Hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN HẢI LONG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC Hà Nội, 2012 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN HẢI LONG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN Chuyên ngành Mã số : Lý luận lịch sử nhà nước pháp luật : 62 38 01 01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: GS.TS Hoàng Thị Kim Quế Hà Nội, 2012 MỤC LỤC Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục chữ viết tắt Danh mục hình vẽ, đồ thị MỞ ĐẦU CHƢƠNG TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 18 1.1 Tình hình nghiên cứu nƣớc 18 1.2 Tình hình nghiên cứu nƣớc ngồi 26 CHƢƠNG CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 34 2.1 Quan niệm pháp luật hoạt động giám sát Hội đồng nhân dân 34 2.2 Phƣơng hƣớng, tiêu chí yếu tố ảnh hƣởng đến hồn thiện pháp luật giám sát Hội đồng nhân dân .51 2.3 Pháp luật hoạt động giám sát quan dân cử địa phƣơng số nƣớc giá trị vận dụng vào thực tiễn Việt Nam 66 CHƢƠNG QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN VÀ THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 73 3.1 Quá trình hình thành phát triển pháp luật hoạt động giám sát Hội đồng nhân dân 73 3.2 Thực trạng pháp luật hoạt động giám sát Hội đồng nhân dân 80 3.3 Những vấn đề bất cập trình thực thi pháp luật hoạt động giám sát Hội đồng nhân dân 107 CHƢƠNG QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 133 4.1 Quan điểm hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát Hội đồng nhân dân 133 4.2 Giải pháp hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát Hội đồng nhân dân 148 KẾT LUẬN 170 DANH MỤC CƠNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 174 TÀI LIỆU THAM KHẢO 175 PHỤ LỤC 186 MỞ ĐẦU Sự cần thiết việc nghiên cứu Vấn đề cải cách máy Nhà nƣớc, cải cách hệ thống hành Nhà nƣớc từ Trung ƣơng đến địa phƣơng trở thành vấn đề cấp bách trọng yếu đất nƣớc cơng đổi tồn diện Đảng khởi xƣớng lãnh đạo, lấy đổi kinh tế làm trọng tâm Đổi tổ chức hoạt động máy nhà nƣớc chƣa theo kịp yêu cầu nghiệp đổi nói chung Từ sau năm 1986, chuyển sang đổi mới, yếu máy nhà nƣớc bộc lộ rõ: cồng kềnh, quan liêu, hiệu lực Với việc chuyển sang chế thị trƣờng, nhu cầu phải tiếp tục đổi máy nhà nƣớc đƣợc đặt Hiến pháp 1992 tiến hành đổi cấp Trung ƣơng, nhƣng đặt yêu cầu đổi tổ chức hoạt động cấp địa phƣơng Đối với máy nhà nƣớc địa phƣơng có nghiên cứu chun sâu đổi máy, chức năng, nhiệm vụ Thời gian gần đây, đổi bắt đầu có bƣớc biến chuyển nhà nƣớc ta thí điểm khơng tổ chức HĐND huyện, quận, phƣờng Trong thực tế, hoạt động giám sát HĐND chƣa thực có đƣợc hiệu quả, đáp ứng đƣợc nguyện vọng nhân dân Xuất phát từ lý trên, luận án thuộc chuyên ngành luật, tác giả chọn đề tài "Hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát Hội đồng nhân dân", có nghiên cứu mơ hình cải cách máy nhà nƣớc địa phƣơng không tổ chức HĐND huyện, quận, phƣờng làm Luận án Tiến sỹ luật học Đây đề tài cấp bách, có ý nghĩa thiết thực lý luận thực tiễn Đối tượng giới hạn nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu Luận án bao gồm:Những vấn đề chung, vấn đề lý luận liên quan đến pháp luật hoạt động giám sát HĐND; quyền lực HĐND hoạt động giám sát; cách thức, hình thức HĐND tiến hành giám sát trình tự, thủ tục để HĐND thực hình thức giám sát; trách nhiệm đối tƣợng bị giám sát Giới hạn nghiên cứu: Luận án không sâu nghiên cứu chế định cụ thể liên quan đến đổi tổ chức hoạt động HĐND nói chung mà tập trung nghiên cứu đổi quy định pháp luật giám sát HĐND Bên cạnh đó, tập trung phân tích thực trạng pháp luật giám sát hành, thực trạng hoạt động giám sát HĐND gắn với việc áp dụng Luật hành Mục tiêu nhiệm vụ nghiên cứu Luận án Mục tiêu nghiên cứu Luận án xây dựng sở lý luận thực tiễn để đề phƣơng hƣớng giải pháp hoàn thiện pháp luật quyền giám sát HĐND hoạt động giám sát HĐND Nghiên cứu mặt lý luận khái niệm hoạt động giám sát HĐND; nghiên cứu pháp luật hoạt động giám sát HĐND lịch sử; đánh giá đặc điểm tổ chức máy HĐND theo mơ hình khơng có HĐND quận, huyện, phƣờng; tổng kết thực tiễn hoạt động giám sát HĐND Phương pháp nghiên cứu Luận án Trên sở phƣơng pháp luận Chủ nghĩa Mác - Lênin tƣ tƣởng Hồ Chí Minh nhà nƣớc pháp luật, luận án sử dụng phƣơng pháp nghiên cứu sau đây: Phƣơng pháp tổng hợp, phân tích thông tin, số liệu liên quan đến nội dung nghiên cứu Phƣơng pháp so sánh, đối chiếu quy định pháp luật qua thời kỳ - Sử dụng phƣơng pháp điều tra xã hội học thông qua kết thống kê khảo sát thực tiễn Điểm Luận án Luận án đƣa khái niệm giám sát HĐND, khái niệm pháp luật giám sát HĐND; xác định chủ thể tiến hành giám sát, đối tƣợng phạm vi giám sát; bất cập hệ thống pháp luật giám sát; đƣa giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật hoạt động giám sát HĐND Những đề xuất, kiến nghị sửa đổi quy phạm giám sát HĐND Hiến pháp đến việc xây dựng Luật hoạt động giám sát HĐND Ý nghĩa khoa học thực tiễn Luận án Kết nghiên cứu Luận án có giá trị tham khảo hoạt động nghiên cứu lý luận khái niệm hoạt động giám sát HĐND chức giám sát HĐND cấp nƣớc ta Kết nghiên cứu ứng dụng cho trình sửa đổi quy định hoạt động giám sát HĐND đƣợc quy định quy định Luật tổ chức HĐND UBND Kết cấu Luận án Luận án gồm phần Mở đầu, chƣơng phần Kết luận, Phụ lục Danh mục tài liệu tham khảo Cụ thể nhƣ sau: Chương Tổng quan hình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Chương Cơ sở lý luận việc hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát Hội đồng nhân dân Chương Quá trình hình thành, phát triển thực trạng pháp luật hoạt động giám sát Hội đồng nhân dân Chương Quan điểm giải pháp hoàn thiên pháp luật giám sát Hội đồng nhân dân CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 1.1 Tình hình nghiên cứu nước Luận án trình bày tổng quan tình hình nghiên cứu từ việc nghiên cứu rộng HĐND, nghiên cứu pháp luật hoạt động giám sát quan dân cử (HĐND Quốc hội) đến tình hình nghiên cứu pháp luật giám sát HĐND Từ rằng: Nghiên cứu giám sát HĐND nói chung pháp luật giám sát HĐND nói riêng nhìn chung đƣợc học giả quan tâm, mức độ nghiên cứu thƣờng hạn hẹp Nhất thời gian gần đây, sau có Luật tổ chức HĐND UBND năm 2003 với quy định giám sát HĐND mang tính đổi tồn diện Đề tài nghiên cứu pháp luật giám sát có nhiều, nhiều đề tài khoa học cấp bộ, luận án tiến sĩ nhƣng tập trung giám sát Quốc hội Pháp luật giám sát HĐND hầu nhƣ có đề tài cấp thấp (luận văn thạc sĩ luật học) nghiên cứu nghiên cứu địa phƣơng định (trong phạm vi tỉnh, thành phố) thƣờng nghiên cứu rộng đổi hoạt động giám sát nên dung lƣợng nghiên cứu đổi mới, hồn thiện pháp luật giám sát HĐND khơng nhiều Nhìn chung, việc nghiên cứu chƣa có tính tổng thể, chun sâu 1.1 Tình hình nghiên cứu nước ngồi Luận án trình bày tổng quan tình hình nghiên cứu nƣớc từ nghiên cứu, tài liệu Quốc hội, hoạt động giám sát Quốc hội đến hoạt động quyền địa phƣơng, hoạt động giám sát quan dân cử địa phƣơng Thông qua đánh giá tổng quan, Luận án trình bày nội dung đƣợc nghiên cứu, nội dung cần tiếp tục nghiên cứu CHƢƠNG CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 2.1 Quan niệm pháp luật giám sát Hội đồng nhân dân Khái niệm, đặc điểm pháp luật hoạt động giám sát HĐND: Xuất phát từ khái niệm chung giám sát, Luận án nghiên cứu làm rõ khái niệm pháp luật giám sát HĐND tập hợp quy phạm pháp luật nhà nƣớc ban hành, điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh trình HĐND giám sát; bao gồm hoạt động: dự kiến chƣơng trình giám sát, triển khai hoạt động giám sát định hậu pháp lý hoạt động giám sát Qua nghiên cứu đối tƣợng điều chỉnh pháp luật giám sát HĐND, Luận án cho chủ thể tiến hành hoạt động giám sát gồm HĐND, quan HĐND đƣợc trao quyền, đại biểu HĐND; đối tƣợng chịu giám sát gồm quan, tổ chức, cá nhân bị HĐND sử dụng hình thức giám sát để kiểm sốt quyền lực; đối tƣợng khác chịu tác động hoạt động giám sát Nội dung quan hệ pháp luật hoạt động giám sát HĐND quyền nghĩa vụ chủ thể tham gia quan hệ giám sát: Quyền, nghĩa vụ HĐND việc thực hoạt động giám sát; trình tự, thủ tục, cách thức tiến hành hoạt động giám sát mà chủ thể tiến hành giám sát có quyền thực phải thực hiện; hậu pháp lý sau hoạt động giám sát (khi phát vấn đề xử lý nhƣ nào) Từ mối quan hệ trên, xác định phƣơng pháp điều chỉnh pháp luật giám sát HĐND gồm phƣơng pháp sau: Phƣơng pháp mệnh lệnh, Phƣơng pháp bắt buộc, Phƣơng pháp quyền uy, Phƣơng pháp kiến nghị Vai trò pháp luật hoạt động giám sát HĐND: Trong phần này, Luận án xuất phát từ việc nghiên cứu vai trò HĐND máy nhà nƣớc để tìm hiểu vai trị pháp luật giám sát HĐND Trong tổ chức máy, tổ chức đại diện cho nhân dân quản lý hoạt động địa phƣơng cần thiết tất yếu, định vấn đề quan trọng địa phƣơng, đồng thời kiểm soát việc thực quyền lực nhà nƣớc Ngay từ ngày đầu lập nƣớc xác định nguyên tắc tổ chức quyền địa phƣơng có HĐND Việc thí điểm khơng tổ chức HĐND huyện, quận, phƣờng chƣa đƣa đến kết thức, mặt khác, xét quyền địa phƣơng (3 cấp) HĐND tồn cấp tỉnh, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh xã, thị trấn Chức giám sát hai chức quan trọng quan dân cử Giám sát ngày trở thành chức quan trọng quan dân cử Để HĐND thực đƣợc hoạt động giám sát tất yếu phải có quy định pháp luật giám sát, nói cách khác, phải có quy phạm pháp luật điều chỉnh để xác định sở pháp lý cho HĐND tiến hành hoạt động giám sát cách có hiệu HĐND quan quyền lực nhà nƣớc cần phải có luật quy định hoạt động HĐND, có hoạt động giám sát Từ nghiên cứu, luận án vai trò pháp luật giám sát HĐND thể điểm sau: (1) có vai trị chung pháp luật, cơng cụ điều chỉnh quan trọng, hữu hiệu quan hệ xã hội; (2) sở pháp lý thực thi quyền giám sát nhân dân hoạt động máy nhà nƣớc địa phƣơng; (3) công cụ quan trọng việc tạo dựng cân hoạt động quản lý nhà nƣớc; (4) nâng cao nhận thức đối tƣợng liên quan vai trò hoạt động giám sát HĐND; (5) công cụ quan trọng để thực đảm bảo quyền dân chủ địa phƣơng 2.2 Phương hướng, tiêu chí yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật giám sát Hội đồng nhân dân Phương hướng hoàn thiện pháp luật giám sát HĐND yêu cầu xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa: - Hoàn thiện quy định pháp luật chế, cách thức thực thiết chế dân chủ - Hoàn thiện quy định pháp luật hoạt động giám sát HĐND gắn với đổi quan tƣ pháp địa phƣơng: - Tăng cƣờng công khai, minh bạch, rõ ràng xây dựng pháp luật giám sát HĐND: - Pháp luật hoạt động giám sát HĐND cần phải quy định pháp luật nội dung hình thức Tiêu chí hồn thiện pháp luật hoạt động giám sát HĐND Từ đặc điểm pháp luật hoạt động giám sát HĐND, luận án đƣa hệ thống tiêu chí gồm: - Tiêu chí đảm bảo chế ƣớc quyền lực nhà nƣớc, kiểm soát quyền lực quan nhà nƣớc địa phƣơng - Tiêu chí đồng bộ, hài hịa với hệ thống pháp luật - Tiêu chí minh bạch - Tiêu chí vận hành máy đồng - Tiêu chí kinh tế, hiệu - Tiêu chí khả thi Những yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật hoạt động giám sát HĐND Luận án trình bày yếu tố ảnh hƣởng gồm: - Chế độ trị với đặc trƣng đảng cầm quyền - Yêu cầu khách quan sống: Xu dân chủ ngày đƣợc đòi hỏi cao, ngƣời dân tham gia trực tiếp gián tiếp vào quản lý nhà nƣớc - Trình độ dân trí Dân trí phát triển kéo theo đòi hỏi nâng cao dân chủ - Xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Hai nguyên tắc nhà nƣớc pháp quyền là: pháp luật minh bạch có tính tối thƣợng; nhà nƣớc tổ chức theo mơ hình phân cơng (phân chia) quyền lực để có kiểm sốt quyền lực - Cơ cấu, tổ chức máy nhà nƣớc xác định vị trí, vai trị HĐND cấu tổ chức máy nhà nƣớc, mối quan hệ với quan tƣ pháp, UBND định tới việc xác định quyền giám sát HĐND - Cơ cấu, tổ chức HĐND Cơ cấu, tổ chức HĐND gồm yếu tố: cấu, thành phần đại biểu HĐND; tổ chức máy HĐND (TT HĐND, Ban HĐND …) định tới việc xây dựng pháp luật giám sát HĐND phù hợp với lực thực pháp luật - Ảnh hƣởng Luật hoạt động giám sát Quốc hội Đổi tổ chức quyền địa phương mối quan hệ với hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát Hội đồng nhân dân Luận án việc đổi quyền địa phƣơng cần thiết để đáp ứng yêu cầu tình hình mới, mơ hình tồn 60 năm Luận án đánh giá việc tiến hành thí điểm khơng tổ chức HĐND huyện, quận, phƣờng từ năm 2009 đến Luận án đề xuất số đổi tổ chức quyền địa phƣơng, xác định quyền cấp, cấp xã cấp tỉnh ln cấp hành Việc đổi tổ chức quyền địa phƣơng định tới chức năng, nhiệm vụ chung HĐND, có chức giám sát Pháp luật hoạt động giám sát HĐND phải có thay đổi phù hợp với mơ hình tổ chức mới, đảm bảo nguyên tắc thay mặt nhân dân kiểm soát việc thực quyền lực nhà nƣớc 2.3 Pháp luật giám sát quan dân cử địa phương số nước giá trị vận dụng vào thực tiễn Việt Nam Pháp luật nói chung nhƣ pháp luật giám sát quan dân cử chịu tác động nhiều yếu tố, chế trị, ngun lý xây dựng máy nhà nƣớc, lịch sử phát triển pháp luật giám sát … Có kinh nghiệm, quy định pháp luật hợp lý với quốc gia nhƣng lại bất hợp lý đem áp dụng máy móc vào quốc gia khác Vì vậy, Luận án nghiên cứu quy định pháp luật giám sát quan dân cử số nƣớc điển hình, từ tìm điểm hợp lý, ngun tắc tổ chức hợp lý vận dụng vào điều kiện, hoàn cảnh thực tế Việt Nam Những nƣớc mà Luận án xem xét Na Uy, Anh (Mơ hình quyền địa phƣơng không phân định rõ quan dân cử quan hành pháp); Hàn Quốc, Đức (Mơ hình quyền địa phƣơng phân định rõ quan dân cử quan hành pháp) Luận án rút kết luận, là: dù tổ chức theo hình thức tất quốc gia đặt vấn đề kiểm soát quyền lực; đối tƣợng giám sát chủ yếu mà quan dân cử địa phƣơng hƣớng tới quan hành pháp; cần có đa dạng hình thức giám sát CHƢƠNG QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN VÀ THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN Khi phân tích, nghiên cứu lịch sử hình thành phát triển pháp luật giám sát HĐND, trình bày nguyên nhân, lý phân chia giai đoạn vào lịch sử phát triển đất nƣớc mốc pháp lý (Hiến pháp, Luật tổ chức HĐND UBND) cụ thể là: giai đoạn 1946-1992 giai đoạn 1992 đến Trong Chƣơng 3, Luận án tập trung đánh giá thực trạng pháp luật hoạt động giám sát HĐND thực trạng hoạt động HĐND theo luật hành Luật tổ chức HĐND UBND năm 2003 Giai đoạn trƣớc năm 2003, Luận án đánh giá thực trạng cách khái quát mặt pháp luật, Luật tổ chức HĐND UBND 1994 luật trƣớc khơng có nhiều quy định hoạt động giám sát HĐND 3.1 Quá trình hình thành phát triển pháp luật giám sát Hội đồng nhân dân Luận án nghiên cứu lịch sử hình thành, phát triển pháp luật giám sát HĐND để đánh giá tƣơng thích, phù hợp quy phạm pháp luật thực tế, xu hƣớng phát triển quy phạm này, từ dự đốn xu phát triển, đánh giá tình hình thực tiễn nhằm đƣa kiến nghị sửa đổi phù hợp Luận án không phân kỳ lịch sử theo mốc Hiến pháp hay Luật HĐND mà sở đánh giá khái quát quy định giám sát Hiến pháp, luật HĐND, Luận án phân hai giai đoạn: giai đoạn 1945-1992 giai đoạn 1992 đến Luận án nghiên cứu pháp luật giám sát HĐND nơi thí điểm khơng tổ chức HĐND huyện, quận, phƣờng nhƣ điểm mốc đánh dấu cho giai đoạn tƣơng lai Trên sở nghiên cứu lịch sử pháp luật hoạt động giám sát, Luận án đƣa nhận xét chung là: Quy phạm pháp luật phù hợp với giai đoạn lịch sử, phù hợp tổ chức máy nhà nƣớc Tuy nhiên, xu hƣớng chung ngày nâng cao chất lƣợng, hiệu hoạt động giám sát HĐND để đảm bảo thực tốt dân chủ đại diện xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Sự phát triển pháp luật hoạt động giám sát HĐND phụ thuộc chủ yếu vào yếu tố: (1) Sự phát triển kinh tế - xã hội yêu cầu đất nƣớc, nhiệm vụ trọng tâm, chức nhà nƣớc thời kỳ (2) Sự phát triển quan điểm dân chủ (3) Tổ chức máy HĐND Luận án nghiên cứu đổi pháp luật giám sát HĐND gắn với đổi quyền địa phƣơng, thí điểm khơng tổ chức HĐND huyện, quận, phƣờng; cải cách tƣ pháp … 3.2 Thực trạng pháp luật giám sát Hội đồng nhân dân Quy định pháp luật quyền giám sát HĐND Luận án đánh giá thực trạng pháp luật giám sát HĐND Hiến pháp 1992, Luật tổ chức HĐND UBND năm 2003, Quy chế hoạt động HĐND năm 2005 Hiến pháp quy định chƣa đồng hoạt động giám sát HĐND; Luật Quy chế lần có chƣơng quy định hoàn thiện giám sát HĐND Luận án phân tích quy định chƣa hợp lý giám sát HĐND đƣợc quy định Luật Quy định pháp luật chủ thể đối tượng giám sát HĐND Luận án phân tích điểm chƣa hợp lý chủ thể đối tƣợng giám sát HĐND, đó, ĐB HĐND khơng phải chủ thể giám sát Đối tƣợng giám sát quy định rộng, thiếu tính hợp lý tính khả thi, có chồng lấn cấp HĐND đối tƣợng giám sát Chỉ nên tập trung giám sát quan hành cấp mà thơi, ngồi ra, với quan tƣ pháp giám sát báo cáo cơng tác định kỳ hàng năm Quy định pháp luật hình thức giám sát HĐND Luận án, phân tích hình thức giám sát HĐND theo luật định nhận thấy hình thức chƣa rõ ràng Luận án nhóm thành loại hình thức chính, theo chủ thể tiến hành giám sát, đồng thời hạn chế loại hình thức giám sát: Hình thức bỏ phiếu tín nhiệm: áp dụng với nhiều đối tƣợng áp dụng với thiết chế bên HĐND, với đối tƣợng khơng có quyền quản lý nhà nƣớc TT HĐND xem xét việc trả lời chất vấn khơng có quy định quy trình thực hiện, thiếu tính khả thi Chƣa xác định rõ hình thức giám sát xem xét kết giám sát Đoàn giám sát Theo quy định pháp luật hình thức giám sát Đồn giám sát, hiểu sai lầm Quy định pháp luật thủ tục, trình tự phương thức thực quyền giám sát HĐND Luận án phân tích quy định chƣa hợp lý thủ tục, trình tự phƣơng thức thực quyền giám sát với hình thức giám sát, cụ thể là: Hoạt động HĐND xem xét báo cáo cơng tác, chƣa có thống loại báo cáo cần xem xét, quy trình xem xét báo cáo năm chƣa rõ ràng, việc ban hành nghị cần phải quy định bắt buộc Hoạt động xem xét việc chất vấn trả lời chất vấn, có nhiều quy định tiến bộ, nhƣng chất vấn hai kỳ họp chƣa rõ ràng, thiếu quy trình để thực Hoạt động xem xét văn quy phạm pháp luật, quy trình chƣa thống có liên kết chủ thể Ban – TT HĐND – HĐND Hoạt động xem xét báo cáo Đoàn giám sát, chƣa phân định rõ hai bƣớc quy trình hoạt động Đồn giám sát hoạt động chủ thể thành lập Đoàn giám sát; Đoàn giám sát chƣa phân định thẩm quyền thành viên Đoàn giám sát; thẩm quyền đồn giám sát Hoạt động bỏ phiếu tín nhiệm, có nhiều “khóa” nên khó thực đƣợc thực tế Nhìn chung, số quy định trình tự, thủ tục tốt, giúp cho HĐND thực đƣợc thực tế, nhiên, số quy định khác gây khó khăn cho việc HĐND triển khai thực Ngun nhân khơng phải tự quy trình bất hợp lý mà cách quy định khơng chặt chẽ bƣớc quy trình nên bị tác động yếu tố ngồi luật pháp HĐND khơng thực đƣợc quyền giám sát thực không tốt Quy định pháp luật hậu pháp lý hoạt động giám sát Luận án thẩm quyền HĐND áp dụng quy định hậu pháp lý chƣa rõ ràng, thiếu chế tài mang tính trung gian nhƣ khiển trách, cảnh cáo … TT HĐND, Ban HĐND khơng có quyền áp dụng chế tài mạnh mẽ mà dừng kiến nghị, đề xuất Nhìn chung, hậu pháp lý mà chủ thể tiến hành giám sát đƣợc quyền áp dụng đơn giản, nhiều hoạt động giám sát không bắt buộc phải áp dụng hậu pháp lý Quy định pháp luật giám sát Hội đồng nhân dân đơn vị hành khơng tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường Theo mơ hình tổ chức thí điểm, Luận án điểm chƣa hợp lý quy định UBTVQH với hình thức: việc xem xét báo cáo công tác bỏ phiếu tín nhiệm, việc xem xét việc chất vấn trả lời chất vấn, xem xét VBQPPL xem xét báo cáo đồn giám sát khó khả thi đối tƣợng lớn giám sát UBND, TAND, VKSND huyện, quận Chƣa có quy định HĐND cấp giám sát UBND phƣờng 3.3 Những vấn đề bất cập trình thực thi pháp luật hoạt động giám sát Hội đồng nhân dân Luận án trình bày sơ qua thực trạng hoạt động giám sát HĐND trƣớc Luật tổ chức HĐND UBND năm 2003 chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu cử tri, chƣa thể đƣợc vai trò HĐND Bất cập việc Hội đồng nhân dân thực giám sát theo Luật tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân năm 2003 Luận án đánh giá thực trạng hoạt động giám sát HĐND theo hình thức giám sát: Hoạt động HĐND xem xét báo cáo công tác: Báo cáo công tác HĐND hầu nhƣ khơng đƣợc xem xét, mục đích xem xét báo cáo công tác TAND, VKSND chƣa rõ ràng Hoạt động xem xét báo cáo công tác chƣa đƣợc coi trọng Hoạt động HĐND, TT HĐND xem xét việc chất vấn trả lời chất vấn: đạt nhiều kết bề số lƣợng chất vấn, nhƣng chất lƣợng chất vấn chất lƣợng trả lời chất vấn chƣa đƣợc cao, nhiều nguyên nhân cản trở việc chất vấn đạt hiệu Hoạt động HĐND, TT HĐND, Ban xem xét văn quy phạm pháp luật, chƣa đạt kết cao thiếu quy trình, lực cán ….Hoạt động HĐND, TT HĐND, Ban xem xét báo cáo Đoàn giám sát Phần lớn hoạt động dừng bƣớc hoạt động giám sát Đồn giám sát, cịn hai bƣớc đƣợc thực là: Cơ quan thành lập Đoàn giám sát xem xét báo cáo Đoàn giám sát Hoạt động HĐND bỏ phiếu tín nhiệm, chƣa đƣợc thực khó khăn từ luật pháp tâm lý, chế Bất cập việc Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Hội đồng nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh nơi thí điểm khơng tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường thực giám sát Luận án phân tích khó khăn, vƣớng mắc thực tiễn thi hành nghị 725 UBTVQH việc HĐND cấp tỉnh giám sát quan huyện, quận Hầu nhƣ việc giám sát dừng xem xét báo cáo công tác gián tiếp (thông qua báo công tác UBND, TAND, VKSND cấp tỉnh), thành lập Đoàn giám sát Thời gian áp dụng thí điểm chƣa nhiều, báo cáo tổng kết Bộ Nội vụ chƣa sâu đánh giá hoạt động giám sát HĐND, vậy, sở để đánh giá HĐND nơi thực thí điểm chƣa thật đầy đủ Nguyên nhân thực trạng hoạt động thực thi pháp luật giám sát Hội đồng nhân dân Luận án phân tích nguyên nhân ảnh hƣởng tới thực trạng hoạt động giám sát là: Hệ thống trị:mỗi hệ thống trị có khiếm khuyết định, khơng có hệ thống hồn hảo, nhƣng hệ thống có phù hợp định Khơng địa phƣơng hoạt động giám sát nằm đạo chặt chẽ cấp ủy Đảng, với nội dung đối tƣợng giám sát mang tính nhạy cảm, áp dụng chế tài mạnh mẽ, đụng chạm tới quyền hạn cấp ủy Đảng, đặc biệt công tác cán Quy định pháp luật: quy định hoạt động giám sát HĐND Luật 2003 bƣớc tiến lớn nhƣng chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu thực tiễn, nhiều quy định cịn hình thức khơng đủ mạnh để hoạt động giám sát HĐND có hiệu quả, thiếu chế tài kèm Tổ chức HĐND: Số lƣợng đại biểu HĐND hoạt động chun trách cịn ít, chiếm khoảng 5-10% tổng số đại biểu, cấp xã có Phó Chủ tịch hoạt động chuyên trách nên khó đảm đƣơng công việc chung HĐND Chất lượng đại biểu HĐND: cịn chƣa thực đồng đều, khơng đại biểu khơng có trình độ vừa phải đảm bảo trình độ cấu, thành phần đai biểu Đối với cấp xã: Hoạt động giám sát HĐND cấp xã nhìn chung cịn yếu cấu tổ chức đặc thù, khơng có Ban giúp việc, TT HĐND gồm ngƣời, trình độ chung đại biểu, TT HĐND thấp CHƢƠNG QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 4.1 Quan điểm hoàn thiện pháp luật giám sát Hội đồng nhân dân Luận án đƣa quan điểm hoàn thiện pháp luật giám sát HĐND là: - Phù hợp định hƣớng xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa - Đảm bảo lãnh đạo Đảng Cộng sản Việt Nam - Phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh Việt Nam - Bảo đảm tính khả thi thực tiễn - Bảo đảm hiệu lực, hiệu giám sát Hội đồng nhân dân - Tiếp thu có chọn lọc pháp luật tổ chức máy nhà nƣớc hoạt động giám sát HĐND, kinh nghiệm giám sát quan dân cử địa phƣơng số nƣớc giới - Phù hợp với xu hƣớng phát triển pháp luật hoạt động giám sát Hội đồng nhân dân Đảm bảo ngun tắc việc hồn thiện pháp luật hoạt động giám sát HĐND có khả thực tiễn, đáp ứng đƣợc yêu cầu HĐND 4.2 Giải pháp hoàn thiện pháp luật giám sát Hội đồng nhân dân Luận án đƣa giải pháp cần tiến hành đồng bộ, là: Hoàn thiện hệ thống pháp luật Trong hoàn thiện hệ thống pháp luật để hoạt động giám sát HĐND có hiệu lực, hiệu quả, cần quan tâm tới lĩnh vực, là: (1) Xác định vị trí, vai trị giám sát HĐND Hiến pháp: Cần có quy định thống Hiến pháp, không nên quy định cụ thể mà gồm vấn đề chung nhất, làm sở cho văn luật quy định cụ thể (2) Xây dựng luật riêng giám sát Hội đồng nhân dân: Cần xây dựng luật riêng hoạt động giám sát HĐND với quy phạm giám sát mang tính tổng thể, toàn diện, tƣơng tự nhƣ Luật hoạt động giám sát củ HĐND Ban hành Luật hoạt động giám sát Hội đồng nhân dân Luận án đề xuất nội dung Luật hoạt động giám sát HĐND mặt: Chủ thể tiến hành giám sát Cần xác định chủ thể HĐND, TT HĐND, Ban Xác định đƣợc chủ thể tiến hành giám sát tìm hình thức phù hợp với chủ thể Đối tƣợng giám sát, nội dung giám sát Xác định đối tƣợng giám sát quan nhà nƣớc cấp, đó, tập trung vào UBND quan chuyên môn thuộc UBND Đối với TAND, VKSND giám sát hạn chế Xác định rõ đối tƣợng giám sát nội dung giám sát nội dung quan trọng Luật, từ xác định phạm vi, mức độ giám sát chủ thể tiến hành giám sát Hình thức giám sát HĐND với đối tƣợng bị giám sát gồm: hoạt động xem xét báo cáo công tác; hoạt động xem xét việc chất vấn trả lời chất vấn; hoạt động xem xét VBQPPL; hoạt động xem xét báo cáo Đoàn giám sát; hoạt động bỏ phiếu tín nhiệm Với mối chủ thể giám sát có hình thức giám sát phù hợp Hình thức hỗ trợ giám sát HĐND.Bên cạnh hình thức giám sát, Luận án đề cập tới hình thức hỗ trợ hoạt động giám sát, là: hoạt động điều trần; đồn giám sát; hình thức hỗ trợ khác Đây nội dung quan trọng nhƣng Luật hoạt động giám sát Quốc hội chƣa đề cập đến Hoàn thiện số quy trình giám sát Luận án đề xuất hồn thiện lại số quy trình giám sát nhƣ: quy trình, thủ tục xem xét báo cáo cơng tác; quy trình, thủ tục việc xem xét chất vấn trả lời chất vấn kỳ họp HĐND; quy trình, thủ tục bỏ phiếu tín nhiệm; quy trình, thủ tục việc xem xét báo cáo Đồn giám sát; quy trình xem xét VBQPPL; quy trình, thủ tục hoạt động điều trần Hậu pháp lý hoạt động giám sát Hoạt động giám sát mà thiếu hậu pháp lý hoạt động giám sát khơng đạt đƣợc hiệu Luận án đề xuất bổ xung thêm số chế tài kỷ luật mang tính trung gian nhƣ khiển trách, … gắn với chủ thể giám sát Giám sát Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Hội đồng nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường Trên sở thực tiễn việc thí điểm khơng tổ chức HĐND, Luận án đề xuất quy phạm pháp luật giám sát HĐND cấp tỉnh, HĐND thị xã, thành phố thuộc tỉnh tiến hành giám sát Trong đó, Luận án đề xuất HĐND khơng nên giám sát tồn quan cấp dƣới mà nên giám sát ngƣời đứng đầu quan hành cấp dƣới ngƣời đứng đầu phải đƣợc HĐND phê chuẩn bổ nhiệm Với giám sát quan tƣ pháp, HĐND dừng giám sát báo cáo công tác mà Luận án với mục đích tăng cƣờng hiệu lực, hiệu giám sát HĐND mà hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát chƣa đủ, cần phải có nhiều giải pháp đồng để pháp luật vào sống Luận án đề xuất số giải pháp liên quan tới Luật bầu cử đại biểu HĐND, Luật tổ chức HĐND UBND; … KẾT LUẬN Xã hội lồi ngƣời ln không ngừng phát triển, với nhiều phát minh vĩ đại khoa học kỹ thuật, trị …, “Nhà nƣớc” nói bƣớc tiến lớn lồi ngƣời Nhà nƣớc kèm theo quyền lực, lại ln có xu hƣớng bị tha hóa, chế ƣớc quyền lực yếu tố để máy nhà nƣớc tồn ổn định Trong xã hội dân sự, nhà nƣớc pháp quyền việc kiểm soát quyền lực đƣợc đặt ra, việc nhân dân trực tiếp kiểm soát gián tiếp thông qua quan dân cử Trong máy nhà nƣớc Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hình thành quan dân cử mà trung ƣơng Quốc hội, địa phƣơng HĐND cấp HĐND vừa nằm máy quan nhà nƣớc, chịu đạo, điều hành hạn chế Chính phủ vừa thay mặt ngƣời dân hoạt động HĐND sử dụng hình thức giám sát để kiểm sốt quyền lực nhà nƣớc đƣợc thực thi đúng, đủ, với mục đích đảm bảo cho ngƣời dân địa phƣơng Hơn năm thực thi hoạt động giám sát, xã hội nhƣ thân HĐND có biến chuyển lớn Đó xã hội dân chủ phát triển mạnh mẽ, tƣ tƣởng xây dựng máy nhà nƣớc dần thay đổi theo hƣớng nhà nƣớc dân chủ, nhà nƣớc pháp quyền, vị trí vai trị HĐND dần đƣợc thừa nhận Để HĐND thực đƣợc quyền giám sát có hiệu lực, hiệu phải dựa vào nhiều yếu tố, nhƣng yếu tố quan trọng luật pháp Chính vậy, định hƣớng xây dựng pháp luật nhà nƣớc ta, việc sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật hoạt động giám sát HĐND cần thiết Đảm bảo thúc đẩy HĐND hoạt động tốt, tiền đề để nhân dân sử dụng quyền lực dẫn dắt quyền địa phƣơng phục vụ lợi ích nhân dân, đảm bảo lợi ích nhân dân Luận án sở phân tích hệ thống pháp luật, thực trạng thực hoạt động giám sát HĐND yếu tố ảnh hƣởng tới hoạt động giám sát để đề xuất hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát HĐND mặt: hoàn thiện hệ thống pháp luật giám sát nói chung; hồn thiện pháp luật liên quan tới tổ chức HĐND; xây dựng Luật hoạt động giám sát HĐND với quan điểm chủ thể giám sát, đối tƣợng bị giám sát, nội dung bị giám sát, hình thức tiến hành giám sát, hậu pháp lý mà HĐND có quyền áp dụng Đây vấn đề Luận án hƣớng tới nhằm hồn thiện pháp luật hoạt động giám sát HĐND, đảm bảo để HĐND thực quan nhà nƣớc đại diện ngƣời dân, mang tiếng nói, lợi ích, nguyện vọng ngƣời dân, hƣớng tới ngƣời dân DANH MỤC CƠNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN Nguyễn Hải Long (2009), “Vấn đề pháp lý, cách thức tiến hành hoạt động chất vấn điều trần Hội đồng dân tộc, Ủy ban Quốc hội”, Hội thảo Thực trạng giải pháp nâng cao chất lượng, hiệu hoạt động giám sát Quốc hội Hà Nội, Đà Nẵng Thành phố Hồ Chí Minh tháng năm 2009 Văn phòng Quốc hội tổ chức tr.14 Nguyễn Hải Long (2010), “Bàn quy định HĐND bỏ phiếu tín nhiệm”, Tạp chí Khoa học pháp lý (2), tr 13-19 Nguyễn Hải Long (2010), “Về giám sát Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyền quận, huyện nơi thí điểm khơng tổ chức Hội đồng nhân dân”, Tạp chí Tổ chức Nhà nước (5), tr 23-28 Nguyễn Hải Long (2010), “Giám sát Hội đồng nhân dân nơi thực thí điểm khơng tổ chức Hội đồng nhân dân”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp (20), tr 50-56 Nguyễn Hải Long (2010), “Bàn đối tƣợng giám sát Hội đồng nhân dân”, Tạp chí nhà nước pháp luật (11), tr 16-22 27  ... HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 133 4.1 Quan điểm hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát Hội đồng nhân dân 133 4.2 Giải pháp hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát Hội. .. ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 4.1 Quan điểm hoàn thiện pháp luật giám sát Hội đồng nhân dân Luận án đƣa quan điểm hoàn thiện pháp luật giám sát HĐND là:... VỀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 2.1 Quan niệm pháp luật giám sát Hội đồng nhân dân Khái niệm, đặc điểm pháp luật hoạt động giám sát HĐND: Xuất phát từ khái niệm chung giám