Đ i ệ n Biên đế n đế n n ă m 2020, t ầ m nhìn đến năm 2030 trong đó đã có một số nội dung liên quan đến phát triển DLCĐ như đề xuất ban hành một số cơ chế hỗ trợ về đất đai, tí[r]
(1)NGHIÊN CỨU QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI PHÁT TRIỂN DU LỊCH CỘNG ĐỒNG
CỦA MỘT SỐ TỈNH KHU VỰC TÂY BẮC Trần Thu Phương*
Ngày tòa soạn nhận báo: 3/4/2020 Ngày nhận kết phản biện đánh giá: 5/10/2020
Ngày báo duyệt đăng: 27/10/2020
Tóm tắt: Phát triển du lịch cộng đồng chủ đề nhiều nhà nghiên cứu quản lý quan tâm Ở Việt Nam, du lịch cộng đồng phát triển cách nhiều năm ngày khuyến khích phát triển Trong bối cảnh đó, việc nghiên cứu quản lý nhà nước phát triển du lịch cộng đồng, đặc biệt cấp tỉnh, có ý nghĩa quan trọng Mặc dù có số nghiên cứu nước chủ đề này, nhiên, cho đến nay, chưa có nghiên cứu tổng thể hoạt động quản lý nhà nước phát triển du lịch cộng đồng khu vực Tây Bắc Mục tiêu báo đề xuất số giải pháp hồn thiện cơng tác quản lý nhà nước phát triển du lịch cộng đồng môt số tỉnh khu vực Tây Bắc sở phân tích thực trạng quản lý phát triển du lịch cộng đồng khu vực này Những giải pháp đề xuất liên quan đến đổi công tác xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển du lịch cộng đồng; hoàn thiện sách, quy định liên quan đến phát triển du lịch cộng đồng tăng cường công tác tra, kiểm tra hoạt động phát triển du lịch cộng đồng.
Từ khóa: Quản lý nhà nước, Du lịch cộng đồng, khu vực Tây Bắc.
* Khoa Du lịch - Trường Đại học Mở Hà Nội
1 Đặt vấn đề
Khu vực Tây Bắc nghiên cứu bao gồm tỉnh Lai Châu, Điện Biên, Sơn La Hịa Bình Diện tích tự nhiên vùng 3.741,6 km2 chiếm 11,3%
diện tích nước Dân số năm 2019 2.701.402 người, chiếm 2,8% dân số nước Theo phân vùng Quy hoạch tổng thể phát triển du lịch Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030, Tây Bắc thuộc vùng du lịch trung du, miền núi Bắc Bộ Đây khu vực có vị trí chiến lược
quan trọng, có tiềm lợi to lớn phát triển kinh tế - xã hội (KTXH), quốc phòng - an ninh khu vực Bắc Bộ nước Tây Bắc nơi hội tụ nhiều tiềm du lịch đặc sắc với đặc trưng đất nước người Việt Nam Đây đặc điểm quan trọng hấp dẫn khách du lịch, đặc biệt khách du lịch quốc tế
(2)(DLCĐ) nói riêng Tây Bắc có nhiều khởi sắc, thể tăng trưởng tiêu phát triển du lịch, hệ thống sản phẩm du lịch sở vật chất kỹ thuật du lịch Có thể khẳng định việc phát triển du lịch cộng đồng Tây Bắc năm qua có nhiều tác động tích cực, góp phần chuyển dịch cấu kinh tế, xóa đói, giảm nghèo, tạo thêm nguồn sinh kế thu nhập cho người dân
Tuy nhiên, bên cạnh kết đạt được, phát triển DLCĐ Tây Bắc bộc lộ hạn chế vấn đề bảo tồn, phát huy giá trị văn hóa địa điều kiện khai thác phục vụ du lịch hạn chế Nhiều sản phẩm DLCĐ Tây Bắc mang tính đại trà, có điểm nhấn để thể sắc độc đáo cộng đồng địa phương dẫn đến việc không tạo điểm nhấn để thu hút khách Các điểm DLCĐ có mơ hình hoạt động tương đối giống nhau, phát triển dựa sở nhân rộng mơ hình thí điểm trước Sự kế thừa rút kinh nghiệm từ mơ hình hoạt động du lịch trước, giúp mơ hình du lịch sau phát triển hơn, nhiên, nhiều nơi cịn mang tính dập khn, chưa ý nhiều đến công tác khảo sát, đánh giá thực trạng tiềm du lịch địa phương Bên cạnh đó, điều kiện vệ sinh môi trường nhiều điểm DLCĐ chưa thực đảm bảo để đáp ứng phục vụ khách du lịch, đặc biệt khách từ quốc gia phát triển
Nguyên nhân hạn chế nêu nguyên nhân khách quan, nguyên nhân chủ quan Nguyên nhân khách quan sở hạ tầng kết nối đến điểm du lịch cịn khó khăn dẫn đến du khách khó tiếp cận, thiếu sách hỗ trợ Nhà nước Điều
đã nhiều nghiên cứu nước khu vực Tây Bắc khu vực có điều kiện tương đồng [9-13] Nguyên nhân chủ quan phát triển DLCĐ thiếu chiến lược cho toàn vùng, nhận thức chưa đầy đủ DLCĐ dẫn đến hoạch định sai sách Nhiều nguyên nhân khác nhận diện thiếu nghiên cứu để phát sắc văn hóa dân tộc đặc trưng địa phương để xây dựng sản phẩm DLCĐ, thiếu quan tâm bảo vệ tài nguyên du lịch - yếu tố quan trọng để hình thành sản phẩm du lịch nói chung DLCĐ nói riêng, thiếu cân phát triển ngành kinh tế với du lịch, chưa có hỗ trợ thỏa đáng Nhà nước việc tuyên truyền quảng bá, việc đào tạo bồi nguồn nhân lực hoạt động DLCĐ Nhìn chung, phần lớn nguyên nhân nêu liên quan mật thiết đến vai trò quản lý nhà nước (QLNN) DLCĐ khu vực
Cho đến nay, có nhiều nghiên cứu liên quan đến phát triển du lịch cộng đồng khu vực Tây Bắc [1, 2, 8] , nhiên, chưa thấy có nghiên cứu nước hoạt động QLNN phát triển DLCĐ khu vực
Nghiên cứu tập trung đánh giá vai trò, trách nhiệm QLNN phát triển DLCĐ, phân tích thành công, hạn chế đề xuất giải pháp hoàn thiện QLNN phát triển DLCĐ số tỉnh khu vực Tây Bắc (Hịa Bình, Sơn La Điện Biên)
2 Cơ sở lý thuyết, số liệu phương pháp nghiên cứu
* Cơ sở lý thuyết
(3)niệm DLCĐđược hiểu loại hình du lịch phát triển sở giá trị văn hóa cộng đồng, cộng đồng dân cư quản lý, tổ chức khai thác hưởng lợi (Luật Du lịch 2017)
Nhiều nghiên cứu DLCĐ ra, để đảm bảo phát triển bền vững DLCĐ, cần có tham gia tất bên liên quan, nhà nước đóng vai trị quan trọng Nhà nước chủ thể chí nh q trì nh hoạ ch đị nh, thự c thi chiế n lượ c, quy hoạ ch, kế hoạ ch, chí nh sá ch, phá p luậ t phát triển du lịch nói chung phát triển DLCĐ nói riêng Đâ y vai trò gắ n liề n vớ i c nă ng thuộ c bả n chấ t củ a nhà nướ c Trong nghiên cứu này, QLNN phát triển DLCĐ hiểu trình nhà nước sử dụng cơng cụ quản lý để tác động lên trình phát triển DLCĐ nhằm đạt mục tiêu phát triển du lịch đặt Nội dung QLNN phát triển DLCĐ thể qua nội dung như: Xây dựng tổ chức thực chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển DLCĐ; Triển khai ban hành thực sách phát triển DLCĐ; Phát triển nguồn nhân lực cho DLCĐ; Bộ máy quản lý nhà nước DLCĐ
* Số liệu phương pháp nghiên cứu Nguồn liệu phục vụ nghiên cứu bao gồm số liệu thứ cấp số liệu sơ cấp Các số liệu thứ cấp bao gồm văn bản, báo cáo, đề án, dự án, số liệu thống kê liên quan đến phát triển DLCĐ quan QLNN du lịch TW tỉnh khu vực Tây Bắc
Các số liệu sơ cấp thu thập qua điều tra xã hội học nhóm đối tượng: chuyên gia, cộng đồng dân cư khách du lịch , bao gồm: trạng hạ
tầng giao thông, giá trị tài nguyên du lịch, nhân lực du lịch, quảng bá du lịch, môi trường du lịch; Các chinh sách hỗ trợ địa phương cho đối tượng tham gia phát triển DLCĐ; Đánh giá cụ thể tổng thể hoạt động QLNN phát triển DLCĐ
Việc điều tra xã hội học thực qua bảng hỏi, theo hai hình thức phiếu điều tra trực tiếp văn phiếu điều tra theo hình thức trực tuyến Thời gian thực điều tra tháng năm 2020 Kết quả, đến hết tháng 7/2020, tác giả nhận 450 trả lời phiếu điều tra khách du lịch, có 400 lượt trả lời Hịa Bình, 288 lượt trả lời Sơn La 207 lượt trả lời Điện Biên (mỗi khách đánh giá cho nhiều tỉnh) Tại thời điểm điều tra Việt Nam khơng đón khách quốc tế dịch Covid-19 nên toàn 450 người trả lời phiếu khách du lịch khách nội địa Đối với phiếu điều tra khác, đến hết tháng 7, tác giả nhận 115 lượt trả lời phiếu điều tra chuyên gia, 120 phiếu điều tra cộng đồng (50 phiếu Hịa Bình, 50 phiếu Sơn La 20 phiếu ởĐiện Biên)
3 Hoạt động quản lý nhà nước đối với phát triển du lịch cộng đồng một số tỉnh khu vực Tây Bắc
3.1 Khái quát tình hình phát triển du lịch cộng đồng tại một số tỉnh khu vực Tây Bắc
(4)và Điện Biên: 10) với tổng số hộ tham gia hoạt động DLCĐ khoảng 290 hộ (Hịa Bình 174, Sơn La 63 Điện Biên 53) Một số điểm du lịch tiêu biểu Giang Mỗ, Văn, Lác, Tịng, xóm Ải (Hịa Bình); Hua Tạt, Bản Bó, Hụm, Ngọc Chiến (Sơn La); Noong Bua, Co Mỵ, Ten, Uva, Pe Luông, Phiêng Lơi, Him Lam (Điện Biên)
Về ch du lị ch, số lượng khách đến điểm DLCĐ ngày gia tăng Sự gia tăng lượng khách đến điểm
DLCĐđã mang lại nguồn thu định cho cộng đồng đóng góp vào tăng trưởng tổng thu du lịch địa phương Theo báo cáo địa phương, tổng doanh thu từ DLCĐ Hịa Bình năm 2019 415 tỷ đồng (chiếm 20% tổng thu du lịch tỉnh) với mức tăng trung bình khoảng 30%/năm giai đoạn 2015-2019 Ở địa phương khác có tăng trưởng khách, doanh thu việc làm liên quan đến DLCĐ (xem bảng 1)
Bảng 1- Số lượt khách doanh thu từ du lịch cộng đồng tỉnh Tây Bắc giai đoạn 2015-2019
Tỉnh Chỉ tiêu 2015 2016 2017 2018 2019
Hịa Bình Khách DLCĐ(nghìn lượt) 298 315 359 395 471 Tổng thu từ DLCĐ(tỷ đồng) 148 192 231 303 415 Số sở lưu trú cộng đồng (cơ sở) 105 114 130 142 157
Số lao động (người) 210 228 330 417 628
Sơn La Khách DLCĐ(nghìn lượt) 120 180 240 240 250
Tổng thu từ DLCĐ(tỷ đồng) 2,2 10
Số sở lưu trú cộng đồng (cơ sở) 36 40 47 50 50
Số lao động (người) 180 250 250 270 380
Điện Biên Khách DLCĐ(nghìn lượt) 8,20 9,15 8,02 12,07 14,48 Tổng thu từ DLCĐ(tỷ đồng) 1,8 2,4 2,5 Số sở lưu trú cộng đồng (cơ sở) 17 20 25 26 26
Số lao động (người) 170 200 280 220 225
Lai Châu Khách DLCĐ(nghìn lượt) 0,57 0,65 0,88 0,80 1,00 Tổng thu từ DLCĐ(tỷ đồng) 0,8 0,7 0,7 1,5 Số sở lưu trú cộng đồng (cơ sở) 16 17 15 18 20
Số lao động (người) 170 120 150 150 180
Nguồn: Các Sở VHTTDL tỉnh Tây Bắc Nhìn chung, Tây Bắc
khai thác mạnh để phát triển DLCĐ Số lượng khách đến với cộng đồng tăng dần lên DLCĐ góp phần xóa đói, giảm nghèo, tạo nguồn sinh kế cho người dân vùng cao Tuy nhiên, bên cạnh kết đạt được, phát triển DLCĐ Tây Bắc bộc lộ hạn chế định, liên quan đến chất lượng sản phẩm du lịch, vệ sinh môi trường điểm du lịch cộng đồng, chất lượng nhân lực DLCĐ Kết
quả điều tra khách du lịch cho thấy, tầm quan trọng yếu tố môi trường tự nhiên (nước thải, rác thải ) đánh giá mức 4,2/5, giá trị thực tế đánh giá khoảng 3,5/5 địa phương Tây Bắc; kiến thức, kỹ người dân tham gia hoạt động du lịch đánh giá thấp (Hịa Bình: 3,44/5, Sơn La: 3,3/5 Điện Biên: 3,1/5)
(5)chưa cao (Hịa Bình: 3,72; Sơn La: 3,69 Điện Biên: 3,56)
Những mặt tích cực, hạn chế biểu không bền vững phát triển DLCĐ nêu kết hoạt động QLNN phát triển DLCĐ, xem xét cụ thể nội dung sau
3.2 Phân tích thực trạng quản lý nhà nước đối với phát triển du lịch cộng đồng của một số tỉnh khu vực Tây Bắc, Việt Nam
- X ây dựng tổ chức thực quy hoạch, kế hoạch liên quan đến phát triển du lịch cộng đồng địa bàn tỉnh
Ở tỉnh khu vực Tây Bắc, nội dung phát triển DLCĐ thường lồng ghép quy hoạch phát triển du lịch địa phương Cho đến nay, tỉnh Hịa Bình, Sơn La Điện Biên có Quy hoạch tổng thể phát triển du lịch Các quy hoạch có vai trò quan trọng việc định hướng phát triển du lịch địa phương [3-6]
Năm 2014, tỉnh Hịa Bình xây dựng Quy hoạch tổng thể phát triển du lịch tỉnh Hịa Bình giai đoạn 2014-2020, tầm nhìn đến năm 2030 Quy hoạch phê duyệt theo định số 2060/QĐ-UBND ngày 11/12/2014 Một quan điểm phát triển du lịch đưa quy hoạch trọng phát triển du lịch văn hóa, khai thác có hiệu giá trị di sản văn hóa sắc văn hóa dân tộc, đặc biệt dân tộc Mường để nâng cao tính đặc thù, độc đáo cho sản phẩm du lịch Đây xem những định hướng quan trọng để phát triển DLCĐở Hịa Bình Nội dung phát triển DLCĐ được thể cụ thể
quy hoạch như: Bảo tồn xóm, cịn lưu giữ sắc văn hóa độc đáo dân tộc địa bàn tỉnh Hịa Bình, xây dựng thành sản phẩm du lịch phục vụ đón khách Lựa chọn xây dựng xóm, hấp dẫn thu hút khách du lịch, mang lại thu nhập ổn định cho người dân Trên sở Quy hoạch phê duyệt, Hịa Bình tiến hành xây dựng ban hành kế hoạch để triển khai Đến nay, có 100% huyện, thành phố phê duyệt triển khai Đề án phát triển du lịch địa phương đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 Quy hoạch phát triển Điểm du lịch quốc gia Mai Châu đến năm 2030 phê duyệt theo định số 1728/ QĐ-UBND ngày 04/7/2016)
Ở Sơn La, Quy hoạch tổng thể phát triển du lịch tỉnh Sơn La giai đoạn 2007-2015 định hướng đến năm 2020 xây dựng vào 2007 Sau đó, Quy hoạch điều chỉnh vào năm 2014 Phát triển DLCĐ nội dung ưu tiên định hướng phát triển du lịch tỉnh Theo đó, DLCĐ định hướng phát triển 18 xã địa bàn huyện, thành phố (Mộc Châu, Vân Hồ, thành phố Sơn La, Quỳnh Nhai, Mường La, Phù Yên) Trên sở quy hoạch phê duyệt, Sơn La lập kế hoạch triển khai mà số nội dung xây dựng quy hoạch số khu vực trọng điểm phát triển du lịch, có DLCĐ tỉnh Quy hoạch phát triển du lịch Vùng lòng hồ thủy điện Sơn La đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030, xác định phát triển DLCĐ Lướt (xã Ngọc Chiến), Quyền, Bon (xã Mường Chiên, huyện Quỳnh Nhai)
(6)giai đoạn đến năm 2020 xây dựng (được phê duyệt theo định số 150/ QĐ-UBND ngày 30/1/2008) Mặc dù 10 năm, đến nay, chưa có điều chỉnh quy hoạch xây dựng Điều đáng tiếc quy hoạch không đưa vào nội dung mục tiêu cụ thể phát triển DLCĐ Các loại hình sản phẩm du lịch ưu tiên, tổ chức không gian du lịch không ý đến DLCĐ Tuy nhiên, để định hướng phát triển du lịch tỉnh, Điện Biên ban hành Nghị Chương trình phát triển du lịch tỉnh
Điện Biên đến đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 có số nội dung liên quan đến phát triển DLCĐ đề xuất ban hành số chế hỗ trợ đất đai, tín dụng, đào tạo nguồn nhân lực, khuyến khích phát triển DLCĐ; đầu tư xây dựng Bản văn hóa du lịch có chất lượng cao phục vụ khách du lịch lưu trú tham quan Tính từ giai đoạn 2015 đến nay, Điên Biên có 13 dự án đầu tư phát triển du lịch nói chung phát triển DLCĐ nói riêng với tổng số vốn 71 tỷ đồng, khoảng 40 tỷ đồng đầu tư hạ tầng
Hình - Kết khảo sát xây dựng tổ chức thực quy hoạch, kế hoạch liên quan đến phát triển du lịch cộng đồng Tây Bắc
Nguồn: Điều tra xã hội học tác giả
Việc xây dựng quy hoạch triển khai kế hoạch phát triển du lịch địa phương cho thấy chủ động hoạt động QLNN quyền địa phương Các quy hoạch xây dựng công cụ quản lý giúp địa phương
(7)du lịch nhằm phát huy lợi địa phương Việc phân định nội dung chiến lược - quy hoạch - kế hoạch chưa thể rõ quy hoạch du lịch dẫn đến việc lập triển khai kế hoạch phát triển du lịch nói chung DLCĐ nói riêng cịn nhiều chồng chéo, thiếu thống với chiến lược quy hoạch, đầu tư dự án phát triển du lịch nói chung DLCĐ nói riêng Kết khảo sát chuyên gia xây dựng triển khai đề án, quy hoạch liên quan đến phát triển du lịch cộng đồng địa phương (hình 1) cho thấy nội dung chấm điểm cao A, B, D Hịa Bình chưa đạt mức tốt Bên cạnh đó, nội dung liên quan Hịa Bình chấm điểm cao địa phương lại
- Triển khai ban hành thực các sách phát triển du lịch cộng đồng
Để thúc đẩy phát triển DLCĐ, địa phương Tây Bắc chủ động ban hành định hướng sách, thể Nghị Tỉnh ủy, UBND, HĐND tỉnh Theo đó, ngồi sách gián tiếp liên quan đến hỗ trợ phát triển du lịch nói chung (hạ tầng, xúc tiến quảng bá ) có DLCĐ, văn nêu nhấn mạnh nội dung tạo hành lang pháp lý cho việc hỗ trợ phát triển DLCĐ để cải thiện đời sống đồng bào dân tộc thiểu số địa bàn tỉnh
Cụ thể hóa Nghị nêu trên, sách hỗ trợ trực tiếp phát triển DLCĐ địa bàn tỉnh Sơn La ban hành theo Nghị số 22/2016/ NQ-HĐND ngày 14 tháng 12 năm 2016 Hội đồng nhân dân tỉnh Sơn La với
các mức hỗ trợ cụ thể cho bản, hộ gia đình tham gia phát triển DLCĐ Tính đến tháng 12/2019, Sơn La hỗ trợ cho DLCĐ 23 hộ gia đình tham gia kinh doanh DLCĐ Sự hỗ trợ thể quan tâm nỗ lực tỉnh phát triển DLCĐ, nhiên, sau năm triển khai, giải ngân 600 triệu đồng, 10% nhu cầu người dân Số lượng hộ gia đình hỗ trợ cịn ít, chiếm khoảng 25% so với tổng số bản, hộ gia đình định hướng phát triển DLCĐ nêu Quy hoạch Theo kết rà soát Sở VHTTDL Sơn La [7], nguyên nhân mức hỗ trợ cho hỗ trợ cho hộ gia đình q thấp, khơng đủ để triển khai thực hạng mục theo quy định nên không thu hút người dân tham gia Thủ tục giải ngân nhiều thang nấc, nhiều văn bản, tốn nhiều thời gian khiến hộ gia đình khơng tiếp cận nguồn vốn vay