Đang tải... (xem toàn văn)
Đây chính là việc chuyển đổi đất nông nghiệp giữa hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp để tổ chức lại sản xuất nông nghiệp ở nông thôn.. Chính sách giải quyết đất ở, đất [r]
(1)TẠP CHÍ PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN – SỐ 1/2017
* PGS.TS., Trường Đại học Luật Hà Nội
** ThS., Ban Bồi thường, giải phóng mặt bằng, Quận Đống Đa – Hà Nội.
ĐÁNH GIÁ VỀ MỘT SỐ CHÍNH SÁCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP HIỆN NAY
NGUYỄN QUANG TUYẾN* BÙI THẾ HÙNG** Tóm tắt:
Bài viết nghiên cứu số sách sử dụng đất nơng nghiệp (SDĐNN) bao gồm sách giao đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài; sách dồn điền đổi thửa; sách giải đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số ba khía cạnh: tìm hiểu nội dung, đánh giá thực trạng khuyến nghị giải pháp hoàn thiện sách
Từ khóa:
Đất nơng nghiệp, giao đất nơng nghiệp, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp…
Abstract:
The article examines some agricultural land use policies, including the policy of allocation of agricultural land to households or individual for stable use; the consolidation and swap of land parcels policy, the policy of resolving residential land and productive land for ethnic minorities in three perspectives: exploring the contents, evaluating the situation and offering recommendations to complete such policies
Key words:
Agriculture land, allocation of agricultural land, households, individual using agriculture land…
1 Chính sách giao đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài
1.1 Tổng quan sách giao đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn
định lâu dài
Ở nước ta, đổi chế quản lý đất đai việc đổi sách quản lý, SDĐNN việc giao đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nơng nghiệp (sau gọi giao đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài) Trong thời kỳ tập trung quan liêu bao cấp trước đây, đất nông nghiệp chủ yếu hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, nông trường, quản lý sử dụng nay, kinh tế thị trường, hộ gia đình, cá nhân người SDĐNN ổn định, lâu dài Chính sách giao đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng
(2)TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT – ĐẠI HỌC HUẾ
phương thời kỳ tập trung quan liêu bao cấp trước nhưở tỉnh Vĩnh Phú (cũ), huyện Vĩnh Bảo (TP Hải Phòng),… mang lại hiệu kinh tế rõ rệt, suất lao động nâng cao, tạo động lực thúc đẩy sản xuất nông nghiệp có gắn kết người nơng dân với đất đai Chính sách tổng kết ghi nhận Chỉ thị số 100/CT- TW Ban Bí thư Trung ương Đảng ngày 13/01/1981 “Về cải tiến cơng tác khốn, mở rộng khốn sản phẩm đến nhóm người lao động hợp tác xã nơng nghiệp” Nghị số
10/NQ-TW Bộ Chính trị ngày 05/04/1988 “Về đổi quản lý kinh tế nơng nghiệp” Nó
được thể chế hóa Luật Đất đai 1993 Nghịđịnh số 64/CP ngày 27/09/1993 Chính phủ (Nghịđịnh 64/CP) giao đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nơng nghiệp Để bảo đảm sựổn định, đồn kết, bình đẳng nội nhân dân tạo tâm lý yên tâm cho người nông dân sử dụng ổn định đất nông nghiệp, Nghịđịnh 64/CP xác lập nguyên tắc việc Nhà nước giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nơng nghiệp, bao gồm: i) Giao đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục
đích sản xuất nông nghiệp sở trạng sử dụng đất, điều chỉnh đất nông nghiệp việc rút bớt diện tích đất nơng nghiệp hộ gia đình, cá nhân sử dụng nhiều đất sang giao cho hộ gia đình, cá nhân khơng có đất thiếu đất nông nghiệp để sản xuất; ii) Đảm bảo
cơng việc giao đất (mỗi hộ gia đình, cá nhân giao loại đất nông nghiệp khác dựa nguyên tắc “có gần có xa, có tốt, có xấu”), ổn định, tránh xáo trộn trì đồn kết nội nhân dân; iii) Giao đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử
dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nơng nghiệp giao thức người SDĐNN
ổn định lâu dài Nhà nước cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; iiii) Đất nông nghiệp giao cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nơng nghiệp
được xác định thời hạn sử dụng cụ thể; theo đó, thời hạn giao đất trồng hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng 20 năm; thời hạn giao
đất trồng lâu năm, đất rừng sản xuất cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng 50 năm Thời hạn giao đất tính từ ngày có định giao đất quan nhà nước có thẩm quyền; trường hợp đất Nhà nước giao trước ngày 15/10/199310 thời hạn giao đất được tính
từ ngày 15/10/1993 Khi hết thời hạn, người sử dụng đất Nhà nước tiếp tục giao đất có nhu cầu tiếp tục sử dụng, chấp hành pháp luật đất đai trình sử dụng việc sử dụng đất phù hợp với quy hoạch sử dụng đất xét duyệt11
1.2 Một số bình luận
1.2.1 Mặt tích cực
Chính sách giao đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài thể tính tích cực số khía cạnh sau đây:
(3)
TẠP CHÍ PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN – SỐ 1/2017
- Chính sách giao đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài gắn bó người nơng dân với đất đai Họ làm chủ thực sựđối với đất nông nghiệp ngày nhận thức vị trí, vai trị đất nơng nghiệp; sởđó tạo động lực thúc đẩy
sáng tạo, chủ động khuyến khích đầu tư lâu dài vào đất nông nghiệp, suất lao động nông nghiệp nâng cao Chính sách giao đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử
dụng ổn định lâu dài góp phần tạo nên thành tựu to lớn sản xuất nông nghiệp
đưa nước ta trở thành nước xuất gạo lớn thứ giới quốc gia đứng thứ nhất, thứ
nhì xuất cà phê, chè
- Chính sách giao đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài trả
lại đất đai với người lao động, thực mơước ngàn đời người nơng dân “Người cày có ruộng” thực hóa quan điểm, sách Đảng Nhà nước bảo đảm cho người trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản làm muối có đất để sản xuất Đồng thời, góp phần củng cố khối liên minh công - nông lãnh đạo Đảng
- Chính sách giao đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài góp phần phát triển mơ hình kinh tế trang trại, khai thác tiềm mạnh đất đai, sức lao
động tạo chuyển dịch cấu sản xuất, phân công lại lao động nơng nghiệp
- Chính sách giao đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài góp phần nâng cao hiệu sử dụng đất, tăng tỷ suất lợi nhuận đầu tư/1ha đất nơng nghiệp; thúc
đẩy q trình khai hoang, phục hóa phủ xanh đất trống, đồi núi trọc
1.2.2 Một số vấn đề nảy sinh
Bên cạnh mặt tích cực, việc thực sách giao đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân nảy sinh số vấn đề cần phải tháo gỡ; cụ thể:
- Chính sách giao đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài theo kiểu bình quân, cào phù hợp giai đoạn đầu nước ta chuyển đổi từ kinh tế quản lý theo chế tập trung quan liêu bao cấp kế hoạch hóa cao độ sang kinh tế hàng hóa vận hành theo chế thị trường; mà sản xuất nông nghiệp phát triển trình độ thấp (nền nơng nghiệp sản xuất theo kiểu tự cung tự cấp) chưa phải nơng nghiệp sản xuất hàng hóa Bởi lẽ, sách giao đất làm cho tình trạng sử dụng ruộng đất bị phân tán, manh mún nên khơng có điều kiện áp dụng giới hóa, đưa máy móc vào sản xuất nông nghiệp; suất lao động khu vực nông nghiệp không nâng cao đời sống người nông dân không cải thiện
- Chính sách giao đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài theo kiểu bình qn, cào chỉđảm bảo ngun tắc cơng bằng, đảm bảo cho người trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản làm muối có đất sản xuất thời điểm giao đất Đối với đối tượng sinh sau thời điểm giao đất khơng giao đất khơng cịn đất nơng nghiệp để giao Hơn nữa, sách giao đất đưa đến tình trạng đất
(4)TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT – ĐẠI HỌC HUẾ
quá trình sử dụng đất có hộ gia đình có thành viên chết chuyển đổi nghề nghiệp từ sản xuất nông nghiệp sang làm khu vực nhà nước, làm doanh nghiệp, không bị rút bớt diện tích đất nơng nghiệp Các hộ SDĐNN khơng hết nên đem cho mượn, cho thuê lại… Ngược lại, số hộ gia đình tăng thêm nhân sinh đẻ lập gia đình,… trở nên thiếu đất sản xuất địa phương khơng cịn đất nông nghiệp để
giao tiếp Thực trạng tiềm ẩn nguy tranh chấp cộng đồng người dân khu vực nông thôn
1.2.3 Khuyến nghị giải pháp hồn thiện sách giao đất
Để khắc phục số bất cập sách giao đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài theo kiểu bình quân, cào bằng, cần áp dụng đồng bộ, tổng thể giải pháp sau đây:
- Tuyên truyền, khuyến khích động viên hộ gia đình, cá nhân tự nguyện chuyển
đổi ruộng đất cho để khắc phục tình trạng manh mún đất nơng nghiệp theo hướng giảm số lượng đất nông nghiệp tăng diện tích đất
- Tập trung thực sách phát triển đa dạng hóa ngành nghề sản xuất phi nơng nghiệp nông thôn, thúc đẩy số ngành dịch vụ, thương mại, thủ cơng truyền thống phát triển,… để có điều kiện rút bớt lực lượng lao động nông nghiệp sang làm ngành, nghề này; tránh gây áp lực lớn nhu cầu SDĐNN Ở số khu vực nơng thơn có điều kiện thuận lợi giao thơng, địa hình, cảnh quan cần xây dựng phát triển mơ hình sản xuất nơng nghiệp kết hợp với du lịch sinh thái
- Thực liệt sách sinh đẻ có kế hoạch theo phương châm “mỗi gia đình có từ đến hai con”; giảm tỷ lệ sinh vận động cặp vợ chồng áp dụng biện pháp kế hoạch hóa gia đình để tránh gây áp lực dân sốở khu vực nơng thơn
- Thực sách hỗ trợ khuyến học, động viên hệ trẻ nơng thơn sức học tập, ly, tìm kiếm việc làm khu vực thị, khu công nghiệp xuất lao
động, để giảm bớt áp lực nhu cầu việc làm khu vực nông nghiệp
- Xây dựng thực chế xã hội hóa thu hút đầu tư thành phần kinh tế vào việc đào tạo, chuyển đổi ngành nghề cho người lao động nông thôn; đôi với việc Nhà nước đầu tư triển khai sách dạy nghề, tìm kiếm việc làm cho niên nông thôn
- Áp dụng phương thức kinh doanh tổng hợp sản xuất nông nghiệp nhằm khai thác có hiệu tiềm năng, mạnh đất đai hình thành vùng sản xuất nơng nghiệp hàng hóa tập trung
(5)TẠP CHÍ PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN – SỐ 1/2017 Chính sách dồn điền đổi đất nơng nghiệp
Chính sách giao đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài mang tính bình qn theo Nghịđịnh 64/CP đảm bảo bình đẳng, ổn định, đồn kết nội nhân dân; song làm cho ruộng đất sử dụng phân tán, manh mún (đặc biệt khu vực
đồng sông Hồng Khu IV cũ) Dẫn theo kết nghiên cứu Hoàng Xuân Phương (2008) cho thấy: “…việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình theo phương châm “có gần, có xa, có tốt, có xấu” bộc lộ số hạn chế: 1) Ruộng đất giao manh mún, nhiều hộ gia
đình có 15 - 16 mảnh đất nằm rải rác nhiều xứđồng (có nơi xứđồng cách - km); 2) Quy mơ đất nhỏ, có mảnh 100m2; 3) Ruộng đất manh mún, gây trở
ngại cho giới hóa, khó áp dụng tiến kỹ thuật, sản xuất tập trung,… dẫn tới nơng sản có giá thành cao, khó huy động khối lượng sản phẩm lớn có chất lượng đồng đáp ứng nhu cầu thị trường”13 Tình trạng SDĐNN phân tán, manh mún
đã cản trở việc thực cơng nghiệp hóa, đại hóa nơng nghiệp; người nơng dân phải tốn thời gian, cơng sức chi phí tiền bạc q trình sản xuất nơng nghiệp cơng cày bừa, tưới tiêu, chăm bón thu hoạch Khắc phục tình trạng này, sách dồn điền đổi ban hành Để khuyến khích hộ gia đình, cá nhân SDĐNN tự nguyện chuyển đổi ruộng đất cho nhằm tích tụ, tập trung đất đai, Luật Đất đai 2013 quy định: “Hộ gia đình, cá nhân SDĐNN Nhà nước giao hạn mức có quyền chuyển đổi quyền SDĐNN xã, phường, thị trấn với hộ gia đình, cá nhân khác”14 Tuy nhiên, trình
thực sách gặp phải số vướng mắc sau đây:
Thứ nhất, giải số lao động dơi dư sau q trình dồn điền, đổi Chuyển đổi ruộng đất thông qua dồn điền, đổi hộ gia đình, cá nhân với dẫn đến số
lượng đất giảm làm tăng diện tích đất, góp phần tích tụ tập trung đất nơng nghiệp Điều tạo thuận lợi cho việc đưa giới hóa, áp dụng khoa học công nghệ
hiện đại vào sản xuất nông nghiệp, nâng cao suất lao động giảm chi phí đầu vào q trình sản xuất nơng nghiệp Song, số lao động nông nghiệp dôi dư sau dồn điền đổi rơi vào tình trạng thất nghiệp khơng có cơng ăn việc làm; đời sống gia đình gặp khó khăn
Thứ hai, giải thị trường đầu cho sản phẩm hàng hóa nơng nghiệp
Tích tụ, tập trung đất nơng nghiệp thơng qua thực sách dồn điền đổi
tạo điều kiện thuận lợi cho q trình cơng nghiệp hóa, đại hóa nơng nghiệp hình thành khu vực sản xuất nơng nghiệp hàng hóa, tập trung Kết lượng sản phẩm nông
12 Dồn điền đổi cách nói dân dã người dân Đây việc chuyển đổi đất nơng nghiệp hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp để tổ chức lại sản xuất nông nghiệp nông thôn
13 Xuân Thị Thu Thảo, Phạm Phương Nam, Hồ Thị Lam Trà (2015), Kết thực dồn điền đổi
địa bàn tỉnh Nam Định, Tạp chí Khoa học Phát triển, tập 13 số 6: 931 - 942 (J.Sci & Devel.2015, Vol 13, No 6: 931 - 942); Tr 931 - 932
(6)TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT – ĐẠI HỌC HUẾ
nghiệp sản xuất ngày nhiều Vấn đề đặt phải giải tốn đầu cho nơng sản hàng hóa Đây bệnh trầm kha kéo dài nhiều năm qua Hàng năm, phải chứng kiến cảnh người nông dân “được mùa rớt giá” Bên cạnh đó, Nhà nước cần phải phát triển mạnh mẽ công nghiệp chế biến, bảo quản nông sản hàng hóa sau thu hoạch nhằm hỗ trợ người nơng dân Do phát triển yếu ngành công nghiệp mà hàng hóa nơng sản Việt Nam thường có giá trị thấp thị trường giới bị nông sản nước khác cạnh tranh; chí nơng sản nước ta bị thua sân nhà Điều bộc lộ ngày nghiêm trọng Việt Nam gia nhập Cộng đồng Kinh tế ASEAN (ngày 31/12/2015) ký kết Hiệp định Thương mại xuyên Thái bình dương (TPP)
Thứ ba, nguồn vốn sử dụng cho công tác đo vẽ, chỉnh lý đồ địa chính, sổ sách
địa cấp lại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất sau thực dồn điền, đổi Thực tiễn việc dồn điền, đổi sốđịa phương cho thấy, kinh phí dành cho cơng tác cịn hạn chế gặp nhiều khó khăn; đặc biệt xã, thị trấn khơng có đấu giá quyền sử dụng đất cho nhân dân làm nhà Xin đơn cử báo cáo kết thực công tác dồn điền đổi kế hoach năm 2016 huyện Mộ Đức (tỉnh Quảng Ngãi); có
đề cập vấn đề kinh phí: “Nhu cầu kinh phí thực dồn điền, đổi năm 2014 1.815.641.500 đồng; nhu cầu kinh phí thực dồn điền, đổi năm 2015 3.708.187.700 đồng Trong đó, ngân sách tỉnh cấp kinh phí cho thực dồn điền, đổi 02 năm (2014 2015) 504.000.000 đồng Như kinh phí cịn thiếu 5.019.829.200 đồng”15.
Vậy, vấn đề đặt nguồn vốn đầu tư cho xã chỉnh lý biến động đất đai thực dồn điền, đổi lấy đâu? Ngân sách Trung ương cấp lượng tiền lên
đến hàng ngàn tỷ đồng để phục vụ cho cơng tác đo vẽ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất sau dồn điền đổi thửa; lẽ, chủ trương Nhà nước khuyến khích hộ gia đình, cá nhân nơng dân tự nguyện thực việc mà khơng có văn mang tính pháp lý quy định Do vậy, Bộ Tài khơng có sở pháp lý để cấp phát kinh phí từ ngân sách nhà nước cho cơng tác đo vẽđịa sau dồn điển, đổi Trên thực tế, tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trích kinh phí từ ngân sách địa phương để chi cho cơng tác
đo vẽ địa sau hộ gia đình, cá nhân thực dồn điền đổi mà kinh phí địa phương hạn hẹp; vậy, địa phương khơng “mặn mà” với việc tiến hành dồn
điền đổi
Thứ tư, tâm lý người nông dân e ngại không muốn dồn điền đổi cách triệt
để; lẽ, thực việc cách triệt để tiềm ẩn nguy rủi ro sản xuất nông nghiệp Theo điều tra, vấn trực tiếp thôn huyện Thuận Thành (tỉnh Bắc Ninh) hộ gia đình thực dồn điền đổi thửa, người nông dân nhận thức ích lợi việc làm mang lại Tuy nhiên, họ muốn giảm số lượng từ 07 - 10 mảnh ruộng/hộ xuống từ 03 - 04 mảnh mà không muốn đổi thành 01 mảnh; lẽ,
(7)TẠP CHÍ PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN – SỐ 1/2017
đổi từ 07 - 10 mảnh xuống 01 mảnh ruộng vị trí cao gặp năm mưa bị hạn hán có nguy mùa Ngược lại, đổi lấy 01 mảnh ruộng vị trí thấp năm có nhiều mưa bão, lũ lụt tiềm ẩn nguy mùa
Thứ năm,ở sốđịa phương, cán xã không muốn thực dồn điền đổi cách triệt để Bởi lẽ, dồn điền đồi phải tiến hành đo vẽ, chỉnh lý lại hồ sơ địa mà qua dễ bị phát diện tích đất nơng nghiệp địa phương để
ngồi sổ sách, khơng khai báo sử dụng cho mục đích riêng
2.2 Khuyến nghị giải pháp hồn thiện sách dồn điền đổi đất nông nghiệp
Để khắc phục số vướng mắc nảy sinh trình thực thi sách dồn điền
đổi đất nông nghiệp, cần thực đồng giải pháp cụ thể sau:
- Tiếp tục thực tuyên truyền, phổ biến sách dồn điền đổi sâu rộng tới hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp để họ thấy mục đích, ý nghĩa ích lợi sách mang lại Trên sởđó, vận động, khuyến khích hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp tự nguyện chuyển đổi ruộng đất cho nhằm khắc phục tình trạng SDĐNN nhỏ lẻ, manh mún, phân tán
- Để góp phần nâng cao hiệu thực sách dồn điền đổi thửa, Nhà nước cần triển khai đồng giải pháp hỗ trợ cho nông dân giống, hướng dẫn ứng dụng thành tựu khoa học công nghệ tiên tiến, đại vào sản xuất nơng nghiệp; tìm kiếm thị
trường đầu cho sản phẩm nơng sản hàng hóa đẩy mạnh phát triển công nghiệp chế biến sau thu hoạch
- Thực sách phát triển, mở rộng ngành nghề dịch vụở khu vực nông thôn nhằm thu hút số lao động dôi dư thực dồn điền đổi vào làm việc; đôi với đầu tư vốn đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp trọng xuất lao động nhằm giải việc làm cho người nông dân
- Nhà nước cần bố trí nguồn vốn hỗ trợ địa phương việc đo vẽ, chỉnh lý hồ sơđịa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân sau thực dồn điền đổi
- Tăng cường tra, kiểm tra nhằm phát xử lý nghiêm minh việc quyền số địa phương để lại quỹ đất nơng nghiệp sử dụng cho mục đích cơng ích nằm ngồi sổ sách sử dụng khơng quy định pháp luật
3 Chính sách giải đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số
3.1 Khái quát thực sách giải đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số