Pháp luật về quản lý và sử dụng vốn oda và thực tiễn tại thanh tra chính phủ

MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục bảng Danh mục sơ đồ MỞ ĐẦU Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VÀ KHÁI QUÁT ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) 1.1 Khái niệm vốn vay ngân sách nhà nước vốn ODA 1.1.1 Vốn vay ngân sách nhà nước 1.1.2 Vốn ODA 1.1.3 Phân loại vốn ODA 12 1.2 13 Vai trị vốn ỊA 1.2.1 Vai trò vốn ODA nước phát triển 13 1.2.2 Vai trò vốn ODA phát triển kinh tế xã hội Việt Nam 16 1.3 Khái quát điều chỉnh pháp luật hỗ trợ phát triển thức (ODA) 23 Chương 2: 29 PHÁP LUẬT VỀ TẠO LẬP, QUẢN LÝ, SỬ DỤNG VỐN ODA VÀ THỰC TIỄN TẠI THANH TRA CHÍNH PHỦ 2.1 Pháp luật tạo lập, quản lý sử dụng vốn ODA 29 2.1.1 Các chủ thể tham gia trình tạo lập nguồn vốn ODA 29 2.1.2 Căn cứ, khoản vay, điều kiện nội dung thỏa thuận vay vốn ODA 31 2.1.3 Lãi suất 34 2.1.4 Hoàn trả vốn vay ODA 35 2.1.5 Phân cấp quản lý, sử dụng vốn ODA 36 2.1.6 Nội dung quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA 38 2.1.7 Giám sát sử dụng vốn ODA 47 2.2 53 Thực tiễn quản lý, sử dụng vốn oda tra phủ 2.2.1 Thanh tra Chính phủ cần thiết tiếp cận vốn ODA 53 2.2.2 Tổ chức quản lý vốn ODA Thanh tra Chính phủ 56 2.2.3 Các chương trình, dự án ODA triển khai Thanh tra Chính phủ 63 2.2.4 Đánh giá chương trình, dự án ODA Thanh tra Chính phủ 68 2.3 76 Tham khảo kinh nghiệm quốc tế quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA 2.3.1 Trung Quốc 76 2.3.2 Malaysia 78 2.3.3 Thái Lan 79 2.3.4 Ba Lan 79 Chương 3: ĐỊNH HƢỚNG HOÀN THIỆN VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ 82 VỀ QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG VỐN ODA TỪ THỰC TIỄN SỬ DỤNG TẠI THANH TRA CHÍNH PHỦ 3.1 Định hướng sách vay nợ nước ngồi 82 3.2 Bảo đảm thực nguyên tắc quản lý sử dụng vốn 83 3.3 Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật quản lý sử dụng vốn ODA 86 3.3.1 Một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quản lý sử dụng vốn ODA Thanh tra Chính phủ 86 3.3.2 Một số kiến nghị hoàn thiện hệ thống pháp luật quản lý sử dụng vốn ODA 91 98 KẾT LUẬN DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 100 DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu bảng Tên bảng Trang 1.1 Cơ cấu sử dụng vốn ODA thời kỳ 2001-2005 22 1.2 Cơ cấu ODA ký kết theo ngành lĩnh vực thời kỳ 2006 - 2010 22 DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ Số hiệu sơ đồ Tên sơ đồ Trang 2.1 Quy trình quản lý, sử dụng vốn ODA 45 2.2 Cơ cấu tổ chức quản lý sử dụng vốn ODA Thanh tra Chính phủ 59 2.3 Mơ hình quản lý tài chương trình, dự án ODA Thanh tra Chính phủ 62 MỞ ĐẦU Cơng đổi nghiệp phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam thời gian qua đạt nhiều thành tựu quan trọng nhờ có chủ trương, sách phát triển kinh tế - xã hội đắn Đảng Nhà nước Việt Nam, nỗ lực tồn xã hội, đồng tình hỗ trợ bạn bè quốc tế Trong hình thức hỗ trợ quốc tế cho Việt Nam, ODA góp phần khơng nhỏ vào việc đạt thành tựu kinh tế đất nước Nguồn vốn ODA bổ sung phần quan trọng cho ngân sách nhà nước, góp phần cân đối tài quốc gia, hỗ trợ phát triển nhiều ngành lĩnh vực sở hạ tầng kinh tế xã hội, hỗ trợ phát triển hệ thống sách, luật pháp, xây dựng thể chế phục vụ công đổi cải cách Việt Nam trình hội nhập kinh tế quốc tế góp phần tăng cường lực cạnh tranh quốc gia Tính cấp thiết đề tài Trong thời gian qua, quy định quản lý sử dụng ODA ban hành có thay đổi Có thể kể đến việc ban hành Luật ký kết, gia nhập thực điều ước quốc tế năm 2005, Luật Quản lý nợ công 2009, Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 09 tháng 11 năm 2006 Chính phủ việc Ban hành Quy chế quản lý sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển thức, Nghị định số 78/2010/NĐ-CP ngày 14 tháng năm 2010 Chính phủ cho vay lại nguồn vay nước ngồi Chính phủ; Thơng tư số 03/2007/TT-BKH Bộ Kế hoạch Đầu tư hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, cấu tổ chức ban quản lý chương trình, dự án ODA; Thơng tư số 82/2007/TT-BTC Bộ Tài hướng dẫn chế độ quản lý tài nhà nước viện trợ khơng hồn lại nước ngồi thuộc nguồn thu ngân sách nhà nước; Thông tư số 108/2007/TT-BTC ngày 7/9/2007 Bộ Tài hướng dẫn chế quản lý tài chương trình, dự án ODA, Thông tư số 219/TT-BTC ngày 19 tháng 11 năm 2009 Bộ Tài quy định số định mức chi tiêu áp dụng cho dự án/chương trình sử dụng nguồn vốn Hỗ trợ phát triển thức, Thông tư số 225/2010/TT-BTC ngày 31 tháng 12 năm 2010 Bộ Tài quy định chế độ quản lý tài nhà nước viện trợ khơng hoàn lại nước thuộc nguồn thu ngân sách nhà nước, Thông tư số 40/2011/TT-BTC ngày 22 tháng năm 2011 Bộ Tài sửa đổi, bổ sung số điều Thơng tư 108/2007/TT-BTC Có thể nói, q trình hồn thiện khơng ngừng khung thể chế quản lý sử dụng ODA Chính phủ thể cam kết mạnh mẽ Việt Nam việc sử dụng hiệu nguồn vốn Quá trình phù hợp với tiến trình cải cách luật pháp xây dựng Nhà nước pháp quyền trình chuyển đổi sang kinh tế thị trường hội nhập kinh tế quốc tế sâu rộng Bên cạnh kết đạt hiệu sử dụng vốn ODA thời gian qua số hạn chế như: công tác chuẩn bị dự án chưa tốt, tiến độ giải ngân chậm, khó khăn việc hài hịa hóa thủ tục, xung đột pháp luật, quy định quản lý tài cịn chồng chéo… Nguyên nhân hạn chế nêu vướng mắc, bất cập chế, sách hệ thống pháp luật chưa đồng bộ, nhiều quy định cịn chồng chéo; thủ tục hành liên quan đến việc thực chương trình, dự án ODA việc tổ chức thực thủ tục hành chưa quán cấp, ngành ảnh hưởng đến tính hiệu việc sử dụng vốn ODA, tác động đến tính bền vững nguồn lực cho đầu tư phát triển… Cùng với chuyển biến phát sinh thực tế thực dẫn đến việc phải tiếp tục sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện quy định pháp luật lĩnh vực Để góp phần nghiên cứu mặt lý luận thực tiễn, từ đưa giải pháp có tính khả thi nhằm tăng cường hiệu sử dụng vốn ODA, lựa chọn đề tài: "Pháp luật quản lý sử dụng vốn ODA thực tiễn Thanh tra Chính phủ" làm đề tài luận văn thạc sĩ Tình hình nghiên cứu đề tài Đã có đề tài nghiên cứu khoa học, viết chuyên khảo báo, tạp chí chuyên ngành quản lý nhà nước, kinh tế, tài chính, luật đề cập đến thực trạng cơng tác quản lý sử dụng vốn ODA số bộ, ngành, địa phương; số quan nhà nước, tổ chức xã hội … đề xuất số phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao hiệu sử dụng vốn ODA Hầu hết viết tiếp cận nguồn vốn ODA góc độ kinh tế, tài mà chưa phân tích sâu mặt pháp luật Trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế nay, xu hướng vận động vốn ODA có nhiều thay đổi, quy định hành pháp luật bộc lộ bất cập, vướng mắc, điều dẫn đến việc phải hồn chỉnh pháp luật lĩnh vực Luận văn đặt vấn đề nghiên cứu thực trạng pháp luật đồng thời đề xuất định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật quản lý sử dụng vốn ODA nói chung quan nơi người viết cơng tác nói riêng nội dung thực cần thiết, góp phần bổ sung cho việc nghiên cứu lý thuyết thực tiễn áp dụng Mục đích nhiệm vụ luận văn * Mục đích Việc nghiên cứu đề tài nhằm đạt mục đích sau đây: Một là, làm rõ sở lý luận, đặc điểm nguồn vốn vay ngân sách nhà nước khái niệm, đặc điểm, vai trị vốn ODA Hai là, phân tích, trình bày thực trạng pháp luật quản lý sử dụng nguồn vốn ODA thực tiễn quan Thanh tra Chính phủ, nơi người viết có thời gian công tác 10 Ba là, đề xuất định hướng giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật quản lý sử dụng vốn ODA Việt Nam nói chung Thanh tra Chính phủ nói riêng * Nhiệm vụ Để đạt mục đích nêu trên, luận văn có nhiệm vụ: - Hệ thống hóa lý luận vốn ODA khẳng định nguồn vốn ODA nguồn lực từ bên ngồi có ưu điểm trội, phù hợp để hỗ trợ nước phát triển, có Việt Nam - Trên sở phân tích quy định pháp luật quản lý sử dụng ODA hành; thực trạng, kết đạt việc quản lý sử dụng ODA Việt Nam; từ đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật quản lý sử dụng vốn ODA Việt Nam Đối tƣợng phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: Thực trạng pháp luật quản lý sử dụng nguồn vốn ODA; thực tiễn sử dụng vốn ODA Thanh tra Chính phủ (vốn ODA khơng hồn lại) - Phạm vi nghiên cứu: Hệ thống pháp luật quản lý sử dụng nguồn vốn ODA Phƣơng pháp nghiên cứu Phương pháp nghiên cứu đề tài dựa sở chủ nghĩa vật biện chứng vật lịch sử, với việc kết hợp phương pháp nghiên cứu cụ thể phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh… Các phương pháp sử dụng kết hợp riêng rẽ q trình nghiên cứu Ngồi ra, đề tài sử dụng kết quả, thực tiễn triển khai chương trình, dự án ODA Thanh tra Chính phủ để làm rõ kết luận rút từ trình nghiên cứu 11 Ý nghĩa đề tài Kết nghiên cứu đề tài tài liệu tham khảo cho quan liên quan, người hoạch định sách, người công tác Ban quản lý dự án ODA, người mong muốn tìm hiểu vốn ODA có nhìn nhận chung thực trạng pháp luật quản lý sử dụng vốn ODA rút kinh nghiệm trình cơng tác Những nội dung luận văn Trên sở rà soát văn pháp luật điều chỉnh lĩnh vực quản lý sử dụng vốn ODA, luận văn vào phân tích, thực trạng pháp luật quản lý sử dụng vốn ODA Việt Nam; làm rõ thực trạng tác động, ảnh hưởng đến công tác quản lý sử dụng vốn ODA Nêu phương hướng giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật quản lý sử dụng vốn ODA Kết cấu luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận văn gồm chương sau: Chương 1: Một số vấn đề lý luận khái quát điều chỉnh pháp luật hỗ trợ phát triển thức (ODA) Chương 2: Pháp luật tạo lập, quản lý sử dụng vốn ODA thực tiễn Thanh tra Chính phủ Chương 3: Định hướng hồn thiện số kiến nghị quản lý sử dụng vốn ODA từ thực tiễn sử dụng Thanh tra Chính phủ 12 Chương MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VÀ KHÁI QUÁT ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) 1.1 KHÁI NIỆM VỐN VAY CỦA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ VỐN ODA 1.1.1 Vốn vay ngân sách nhà nƣớc 1.1.1.1 Khái niệm Theo quy định Điều Luật Ngân sách nhà nước Quốc hội nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thơng qua ngày 16 tháng 12 năm 2002: "Ngân sách nhà nước toàn khoản thu, chi quan nhà nước có thẩm quyền định thực năm để đảm bảo thực chức năng, nhiệm vụ Nhà nước" [20] Dưới góc độ pháp lý, thu ngân sách nhà nước tổng thể quy phạm pháp luật điều chỉnh quan hệ kinh tế hình thức giá trị phát sinh trình phân phối phân phối lại nguồn tài để hình thành nên quỹ tiền tệ tập trung Nhà nước Trong đó, thu ngân sách nhà nước hoạt động quan Nhà nước có thẩm quyền, nhằm tập trung phận cải xã hội hình thức giá trị theo hình thức biện pháp phù hợp để hình thành nên quỹ ngân sách nhà nước, phản ánh quan hệ phân phối cải xã hội biểu hình thức giá trị Thu ngân sách nhà nước bao gồm khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; khoản thu từ hoạt động kinh tế Nhà nước; khoản đóng góp tổ chức cá nhân; khoản viện trợ; khoản thu khác theo quy định pháp luật Theo nghĩa đó, thu ngân sách nhà nước bao gồm khoản tiền nhà nước huy động vào ngân sách mà không bị ràng buộc trách nhiệm hoàn trả trực tiếp cho đối tượng nộp Nói cách khác, khoản có tính chất hồn trả vay nợ viện trợ có hồn lại khơng tính vào 13 kiểm tra, giám sát hoạt động cụ thể Chương trình Dự án hợp phần Thanh tra Chính phủ Việc phân chia trách nhiệm ban quản lý dự án cục, vụ, đơn vị triển khai hoạt động cụ thể thuộc dự án hợp phần cần trọng Bên cạnh đó, Quy chế phải sửa đổi, bổ sung số quy định xác nhận viện trợ thủ tục xác nhận viện trợ, phương thức chuyển vốn đối ứng, thủ tục khóa sổ kế tốn định kỳ tốn kinh phí, đồng thời cần quy định chi tiết định mức chi tiêu cho loại nguồn vốn, hệ thống báo cáo bao gồm: hệ thống báo cáo cho nhà tài trợ, báo cáo theo quy định chế độ quản lý tài nhà nước viện trợ khơng hồn lại nước thuộc nguồn thu ngân sách nhà nước, hệ thống báo cáo tài theo quy định chế độ kế toán hành, đồng thời xếp lại trình tự đề mục để tăng tính chặt chẽ quán Quy chế tài 3.3.3.2 Bảo đảm thiết kế dự án theo kế hoạch ngân sách Như nói phần thực trạng qua phân tích hiệu sử dụng vốn ODA Thanh tra Chính phủ cho thấy khâu thiết kế, đánh giá ban đầu Chương trình POSCIS chưa thực tốt, nguyên nhân chủ yếu việc lựa chọn tư vấn nước chưa đủ lực kinh nghiệm lĩnh vực tra, giải khiếu nại, tố cáo; thời gian kể từ thời điểm phê duyệt văn kiện dự án (giai đoạn khởi động) đến triển khai thực kéo dài dẫn đến số đầu Chương trình khơng cịn phù hợp, lỗi thời (do đơn vị chủ động thực trước ngân sách nhà nước, chờ ngân sách nhà tài trợ) Vì vậy, để khắc phục nhược điểm này, thời gian tới, Thanh tra Chính phủ cần làm tốt khâu đánh giá sở đảm bảo tìm tư vấn nước có kinh nghiệm am hiểu chun mơn 3.3.3.3 Hoàn thiện chế giám sát tổ chức dự án Thực tế nay, công tác lập kế hoạch hàng năm số dự án bị làm ngược, có nghĩa Ban quản lý dự án hợp tác phát triển 95 Thanh tra Chính phủ thực hiện, sau phân bổ cho ban quản lý dự án hợp phần, dẫn đến ngân sách hàng năm số mục không sử dụng hết, số mục khác lại thiếu ngân sách Lý việc để đảm bảo yêu cầu nhà tài trợ, kế hoạch/ngân sách hoạt động cho năm tài phải nộp chậm 20 ngày sau kết thúc năm tài Trong thời gian ban quản lý dự án hợp phần lại gấp rút toán hoạt động làm báo cáo năm cũ Cho nên, để đảm bảo tiến độ, ban quản lý dự án hợp tác phát triển Thanh tra Chính phủ thường chuẩn bị ngân sách dựa tình hình thực năm trước ước tính nhu cầu thực năm Chính vậy, u cầu thời gian tới ban quản lý dự án hợp phần phải định hướng xây dựng kế hoạch cho năm từ sớm dựa sở đánh giá kết thực thời điểm lập kế hoạch, dự kiến hoạt động để thiết kế phù hợp, đảm bảo kế hoạch xây dựng từ đơn vị thụ hưởng, xuất phát từ yêu cầu tăng cường lực cho đơn vị thụ hưởng Kế hoạch xây dựng cần phải có tính linh hoạt, sở trao quyền chủ động cho ban quản lý dự án hợp phần để họ linh động việc điều chỉnh hoạt động, đảm bảo đáp ứng yêu cầu thực tế phát sinh Hiện theo quy chế hành, Ban Quản lý dự án hợp tác phát triển Thanh tra Chính phủ chịu trách nhiệm hướng dẫn, quản lý mặt tài dự án ODA Thanh tra Chính phủ Chính vậy, u cầu đặt thời gian tới Ban Quản lý dự án hợp tác phát triển cần thường xuyên tiến hành kiểm tra/giám sát cơng tác tài ban quản lý dự án hợp phần để phát sai sót/sai phạm, có phương án xử lý kịp thời Bên cạnh đó, cơng cụ hiệu việc giám sát tài sử dụng cơng tác kiểm tốn độc lập định kỳ Các kết kiểm tốn giúp ích nhiều cho Thanh tra Chính phủ, Ban quản lý dự án hợp tác phát triển nhà tài trợ việc xây dựng quy chế giám sát phù hợp có định điều chỉnh kịp thời dự án 96 Công tác theo dõi, giám sát ban quản lý dự án hợp tác phát triển Thanh tra Chính phủ ban quản lý dự án hợp phần Bộ, địa phương tiến hành thời gian tới cần phải nâng cao chất lượng công tác theo dõi, kiểm tra theo hướng tập trung vào nội dung sau: - Đánh giá việc thực mục tiêu đề Chương trình, dự án; - Đánh giá việc chấp hành quy định tài chính, chế độ báo cáo định kỳ theo quy định Chính phủ nhà tài trợ Vì nay, cơng tác báo cáo Ban quản lý dự án thường chậm so với yêu cầu mà nhà tài trợ đề từ 2-3 tháng, điều làm cho công tác theo dõi, giám sát tình hình, tiến độ thực dự án Thanh tra Chính phủ gặp nhiều khó khăn; - Giám sát đánh giá tiến độ giải ngân; - Giám sát chất lượng thực dự án Việc thực thường xuyên có hiệu cơng tác giúp Chương trình, dự án có thơng tin đầy đủ từ hai phía, giúp kịp thời phát vướng mắc, khó khăn gây chậm trễ việc thực dự án để có biện pháp đẩy nhanh tiến độ thực hiện, nâng cao hiệu Chương trình, dự án Thực tế Dự án Việt Nam nói chung dự án Thanh tra Chính phủ quản lý nói riêng, hầu hết dự án có hợp phần liên quan đến việc giám sát/theo dõi dự án công tác chưa thực quan tâm, trọng dẫn đến thông tin theo dõi phản biện phục vụ cho việc giám sát đánh giá dự án không đầy đủ, kịp thời Yêu cầu đặt thời gian tới dự án Bộ quản lý cần thiết lập hệ thống giám sát phù hợp, lưu trữ lại tồn thơng tin dự án từ khâu thiết kế ban đầu đến khâu thực (các kế hoạch, báo cáo hàng năm, thay đổi, điều chỉnh trình thực ), kết thúc dự án Đây cơng cụ hữu ích cho nhà quản lý nói chung đội ngũ quản lý dự án nói riêng việc theo dõi tiến độ thực dự án, đánh giá kết thực dự án 97 có hướng điều chỉnh cần thiết đảm bảo dự án hoạt động hiệu quả, tiến độ đề 3.3.3.4 Nâng cao chất lượng mua sắm, công tác đấu thầu Hiện nay, Thanh tra Chính phủ, trách nhiệm đấu thầu chủ yếu đặt lên vai Ban quản lý dự án đơn vị thụ hưởng (đơn vị chủ trì đầu Chương trình) Ở đơn vị này, cán đầu mối chuyên viên liên quan chưa có nhiều kinh nghiệm dẫn đến q trình thực cịn nhiều lúng túng, cơng tác đấu thầu gặp khó khăn chưa biết/chưa quen với thủ tục dẫn đến việc đấu thầu Ban thường chậm trễ, hiệu thấp ban quản lý dự án tham gia khâu hậu kiểm đó, đến cơng việc hồn thành, đơn vị chủ trì, thụ hưởng nhận ý kiến từ phía ban quản lý dự án Bên cạnh đó, Thanh tra Chính phủ cần thường xuyên mở lớp tập huấn công tác đầu thầu, phương pháp kỹ xử lý tình đấu thầu cho cán quản lý dự án quy định cụ thể nhà tài trợ chương trình, dự án 3.3.2 Một số kiến nghị hồn thiện hệ thống pháp luật quản lý sử dụng vốn ODA Từ thực tiễn quản lý, sử dụng vốn ODA khơng hồn lại Thanh tra Chính phủ, xin đưa số kiến nghị hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu việc vận động, thu hút ODA khơng hồn lại sau: - Mở rộng phân cấp quản lý vốn ODA Nguồn vốn ODA có liên quan đến nhiều quan chức suốt trình từ lúc thu hút, vận động tài trợ hoàn tất cam kết, giải ngân vốn ODA Vì việc thiết lập chế nhằm bảo đảm phối hợp nhịp nhàng thông suốt hệ thống tổ chức liên quan đến nguồn vốn quan trọng cần thiết 98 Khắc phục tình trạng quản lý chồng chéo quan máy quản lý nhà nước, tạo hành lang pháp lý thống để điều tiết có hiệu hoạt động thu hút sử dụng vốn ODA, cần phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn quan có liên quan việc định, quản lý nguồn vốn đơn giản hóa thủ tục hành chính, cần thiết phải lựa chọn quan chịu trách nhiệm toàn diện từ khâu chuẩn bị dự án đến thực vận hành khai thác dự án Chủ trương tiếp tục phân cấp quản lý vốn ODA hoàn toàn đắn, cần chi tiết hóa nội dung phân cấp quản lý vốn ODA, rõ chức năng, quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, ngành, địa phương phân cấp quản lý Bên cạnh việc phân định rõ trách nhiệm quyền hạn PMU, đặc biệt quy định mức độ độc lập quản lý dự án mức độ phụ thuộc họ vào quan chủ quản Để quản lý vốn ODA có hiệu từ thu hút, sử dụng, nghiệm thu, kiểm soát thanh, toán, phù hợp với quy định pháp luật liên quan, cần bổ sung chế tài (coi tiêu chí đánh giá mức độ hồn thành nhiệm vụ cán bộ, công chức chuyên môn; tăng mức xử phạt vi phạm ) Mở rộng phân cấp quản lý vốn ODA cần tiến hành đồng khâu vận động, phê duyệt thẩm định dự án ODA Trong vận động ODA, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt danh mục dự án ưu tiên vận động ODA thời kỳ nhà tài trợ, Bộ, địa phương dựa sở danh mục Chính phủ phê duyệt chủ động tiến hành vận động ODA cho dự án thuộc địa phương quản lý Đối với dự án sử dụng vốn vay ưu đãi, Bộ Tài phối hợp với Bộ, địa phương chủ quản chủ dự án đàm phán ký kết với nhà tài trợ hiệp định vay vốn cụ thể Các Bộ địa phương chủ quản tiến hành ký kết với nhà tài trợ hiệp định cụ thể viện trợ khơng hồn lại Trong công tác thẩm định phê duyệt dự án ODA, dự án sử dụng ODA thuộc nhóm A, qui định Chính phủ yêu cầu Bộ Kế 99 hoạch Đầu tư thẩm định trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt dự án khả thi dự án Như trình bày phần trên, để tiến hành thẩm định đòi hỏi phải xác định rõ cam kết nhà tài trợ Tuy nhiên, theo qui định nhà tài trợ, nhà tài trợ xem xét tài trợ cho dự án cấp có thẩm quyền phê duyệt Để giải vướng mắc này, nên quy định Bộ Kế hoạch Đầu tư tiến hành thẩm định luận chứng tiền khả thi dự án trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt cho chủ trương đầu tư đồng thời ủy quyền cho Bộ địa phương chủ quản xem xét phê duyệt dự án khả thi Các Bộ địa phương chủ quản PMU nhà tài trợ xây dựng hoàn thiện dự án khả thi tiến hành phê duyệt dự án khả thi, từ làm đàm phán với nhà tài trợ Quy định gắn trách nhiệm chủ dự án, Bộ địa phương chủ quản hiệu dự án, đồng thời phù hợp với qui định nhà tài trợ, qua đẩy nhanh tiến độ đàm phán triển khai thực dự án Đối với dự án hợp tác kỹ thuật, cần tiến hành phân cấp triệt để nhằm gắn trách nhiệm Bộ, địa phương chủ quản dự án Thông qua việc phân cấp công tác thẩm định phê duyệt dự án ODA góp phần hỗ trợ cơng tác vận động ODA qua nâng cao hiệu sử dụng ODA đẩy nhanh tốc độ giải ngân - Tăng cường công tác giám sát, theo dõi đánh giá dự án Hiện công tác giám sát theo dõi dự án ODA chưa quan tâm mức, khơng có chế tài để bảo đảm thực có hiệu Vấn đề công tác giám sát theo dõi dự án phân cấp mà tổ chức triển khai thực có hiệu quả, bảo đảm cho quy định Nhà nước tuân thủ nghiêm túc Các biện pháp cụ thể thời gian tới đẩy mạnh công tác theo dõi đánh giá dự án thông qua việc thực nghiêm túc chế độ báo cáo định kỳ báo cáo kết thúc dự án, thực kiểm toán dự án ODA theo quy định hành Việt Nam nhà tài trợ Bộ Kế hoạch Đầu tư 100 triển khai xây dựng sớm đưa vào sử dụng hệ thống theo dõi đánh giá chương trình, dự án ODA Để triển khai thực phương hướng này, trước hết cần hài hòa hệ thống báo cáo giám sát, theo dõi đánh giá dự án nhà tài trợ với nhà tài trợ với Chính phủ Việt Nam Hiện nay, q trình hài hịa hóa quy định, thủ tục triển khai, nhiên kết chưa mong muốn bên Trong thời gian tới cần đẩy nhanh việc hài hòa mẫu biểu liên quan đến giám sát, theo dõi đánh giá dự án sở ứng dụng cơng nghệ thơng tin Trên sở xây dựng hệ thống báo cáo tiến độ thực dự án qua mạng Internet Các Bộ quản lý ngành cần tham gia tích cực vào q trình hài hịa thủ tục nhằm xây dựng hệ thống biểu mẫu báo cáo phục vụ việc giám sát, theo dõi đánh giá dự án cho lĩnh vực cụ thể (như lượng, giao thông vận tải, phát triển đô thị, nghiên cứu khoa học) với đặc thù riêng ngành Để tăng cường hiệu lực qui định Chính phủ cơng tác giám sát, theo dõi đánh giá dự án cần áp dụng chế tài cần thiết Một biện pháp áp dụng ngừng xem xét dự án cho Bộ, địa phương không thực tốt công tác giám sát, theo dõi đánh giá dự án Đối với dự án kết thúc, ủy quyền cho Bộ, địa phương chủ quản chủ động phối hợp với nhà tài trợ triển khai việc đánh giá sau kết thúc Các quan phía Việt Nam cần phải rút học kinh nghiệm quý báu thông qua công tác kiểm tra sau thực hiện, phổ biến rộng rãi học cho quan có liên quan Mặt khác, cần cụ thể hóa quy định pháp luật nhằm nâng cao vai trò tham gia cộng đồng hưởng lợi vào dự án, từ tăng cường khả giám sát dự án thông qua giám sát cộng đồng Nếu huy động cộng đồng tham gia vào việc theo dõi giám sát dự án mang lại hiệu cao Nội dung cụ thể hóa việc quy định giám sát cộng đồng theo hướng: dự án sau có 101 định đầu tư phải công bố công khai nội dung định đầu tư, chương trình, dự án đầu tư (tên dự án, quy mơ xây dựng, diện tích sử dụng, nguồn vốn, chủ đầu tư, tiến độ thực hiện, nhà thầu thực hiện) địa điểm thực đầu tư, trụ sở Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nơi có dự án đầu tư quy định rõ quan tiếp nhận ý kiến đóng góp, phản ánh người dân Yêu cầu bắt buộc công khai, minh bạch đưa người thụ hưởng lợi ích dự án tham gia vào trình giám sát dự án, góp phần nâng cao hiệu dự án - Hoàn thiện chế quản lý tài vốn ODA Những nội dung chủ yếu quản lý chế tài nước dự án ODA chế quản lý ngân sách,vốn đối ứng, chế cho vay lại (lãi suất, trả nợ thời gian trả nợ), thủ tục rút vốn, thuế dự án ODA Cơ chế cần xác định rõ ràng chủ thể dự án chủ động tính tốn hiệu tài dự án, cho dù dự án ODA khơng hồn lại Cơ chế tài nước cải thiện, ban hành quy chế vốn đối ứng thủ tục, quy trình rút vốn dự án ODA Tuy nhiên cần theo dõi chặt chẽ để bảo đảm thực quy trình đồng thời tiếp tục nghiên cứu điều chỉnh bất cập nảy sinh Về chế phân bổ vốn đối ứng: Trong giải pháp chế quản lý tài vốn ODA cần thực đồng giải pháp phân bổ vốn đối ứng, xác định lãi suất vay lại, đơn giản hóa thủ tục rút vốn, sách thuế điều chỉnh lại cấu chi vốn ODA Để triển khai có hiệu chương trình, dự án ODA cần kịp thời phân bổ vốn đối ứng Nguồn vốn đối ứng chiếm tỷ trọng nhỏ quan trọng để hấp thụ nguồn vốn nước ngồi Vì vậy, việc phân bổ nguồn vốn nên linh hoạt so với nguồn vốn nước Nhằm đáp ứng kịp thời vốn đối ứng nên cho phép Bộ, địa phương chủ quản có nhiều quyền 102 hạn việc điều chuyển vốn đối ứng dự án thuộc quyền quản lý thơng báo cho quan tài chính, kho bạc cấp vốn theo tiến độ Như vậy, Bộ, ngành chủ động, linh hoạt phân bổ vốn đối ứng cho dự án thuộc bộ, ngành quản lý Điều phù hợp với việc phân cấp cho Bộ, ngành, địa phương việc phê duyệt dự án Hợp tác kỹ thuật, bao gồm phê duyệt kế hoạch sử dụng vốn đối ứng Các Ban quản lý dự án cần phải tham gia từ đầu trình đàm phán với nhà tài trợ kế hoạch thực dự án, kế hoạch vốn đối ứng để bảo đảm q trình thực sau thơng suốt Các liên quan Bộ Kế hoạch Đầu tư, Bộ Tài quan chủ quản chương trình, dự án cần ưu tiên bố trí đầy đủ, kịp thời vốn đối ứng cho dự án ODA, nguồn vốn nhiều chưa đáp ứng yêu cầu cho hoạt động dự án Để làm điều cần xem xét kỹ, có tính toán cụ thể, đảm bảo tin cậy kế hoạch vốn nước để sát với khả thực khối lượng công việc, tránh chênh lệch lớn, không đủ vốn đối ứng để toán Việc cân đối vốn đối ứng thời gian tới tiếp tục thực từ chủ dự án, quan chủ quản dựa nhu cầu thực tế chủ dự án Các chủ dự án, vào kế hoạch triển khai dự án năm kế hoạch, trình Bộ địa phương chủ quản nhu cầu vốn đối ứng năm kế hoạch Việc xác định nhu cầu vốn đối ứng cần phù hợp với kế hoạch giải ngân nguồn vốn ODA nhà tài trợ Vấn đề xác định nhu cầu vốn đối ứng cần phải quan tâm xác định từ giai đoạn xây dựng dự án đàm phán với nhà tài trợ Trong trình xây dựng kế hoạch thực dự án, kế hoạch di dân giải phóng mặt cần xây dựng sát với thực tế, phù hợp với tiến độ xây dựng bản, tránh tập trung công tác vào giai đoạn đầu dự án làm tăng đột biến nhu cầu vốn đối ứng giai đoạn đầu dự án 103 Ngân sách nhà nước nên có nguồn dự phịng dành riêng cho dự án ODA Nguồn dự phòng sử dụng trường hợp bổ sung kế hoạch vốn đối ứng cho dự án có hiệu lực sau kỳ lập kế hoạch, dự án thiếu vốn đối ứng để nộp thuế, hỗ trợ địa phương không đủ vốn đối ứng Vốn đối ứng cần giao theo địa chương trình, dự án ODA cụ thể, khơng bố trí tùy tiện cho mục tiêu khác - Đơn giản hóa hồ sơ để thu hút nguồn vốn Chính phủ Việt Nam nỗ lực việc đơn giản hóa thủ tục rút vốn vấn đề lại phụ thuộc nhiều vào nhà tài trợ Mỗi nhà tài trợ đưa quy định rút vốn riêng cho chương trình, dự án ODA Vì vậy, cần đạt tới hài hòa thủ tục rút vốn Việt Nam quy định nhà tài trợ Theo quy định pháp luật hành (Thông tư 108/2007/TT-BTC hướng dẫn chế quản lý tài chương trình, dự án hỗ trợ phát triển thức, Thơng tư số 192/2011/TT-BTC sửa đổi, bổ sung Thơng tư 108/2007/TT-BTC), trình tự, thủ tục, hồ sơ toán dự án ODA phức tạp Kiến nghị đơn giản hóa theo hướng lược bớt thành phần hồ sơ không cần thiết, không hợp lý nhằm tạo điều kiện cho tổ chức thực thủ tục hành giảm gánh nặng chi phí q trình thực hiện, ví dụ: hồ sơ hoàn thuế nên lượt bớt thành phần hồ sơ "Giấy xác nhận quan chủ quản dự án ODA hình thức cung cấp dự án ODA ODA khơng hồn lại" thơng tin cung cấp Quyết định cấp có thẩm quyền việc phê duyệt dự án sử dụng vốn ODA khơng hồn lại mà Quyết định thành phần hồ sơ Như vậy, với định hướng đắn sách, với việc tuân thủ nguyên tắc quản lý sử dụng vốn ODA với việc hoàn thiện hệ thống pháp luật, thực đồng giải pháp, việc thu hút, quản lý sử dụng nguồn vốn ODA đạt hiệu cao hơn, mang lại lợi ích to lớn cho công phát triển kinh tế, xã hội đất nước 104 KẾT LUẬN Từ năm 1993 Việt Nam bắt đầu bình thường hóa quan hệ với tổ chức tài quốc tế đến giai đoạn nay, với nỗ lực Chính phủ, Bộ, ngành, địa phương việc thu hút, quản lý sử dụng vốn ODA, nhà tài trợ ngày quan tâm nhiều đến Việt Nam, nhiều Chính phủ tổ chức nối lại viện trợ ODA cho Việt Nam Thực tế chứng minh cần thiết kết mà nguồn vốn ODA mang lại cho phát triển kinh tế - xã hội đất nước Để công tác thu hút, quản lý sử dụng vốn ODA có kết quả, xây dựng hành lang pháp lý đầy đủ Tuy nhiên, để đảm bảo việc thu hút, quản lý sử dụng vốn ODA cách hiệu quả, khn khổ thể chế pháp lý cần phải hồn thiện đồng Hiện nay, quy định pháp lý quản lý nợ nói chung, nguồn ODA nói riêng chủ yếu điều chỉnh kiểm soát quan hệ trước trình đầu tư; giai đoạn sau đầu tư, quy định pháp luật sơ lược Bên cạnh đó, chế vận động sử dụng nguồn ODA phức tạp liên quan đến nhiều cấp, nhiều bộ, ngành, địa phương phần phụ thuộc vào cách thức nhà tài trợ nên ảnh hưởng đến hiệu thu hút, quản lý, sử dụng nguồn vốn Cùng với xu hướng phát triển kinh tế - xã hội đất nước, có việc đảm bảo thực mục tiêu chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn ODA, Thanh tra Chính phủ tiếp tục coi việc thực có hiệu Chương trình, dự án ODA triển khai nội dung quan trọng giúp Thanh tra Chính phủ hồn thành tốt nhiệm vụ trị quan Những kết đạt Chương trình, dự án ODA bước góp phần thay đổi hoạt động Thanh tra Chính phủ tồn ngành Thanh tra Việt Nam Tuy nhiên, Thanh tra Chính phủ ngành Thanh tra cịn khó khăn, vướng mắc như: hệ thống sở hạ 105 tầng, kỹ thuật chưa tốt; chất lượng nguồn nhân lực chưa đồng đều, chưa cao cần đào tạo thêm; hệ thống thể chế, sách kinh tế thị trường chưa thực hoàn thiện nên việc tiếp cận nguồn vốn hỗ trợ từ nhà tài trợ cần thiết Để quản lý sử dụng có hiệu nguồn vốn ODA, tiếp tục nhận trợ giúp Chính phủ nước có quan tâm cộng đồng giới cơng tác phịng, chống tham nhũng, Thanh tra Chính phủ cần sử dụng đồng giải pháp, từ việc hoàn thiện thể chế, nâng cao chất lượng đội ngũ cán dự án, kiện toàn Ban Chỉ đạo, Ban Quản lý dự án hợp tác phát triển, hồn thiện quy trình quản lý sử dụng nguồn vốn ODA đến việc tổ chức thực giám sát chặt chẽ trình thực Ban quản lý dự án hợp phần, đơn vị thụ hưởng Như vậy, hệ thống thể chế quản lý sử dụng ODA phát triển đồng bộ, đội ngũ cán quản lý dự án đào tạo chuyên nghiệp, làm việc có trách nhiệm cao sở vững bảo đảm việc quản lý sử dụng ODA nguồn vốn đầu tư công trở nên hiệu Đây vừa mục tiêu địi hỏi, trọng trách Chính phủ, Bộ ngành nói chung quan Thanh tra Chính phủ nói riêng nghiệp phát triển kinh tế - xã hội đất nước 106 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Bộ Tài (2007), Thông tư số 03/2007/TT-BTC ngày 12/3 hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, cấu tổ chức Ban quản lý chương trình, dự án ODA, Hà Nội Bộ Tài (2007), Thơng tư số 108/2007/TT-BTC ngày 7/9 hướng dẫn chế quản lý tài chương trình, dự án hỗ trợ phát triển thức (ODA), Hà Nội Bộ Tài (2010), Thơng tư số 225/2010/TT-BTC ngày 31/12 quy định chế độ quản lý tài nhà nước viện trợ khơng hồn lại nước thuộc nguồn thu ngân sách nhà nước, Hà Nội Phan Trung Chính (2008), "Đặc điểm nguồn vốn ODA thực trạng quản lý nguồn vốn nước ta", Ngân hàng, (7) Chính phủ (2003), Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6 quy định chi tiết hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà nước, Hà Nội Chính phủ (2004), Chỉ thị số 17/2004/CT-TTg ngày 24/5 Thủ tướng Chính phủ đẩy mạng giải ngân nguồn vốn hỗ trợ phát triển thức, Hà Nội Chính phủ (2006), Đề án đị nh hướng thu hút và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển thức (ODA) thời kỳ 2006 - 2010 (Ban hành kèm theo Quyết định số 290/2006/QĐ-TTg ngày 29 tháng 12 năm 2006 Thủ tướng Chính phủ), Hà Nội Chính phủ (2006), Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 09/11 ban hành Quy chế quản lý sử dụng nguồn vốn ODA, Hà Nội Chính phủ (2010), Nghị định 78/2010/NĐ-CP ngày 14/7 cho vay lại nguồn vốn vay nước ngồi Chính phủ, Hà Nội 10 Chính phủ (2012), Đề án định hướng thu hút, quản lý sử dụng nguồn vốn ODA khoản vốn vay ưu đãi khác nhà tài trợ thời kỳ 107 2011 - 2015 (Ban hành kèm theo Quyết định số 106/2012/QĐ-TTg ngày 19 tháng 01 năm 2012 Thủ tướng Chính phủ), Hà Nội 11 Nguyễn Việt Cường (2011), "Thu hút sử dụng vốn ODA Việt Nam: Những vấn đề đặt ra", tapchitaichinh.vn, ngày 26/7 12 Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020, Hà Nội 13 Nguyễn Thanh Hà (2008), "Bài học từ kinh nghiệm nước", Tài chính, (9) 14 Vương Thanh Hà (2009), "Kinh nghiệm số nước quản lý vốn ODA", Quản lý nhà nước, (164) 15 Nguyễn Minh Hải (2009), "Sử dụng nguồn vốn ODA để phát triển kinh tế xã hội Việt Nam nay", Quản lý nhà nước, (164) 16 Vũ Thu Hằng (2010), "Nâng cao hiệu quản lý dự án ODA Việt Nam", uct.edu.vn, ngày 8/8 17 Nguyễn Hữu Hiểu (2009), "Tìm hiểu nguồn vốn ODA", vietinbank.vn, ngày 08/4 18 Nguyễn Thị Huyền (2008), "Đẩy mạnh giải ngân ODA bối cảnh cắt giảm đầu tư công", Kinh tế phát triển, (215) 19 Vũ Thị Thanh Ngọc (2010), "Sáng lên nguồn vốn ODA", Tài chính, (1) 20 Quốc hội (2002), Luật Ngân sách nhà nước, Hà Nội 21 Quốc hội (2003), Luật hoạt động giám sát Quốc hội, Hà Nội 22 Quốc hội (2004), Luật Thanh tra, Hà Nội 23 Quốc hội (2009), Luật Quản lý nợ công, Hà Nội 24 Thanh tra Chính phủ (2009), Tăng cường lực tổng thể ngành tra đến năm 2014, Hà Nội 25 Thanh tra Chính phủ (2010), Tăng cường lực Thanh tra Chính phủ Chính phủ Việt Nam công tác theo dõi báo cáo thực trạng tham nhũng phòng, chống tham nhũng theo yêu cầu Công ước Liên hiệp quốc chống tham nhũng, Hà Nội 108 26 Hồ Hữu Tiến (2009), "Bàn vấn đề quản lý vốn ODA Việt Nam", Khoa học Công nghệ, Đại học Đà Nẵng, (2) 27 Nguyễn Chí Trung (2011), "Hoạt động cho vay lại vốn vay ODA qua Ngân hàng phát triển Việt Nam", Báo đầu tư, ngày 07/5 28 Trường Đại học Luật Hà Nội (2009), Giáo trình Luật ngân sách nhà nước, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội 29 Phương Truy (2012), "Viện trợ phát triển giảm suy thối tồn cầu", tapchicongsan.org.vn, ngày 9/4 30 Trần Văn Tuấn (2002), Quy định pháp luật hỗ trợ, tài trợ kinh tế xã hội, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 31 Ủy ban Đối ngoại Quốc hội (2003), Báo cáo tóm tắt kết giám sát việc thu hút, quản lý sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển thức (ODA) 10 năm 1993 - 2002, Hà Nội 32 Trần Văn (2010), "Vai trò trách nhiệm Quốc hội đầu tư công", Kỷ yếu hội thảo: Tái cấu đầu tư công bối cảnh đổi mơ hình tăng trưởng tái cấu trúc kinh tế, Tổ chức Huế, ngày 28-29/12 33 Đặng Vỹ (2006), "Kinh nghiệm quản lý ODA số nước giới", dantri.com.vn, ngày 13/6 34 Hồ Thanh Xuân (2010), "Sử dụng hiệu nguồn vốn ODA", Báo Quân đội nhân dân, ngày 27/9 109 ... Chương PHÁP LUẬT VỀ TẠO LẬP, QUẢN LÝ, SỬ DỤNG VỐN ODA VÀ THỰC TIỄN TẠI THANH TRA CHÍNH PHỦ 2.1 PHÁP LUẬT VỀ TẠO LẬP, QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG VỐN ODA 2.1.1 Các chủ thể tham gia trình tạo lập nguồn vốn ODA. .. trả vốn vay ODA 35 2.1.5 Phân cấp quản lý, sử dụng vốn ODA 36 2.1.6 Nội dung quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA 38 2.1.7 Giám sát sử dụng vốn ODA 47 2.2 53 Thực tiễn quản lý, sử dụng vốn oda tra phủ. .. luật quản lý sử dụng nguồn vốn ODA; thực tiễn sử dụng vốn ODA Thanh tra Chính phủ (vốn ODA khơng hoàn lại) - Phạm vi nghiên cứu: Hệ thống pháp luật quản lý sử dụng nguồn vốn ODA Phƣơng pháp nghiên