Quy trình hoạch định chính sách và kiến nghị nhằm nâng cao năng lực chính sách của đại biểu Quốc hội

Trong phạm vi bài viết này, tác giả khái lược lý luận về quy trình hoạch định chính sách công và nêu lên một số gợi mở nhằm góp phần nâng cao năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội ở nước ta hiện nay.

CHÍNH SÁCH QUY TRÌNH HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH VÀ KIẾN NGHỊ NHẰM NÂNG CAO NĂNG LỰC CHÍNH SÁCH CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI Nguyễn Trọng Bình TS Học viện Chính trị khu vực IV Thơng tin viết: Từ khóa: Quy trình hoạch định sách, đại biểu Quốc hội Lịch sử viết: Nhận : 09/7/2020 Biên tập : 19/7/2020 Duyệt : 22/7/2020 Article Infomation: Key words: Policy making process, National Assembly deputies Article History: Received : 09 Jul 2020 Edited : 19 Jul 2020 Approved : 22 Jul 2020 H Tóm tắt: Chính sách cơng liên quan trực tiếp đến tính đáp ứng, tính đại diện, tính trách nhiệm, tính đáng tin cậy tính hiệu quản trị nhà nước Vì vậy, đảm bảo chất lượng sách cơng vấn đề lý luận thực tiễn quan tâm Trong phạm vi viết này, tác giả khái lược lý luận quy trình hoạch định sách cơng nêu lên số gợi mở nhằm góp phần nâng cao lực hoạch định sách đại biểu Quốc hội nước ta Abstract: Public policy is directly related to the responsiveness, representativeness, accountability, reliability, and effectiveness of state governance Therefore, it always gets concerns on the assurance of the quality of public policy in both theoretical aspects and practical ones In the scope of this article, the author summarizes the theory of the process making the public policy and raises a number of recommendations to improve the policy-making capacity of the National Assembly deputies in our country oạch định sách xem giai đoạn quan trọng chu trình sách cơng nói chung Đây vấn đề cốt lõi mà khoa học sách quan tâm Về thực chất, hoạch định sách cơng q trình hình thành sách, có nghĩa từ việc phân tích vấn đề sách để hình thành nên phương án giải vấn đề sách, thơng qua phương án sách hay hợp pháp hóa sách Khái luận quy trình hoạch định sách cơng Cho đến nay, xung quanh bước q trình hoạch định sách cơng nhiều quan điểm khác Tuy nhiên, quy trình hoạch định sách cơng thừa nhận phổ biến gồm bước sau: (i) thiết lập nghị trình sách; (ii) xây dựng đề xuất phương án sách; (iii) hợp pháp hóa sách hay ban hành sách Thứ nhất, thiết lập nghị trình sách: Một nhiệm vụ chức quan trọng sách cơng giải vấn đề xã hội Vì thế, vấn đề xã hội nguồn gốc để thiết lập nghị trình sách Trong xã hội đại, thường xuất nhiều vấn đề xã hội lúc, vấn đề xã hội xuất vấn đề xã hội khác Tuy nhiên, nhiều nguyên nhân, tất vấn đề xã hội giải thơng qua cơng cụ sách Chỉ NGHIÊN CỨU Số 15 (415) - T8/2020 LẬP PHÁP 31 CHÍNH SÁCH vấn đề xã hội mà người làm sách nhận thấy cần thơng qua cơng cụ sách để giải xem vấn đề sách Điểm cốt yếu bước làm để xác định “đúng” “trúng” vấn đề xã hội cần giải thơng qua sách Điều có nghĩa cần xác định vấn đề xã hội cần thiết phải ban hành sách để giải quyết, hạn chế tình trạng có vấn đề xã hội xúc người làm sách lại chậm trễ việc đưa vào nghị trình sách, có vấn đề xã hội chưa thật thiết lại ưu tiên đưa vào nghị trình sách Theo quan điểm James E Anderson, việc vấn đề xã hội đưa vào nghị trình sách trở thành vấn đề sách liên quan đến nhiều yếu tố khác nhau, vai trị người lãnh đạo trị, kiện thu hút quan tâm nhiều người, phản ánh thái độ người dân, phản ánh truyền thông đại chúng1 Trên thực tế, việc vấn đề xã hội đưa vào nghị trình sách phụ thuộc vào vai trò nhiều chủ thể khác nhau, lãnh tụ trị, đảng cầm quyền, quan dân cử, quan hành chính, đồn thể trị - xã hội, chuyên gia nhà khoa học, công chúng, truyền thông đại chúng, xuất kiện Tuy liên quan đến nhiều chủ thể khác nhau, song xã hội dân chủ, sách cơng với tư cách “đầu ra” hệ thống trị nhằm đáp ứng nhu cầu xã hội, việc xác định nghị trình sách cần phải dựa vào “đầu vào” nhu cầu phản ánh xã hội Vì vậy, yêu cầu cốt lõi chủ thể có liên quan cần thông qua phương thức để xác định “trúng” vấn đề xã hội để đưa vào nghị trình sách Đây phương diện thuộc tính trách nhiệm tính đáp ứng quản trị nhà nước với tư cách đặc trưng “quản trị tốt” Thứ hai, xây dựng đề xuất phương án sách: Sau xác định vấn đề xã hội đó, cần ban hành sách để giải vấn đề xã hội trở thành vấn đề sách Do đó, nhiệm vụ bước là, sở phân tích vấn đề sách để xây dựng hình thành phương án sách Xây dựng đề xuất phương án sách trình sở nghiên cứu, phân tích vấn đề sách để đề xuất biện pháp phương án sách tương ứng Xây dựng đề xuất phương án sách gắn liền với nhiều nội dung, phân tích vấn đề sách, xác định mục tiêu mà sách cần đạt được, thiết kế phương án, đánh giá phương án lựa chọn phương án phù hợp Xây dựng đề xuất phương án sách có ba đặc trưng sau: (1) Mục đích việc xây dựng đề xuất phương án sách giải vấn đề sách cụ thể Sự tồn khách quan vấn đề sách tiền đề sở việc xây dựng đề xuất phương án sách Tính chất, phạm vi mức độ vấn đề sách định nội dung chủ yếu phương án sách; (2) Nội dung xây dựng phương án sách thiết kế phương án lựa chọn phương án Việc thiết kế phương án sách nhằm giải vấn đề sách; việc dựa phương pháp định tính định lượng để đề xuất phương án sách khác Trên sở phương án sách đó, người thiết kế sách thơng qua việc phân tích, so sánh luận chứng cách đầy đủ để lựa chọn phương án sách có khả thực mục tiêu sách cách tốt Khi thiết kế phương án sách, cần quan tâm đến mục tiêu sách Mục tiêu sách rõ ràng hay không trực tiếp ảnh hưởng đến chất lượng phương án sách ảnh hưởng James E Anderson (1975): Public Policymaking, Praeger 32 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 15 (415) - T8/2020 CHÍNH SÁCH đến việc thực thi Việc đánh giá xác định phương án sách ưu tiên cần quan tâm phân tích luận chứng tính khả thi phương án sách (tính khả thi trị, kinh tế, kỹ thuật, hành chính, pháp luật ); đồng thời cần đánh giá ảnh hưởng nhân tố tương lai sách; (3) Xây dựng đề xuất phương án sách vừa hoạt động nghiên cứu, vừa hành vi trị Xây dựng đề xuất phương án sách q trình hoạt động phức tạp Một mặt, cần phát huy vai trò tham gia nhà khoa học, tuân thủ nguyên tắc, phương pháp khoa học để phân tích vấn đề sách, xác định mục tiêu sách, thiết kế phương án, đánh giá phương án lựa chọn phương án phù hợp Mặt khác, sách liên quan đến việc điều chỉnh phân phối lợi ích đối tượng liên quan xã hội, cần coi trọng đảm bảo tham gia đối tượng liên quan Những nguyên tắc mà việc xây dựng đề xuất phương án sách cần tuân thủ là: (i) Nguyên tắc đầy đủ thông tin: Thông tin sở việc xây dựng đề xuất phương án sách; đó, người thiết kế sách cần thơng qua nhiều phương thức khác để có thơng tin tồn diện xác; (ii) Nguyên tắc hệ thống: Khi xây dựng đề xuất phương án sách, người thiết kế sách cần xuất phát từ quan điểm hệ thống để phân tích tổng hợp phương án sách, cần giải hài hòa mối quan hệ lợi ích chỉnh thể lợi ích phận, điều kiện bên điều kiện bên ngoài, lợi ích trước mắt lợi ích lâu dài, mục tiêu chủ yếu mục tiêu thứ yếu Đặc biệt, nguyên tắc hệ thống yêu cầu, người thiết kế sách cần thấy mối quan hệ ảnh hưởng lẫn sách, hạn chế tình trạng xung đột sách; (iii) Ngun tắc dự báo khoa học: Có nghĩa việc thiết kế đề xuất phương án sách cần đặt xu vận động nhu cầu tương lai; (iv) Nguyên tắc khả thi: Có nghĩa việc đề xuất thiết kế phương án sách cần phân tích cách tồn diện để xác định có khả thi hay không, với điều kiện nguồn lực tại, có thực hay khơng, hiệu có đảm bảo hay khơng; (v) Ngun tắc hợp pháp: Có nghĩa việc thiết kế đề xuất phương án sách cần phù hợp với pháp luật quốc gia pháp luật quốc tế; (vi) Nguyên tắc dân chủ: Có nghĩa là, việc thiết kế đề xuất phương án sách cần phải xem liệu có lợi cho lợi ích cơng hay khơng, có phản ánh thật nhu cầu lợi ích người dân hay không Nguyên tắc dân chủ cịn u cầu việc thiết kế phương án sách cần công khai, minh bạch, cần đảm bảo tham gia đối tượng liên quan trình này, phát huy vai trị tham gia tổ chức tư vấn sách Việc thực tốt nguyên tắc dân chủ, đảm bảo tính cơng khai, minh bạch tham gia người dân có tác dụng quan trọng việc thực nguyên tắc nói Thứ ba, hợp pháp hóa sách: Hợp pháp hóa sách hay ban hành sách hiểu cá nhân quan có thẩm quyền sở quy định pháp luật tiến hành đánh giá, thẩm tra để thơng qua phê chuẩn phương án sách Chẳng hạn, sở thẩm định, thẩm tra thảo luận dự án luật quan có liên quan đệ trình, Quốc hội biểu thơng qua dự án luật Tất dự thảo sách phải thơng qua bước hợp pháp hóa có hiệu lực thi hành Nhìn chung, nước, pháp luật quy định khác trình tự, thủ tục thẩm quyền quan cá nhân việc thơng qua dự thảo sách, pháp luật Ở nước ta, quy trình lập pháp quy định Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Hợp pháp hóa hay ban hành sách có vai trị đặc biệt quan trọng hoạch định sách cơng NGHIÊN CỨU Số 15 (415) - T8/2020 LẬP PHÁP 33 CHÍNH SÁCH nói riêng chu trình sách cơng nói chung, thể chỗ: (i) hợp pháp hóa sách vừa bước đặc biệt quan trọng hoạch định sách, vừa tiền đề để thực thi sách Nói cách khác, khơng có bước khơng thể tiến hành thực sách; (ii) hợp pháp hóa sách yêu cầu, mắt khâu thiếu để đảm bảo tính khoa học, tính dân chủ tính hợp pháp sách, ngun tắc khơng thể thiếu để thực quản trị quốc gia theo pháp luật Thơng thường, sách ban hành theo chế độ thủ trưởng chế độ tập thể Pháp luật quy định rõ trình tự ban hành sách theo chế độ tập thể chế độ thủ trưởng Tuy có u cầu khác sách ban hành theo chế độ tập thể chế độ thủ trưởng, song có số lưu ý bước là: (i) đảm bảo để sách thơng qua theo trình tự theo quy định pháp luật; (ii) đảm bảo nguyên tắc dân chủ, có nghĩa đảm bảo việc thảo luận, tranh luận cách cơng khai, dân chủ q trình thẩm định dự thảo sách (đối với sách ban hành thông qua chế độ tập thể) tranh thủ ý kiến mang tính độc lập chuyên gia, tổ chức tư vấn dự thảo sách (đối với sách ban hành theo chế độ thủ trưởng) Kiến nghị nâng cao lực hoạch định sách đại biểu Quốc hội Ở nước ta, Quốc hội đại biểu Quốc hội có vị trí vai trị đặc biệt quan trọng chu trình sách cơng nói chung q trình hoạch định sách cơng nói riêng Quốc hội đại biểu Quốc hội vừa có vai trị hoạch định, định sách, vừa có vai trị giám sát việc thực thi sách, pháp luật Có thể cho rằng, chất lượng sách hiệu thực thi sách tùy thuộc lớn vào việc thực vai trò hoạch định, định giám sát sách Quốc hội, đại biểu Quốc hội Hiện nay, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đại biểu Quốc hội quy trình hoạch định sách quy định 34 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 15 (415) - T8/2020 nhiều văn luật khác Từ việc nghiên cứu vấn đề lý luận chu trình hoạch định sách cơng trên, nêu lên số gợi mở nhằm góp phần nâng cao lực hoạch định sách đại biểu Quốc hội sau: Thứ nhất, đại biểu Quốc hội cần phát huy tốt vai trò chức thiết lập nghị trình sách Như phân tích trên, thiết lập nghị trình sách hiểu từ nhu cầu yêu cầu xã hội từ đánh giá phán đoán mình, đại biểu Quốc hội xác định việc cần xây dựng điều chỉnh sách để giải vấn đề xã hội mà người dân xã hội đặc biệt quan tâm Việc thực tốt điều vừa thể tính trách nhiệm tính đáp ứng đại biểu Quốc hội trước cử tri nhân dân, vừa góp phần thúc đẩy tính đáp ứng tính trách nhiệm Quốc hội máy nhà nước Trong thời gian qua, bản, đại biểu Quốc hội thực tốt vai trò chức Tuy nhiên, bên cạnh ưu điểm, số hạn chế, thể cụ thể số vấn đề gắn liền với nhu cầu, yêu cầu thiết xã hội liên quan đến lợi ích sống người dân chậm đưa vào nghị trình sách Do đó, để thực tốt vai trị thiết lập nghị trình sách, đại biểu Quốc hội cần: (i) tăng cường tương tác tiếp xúc cử tri nhằm nắm bắt kịp thời đầy đủ tâm tư, nguyện vọng phản ánh cử tri; (ii) đại biểu Quốc hội Văn phịng Đồn đại biểu Quốc hội cần có chế để tổng hợp, tiếp nhận xử lý thơng tin báo chí phản ánh; (iii) đại biểu Quốc hội cần chủ động hoạt động nêu sáng kiến lập pháp; (iv) tăng cường tương tác tiếp xúc với giới chuyên gia đội ngũ trí thức để lắng nghe ý kiến, kiến nghị họ vấn đề xã hội xúc cần quan tâm giải thơng qua sách; (v) đề cao trách nhiệm đại biểu Quốc hội Quốc hội việc thẩm tra, cho ý kiến dự thảo chương trình, kế hoạch xây dựng pháp CHÍNH SÁCH luật Chính phủ đề xuất Tất biện pháp nêu nhằm góp phần nâng cao chất lượng thiết lập nghị trình sách đại biểu Quốc hội Thứ hai, phát huy tốt vai trò giám sát đại biểu Quốc hội việc thi hành sách luật, pháp lệnh, nghị giám sát văn quy phạm pháp luật; chủ động xây dựng phương án sách thẩm tra dự thảo sách thuộc thẩm quyền ban hành Quốc hội Từ thực tiễn nước ta, bước này, đại biểu Quốc hội có ba vai trị bản: (i) vai trò giám sát việc thực thi sách, pháp luật mà Quốc hội ban hành văn quy phạm pháp luật quan khác theo luật định; (ii) vai trò xây dựng phương án sách sáng kiến lập pháp đại biểu Quốc hội chấp thuận; (iii) vai trò đánh giá, thẩm tra dự thảo sách quan có thẩm quyền xây dựng Quốc hội quan ban hành Để góp phần phát huy vai trò đại biểu Quốc hội xây dựng sách nâng cao lực xây dựng sách đại biểu Quốc hội cần quan tâm đến số vấn đề sau: (i) Thực tốt vai trị giám sát sách, văn pháp quy quan theo luật định Theo đó, đại biểu Quốc hội cần quan tâm dành thời gian đủ mức để giám sát sách quan trọng, liên quan đến lợi ích sống người dân Để thực tốt yêu cầu này, đại biểu Quốc hội cần tranh thủ phát huy vai trò “trợ giúp” chuyên gia, nhà khoa học tích cực lắng nghe, tiếp nhận ý kiến, thơng tin từ phía xã hội người dân (ii) Thực tốt vai trị xây dựng phương án sách sáng kiến sách lập pháp chấp thuận; trực tiếp xây dựng phương án sách lãnh đạo việc xây dựng phương án sách vai trị đại biểu Quốc hội Để thực tốt điều này, đại biểu Quốc hội cần nắm rõ nguyên tắc thiết kế xây dựng phương án sách để đề xuất lựa chọn phương án sách phù hợp Những nguyên tắc là: đầy đủ thơng tin; hệ thống; tính khả thi; dự báo; dân chủ hợp pháp Trong đó, dân chủ nguyên tắc cốt lõi, có tác dụng hỗ trợ cho việc thực nguyên tắc khác Vì vậy, đại biểu Quốc hội cần coi trọng tham vấn ý kiến tổ chức đối tượng lợi ích có liên quan, phát huy vai trị tư vấn, phản biện xã hội Mặt trận Tổ quốc, đoàn thể nhân dân “think tank”; (iii) Chủ động thẩm tra phương án sách quan có liên quan xây dựng Quốc hội có thẩm quyền ban hành Để góp phần nâng cao lực hoạch định sách, phía quan thẩm tra cần dành thời gian đủ mức để thẩm tra, đánh giá dự thảo sách Đại biểu Quốc hội dựa nguyên tắc thiết kế đề xuất phương án sách nêu để có ý kiến chất lượng phương án sách nêu dự thảo sách Để hỗ trợ cho đại biểu Quốc hội phương diện này, cần tăng cường vai trò quan tham mưu, giúp việc coi trọng phát huy vai trò chuyên gia “think tank” Thứ ba, đề cao vai trò trách nhiệm đại biểu Quốc hội Quốc hội thẩm tra, thảo luận thông qua dự thảo sách Trên thực tế, vai trị đại biểu Quốc hội hoạch định sách cơng thể tập trung bước ban hành sách hay hợp pháp hóa sách Để phát huy tốt vai trò đại biểu Quốc hội bước đòi hỏi nhiều yêu cầu khác nhau, cụ thể là: (i) Quốc hội cần dành thời gian thỏa đánh thảo luận, cho ý kiến vào dự thảo sách; (ii) Phát huy dân chủ thảo luận, đánh giá phương án sách, tơn trọng tính đa dạng ý kiến, không “quy chụp”, “chụp mũ” người có ý kiến khác; (Xem tiếp trang 43) NGHIÊN CỨU Số 15 (415) - T8/2020 LẬP PHÁP 35 ... mở nhằm góp phần nâng cao lực hoạch định sách đại biểu Quốc hội sau: Thứ nhất, đại biểu Quốc hội cần phát huy tốt vai trị chức thiết lập nghị trình sách Như phân tích trên, thiết lập nghị trình. .. hội đại biểu Quốc hội có vị trí vai trị đặc biệt quan trọng chu trình sách cơng nói chung q trình hoạch định sách cơng nói riêng Quốc hội đại biểu Quốc hội vừa có vai trị hoạch định, định sách, ... ý kiến mang tính độc lập chuyên gia, tổ chức tư vấn dự thảo sách (đối với sách ban hành theo chế độ thủ trưởng) Kiến nghị nâng cao lực hoạch định sách đại biểu Quốc hội Ở nước ta, Quốc hội đại