[r]
(1)QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI THEO QUY HOẠCH VÀ VẤN ĐỀ ĐẢM BẢO QUYỀN LỢI CỦA NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT1
Đặng Anh Quân
1 Đặt vấn đề
Quy hoạch sử dụng đất tính tốn, phân bổ đất đai Nhà nước cách cụ thể, hợp lý số lượng lẫn chất lượng, vị trí, khơng gian.v.v cho mục tiêu kinh tế xã hội nước địa phương giai đoạn phát triển đất nước Với quy định “Nhà nước thống quản lý toàn đất đai theo quy hoạch pháp luật” Điều 18 Hiến pháp 1992 cho thấy, quy hoạch sử dụng đất không hệ thống biện pháp mang tính kinh tế, kỹ thuật mà cịn mang tính pháp lý cao, tảng cho hoạt động quản lý đất đai Nhà nước
Kết quy hoạch thay đổi hoạt động sử dụng đất bao gồm phân chia hợp diện tích đất đai định, nghĩa thay đổi đặc điểm hình học đất đai; thay đổi mục đích sử dụng đất chí thay đổi chủ thể sử dụng đất quyền đất đai Nó có tác động lớn đến thị trường quyền sử dụng đất nói riêng thị trường bất động sản nói chung, thay đổi mục đích sử dụng đất dẫn đến thay đổi lớn giá trị đất đai, thay đổi giá trị thường theo hướng tăng lên
Với ảnh hưởng thế, muốn quy hoạch đạt hiệu quả, đòi hỏi phối hợp chặt chẽ quan nhà nước có thẩm quyền tất giai đoạn trình quy hoạch, từ khâu thu thập thơng tin, lập quy hoạch, tổ chức lấy ý kiến quy hoạch, phê duyệt quy hoạch đến việc công bố công khai tổ chức triển khai quy hoạch sở thủ tục, thể chế pháp lý quy định rõ ràng quy định thu hồi đất; bồi thường cho người có đất bị thu hồi người bị ảnh hưởng quy hoạch; khiếu nại giải khiếu nại người dân v.v
1
Bài viết Hội thảo khoa học: “Đánh giá thực tiễn thi hành chế độ kinh tế Hiến pháp 1992”
TIẾN SĨ ĐẶNG ANH QUÂN
Khoa Luật thương mại
Trường Đại học Luật Tp Hồ Chí Minh Giảng viên thỉnh giảng
(2)Cần lưu ý việc lập quy hoạch nhằm định hướng cho hoạt động sử dụng đất, dựa việc tự ý sử dụng đất chủ thể, khơng thể khỏi ảnh hưởng nhu cầu, ý chí chung người sử dụng đất Quy hoạch phải mang tính chấp nhận xã hội, nghĩa phải người dân chấp nhận Dù phần lớn trường hợp Nhà nước dùng quyền lực để đảm bảo quy hoạch lập triển khai, buộc người dân phải tuân thủ, bỏ qua ý kiến đông
đảo người dân, người dân phản đối quy hoạch
Như vậy, phối hợp quan có thẩm quyền tiến hành quy hoạch, khơng thể khơng trọng đến cân hài hịa pháp lý, trị kinh tế mối quan hệ chủ thể: quyền trung ương, quyền địa phương, nhà đầu tư người dân, người chịu ảnh hưởng quy hoạch Nếu lợi ích quy hoạch khơng phù hợp với lợi ích, nguyện vọng nhân dân, địa phương vùng quy hoạch việc triển khai quy hoạch khó khăn, chí khơng thể thực Trong trường hợp này, tính cưỡng chế quy hoạch bị lung lay quy hoạch phải bị hủy bỏ Bởi xét đến cùng, mục đích quy hoạch không nhằm định hướng cho việc sử dụng đất hiệu quả, bền vững, mà hết lợi ích người dân – chủ sở hữu đất đai
2 Một số quyền lợi người sử dụng đất cần đảm bảo công tác quy hoạch sử dụng đất
Đảm bảo quyền lợi người sử dụng đất vấn đề quan trọng đặt hoạt động quy hoạch sử dụng đất Sự đảm bảo thể nhiều khía cạnh khác nhau, khái quát số quyền người sử dụng đất như: quyền đóng góp ý kiến cơng tác quy hoạch sử dụng đất; quyền thông tin quy hoạch sử dụng đất; quyền khiếu nại, tố cáo quyền đảm bảo ổn định sống quy hoạch
Tuy nhiên, thực tế cho thấy, hoạt động quy hoạch sử dụng đất nước ta nhiều phức tạp Hầu hết quy định điều chỉnh quy hoạch chủ yếu trọng công tác quản lý nhà nước, chưa thực đề cao quyền lợi người sử dụng đất có mang tính hình thức, thiếu chế thực thi Do đó, quyền lợi nêu người sử dụng đất chưa thực sựđược tôn trọng
(3)Theo quy định Điều 25 Luật Đất đai, dự án quy hoạch sử dụng đất trước phê duyệt, bắt buộc phải đưa để nhân dân đóng góp ý kiến Việc tham vấn tiến hành cấp xã Nhưng thực tế lập quy hoạch, tham vấn tiến hành lại cấp huyện cấp tỉnh, với người tham vấn đại diện hàng loạt sở, ngành (giao thơng, nơng nghiệp, xây dựng…v.v)2 Cịn người dân, mờ mịt việc khu vực sống có bị quy hoạch hay khơng Nếu có rị rỉ thơng tin mà biết chẳng biết phải thể ý chí đâu Ngay quan có trách nhiệm lấy ý kiến nhân dân chưa biết phải tiến hành Bởi lẽ, dù luật pháp có đề cập đến vấn đề lại khơng có văn hướng dẫn thực cụ thể Việc tổ chức lấy ý kiến sẽđược tiến hành nào? Hình thức nó? Nội dung đưa trao đổi? Nếu ý kiến người dân khơng ủng hộ xử lý nào?
Sau Luật Đất đai, có văn khác quy định việc lấy ý kiến người dân công tác quy hoạch Cụ thể Pháp lệnh 34/2007/PL-UBTVQH thực dân chủ xã, phường, thị trấn (ngày 20/4/2007) Từ Điều 19 đến Điều 22 Pháp lệnh đề cập việc tham gia ý kiến người dân dự thảo quy hoạch sử dụng đất chi tiết, hình thức để nhân dân tham gia góp ý kiến trách nhiệm quyền việc tổ chức tiếp thu ý kiến người dân Và gần quy định Luật Quy hoạch đô thị quyền tham gia ý kiến (Điều 8), trách nhiệm lấy ý kiến (Điều 20) hình thức, thời gian lấy kiến ý (Điều 21) quy hoạch đô thị
Tuy nhiên, quy định cịn mang tính chung chung Sự tham gia vai trò người dân, người có đất nằm khu vực quy hoạch, cịn mờ nhạt Dù quy hoạch sử dụng đất vấn đề phức tạp, mang tính chun mơn, kỹ thuật người dân có trình độ định khác nhau, khơng có quy định
việc hướng dẫn hay định hướng cho người dân tham gia ý kiến Thiếu quy định đặt
ra tiêu chí hay thang bậc giá trị để giúp người dân hiểu đánh giá quy hoạch sử dụng đất, dù quy hoạch ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi sống họ Vì vậy, khó khăn để người hiểu mục đích, ý nghĩa tầm quan trọng chung, lớn lao quy hoạch sử dụng đất so với lợi ích thiết thực thân họ Nghĩa khó có hi sinh lợi ích thân lợi ích chung mà lợi ích cịn xa vời, hiển lý thuyết, giấy tờ đầy khó hiểu Đã khơng hiểu rõ dự án quy hoạch sử dụng đất
2
(4)làm người dân góp ý? Và liệu ý kiến có khách quan, có quan tâm lắng nghe khơng? Điều phụ thuộc vào cách làm địa phương, hầu hết dừng mức độ thông báo thông tin vềsơ đồ quy hoạch nên chưa thực thu hút quan tâm góp ý người dân
Dự án “Lập quy hoạch phát triển khu vực sông Hồng, đoạn qua Hà Nội”
đã triển lãm công bố đến quần chúng thông tin quy hoạch bản, thu thập ý kiến
đóng góp nhằm hồn thiện ý tưởng quy hoạch đô thị tương lai thành phố Hà Nội Tuy nhiên, 30.000 người đến tham quan triển lãm (từ 17/9 đến 29/9/2007), có 2527 người trả lời phiếu điều tra ý kiến (chưa đến 10%)3
Chính lẽ đó, người dân thường khơng biết quy hoạch sử dụng đất giai đoạn lập dự án Thậm chí, quy hoạch phê duyệt, thơng tin nó, người dân hiểu cách rõ ràng, tường tận Vấn đề lại liên quan quyền thông tin quy hoạch người sử dụng đất
Quyền thông tin quy hoạch sử dụng đất
Điều 28 Luật Đất đai 2003 quy định “trong thời hạn không 30 ngày làm việc, kể
từ ngày quy hoạch sử dụng đất phê duyệt, Ủy ban nhân dân cấp xã quan quản lý đất đai cấp phải có trách nhiệm cơng bố cơng khai quy hoạch sử dụng đất trụ sở
cơ quan phương tiện thông tin đại chúng suốt thời gian có hiệu lực kỳ quy hoạch sử dụng đất”
Đây vấn đề đương nhiên liên quan đến lợi ích thiết thực người dân Họ người bị ảnh hưởng quy hoạch, phải tuân thủ thực theo quy hoạch mà Nhà nước lập Thế nhưng, luật không quy định thống việc công bố ràng buộc trách nhiệm cơng bố cơng khai quy hoạch Do đó, địa phương có cách làm riêng mình: công khai phương tiện thông tin đại chúng; thể vẽ phóng to đặt trụ sở quan hay khu vực đất quy hoạch Tuy nhiên, đề cập, người dân có kiến thức quy hoạch, nên dù đồ án quy hoạch có cơng khai nơi cơng cộng khó để người dân hiểu rõ hiểu hết
(5)
Bên cạnh đó, cịn có địa phương không tuân thủ quy định pháp luật, không công bố công khai công bố chậm, thông tin không đầy đủ quy hoạch sử dụng đất phê duyệt, khiến người dân khu vực quy hoạch sống tâm trạng bất an Nhưng thơng tin quy hoạch lại rị rỉ, tạo hội cho tay cò đất hoạt động, sang nhượng đất đai, mua bán nhà đón đầu quy hoạch chờ hưởng lợi, tạo nên sốt nhà – đất, đẩy giá nhà – đất tăng cao đột biến Những người nghèo, thu nhập thấp thực có nhu cầu cấp thiết nhà phải sống chui rút khu ổ chuột, với ước mơ cải thiện nhà ở, mua nhà đàng hồng ngày trở nên xa vời, khó mà với tới Trong đó, kẻ đầu có nhu cầu mua, khơng có nhu cầu nên nhiều hộ bị bỏ không, nhiều khu đất bị phân lô để làm cho thị trường bất động sản khan cách giả tạo
Quy hoạch sử dụng đất điều cần thiết tất yếu phát triển đất nước, phải lập phù hợp với nguyện vọng người dân, cần có tham gia góp ý, cần kịp thời công bố đến nhân dân Tuy nhiên, hạn chế nêu trên, phần lớn nội dung quy hoạch sử dụng đất địa phương thông qua chủ yếu dành quỹđất cho việc thúc đẩy phát triển kinh tế, thu hút đầu tư dự án sản xuất kinh doanh phi nơng nghiệp Chính quyền địa phương, sở đó, cho mang lại lợi ích thiết thực phồn thịnh cho người sử dụng đất mà bỏ qua tâm tư, nguyện vọng người có đất nằm khu quy hoạch Hệ chống đối người dân quy hoạch triển khai
Sự bất bình người dân thông qua kiến nghị đại biểu quốc hội việc quy hoạch sử dụng đất cách ạt dành cho dự án sân golf nhiều địa phương Việt Nam ví dụ điển hình Tính đến tháng 12/2008, nước có 166 dự án sử dụngđất cho mục tiêu sân golf với tổng diện tích lên đến 52.739
địa bàn 41/63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Trong đó, có tới 128 dự án
được địa phương cấp phép đầu tư phê duyệt chủ trương đầu tư vòng chưa đầy hai năm (từ ngày 01/7/2006 đến ngày 04/6/2008) Điều đáng nói diện tích đất nơng nghiệp phải cho dự án 10.546 ha, đất trồng lúa chiếm khoảng 3.000 Phần lớn dự án chủ yếu trá hình kinh doanh bất
(6)(68,05%) dành xây dựng khu đô thị, khu du lịch, sinh thái, giải trí trung tâm thương mại4
Trong quy hoạch này, không phù hợp với lợi ích, nguyện vọng nhân dân lợi ích, phát triển kinh tế địa phương thể rõ Bởi lẽ, nay, cả nước có khoảng 5.000 thành viên chơi golf, với khoảng 2.000 người tham gia thường xuyên5 Việc tốn 50.000 đất chỉ để phục vụ cho khoảng 5.000 người (trung bình 10 đất phục vụ cho 01 người chơi golf) đất nước nơng nghiệp cịn nghèo, đất chật người đông, hàng ngàn hộ nông dân bị
đất canh tác, khơng có việc làm, môi trường bị tàn phá, nguồn thu vào ngân sách các dự án mang lại không đáng kể, rõ ràng hoang phí vơ lý
Chính cân đối lợi ích từ quy hoạch dự án sân golf với lợi ích của người dân, Nhà nước xã hội, thơng qua phản ứng bất bình nhân dân, quyền trung ương phải tiến hành tra, kiểm tra việc quy hoạch các dự án Hàng loạt dự án bị hủy bỏ Thủ tướng Chính phủ phải phê duyệt quy hoạch riêng cho sân golf đến năm 2020, giới hạn cho phép đầu tư
89 sân golf, bao gồm 19 sân vào hoạt động6 Quyền đảm bảo ổn định sống
Không phải lúc quan có thẩm quyền có kiểm tra can thiệp kịp thời để xử lý quy hoạch không phù hợp; lúc bất bình người dân lắng nghe giải trường hợp quy hoạch sân golf Thực tế, tồn nhiều quy hoạch không khả thi, không triển khai thực hiện, thực cách chậm chạp không điều chỉnh hủy bỏ, thường gọi “quy hoạch treo”
Theo số liệu Bộ Tài nguyên Mơi trường, đến năm 2007, nước có 1.649 khu vực quy hoạch với diện tích 344.665 xếp vào diện quy hoạch treo Trong
đó, có 24.740 quy hoạch cho xây dựng cơng trình công cộng; 266.114 quy hoạch xây dựng sở sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp; khoảng 50.730
4
Báo cáo số 120/BTNMT-PC ngày 31/5/2010 Bộ Tài nguyên Môi trường Kết thực trả lời chất vấn đại biểu quốc hội ý kiến, kiến nghị cử tri Kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XII
5
Hồng Văn, “Ồạt lập dự án sân golf: Cứ10 đất phục vụ 01 người chơi”, Báo Pháp Luật Thành phố Hồ Chí Minh online, ngày 06/5/2009, http://www.phapluattp.vn/news/chinh-tri/view.aspx?news_id=252552 Truy cập [20101020 09:57]
6
(7)quy hoạch cho xây dựng, chỉnh trang khu đô thị khu dân cư nông thơn Ngồi ra, có khoảng 1.206 dự án thuộc diện dự án treo (đã giao đất thực địa nhưng chưa triển khai thực hiện) với diện tích 132.463 ha7 Đến cuối năm 2009, cơ sở nhiều quy hoạch dự án treo điều chỉnh hủy bỏ nên tổng số khu vực quy hoạch dự án bị treo giảm xuống cịn 1.763 trường hợp, với tổng diện tích là 110.477 53/63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nước8
Với tình trạng quy hoạch đó, người dân khu vực phải sống trạng thái tâm lý bất ổn bị hạn chế quyền sử dụng đất bị thu hồi đất Họ muốn xây dựng, sửa chữa khơng cấp phép; muốn chấp vay vốn giá trị khơng cao; muốn chuyển nhượng hợp pháp bị hạn chế khơng dám mua diện tích đất, nhà nằm khu vực nguy bị giải tỏa Quy hoạch sử dụng đất có thực hay khơng tiến hành câu hỏi mà lời giải đáp ẩn số theo thời gian Thiệt hại cuối ln nghiêng phía người sử dụng đất Sự ổn định sống, quyền khai thác, sử dụng tài sản gắn liền với đất thuộc sở hữu họ không đảm bảo thời gian chờ triển khai quy hoạch
Không thế, quy hoạch triển khai thu hồi đất, việc bồi thường giải hậu bồi thường cho người có đất bị thu hồi vấn đề đáng quan tâm Ngoài việc giá đất bồi thường chưa phù hợp, gặp phải khiếu nại người dân, việc ổn định sống sau bồi thường cho người có đất bị thu hồi tái định cư, hỗ trợ ổn định sản xuất, tạo việc làm…v.v lâu chủ đầu tư dự án trọng mức Đáng lý phải tìm chỗ tái định cư, có kế hoạch rõ ràng chuyển đổi ngành nghề, ổn định sống, tạo việc làm cho người bị thu hồi đất trước, sau tiến hành đền bù, giải phóng mặt phần lớn dự án làm ngược lại, chủ yếu bồi thường số tiền để người dân tự đối mặt với vấn đề lại, khiến cho sống người bị thu hồi đất bấp bênh
Đối với người sử dụng đất, phải diện tích đất mà lâu gắn bó, di chuyển nơi khác thay đổi lớn lao nơi ăn ở, việc làm, môi trường sống quan hệ xung quanh…v.v Dù giá đất bồi thường có sát với giá thị trường người dân phải tự đương đầu với khó khăn, thay đổi mà trước chúng, đảm bảo ổn định từ
7
Báo cáo số 50/BC-BTNMT Bộtrưởng BộTài nguyên Môi trường ngày 29/3/2007 trả lời chất vấn đại biểu Quốc hội kỳ họp thứ 11, Quốc hội khóa XI
8
Báo cáo số 120/BTNMT-PC BộTài nguyên Môi trường ngày 31/5/2010 Kết thực trả lời chất