Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26 (2010) 73-80 Một số vấn đề phân chia đơn vị hành - lãnh thổ Phạm Hồng Thái** Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, 144 Xuân Thủy, Cầu Giấy, Hà Nội, Việt Nam Nhận ngày 04 tháng năm 2010 Tóm tắt Tổ chức lãnh thổ quốc gia khái niệm rộng bao hàm việc phân chia lãnh thổ quốc gia thành đơn vị hành - lãnh thổ Việc phân chia đơn vị hành - lãnh thổ định việc phát triển kinh tế - xã hội, tổ chức máy nhà nước địa phương, mối quan hệ trung ương với địa phương, mối quan hệ cấp quyền địa phương Trên sở này, tác giả viết đề cập đến nội dung sau: Vai trò tổ chức hành - lãnh thổ; yếu tố lịch sử hình thành đơn vị hành - lãnh thổ; ảnh hưởng hình thức cấu trúc nhà nước định thủ tục, trình tự xác lập, thay đổi đơn vị hành - lãnh thổ; phân chia đơn vị hành - lãnh thổ đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội quản lý nhà nước xu hướng hình thành đơn vị hành - lãnh thổ Vai trị tổ chức hành - lãnh thổ * nước địa phương, mối quan hệ trung ương với địa phương, mối quan hệ cấp quyền địa phương Việc thiết lập đơn vị hành - lãnh thổ có vai trị quan trọng hình thái kinh tế - xã hội Mỗi đơn vị hành - lãnh thổ phận cấu kinh tế - xã hội nhà nước Việc phân chia đơn vị hành lãnh thổ phản ánh trình độ phát triển kinh tế xã hội quốc gia giới, có tính đến phân bố lực lượng sản xuất, đồng thời phân chia đơn vị hành - lãnh thổ sở để thiết lập quan quyền địa phương Các đơn vị hành - lãnh thổ phận lãnh thổ quốc gia xác lập nhằm thực tốt nhiệm vụ chung công xây dựng nhà nước Chính điều làm cho đơn vị hành - lãnh thổ khác với đơn vị lãnh thổ thành lập để thực nhiệm vụ chuyên biệt quản lý nhà nước khu quân sự, khu kinh tế, khu công nghiệp, khu công nghệ cao Học thuyết Mác - Lê nin nhà nước đặc biệt quan tâm tới vấn đề tổ chức hành lãnh thổ, coi phân chia dân cư theo đơn vị hành - lãnh thổ dấu hiệu, đặc trưng Nhà nước Tổ chức lãnh thổ quốc gia có ý nghĩa lớn - phần tổ chức nhà nước, đảm bảo cho việc thực chức năng, nhiệm vụ nhà nước, phục vụ cho việc thực nhiệm vụ, chức kinh tế - trị đơn vị hành - lãnh thổ xác lập mối liên hệ đơn vị hành - lãnh thổ Tổ chức lãnh thổ quốc gia khái niệm rộng bao hàm việc phân chia lãnh thổ quốc gia thành đơn vị hành - lãnh thổ Việc phân chia đơn vị hành - lãnh thổ định việc phát triển kinh tế - xã hội, tổ chức máy nhà * ĐT: 84-4-37547787 E-mail: thaihanapa@yahoo.com 73 74 P.H Thái / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26 (2010) 73-80 Trong mối quan hệ nhà nước, đơn vị hành - lãnh thổ chủ thể quản lý xã hội, chủ thể quan hệ pháp luật - nhà nước, tế bào trị - xã hội quốc gia Mỗi đơn vị hành - lãnh thổ có vị trí, vai trị, ảnh hưởng định tới phát triển đơn vị hành lãnh thổ khác phát triển toàn quốc gia Vì đơn vị hành - lãnh thổ phận cấu thành nằm trọn đơn vị hành - lãnh thổ khác (xã nằm huyện, huyện nằm tỉnh), tất đơn vị hành - lãnh thổ, hợp lại tạo thành lãnh quốc gia, đất nước, đơn vị hành - lãnh thổ pháp nhân công quyền độc lập với đơn vị hành - lãnh thổ khác, có địa vị pháp lý khác Sự phát triển quốc gia tùy thuộc lớn vào phát triển đơn vị hành lãnh thổ Vì vậy, quốc gia qua thời đại có sách, thái độ đơn vị hành - lãnh thổ Điều tùy thuộc phần vào hình thức thể nhà nước (chính thể quân chủ chuyên chế, thể quân chủ hạn chế, thể cộng hịa) hình thức cấu trúc nhà nước - nhà nước đơn hay nhà nước liên bang Nếu thể quân chủ chuyên chế đơn vị hành - lãnh thổ thực chất đơn vị “chính trị - lãnh thổ” chịu cai quản, kiểm sốt quyền trung ương, tính tự quản, tự đơn vị hành - lãnh thổ hạn chế, tính tự quản địa phương mở rộng dần thể quân chủ hạn chế thể cộng hòa Trong nhà nước đơn nhà nước liên bang tự đơn vị hành lãnh thổ cấp khác Các chủ thể liên bang có quyền lớn như: ban hành hiến pháp, thiết lập hệ thống pháp luật mình, định thuế, thu thuế, có máy cảnh sát, Tòa án riêng… nhà nước đơn đơn vị hành - lãnh thổ lại khơng có quyền đó, kể đơn vị hành - lãnh thổ sau trung ương (cấp tỉnh) Yếu tố lịch sử hình thành đơn vị hành - lãnh thổ Bề mặt trái đất có hạn, người ln tìm vùng đất để làm nơi cư ngụ, sinh sống cho cho hệ cháu mai sau Dần dần phần bề mặt trái đất có chủ, người phải định cư lại cách gìn giữ phần đất mà chiếm giữ, từ mà hình thành nên phần lãnh thổ tộc, lạc, dân tộc Như vậy, đất đai gắn liền với dân cư Khi nhà nước đời, nhà nước người thừa hưởng phần lãnh thổ tộc, lạc, dân tộc chiếm giữ sức mạnh có tổ chức thiết lập quyền lực nhà nước kiểm soát tất phần đất thuộc lãnh thổ Nhưng lich sử phát triển nhà nước ln có xu hướng mở rộng lãnh thổ cách xâm chiếm, chinh phục dân tộc, quốc gia khác sáp nhập phần xâm chiếm vào lãnh thổ xâm chiếm tới đâu lại thành lập thêm đơn vị hành - lãnh thổ Khi khơng có khả xâm chiếm lãnh thổ dân tộc, quốc gia khác, để phân định lãnh thổ với quốc gia khác, quốc gia thường đánh dấu giới hạn lãnh thổ điểm quan trọng cột mốc, lúc đầu dựa vào cột mốc tự nhiên (sông suối, đốc, đỉnh núi…) sau cắm cột mốc đại đường biên giới với quốc gia khác Cùng với q trình q trình phát vùng đất chưa có chủ (những hịn đảo ngồi biển khơi) xác lập chủ quyền vùng đất cách đưa dân cư tới để sinh sống xác lập đơn vị lãnh thổ mới, tùy theo quy mô đất mà thành tỉnh, hay huyện, xã hay “cắm cột mốc”, biểu tượng vùng đất mới… Chính lịch sử để lại cho nhân loại ngày mâu thuẫn, tranh chấp, xung đột quốc gia lãnh thổ, hay chủ quyền lãnh thổ Nhưng điều kiện không quốc gia muốn giải vấn đề biên giới, lãnh thổ, chủ quyền lãnh P.H Thái / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26 (2010) 73-80 thổ chiến tranh, mà đường hoà bình, đối thoại để giải Đối với phần đất thuộc lãnh thổ mình, thời kỳ nhà nước phong kiến - quân chủ chuyên chế, đến nhà nước qn chủ hạn chế, hay nhà nước cộng hịa nhà nước làm công việc “quản dân” hay “biên chế dân” vào đơn vị hành - lãnh thổ, có nghĩa biên chế dân vào lệ thuộc nhà nước, quyền nhà nước Phân chia dân cư theo lãnh thổ cai quản dân, giám sát việc lính, đóng thuế dân Bởi nhà nước thể chế không trực tiếp tạo giá trị vật chất, tinh thần cho xã hội, để ni dưỡng máy nhà nước nhà nước phải định thuế tiến hành thu thuế, để bảo đảm quốc phòng, an ninh nhà nước bắt dân lính Nhà nước phân chia dân cư theo đơn vị lãnh thổ để cai quản, đồng thời thiết lập quyền lực đơn vị lãnh thổ, từ hình thành nên khái niệm: “đơn vị hành - lãnh thổ” khơng phải “đơn vị quyền lực - lãnh thổ” Tương ứng với đơn vị hành - lãnh thổ dân cư sinh sống máy công quyền cai quản Chính điều tạo nên tính lịch sử đơn vị lãnh thổ đơn vị hành - lãnh thổ Nhìn lại tồn lịch sử phát triển nhân loại nhận thấy: đơn vị lãnh thổ hình thành hai đường: hình thành cách tự nhiên, hình thành cách nhân tạo Đơn vị lãnh thổ hình thành cách tự nhiên thường tụ điểm dân cư hình thành lâu đời dòng họ, người ta kết cấu lại thành (làng, ấp, thơn, bản, phum, sóc…, làng có có dịng họ, vài dịng họ), hình thành làng, bản, thơn, ấp diễn nhu cầu tự nhiên người, bắt đầu nhỏ, sau lớn dần Những người cộng đồng liên kết với theo huyết thống, nhà nước thừa nhận có tính ổn định lâu dài, có tính tự quản cao, nhà nước thiết lập quyền lực cách lập quan nhà nước để cai quản, trao quyền tự quản cho cộng đồng, nhà nước kiểm soát Nhưng thay đổi 75 đời sống trị, kinh tế xã hội lại kéo theo hình thành làng mới, kết cấu làng - xã truyền thống khơng cịn nữa, làng hình thành có can thiệp quyền định hành Ở nước ta lịch sử đơn vị lãnh thổ tự nhiên thường đơn vị lãnh thổ tự quản, đơn vị hành xã thực chất đơn vị lãnh thổ nhân tạo gồm làng hay vài làng nhà nước định thành lập ổn định tồn lâu đời dường lại trở thành đơn vị lãnh thổ tự nhiên kết cấu dòng họ, thân quen, quan hệ thân tộc lâu đời dòng họ Dựa vào đặc điểm điều kiện tự nhiên thiên nhiên, phát triển kinh tế - xã hội để đảm bảo nhu cầu quản lý nhà nước, nhà nước chia đất nước thành: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; huyện chia thành xã, thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, quận chia thành phường (hay đơn vị tương đương với tên gọi khác) Đây đơn vị lãnh thổ nhân tạo hình thành nhu cầu cai quản nhà nước; nhu cầu phát triển kinh tế xã hội, theo ý thức nhà nước, quan nhà nước có thẩm quyền định thành lập Tuy vậy, đơn vị hành lãnh thổ nhân tạo hình thành vững lâu dài lại trở thành yếu tố truyền thống, văn hóa làm cho người cố kết gắn bó với mang tình cảm q hương bền vững, khó phai nhạt tâm khảm người dần lại tự trở thành yếu tố truyền thống văn hóa Thơng thường quốc gia giới thay đổi đơn vị hành lãnh thổ nhân tạo cấp cao diễn kiện lớn lịch sử quốc gia, dân tộc đó, thường sau cách mạng xã hội sau giữ ổn định nhiều kỷ không thay đổi Đặc biệt điều kiện thời bình, ổn định khơng có thay đổi đường ranh giới đơn vị hành lãnh thổ 76 P.H Thái / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26 (2010) 73-80 thiết lập đơn vị lãnh thổ Chẳng hạn đơn vị hành lãnh thổ nước Pháp nay, mặt lịch sử xác lập vào năm 70-80 kỷ XIX, sau cách mạng Tư sản Pháp, tồn qua nhiều kỷ mà khơng có thay đổi bản; nước Mỹ, Đức, Italia nhiều quốc gia khác yếu tố đặc biệt quan trọng việc tổ chức hành - lãnh thổ xuất vào kỷ thứ XIX Các đơn vị hành lãnh thổ Nhật hình thành sau đại chiến giới lần thứ hai tồn tới ngày Nước Anh có lịch sử lâu dài hình thành từ thời kỳ phong kiến, tới khơng có thay đổi Các đơn vị hành lãnh thổ Liên Xô, xác lập sau đại chiến giới lần thứ hai, nước Nga sau Liên Xô sụp đổ tiến hành điều chỉnh, phân chia lại mội số đơn vị hành lãnh thổ Như vậy, việc thay đổi, xác lập đơn lãnh thổ, có chuyển biến cách mạng xã hội sâu sắc, để phục vụ cho cai quản nhà nước Yếu tố lịch sử ln có giá trị nó, điều cần khằng định phải tôn trọng xác lập hay tái thành lập đơn vị hành - lãnh thổ quốc gia Sự ảnh hưởng cấu trúc nhà nước định thủ tục, trình tự xác lập, thay đổi đơn vị hành - lãnh thổ Trình tự, thủ tục xác lập, thay đổi, tái thành lập đơn vị hành - lãnh thổ quốc gia giới khác nhau, phân biệt nhà nước đơn nhà nước liên bang Đối với nhà nước đơn Pháp, Italia, Anh quốc việc thiết lập, thay đổi đơn vị hành - lãnh thổ trung ương định, quốc gia có cấu trúc liên bang, Mỹ chẳng hạn - chủ thể liên bang định, có tham gia quyền địa phương Khi có thay đổi người ta thường áp dụng rộng rãi hình thức trưng cầu ý dân Việc thành lập mới, tái lập đơn vị hành lãnh thổ (xã, thơn, khu) quan quyền lực Bang định, việc thay đổi ranh giới lãnh thổ đơn vị hành - lãnh thổ lại định hành Bên cạnh đơn vị hành (xã, huyện, cơng xã hay tên gọi khác, nhiều nước cịn thành lập đơn vị hành liên xã, liên huyện) Địa vị pháp lý đơn vị hành lãnh thổ quốc gia khác nhau, khơng nước giống nước Thơng thường quyền cấp trực thuộc cấp Pháp, Italia, Đức, quan hành cấp kiểm tra quan quyền lực cấp dưới, cịn Anh lại hồn tồn độc lập khn khổ thẩm quyền pháp luật quy định, không chịu kiểm tra cấp Về cấp đơn vị hành lãnh thổ nước đa dạng: hai cấp, ba cấp, chí đến cấp, tuỳ quốc gia Pháp có tới cấp: Italia cấp, Liên bang Đức - hai cấp, Bỉ - hai cấp Theo truyền thống cấp nhỏ Pháp Italia công xã, Đức - làng (cộng đồng dân cư nhỏ nông thôn); Anh - khu Số lượng đơn vị hành cấp thấp nước nhiều Pháp có 36.000 cơng xã; Italia - 8068 Liên bang Đức (chưa kể phần Đơng Đức) có 15000 cơng xã [1] Liên bang Nga có đơn vị lãnh thổ cấp nhỏ làng có thiết chế quyền quan đại diện quan hành Nhiều quốc gia giới tồn hai hệ thông quản lý địa phương, hình thành hai đường khác nhau: quan quản lý hành trung ương bổ nhiệm trực thuộc quan này, thiết lập theo chế độ tản quyền, quyền tự quản dân bầu Nhưng hai loại thiết chế hoạt động phối hợp chặt chẽ với tạo thành hệ thống quản lý tự quản địa phương Phân chia đơn vị hành - lãnh thổ đáp ứng yêu cầu bảo đảm cho phát triển kinh tế - xã hội quản lý nhà nước Vấn đề thiết lập đơn vị hành lãnh thổ xuất phát từ thay đổi dần tường P.H Thái / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26 (2010) 73-80 bước chức kinh tế - xã hội nhà nước Để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội nên nhà nước qua giai đoạn lịch sử tổ chức lại đơn vị hành - lãnh thổ Để đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, việc thiết lập đơn vị quản lý địa phương có nhiều hình thức thực: Hình thức phổ biến mở rộng lãnh thổ đô thị lớn cách sáp nhập số đơn vị hành lãnh thổ lân cận vào thị; Hình thức thứ hai là: thành lập “liên hợp thành phố” ví dụ “Liên hiệp Ca áp Briukhèn liên huyện Phrăng Phuốc Cộng hòa Liên bang Đức Việc thành lập “liên hiệp thành phố” làm xuất công xã (cộng đồng) gia nhập vào liên hiệp thành phố Bên cạnh đó, cần nhận thấy lãnh thổ đô thị lớn quốc gia giới có nhiều đơn vị hành - lãnh thổ nhỏ: ví dụ Mỹ thành phố Chicagơ có 1113; Nữu Ước - 551 Do phát triển đô thị vùng cận đô thị địi hỏi có thay đổi sâu sắc cấu quan hành phương pháp quản lý [1] Các đơn vị hành - lãnh thổ nước ta hình thành lâu đời, lý khác mà đơn vị hành lãnh thổ bị thay đổi qua nhiều thời đại: thời kỳ phong kiến có cải cách hành - phân chia, xác lập đơn vị hành lãnh thổ, đến thời kỳ thuộc Pháp với sách chia để trị thực dân pháp nên nước ta lại có thay đổi đơn vị hành - lãnh thổ; thay đổi từ năm 1945 tới đáng kể: đến cuối năm 1946 nước có 69 đơn vị hành tỉnh thành phố trực thuộc trung ương Để đáp ứng yêu cầu công kháng chiến chống thực dân Pháp xâm lược, nước phân thành 12 phân khu, khu gồm số tỉnh thành phố trực thuộc trung ương, khu có tỉnh, khu có 5, khu có 6, khu có 5, khu có 6, khu có 7, khu có 7, khu có 10, khu 11 Thủ Hà Nội, khu 12 có tỉnh) Khu khơng phải đơn vị hành - lãnh thổ, 77 mà thực chất “đơn vị lãnh thổ” phục vu cho kháng chiến kiến quốc, thực chất cách tổ chức máy điều hành chiến tranh, chia đất nước thành khu để điều hành, quản lý, huy kháng chiến Do đó, thực chất khu đơn vị huy điều hành chiến tranh Sau kháng chiến chống thực dân Pháp, đất nước tạm thời chia thành hai miền Bắc, Nam Miền Bắc thể Việt Nam Dân chủ Cộng hịa có 31 tỉnh, miền Nam thể Việt Nam Cộng hịa có thành Sài gịn 41 tỉnh Năm 1975 với Đại thắng mùa xuân, đất nước thống - kiện trọng đại lớn lao dân tộc, mở kỷ nguyên độc lập dân tộc thống đất nước, lên xã hội chủ nghĩa Điều tác động trực tiếp tới việc thiết lập đơn vị hành - lãnh thổ Năm 1976, với tư hình thành vùng kinh tế - kỹ thuật “làm ăn lớn xã hội chủ nghĩa”, theo tinh thần Nghị số 245 Bộ trị Ban chấp hành Trung ương khoá IX, ngày 20 - - 1975 “về bỏ khu, nhập tỉnh” nước ta diễn trình nhập tỉnh, huyện, điều chỉnh địa giới hành tỉnh huyện với mục đích nhằm “xây dựng tỉnh thành đơn vị kinh tế, kế hoạch đơn vị hành có khả giải đến mức cao yêu cầu đẩy mạnh sản xuất, tổ chức đời sống vật chất, văn hóa nhân dân, củng cố quốc phịng, bảo vệ trị an có khả đóng góp tốt vào nghiệp chung nước; đồng thời giảm bớt cấp trung gian, giảm bớt đầu mối trực thuộc trung ương” Nhưng trình độ quản lý yếu máy hành nhà nước từ trung ương đến đến địa phương vừa khỏi chiến tranh, cộng với tình trạng cục địa phương, tranh giành quyền lực xảy nơi nhập tỉnh, nhập huyện, phát triển không đồng trung tâm kinh tế - văn hóa, xã hội địa bàn tình, huyện, dẫn đến nghi kỵ nhân dân, cán bộ, cơng chức, tình trạng “một 78 P.H Thái / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26 (2010) 73-80 người làm quan, họ nhờ” lại lên thực tiễn đời sống nhà nước, nên đến cuối năm 80 đầu năm 90 kỷ XX lại bắt đầu xu hướng tách tỉnh, tách huyện với nguyên tắc quay đơn vị hành lãnh thổ ban đầu trước nhập tỉnh, nhập huyện Như vậy, nhập tỉnh, nhập huyện luận giải nhu cầu cho phát triển kinh tế- xã hội, an ninh quốc phịng, lại trở thành chủ trương làm phá vỡ yếu tố truyền thống văn hóa lâu đời Chính lẽ lại phải tách tỉnh, tách huyện, xu hướng tách tỉnh, tách huyên trở thành nhu cầu xúc địa phương bị nhập tỉnh, nhập huyện gây sức ép mạnh lên quan nhà nước trung ương, năm 1992 Quốc hội nghị giữ nguyên trạng 53 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Nhưng nghị không thực thực tế, việc chia tách tỉnh diễn ra, sau 10 năm, số đơn vị lãnh thổ cấp tỉnh lên đến 64 đơn vị, gần năm tăng thêm tỉnh (hiện có 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (Hà Tây hợp với Hà Nội) Thực tiễn người chứng minh đắn nhập tỉnh, chia tách tỉnh, tách huyện Thực tiễn cho thấy việc nhập tỉnh, nhập huyện trước không mang lại hiệu mong muốn gây lãng phí nhiều tiềm tiềm người Nhưng tách tỉnh tiềm lại khai thác, sử dụng có hiệu hơn, tỉnh tách có phát triển mặt kinh tế - xã hội Nhưng từ góc nhìn quản lý phải nhận thấy điều với số lượng đơn vị hành tỉnh, nói nhiều nước ta làm chia cắt lãnh thổ quốc gia với diện tích khơng lớn thành phần, cộng với phân cấp đồng cho đơn vị hành lãnh thổ cấp lại đẫn đến tình trạng manh mún phát triển công nghiệp, du lịch, thương mại (ở đâu có khu cơng nghiệp, khu du lịch, khu sân gơn và, v.v…) Do đó, khơng phát triển trước mắt mà chia, tách tỉnh Chính tồn nhiều đơn vị hành lãnh thổ tất yếu dẫn đến hình thành cách tự nhiên thiết chế thức, hay khơng thức quản lý liên tỉnh Tỉnh đơn vị lãnh thổ phải có khơng gian đủ để phát triển kinh tế - văn hóa tùy theo tiềm năng, mạnh tỉnh Nhưng với số lượng tỉnh khơng gian cho phát triển kinh tế, đặc biệt công nghiệp số tỉnh lại khơng thực tương ứng, tình trạng dùng đất nông nghiệp tỉnh đồng để làm khu cơng nghiệp làm lãng phí bao tiềm đất đai, công sức nhiều hệ người Vì vậy, cần có chiến lược hình thành khu công nghiệp liên tỉnh, không thiết tỉnh hình thành khu cơng nghiệp riêng rẽ với diện tich nhỏ Đặc biệt tỉnh đồng Bắc Bên cạnh xu hướng nhập tỉnh, nhập huyện, tách tỉnh, tách huyện cần phải thấy xu hướng là: trình nhập tỉnh, nhập huyện diễn trình tăng số lượng bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ, quan chun mơn thuộc UBND Điều diễn quan niệm chuyên môn hóa quản lý ngành, lĩnh vực, hình thành ngành kinh tế - kỹ thuật phải có quan chủ quản để quản lý Nhưng tách tỉnh số lượng bộ, quan ngang lại giảm xuống Điều diễn quy luật đáp ứng yêu cầu kinh tế thị trường, xây dựng nhà nước pháp quyền chức quản lý ngành, lĩnh vực quan nhà nước thay đổi, không trực tiếp can thiệp vào hoạt động sản xuất kinh doanh doanh nghiệp, khơng cịn vai trị quan chủ quản mệnh lệnh cho doanh nghiệp, chức chủ yếu xây dựng chiến lược, sách, thể chế kiểm tra, kiểm soát việc thực Các doanh nghiệp tự kinh doanh theo quy luật kinh tế thị trường, khuôn khổ thể chế, pháp luật Cịn quan hành nhà nước địa phương tập trung quản lý mặt hành q trình diễn lãnh thổ, tổ chức đời sống dân cư lãnh thổ, dẫn dắt trình kinh tế - xã hội theo định hướng phát triển định Hành địa P.H Thái / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26 (2010) 73-80 phương quan tổ chức thực sách, thể chế, triển khai xuống dân cư hỗ trợ cho phát triển dân cư Đây điều cần phải ý thức cách đầy đủ phân chia đơn vị hành lãnh thổ Như vậy, việc xác lập đơn vị hành phải tính đến yếu tố truyền thống, lịch sử, văn hóa, tính đến đặc thù đơn vị lãnh thổ, đơn vị lãnh thổ tự nhiên, đơn vị lãnh thổ nhân tạo phải bảo đảm cho phát triển kinh tế văn hóa, xã hội quản lý thống nhà nước Xu hướng hình thành đơn vị hành lãnh thổ Sự hình thành đơn vị hành - lãnh thổ diễn hầu hết quốc gia nhiều hay tuỳ thuộc vào phát triển kinh tế - xã hội, đìều kiện tự nhiên thiên nhiên, phát triển dân cư Trong điều kiện nước ta công nghiệp, thương mại, du lịch phát triền, chủ yếu dân cư sống nghề nông, nên ln có sóng di cư: di cư có tổ chức, di cư tự Di cư từ miền Bắc vào Nam, di cư từ đồng đến miền núi phía Bắc, Tây ngun Dù di cư có tổ chức, hay di cư tự nhà nước phải đứng tổ chức đời sống cho dân cư Chính di cư tiền đề cho hình thành đơn vị hành lãnh thổ cấp sở - cấp xã, huyện, chí tỉnh Đây nhu cầu cần thiết sống đâu có dân phải có quyền để quản lý, tổ chức đời sống dân cư Nhưng quy mô xã, huyện vùng miền khác số dân địa bàn, điều kiện lãnh thổ, tự nhiên thiên nhiên nên có quy định số dân tối thiểu xã, huyện Nhưng điều khơng có nghĩa số dân nhiều lên lại phải tách xã, tách huyện, mà điều tùy thuộc vào điều kiện tự nhiên lãnh thổ diện tích lãnh thổ Như vậy, để hình thành đơn vị lãnh thổ phải thỏa mãn điều kiện tiên sau: số dân xã, huyện, tỉnh; 79 diện tích lãnh thổ cho đơn vị lãnh thổ tiềm khai thác để bảo đảm đời sống dân cư sinh sống Chúng ta có quy định, khơng mà có đủ dân số lại tiếp tục tách huyện, tách tỉnh, lập nên đơn vị hành Bên cạnh đó, xu hướng khác diễn ra, q trình thị hóa, phát triển cơng nghiệp, thương mại du lịch lại có xu hướng dân cư nông thôn chuyển đô thị để làm ăn, sinh sống Người nông thôn “sâm thực” sống đan xen với dân cư thị, hình thành điểm dân cư đô thị mới, từ lại làm nẩy sinh nhu cầu quản lý dân cư điểm dân cư đô thị Việc quản lý quyền có vốn quản lý phần đất đai khu đô thị giao cho máy quyền thị thành lập, thường cấp thấp - phường Về tiêu chuẩn đô thị loại: Loại I, loại II, loại III, loại IV… ấn định cách phân loại đô thị nước ta Nhưng vấn đề đặt có hợp lý hay khơng hợp lý Thực mâu thuẫn nước ta có thành phố trực thuộc trung ương có khơng gian vùng nơng thơn, miền núi, hải đảo, vùng sâu, vùng xa Nhiều quốc gia giới người ta chia đô thị thành vùng (quận) với không gian rộng gấp nhiều lần so với nước ta mà việc quản lý đô thị bảo đảm quản lý thống phù hợp với đời sống đô thị Phải lối sống, tư tưởng tiểu nông ảnh hưởng đến việc xác lập đơn vị hành cấp quận thị nước ta Việc thành lập nhiều quận đô thị nước ta làm chia cắt đời sống đô thị thành mảng nhỏ, làm cho hoạt động quản lý nhà nước tản mạn thiếu tập trung thống nhất, đặc biệt quy hoạch thị Chính điều làm cho đô thị lớn nước ta trông lộn xộn quy hoạch đô thị Như vậy, thị phải có khơng gian thống nhất, với tầm nhìn quy hoạch cho tồn thị quận Đơn vị hành lãnh thổ phường hình thành sớm đơn vị hành tự nhiên - hình thành nhu 80 P.H Thái / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26 (2010) 73-80 cầu sản xuất, đặc biệt đô thị cổ (những phường trung tâm Hà Nội điển hình), phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội biến động cư dân đô thị mà hình thành nên đơn vị phường Vậy khó ấn định lượng dân cư để thành lập phường cách tuyệt đối Do trình thị hố diễn nước ta nhanh thời kỳ “cơng nghiệp hóa đại hóa” dẫn đến thực tiễn “biến huyện thành quận” “biến xã thành phường” đơn vị hành phường quận loại lại có diện tích lớn so với quận nội thành truyền thống, số dân lại nhiều, việc di dân từ nội thành ngoại thành lại sóng, làm cho dân cư đơng dần Q trình làm phá vỡ kết cấu làng - xã Tình trạng tội phạm, tệ nạn xã hội gia tăng tới mức khó quản lý, kiểm sốt cần tính tốn đến xác lập đơn vị hành phường Vì vậy, nhiều đơn vị hành sở - phường hình thành để quản lý hành thị Tóm lại, vấn đề phân chia đơn vị hành - lãnh thổ phần tổ chức nhà nước, tùy thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau: yếu tố lịch sử, truyền thống, phát triển kinh tế - xã hội bảo đảm quản lý nhà nước cần phải tổ chức dựa khoa học thực tiễn cách xác đáng bảo đảm ổn định lâu dài, đặc biệt đơn vị hành - lãnh thổ cấp tỉnh, cấp huyện, cịn đơn vị hành - lãnh thổ - phường, xã thường xuyên thay đổi, gia tăng Điều diễn để đáp ứng nhu cầu thực tiễn, nhu cầu tự nhiên đời sống xã hội đời sống nhà nước Tài liệu tham khảo [1] A.A Tranin, Tổ chức hành - lãnh thổ nhà nước tư sản, NXB Khoa học, M 1984 Some issues on division of territorial-administrative units Pham Hong Thai School of Law, Vietnam National University, Hanoi, 144 Xuan Thuy, Cau Giay, Hanoi, Vietnam Organization of national territory is a broad term which includes the aspect of division of territorial-administrative units Division of territorial-administrative units is a deciding factor in the economic-social development and organization of state apparatus at local levels, as well as the relation between central and local governments Based on this observation, the author analyses five main following aspects: The role of territorial-administrative organization; respect the historical development of establishment of territorial-administrative units; the deciding role of state structure on procedures and order in establishing and changing territorial-administrative units; ensuring the the economic-social development and state management and trends towards the establishment of new the economic-social units ... phân chia đơn vị hành lãnh thổ Như vậy, việc xác lập đơn vị hành phải tính đến yếu tố truyền thống, lịch sử, văn hóa, tính đến đặc thù đơn vị lãnh thổ, đơn vị lãnh thổ tự nhiên, đơn vị lãnh thổ. .. triển đơn vị hành lãnh thổ khác phát triển tồn quốc gia Vì đơn vị hành - lãnh thổ phận cấu thành nằm trọn đơn vị hành - lãnh thổ khác (xã nằm huyện, huyện nằm tỉnh), tất đơn vị hành - lãnh thổ, ... niệm: ? ?đơn vị hành - lãnh thổ? ?? khơng phải ? ?đơn vị quyền lực - lãnh thổ? ?? Tương ứng với đơn vị hành - lãnh thổ dân cư sinh sống máy cơng quyền cai quản Chính điều tạo nên tính lịch sử đơn vị lãnh thổ