Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật điều chỉnh phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở việt nam

r ộ GIẢO DỤC VẢ ĐÀO TẠO BỘ T PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI NGUYỄN MINH TÂN Cơ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỤC TIỄN c ủ a v i ệ c h o n • • • THIỆN • PHÁP LUẬT # ĐIỂU CHỈNH PHÂN CÂP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Mã số : LUẬT KINH TẾ 5.05.15 LUẬN • VĂN THẠC • SỸ LUẬT • HỌC • NGƯỜI HUỚNG DẪN KHOA HỌC Tiến sỹ luật VÕ ĐÌNH TO ÀN thưviện TRƯỜNG ĐẠI H Ọ C LUẬT HÀ NÔI €=XâẤÀc HÀ NỘI - NẢM 2002 MỤC LỤC Mở đầu Danh mục lừ viết tắt Trang Chương MỘT SỐ VẤN ĐỂ LÝ LUẬN VỂ PHÁP LUẬT ĐlỂU CHỈNH PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 Phàn cấp quản lý NSNN nhân tô ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN 1.1.1 Khái niệm phân cấp quản lý NSNN 1.1.2 Nội dung phân cấp quản lý NSNN 1.1.3 Các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN 1.1.4 Những nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN 13 1.1.5 Các mơ hình phàn cấp quản lý NSNN 18 1.2 Điều- chỉnh pháp luật việc phân cấp quản lý NSNN kinh tè thị trường 1.2.1 Sự cần thiết đicu pháp luật việc phân cấp quản lý NSNN 1.2.2 Đối tương điều chỉnh quy pham pháp luât phân cấp quản lý NSNN 21 21 23 1.2.3 Nguồn luật điều chỉnh việc phân cấp quản lý NSNN 25 Kết luân chương 28 Chưcmg THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỂ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHẢ NƯỚC 2.1 Ilồn cảnh địi pháp luật hành vé phân cấp qnản lý NSNN 2.2 Thực trạng pháp luật vể phân cấp quản lý NSNN 30 34 2.2.1 Về ưu điểm kết quảđạt 34 2.2.2 Về hạn chế, bất cập 37 2.2.2.1 Phân cấp trách nhiệm quyền hạn quan, quyền nhà nước 2.2.2.2 Phân cấp thẩm quyền ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức 37 43 2.2.23 Phàn cấp nguồn thu nhiệm vụ chi 44 2.2.2.4 Phân cấp quy trình NSNN (lập, chấp hành, tốn) 51 Kết luận chương 56 Chương PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ PHẢN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHẢ NƯỚC Ỏ NƯỚC TA 3.1 Phưong hướng hoàn thiên pháp luât phân cấp quản lý NSNN 58 3.2 Giải pháp hoàn thiện pháp luật phân cấp quản lý NSNN 63 3.2.1 Hoàn thiện chế định pháp luật hệ thống NSNN 3.2.2 Hoàn thiện chế định pháp luật phân cấp thẩm quyền Quốc hội, HĐND việc định dự toán, phân bổ dự toán phê chuẩn quvết toán ngân sách 3.2.3 Hoàn thiện chế định pháp luật phân cấp thẩm quyền ban hành tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngàn sách 3.2.4 Hoàn thiện chế định pháp luật phân cấp nguồn thu, nhịêm vụ chi cho cấp ngân sách 3.2.5 Hoàn thiện chỏ’ định pháp luật phân cấp quy trình NSNN 3.3 Các biện pháp bảo đảm cho việc hoàn thiện chế định pháp luật phân cấp quản lý NSNN 3.3.1 Nhà nước phải tiến hành cải cách máy, phân định rõ chức năng, nhiệm vụ theo đặc điểm cấp quyền 3.3.2 Nâng cao trình độ pháp luật, nghịêp vụ cán điều hành ngân sách 3.3.3 Phải thực ngun tắc cơng khai dân chủ hố điều hành ngân sách 63 67 71 72 78 84 84 89 90 Kết luận chương 90 Kết luận chung 91 Tài liệu tham khảo Phụ lục 93 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT NSNN: Ngân sách Nhà nước NSTW: Ngân sách Trung ương NSĐP: Ngân sách Địa phương N S : Ngân sách ĐCS : Đảng cộng sản XHCN : Xã hội chủ nghĩa HĐND: Hội đồng Nhân dân UBND: Uỷ ban Nhân dân ƯBTVQH: Uỷ ban Thường vụ Quốc hội KT-XH : Kinh tế - Xã hội XDCB: Xây dựng bán GDP: Tổng sản phẩm nội địa GTGT: Giá trị gia tăng ODA: Viện trợ phát triển thức TNDN: Thu nhập doanh nghiệp TTĐB : Tiêu thụ đặc biệt TW: Trung ương DNNN: Doanh nghiệp nhà nước , ODA: Viện trợ phát triển thức KBNN: Kho bạc Nhà nước MỞ ĐẨU Sự cần thiết, ý nghĩa lý luận thực tiễn đề tài luận văn Trong trình chuyển đổi cư chế quản lý kinh tế nước ta, pháp luật điều chỉnh phân cấp quản lý NSNN sửa đổi, bổ sung nhiều lần Luật NSNN Quốc hội thông qua ngày 20 tháng năm 1996 đặt móng pháp lý cho việc xây đựng hồn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN theo đòi hỏi chế thị trường Tuy nhiên, thực tế qua thời gian thi hành Luật NSNN (hưn năm), chế độ phân cấp quản lý NSNN mang lại kết bước đầu, có ý nghĩa bản, đồng thời bộc ỉộ nhiều nhưực điểm, hạn chế tồn cần nghièn cứu tháo gỡ giải pháp thích hợp Hơn nữa, bối cảnh phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN, với xu hướng tồn cầu hố, hội nhập kinh tế quốc tế khu vực; cải cách kinh tế cải cách hành diễn mạnh mõ hơn; nhiều vấn đề phát sinh từ chế độ phân cấp quán lý NSNN hành cần nghiên cứu hồn thiện Do đó, vấn dề dược quan chức đặc biệt quan tâm Về phương diện nghiên cứu khoa học, cơng trình nghiên cứu công bố cho thấy, việc nghiên cứu lý luận điều pháp luật phàn cấp quản lý NSNN chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn Một số cơng trình nghiên cứu dạng báo, chủ yếu đề cập tới mặt, khía cạnh chế độ phân cấp quản-lý NSNN mà chưa có cơng trình nghiên cứu có tính hệ thống Các cơng trình nghiên cứu cơng phu cơng trình nghiên cứu phân cấp quản lý NSNN góc độ kinh tế học mà thiêu vắng cơng trình nghiên cứu Luật học Trước yêu cầu xúc nêu trên, tác giả chọn đề tài nghiên cứu “Cỡ' sở lý luận thực tiễn việc hoàn thiện pháp luật điều chỉnh phán cáp quản lý ngàn sách nhà nước Việt n a m ” làm luận văn Cao học 2 Đối tượng phạm vi nghiên cứu Đối tưựng nghiên cứu luận văn pháp luật điều phàn cáp quản lý NSNN thực tiễn áp dụng, mối liên hệ với chế độ phân cấp quản lý KT-XH phân cấp quản lý hành Về phạm vi nghiên cứu, xuất phát từ hướng nghiên cứu để đạt mục đích luận chứng cho phương hướng giải pháp hoàn thiện pháp luật phân cấp quản lý NSNN nên luận văn khơng mơ tả tồn quy định hành phân cấp quản lý NSNN mà tập trung đánh giá thực trạng pháp luật để đề giải pháp cho vấn đề phát sinh Mục đích nghiên cứu - Làm rõ sở lý luận pháp luật điều phân cấp quản lý NSNN cần thiết điều chỉnh pháp luật việc phân cấp quản lý NSNN kinh tế thị trường -.Đánh giá thực trạng pháp luật thực tế áp dụng pháp luật phân cấp quản lý NSNN Trên sở đó, đề xuất phương hướng hồn thiện pháp luật phân cấp quản lý NSNN, quan điểm giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật phân cấp quản lý NSNN nước ta; Các biện pháp bảo đảm cho việc hoàn thiện quy định pháp luật phân cấp quản lỷ NSNN nhằm phát huy đầy đủ vai trò NSNN kinh tế thị trường định hướng XHCN nước ta Phương pháp nghiên cứu Trong trình phân tích lý thuyết thực tiễn nước chế độ phân cấp quản lý NSNN, luận văn sử dụng phương pháp vật biên chứng vật lịch sử eủa chủ nghĩa Mác - Lê Nin, lý luận chung Nhà nước Pháp luật Trong trình tổng hợp đánh giá mối quan hệ diễn thực tiễn Việt Nam, luận văn sử dụng phương pháp so sánh, thống kê xã hội học, phân tích tổng hợp, dựa lý thuyết Nhà nước Pháp luật thực tiễn quản lý NSNN nước ta Ngoài ra, để đạt mục đích nghiên cứu, lụân vãn cịn sử dụng hệ thống phương pháp luận cuả môn kinh tế học, tuân theo nội dung khoa học quản lý Nhiệm vụ cua luận văn - Làm sáng tỏ vấn đề lý luận liên quan đốn phân cấp quản lý NSNN (như khái niệm, nội dung, nguyên tắc, nhân tố ảnh hưởng, mồ hình phân cấp, ý gắn mơ hình phân cấp quản lý NSNN với mơ hình phân cấp quản lý kinh tế-xã hội tổ chức hành nhà nước) Làm sáng tỏ cần thiết điều chỉnh pháp luật việc phân cấp quản lý NSNN; đối tượng điều chỉnh, nguồn luật điều chỉnh việc phàn cấp quản lý NSNN nội dung số quy phạm pháp luật điều chỉnh việc phân cấp quản lý NSNN - Phân tích làm rõ thực trạng pháp luật Việt Nam phân cấp quản lý NSNN, rút đánh giá pháp luật điều chỉnh việc phân cấp quản lý NSNN Từ luận chứng cho phương hướng giải pháp hồn thiện quy định pháp luật phân cấp quản lý NSNN; kiến nghị hồn thịịn quy định pháp luật hệ thống NSNN, phân cấp thẩm quyền Quốc hội HĐND, phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi cấp quyền, ban hành định mức tiêu chuẩn, quy trình NSNN Cơ cấu luận vãn Ngoài phần mở đẩu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn cấu chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận pháp luật điều chỉnh phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Chương 2: Thực trạng pháp luật Việt Nam phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Chương 3: Phương hướng giải pháp hoàn thiện pháp luật vồ phàn cấp quản lý ngân sách nhà nước nước ta Chương MỘT SÔ VẤN Đ Ẽ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH • • • PHÂN C Ẩ P ỌUẢN LÝ NGẨN SÁ C H NHÀ NƯỚC 1.1 Phàn cấp quản lý ngân sách Nhà nước (NSNN) nhân tô ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN 1.1.1 Khái niệm phân cấp quản lý NSNN Ngân sách nhà nước đời tồn gắn liền với diện Nhà nước Đầu tiên, Nhà nước sử dụng ngân sách để ni binh lính viên chức, sau đó, NSNN cịn sử dụng làm công cụ để Nhà nước can thiệp vào kinh tế-xã hội Thông qua khoản thu (chủ yếu từ thuế) khoản chi, Nhà nước thực điều tiết vĩ mô kinh tế, hạn chế phát triển ngành hay lĩnh vực đó, hỗ trợ kinh phí tạo diều kịên cho ngành, lĩnh vực phát triển theo sách Nhà nước Như vậy, NSNN đời xuất phát từ yêu cầu thực chức Nhà nước, nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiêu Nhà nước Ngân sách trư thành phương tiện vật chất trì tồn hoạt dộng hộmáy nhà nước, thực vai trị điều chỉnh vĩ mơ kinh tế-xã hội Theo quy định Điều Luật NSNN Quốc hội thơng qua ngày 20/3/1996 NSNN toàn khoản thu, chi nhà nước dự tốn quan nhà nước có thẩm quyền định thực hiên năm để bảo đảm thực hịên chức năng, nhiệm vụ nhà nước Về phương diện kế hoạch, NSNN văn kiện Nhà nước xác định kế hoạch thu-chi tài hàng năm Nhà nước xét duyệt theo trình tự pháp định [40, tr 651 ] Về phương diện vốn, NSNN đặc trưng vận động nguồn tài q trình tạo lập sử dụng quỹ tiền tệ thuộc sỏ hữu nhà nước - quỹ ngân sách - để phục vụ cho việc thực chức nãng nhà nước Ngân sách nhà nước phản ánh hệ thống quan hệ kinh tế nhà nước chủ thể khác xã hội phát sinh nhà nước tạo lập, phân phối sử dụng nguồn tài quốc gia nhằm đảm bảo yêu cầu thực chức quản lý kinh tế, xã hội Nhà nước theo ngun tắc khơng hồn trả trực tiếp chủ yếu [33, tr 40] Trong tài liệu nghiên cứu, tuỳ theo góc độ tiếp cận mà khái niệm NSNN diễn đạt khác Chẳng hạn, theo tác giả Tào Hữu Phùng-Nguyỗn Cơng Nghiệp “NSNN dự toán (kế hoạch) thu chi tiền Nhà nước khoảng thời gian định (phổ biến năm)” [18, tr.7] Theo tác giả Nguyễn Thanh Tuyền-Dương Thị Bình Minh, Trường Đại học Tài chính-Kế tốn TP Hồ Chí Minh “NSNN hệ thống quan hệ kinh tế phát sinh trình phân phối nguồn tài xã hội để tạo lập sử dụng quỹ tiền tệ tập trung Nhà nước nhằm thực chức nhà nước” [30, tr 89-90] Như vậy, nói đến NSNN, dấu hiệu cần đề cập: Thứ nhất, NSNN văn kiện nhà nước dự trù cho phép thực hiên khoản thu, chi quốc gia, đưực quan nhà nước có thẩm quyền định Thứ hai, kết cấu NSNN gồm khoản thu khoản chi dự toán Các khoản thu, chi phản ánh thái độ Nhà nước việc tập trung cải xã hội vào quỹ NSNN mục đích chi tiơu Nhà nước Thứ ba, NSNN có tính niên độ (thực khoảng thời gian định) Xét chất, NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tế trình tạo lạp, phân phối sử dụng nguồn tài để phục vụ cho việc thực chức nhiệm vụ Nhà nước Nhà nước chủ thể tiến hành hoạt động NSNN, hay nói cách khác, hoạt động ngân sách hoạt động Nhà nước Trong trình tổ chức điều hành NSNN, Nhà nước cần thiết phải thực phân cấp quản lý NSNN Phân cấp quản lý NSNN việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn cấp quyền Nhà nước từ trung ương tới địa phương trình tổ chức tạo lập sử dụng NSNN phục vụ cho việc thực thi chức năng, nhiệm vụ Nhà nước Phân cấp quản lý NSNN vừa yêu cầu vừa nội dung hoạt động quản lý ngân sách Nhà nước 86 sòiii; phảng, c n phái xác định rõ chức năng, nhiệm vụ cấp quvcn đổ làm phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách, khắc phục chồnu c h é o , đ n h đ ổ n g c h ứ c n ă n g n h iệ m v ụ c ủ a c c c ấ p c h ín h q u y ề n : Lụàt lổ chức hoạt động HĐND UBND Quốc hội khoá IX thỏnu qua ngày 21/6/1994; Pháp lệnh nhiệm vụ quyền hạn cụ thổ HĐND ƯBND cấp Uỷ han Thường vụ Quốc hội thông qua nụày 3/7/1996 phân định thẩm quyền đơn vị hành lãnh thổ Mỏi cấp quyền địa phương giao nhóm nhiệm vụ, quyền hạn chưny uiốnu (đều có nhiêm vụ, quyền hạn giống Irono lĩnh vực: kinh tế; văn hoá, giáo dục, xã hội đời sống; khoa học còng nghệ mòi trường; quốc phịng, an ninh, trật tự an tồn xã hội; thi hành pháp luật; xày dựng quyền địa phương quản lý địa giới) Cách quy định cỏ tính chất đánh khỏng thích hợp với đặc điểm cấp quvền địa phương, thế, cẩn làm rõ trách nhiệm quản lý cấp, Limụ nhiệm vụ quyền hạn cụ thổ; xác định rõ khẳng định dứt khối CƯ quan cấp có thắm quyền chịu trách nhiệm cuối Lừng lĩnh vực kinh lố, văn hố, xã hội, quốc phịng, an ninh Bên cạnh đó, cần xác định rõ vị trí, vai trị, tính chất, đặc điểm cấp quyền địa phương; khơng nên quy định giống theo kieu lỉnh tương đương thành phố trực thuộc trung ương; huyện tươnu đươnụ thị xã thành phố thuộc lỉnh; xã lương đương phường, thị trấn Trong cấu lổ chức máy Nhà nước quyền địa phương cấp có chức thav mặt nhàn dân địa phương, vào nguvện vọnu nhân dàn địa phương phạm vi pháp luậl cho phép ihực quản lý toàn diện kinh lố-xã hội địa phương, định vấn đề cỏ tính chài địa phương liên quan đốn đời sống nhân dân địa phương Chính quyền địa phương trung tàm tổ chức việc thực hiên quyốl định quan nhà nước cấp trên địa bàn Tuy nhiên, đặc điểm diều kịòn tự nhiên, CƯ sở hạ tầng, phong tục tập quán, văn hoá, tơn giáo mỏi vùng dàn cư, cấp quyền địa phương có khác nội dung hoạt động, yèu cầu quản lý nhà nước Hoạt động quyền tính khác với hoạt động cấp tỉnh Hoại động quyền 87 khu vực nịng Ihịn khác với hoạt động quyền khu vực thị Chính đặc điểm địi hỏi việc thiết kế chức nhiệm vụ cấp quyền phù hợp với đối lượng nhiệm vu quản lý lãnh thổ lài nuuyèn, dàn cư, c ác h o t độníí xã h o n tồn cần thiết cỏ JV Iiuhĩa v_ / c? ■ CT - Đối với quyền cấp tỉnh: cấp hành cỏ ưu thố vổ địa bàn số lượng dân cư, cấp chiến lược cúa địa phương, "cửa n g õ ” đò truyền tải chủ trưưng, sách, pháp luật tru nu ương vổ địa phươnu; nơi cụ thổ hố chủ trương, sách trung ương trịn địa bàn v ề kinh tế, hoạt động tính đa dạng hưn việc phát triển kinh tế-xã hội địa phương Các tỉnh phải có CƯ sử kinh tố kỹ thuật, kết cấu hạ lí tồn diện, có nhiệm vụ tổ chức thực quy hoạch, kế hoạch phát mèn cịng nghiệp, nơng nghiệp, lâm nghịêp, ntụí nghiệp, thuỷ lợi, thương mại, du lịch, dịch vụ CƯ sở quy hoạch kế hoạch thống trung ương - Chính quyền cấp huyện tồn làu nước ta kổ từ sau Cách mạng tháng 8/1945 nhiêm vụ quản lý kinh tế-xã hội địa hàn huyên hạn hẹp, chủ yếu Ihực hiên nhịêm vụ quyền cấp trịn phàn cấp (như giáo dục, y tế, an ninh, quốc phòng, xây dựng cư bán ) Việc thực nhiệm vụ chuyên mồn hầu hết ngành chuyên môn tỉnh trung ương đảm nhiệm thống từ tròn xuống, sớ kinh tè' lớn trung ương tỉnh quản lý Các tổ chức kinh tế cá thể tư nhân bao gồm lĩnh vực nịng nghiệp phát triển nơng thơn lại quyền cấp xã Irực tiếp quản lý - huyện thực số nhịôm vụ rấl khiêm tốn - Chính quyền c ấ p x ã c ấ p CƯ SƯ c ủ a h ệ thống q u y ề n l ự c n h n c , nơi quần chúng nhân dàn trực tiếp thực thi quyền tự quán cúa mình, iham uia vào cịng việc nhà nước, đồng thời giám sál hoai động quan nhà nước, nơi có quan hệ mật thiết với dân, giải báo đảm quyền lợi dân Chính quyền xã trực tiếp tổ chức đạo phát triển san xuấl nông nghịêp kinh tế nông thôn, phong trào quần chúng Như vậy, với iư cách cấp quyền nơng thơn, vị trí cấp xã hạt đại phận nhân dân ta sống nông thôn làm việc nịng nuhịêp 88 (gần 80%) Chính quyền xã thường có đặc đicm gắn với vấn đề huyết tộc, thân tộc Cịn quyền huyện, tỉnh thường gắn với đặc trưng dân tộc hao gốm cá vấn đề độc lập dàn lộc thống lãnh thổ Nèu phân chia đon vị hành thành quyền khu vực nịm1 thơn quyền khu vực thị, cỏ đặc điểm sau: - Chính quyền thị thường trung tâm văn hố, khoa học kv thuật, trị, hành chính, kinh tế nước vùng, tính, huyện, cỏ mật độ dân cư đông đúc; nơi tập trung n^ười làm kinh tế còng nghịêp, thương mại, dịch vụ (gồm ông người lao động), thương nhân, thợ thuyền, nhà khoa học, văn hố, người làm trị; nơi có địa bàn thơng thống, có giao thơng thuỷ (cảng sơng, cảng hiển), (đường ô tô, xe lưả ), hàng không (sân bay quốc gia, quốc tế), cổng trường thương trường rộ nu mở, vừa cung cấp nguồn hàng, vừa có sức tiêu thự hàng hố lớn Trong q trình hình thành phát triển văn minh cổng nghịêp, vai trị tác động thị có ý nghĩa lớn phát triển vùng bao quanh Và trình đỏ thi hố, dân cư thi ngày tănỵ, (hiên chiếm 80-90% nước công nghịôp phát triển), hộ phận chủ yếu tạo kinh tố thị trường hịên đại sống xã hội công nuhiộp Thực tiễn cho thấy, đâu có kinh tế phát triển kéo Iheo phát triển cao đị thị, phát triển đô thị mộl thể thốnu đồng nhằm tập trung sản xuất công nghịêp, nâng cao sở kinh tố, xã hội, văn hoá cho dàn cư đô thị Nhu cầu phát triển việc quản lý đỏ thị, ihực hịên nhiêm vụ phát triển kinh tế, xã hội ngày có phạm vi lớn dần Cùng với lăng trưởng kinh tế đô thị lăng quy mò dân cư dỏ thị phút sinh nhu cầu nhà ở, y tế, lại, an ninh Irật tự cỏnụ cộnu, cánh quan, môi trường sinh thái, Những đặc điểm đò thị địi hỏi việc quan lv quvcn thị phải khác so với quyền nơng thỏn (cu thè phái khác so với đơn vị hành tương đươnu như: quàn khác huyện, phường khác xã ); phải xem đô thị chỉnh thể thống đồng hộ khơng thổ tách rời từ phải tăng cường tính chất định euả quvền địa plnrơnụ thò nu qua HĐND đơn vị hành 89 - Chính quyền nơng thơn thưởng gắn với đặc điểm khu vực nònu nghiệp - nơng thơn, dàn cư thưa thớt, có quan hệ huyốl tộc, thân tộc, tồn gắn bó lâu đời Nơnu ihòn vùng miền núi, hải đảo đường giao thịne, di lại khịnti thụân tiện, lượng thơng tin ít, khơng gian rộng Nhìn chung, khu vực nơng thơn trực tiếp thổ hịên mối quan hệ địa lý tài nguvC'11 thiên nhiòn, người sức lao động mà quản lý quyền phái tính đến Chính xuất phát từ đặc điểm quyền cấp nêu tròn, irong phàn cấp quán lý NSNN không nên tổn t i m ộ t mổ hình, khn mẫu cứng nhắc cho cấp quyền mà cần phải nghiên cứu nhiệm vụ đặc thù cấp quyền, khu vực, đơn vị hành để xác định mơ hình phân cấp quản lý NSNN thích hợp Khi thực hiên tốt việc phàn cấp quản lý NSNN sỗ góp phẩn tích cực thúc đẩy, cúng cố hồn thiện hệ thống clìính quyền Tức là, ln ln có tác động qua lại lẫn đổi CƯ chế phàn cấp quản lý NSNN cải cách hành 3.3.2 Nâng cao trình độ pháp lụât, nghịẻp vụ cán điều hành ngân sách Hiện nước ta, quan tài (Bộ Tài chính, Sở Tài Vật giá) quan chức giúp Chính phủ, ƯBND quản lý ngân sách Cần xác định rõ chức hộ máy làm ngân sách xuất phát lừ tính chất cứa nuân sách Ngân sách cơng cụ tài tổng hợp có mối liên hệ rộng, bao gổm ihu, chi ngàn sách, kê hoạch, chương trình, tốn kiêm tra ngàn sách Vì lẽ đổ, máy làm ngân sách phải hộ máy tổng hợp Cơ quan tài (Bộ Tài chính, Sở Tài chính) !à trung tâm điều phối cơng việc làm ngân sách giúp Chính phủ, ƯBND, thống quản lý khoán thu nuân sách kiểm sốt chi có hiệu Bộ máy chun mồn làm ngân sách phái cơng lãm, hoạt động chất lượng hiệu quả, am hiểu pháp luật chế độ sách Bộ máy chun mơn làm ngàn sách phải bao gồm cán hộ, công chức cỏ chất lượng cao chuyên môn nghiệp vụ; am hiểu pháp luật, quan 90 lý Nhà nước, quán lý kinh tế - xã hội, dặc biệt kiến thức kinh tế - tài tronu kinh tế thị trường 3.3.3 Phải thực nguyên tác công khai dân chủ hoá điều hành ngàn sách Nhà nước ta Nhà nước dàn, dàn dân ngân sách phải dân, đo dân dân Việc cơng khai ngân sách pháp quan trọng để người dân tự giác việc thực nghiã vụ với Nhà nước Theo chế hịèn cỏ hội thuyết phục "nộp thuế nghía vụ cao quyền lợi lớn dân" người ta biết cách mơ hồ số tiền mà họ đóng góp vào ngân sách sử dụng vào mục đích gì, sử dụng với số lượng Cịng khai ngân sách đơi với tăng cưừng cơng tác giám sát tài địa phương Bưi lẽ, mở rộng phân cấp quản lý ngân sách cho địa phirtmg cơng tác kiểm tra, tra, giám sát phải dược đặt tron í; nhữnu nhiệm vụ quan trọng lất cư quan nhà nước Công việc kieni tra, tra, giám sát cần tiến hành hất inộl nuhiơp vu tài tất cá cấp Trước hết, cẩn củng cố phát tricn hệ thống tra từ trung ưcmg đến địa phưưng; phàn định rõ nhiệm vụ cư quan: Thanh tra tài chính, Thanh tra nhà nước, Kiểm lốn, Viện Kiểm sát tron tí, q trình chấp hành dự tốn NSNN Kết luận chương Qua nghicn cứu phương hưởng giải pháp hoàn thiện pháp luâl phàn cấp quản lý NSNN nước ta, luận văn rút số vấn đề sau: Thứ nhất, hoàn thiện pháp luật phàn cấp quản lý NSNN phải hao đám việc phàn cấp quản lý NSNN thực hịên đồng hộ, phù hợp gắn với phàn cấp quản lý hành chính, kinh tế-xã hội Phải báo đảm vai trò dạo cúa ngân sách cấp tính tự chủ ngân sách cấp Nguồn lliu nhịêm vụ chi ngàn sách cấp quyền địa phưưng cần ổn định làu dài, phù hợp với chức năng, nhiệm vu đặc điểm tìmg cấp quyền địa phương 91 Thứ hai, hệ thống NSNN, ngàn sách địa phương nơn định hình theo địa hàn: thành phố trực ihuộc trung ương tỉnh Đối với địa bàn thành phơ trực thuộc trung ương bỏ cấp phường Đối với địa bàn lỉnh nên oiữ nguyên cấp (trung ưưng-tính-huỵèn-xã), nhiên xã vùnu cao xa xơi đơn vị dự tốn đặc biệt Quốc hội chí nên định dự tốn NSTVV phân bổ NSTW để tạo thố chủ động cho HĐND quvốt định ngàn sách địa phương Tliứ ba, cần cư cấu lại nfc;uồn thu nhiệm vụ chi cấp nu ân sách theo phương châm bảo đảm thực lực tài cấp ngân sách Thứ tư, việc hoàn thiện pháp luật phàn cấp quản lý NSNN phải gắn với phát huy vai trò chế bảo đảm thực KẾT LUẬN CHUNG Nghiên cứu CƯ sở lý luận thực tiễn việc hồn thiện pháp luật điều phân cấp quản lý NSNN Việt Nam vấn đề phức tạp cơng phu Trong khn khổ có hạn luận văn Cao học, tác giả rút sò vấn đề sau: - Về mặt lý luận, pháp luật phàn cấp q u ả n lý NSNN hộ phận cấu thành cư hán pháp luật NSNN giữ vai trò quan trọng hệ thống pháp luật nước ta, có khả đóng vai trị công cụ sắc bén để Nhà nước quán !v thống tài quốc gia phát huy tính chủ động, sáng tạo địa phư(tng sở Pháp luật phân cấp quản lý NSNN phải công cụ sắc bén để điều-chỉnh quan hệ phàn cấp, đặc biệt quan hệ hệ thống NSNN, nhiệm vụ quyền hạn quan nhà nước; nguồn thu nhiệm vụ chi cấp quyền; quy trình NSNN Trong xu hướng phi tập trung hố tồn cầu hố, hội nhập quốc tế, vai trị cúa pháp luật điều chỉnh quan hệ phân cấp quán lý NSNN trớ nên hốt sức quan trọng nhằm trì trật lự quán lý, tránh tình trạng tuỳ tiện, lộn xộn mò rộng quyền tự chủ cho cấp quyền địa phưưng - Về mặt thực tiễn, pháp luật phân cấp quản lý NSNN nước ta dược hình thành từ sớm, song chưa đầy đú chưa Sự đời Luật NSNN (20/3/1996) bước tiến lớn, đột phá để điều chỉnh mối 92 quan hộ chế phàn cấp quản lý NSNN nước ta Tuy nhiên, quy phạm pháp luật phân cấp quản lý NSNN Luật NSNN nliữnụ hạn chế bất cập địi hỏi phải có giải pháp hồn thiện sở luận khoa học hợp lý, phù hợp với Ihực tiễn Trên cư sử phân lích, đánh giá thực trạng áp dụng quy định pháp luật phân cấp quản lý NSNN nước ta thời gian qua Tác giá đề xuất quan điểm giải pháp hoàn thiện số chế định pháp luật có tính thời cấp hách Trong đó, nhấn mạnh tính cấp bách cần phải quy định rõ thẩm quyền định ngân sách Quốc hội HĐND cấp, khắc phục triệt để tính trùng lắp, chồng chéo; cần bỏ chê' giao nhiệm vụ thu chi Chính phú, mà nên thay vào chế thu theo luật chi theo dự toán; tăng cường phàn cấp nguồn ihu cho địa phương để đáp ứng nhiệm vụ chi phát sinh Gắn với cải cách hành nhà nước phái làm rõ chức nặng nhịêm vụ theo đặc điểm cấp quyền, làm rõ quản lý nhà nước thị nơng thơn; nàng cao trình độ pháp luật cho cán hộ quản lý ngân sách thực cơng khai, dân chủ hố quản lv ngàn sách Trên cư sử bám sát mơ hình tổ chức máy hành chính, thấu triệt quan điểm NSNN phải quản lý tập trung thống nhất, giải pháp đưa luận văn nhằm góp phần hòan thiện chế độ phàn cấp quán lý NSNN nước ta c ỏ giải pháp thực thời gian trước mắt, lâu dài, dược đề xuất cư sở lụân khoa họe Ihực tiễn Tác giả xin bày tỏ lòng cảm ơn sâu sắc hướng dẫn nhiệt tình, lận tàm Tiến sỹ Võ Đình Tồn, Trưởng Bộ môn Luật TCNH, Trường Đại học Luật Hà nội; cảm ơn Trường Đại học Luật Hà Nội, thày cô giáo trang bị kiến thức quv háu Nhà nước Pháp luật chuyên ngành Đồ tài luận văn vấn đề phức tạp hóc búa nên dù có nhiều cố gắng, luận văn khơng tránh khỏi thiếu sót, mong đưực giáo thầy cô bạn / 93 TAI LIẸU THAM KHAO Bộ Tài (2001), Báo cáo đánh í>iá tình hình năm thực hịên Luật tiiỊíĩn sách nhà nước, Bà rịa-Vũn ‘4 tầu Chính phủ (2002), Tờ trình Quốc hội vé dự Ún Luật HÍỊCĨH sách nhà nước (sứa dổi), Hà nội Đãniỉ cộng sản Việt nam (1991, 1996, 2001), Yủii kiện Đại hội Dciiií• 17/, 1■/// IX, NXBCTQG, Hà nội Đáng cộng sản Việt nam (1997), Nghị Ị lội nghị trung ương (khoá \ III) Cài cách máy nhà nước chiến lược cán bộ, NXBCTQG, Hà nội Dương Đăng Chinh (1995), Ngân sách với vai trò điều chỉnh vĩ mở kinh t ế thị trường nhà nước, Lụân án tiến sỹ kinh tế, Trường Đại học Tài ch^nh kế tốn Hà nội, Hà nội Tơ Tử Hạ (1998), Cải cách hành địa phươìiiị lý ìụảti thực liễn NXB CTQG, Hà nội Phạm Đức Hồng (2002), “Tạo chủ động tối đa cho quvcn sớ giải pháp hoàn thiện CƯ chế phân cấp quản lý ngân sách” Tạp chí l ài chính, (số 3) Đậng Cịng ĩ luẩn (2000), Phương hướng hồn thiện phán cấp quan ly UiỊiĩn sách địa phương theo đặc điểm cấp quyền \ 'iệl nam , Lụân án liến sỹ kinh tế, Trường Đại học Kinh tố TP Hồ Chí Minh TPHCM Cao Tấn Khổng (1997), Một s ố giải pháp phân cấp quản lý NS NN phũ hợp với phản cấp quản lý kinh tế-xã hội íroiiiỊ điểu kiện nay, Luân án tiến sỹ kinh tế, Trường Đại học Kinh lố TP Hồ Chí Minh, TPi 1CM 10 Joseph E Stiglit/ (1988), Kinh tế học công cộng, NXB KHKT, Hà nôi 11 Nguyễn Ký (1999), “Phân công phàn cấp, nhiệm vụ quan trọng cách hành nhà nước”, 'l ạp chí Quản lý nhà nước, (sị 5) 12 Nguyễn Đình Lộc (2001), “Một số ý kiến nghiên cứu vồ sửa đổi Hiến pháp năm 1992”, Tạp chí nghiên CÍCII Lập pháp, (số 4), tr 9-10 13 Nguyễn Ngọc Hiến (2001), “Cải cách hành - Lý lụân Thực tiễn”, NXBCTQCi, Hà nội 94 14 Nguyễn Sinh Hùng (2000), “Quản lý tài chính-ngân sách trongtình hình mới”, Tạp chí CộniỊ sản, (số 9), tr 14-15 15 Nguyễn Minh Mẫn (1999), “Về giải pháp phân cấp quán lv nhà nước”, Tạp chí Quản lý nhà nước, (số 5), tr 33 16 Nguyễn Công Nghiệp (1991), Thực trạng XII hướng cải cách niỊíin sách nhà nước ngân sách địa phươníỊ nước tư bản, Tạp chí tài chính, Hà nội 17 Ngân hàng Thế giới (1996), Pltcĩìi cấp ngân sách cnnq cấp dịch vụ ỈIỊHÍỊ thơn, Báo cáo thường niên 18.Tào Hữu Phùng - Nguyễn Công Nghiệp (1992), Đổi ngân sách nhà nước - NXB Thống kê, Hà nội 19.Hổ Xuân Phương- Lê Văn Ái (2000), Quản lý tài nhà nước, NXB tài chính, Hà nội 20 Thang Văn Phúc (2001), Cải cách hành Nhà nước thực trạnẹ nẹuyên nhản vá giải pháp, NXBCTQG, Hà nội 21 Quốc hội (1994, 2001), Luật tổ chức Quốc hội, NXB CTQG, Hà nội 22 Quốc hội (1994), Luật tổ chức Hội dồn% nhân dân vù Uỷ ban Nhân dàn NXB CTQG, Hà nội 23 Võ Đình Tồn (1996), “Luật NSNN nhân lố thúc đẩy vai trò NSNN” Nqười dại biểu nhân dân, (số 3) * 24 Nguyễn Minh Tàn (2000), “Sửa đổi bổ sung luật ngân sách nhà nước: nhìn từ khía cạnh pháp lý”, Tạp chí Tài chính, (số 7), tr 20-21 25 Nguyễn Minh Tân (2002), “Ba bước đột phá CƯ chế phân cấp quán lý NSNN ta.hiện nay”, Tạp chí Tài chính, (số 5) 26 Nguyễn Minh Tân (2002), “Vai trò Quốc hội lĩnh vực NSNN”, Tạp chí Tài chính, (số 4) 27 Nguyễn Minh Tân (2002), “Vai trò HĐND cấp lỉnh Irong lĩnh vực NSNN”, Thời báo Tài chính, (số 50, 26/4/2002) 28 Nguyễn Minh Tân (2001), “Mười năm phân cấp quản lý NSNN”, Tạp chí Tài chính, (số 3) 29.Nguyễn Minh Tân (1999), “Luật NSNN: vấn đề bất cạp giải pháp hồn thiện”, Tạp chí Nhà nước Pháp luật, (số 11), tr 20-21 95 30 Niĩuyễn Thanh Tuyền - Dươnu Tliị Bình Minh (1995), Lý thuyết lài chính, Nxb TP Hồ Chí Minh TP Hồ Chí Minh 1.Trường Đại học Luật Hà Nội (2000), Giáo trình lý luận clỉiitỉíỊ nhả nước pháp luật, NXB CAND, Hà nội 32.Trường Đại học Luật Hà Nội (2000), Giáo trình luật lài chính, NXB CAND, Hà nội 33.Trường Đại học Tài chính-Kế tốn Hà Nội (1998), Giáo trình Tải học, NXB Tài chính, Hà nội Trung tâm khoa học xã hội nhàn văn (1996), Bình luận khoa học ỉ liến 34 pliáp nước CIIXỈỈCN Việl Nam năm 1992, NXB CTQG, Hà nội 35 Uỷ han Kinh tế Ngân sách Quốc hội khoá X (2001), “Vai trỏ Ỉ I ĐND cấp lỉnh lĩnh vực nụĩìi sách nhà nước Kỷ yếu Hội tháo, Hà nội 36 Uỷ ban Kinh tế Ngân sách Quốc hội khoá X (2002), Báo thấm tra sơ dự án Luật NSNN, Hà nội 37 Văn phòng Quốc hội (2001), Báo cáo tổng hợp ý kiến đụi biểu Quốc hội Luật ngàn sách nhà nước, Hà nội 38 Viện nghiên cứu tài (1996), Hướng dần Luật ngán sách nhà nước ngày 201311996, NXB Tài chính, Hà nội 39 Viện Nghiên cứu tài (1993), Luật ngân sách, k ế tốn CƠIHỊ nước, NXB Tài chính, Hà nội 40 Viện Nghiên cứu phổ biến tri thức bách khoa (1998), Đụi từ điển kinh tứ' thị trườn ọ; Hà nội 41 Viện Nghiên cứu Khoa học Pháp lý (2001), T ổ chức hoạt động địa phương, Thông tin khoa học pháp lý (số 10) Phụ lục 1: TÌNH HÌNH NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG (cả 61 tỉnh, thành phó) _ Đơn vi tỷ G i a i đ o a n trư c k h i G ia i đ o n th i h n h L u ậ t N S N N A Tổng thu NSĐP c ó L iiâ t N S N N 91-94 1995 1996 15.081 17.751 1997 19.264 1998 22.633 1999 19.571 2000 22.269 Trong dó: -Thu từ thui phí (dã phân cấp) -Thu giao quyền sử dụng đất B Tổng chi NSĐP Tốc độ tăng Chi dầu lư (theo phàn cấp) Trong chi ĐTXDCB Chi thường xuyôn (theo phân cấp) c T rợ cấp từ TW - % tổng thu NSĐP - % tổng chi NSĐP 2.847 26% [4.117 16.166 17.211 18.353 17.593 20.106 700 1.173 969 800 913 1.016 20.294 28.039 19% 7.499 31.808 13,4% 9.424 36.040 39.037 13,3% 4.529 23.546 16% 6.114 4.220 5.922 7.308 9.104 13.641 15.765 17.432 20.540 22.203 24.806 5.213 34,5% 25,6% 5.795 32,6% 24,6% 8.775 45,5% 31,2% 9.175 40,5% 28,8% Nguồn Bị Tài chính, 2000 (— : khơne có sơ' liệu) 14.129 16.469 84,1% 45,6% 16.768 75,2% 44,9% Phụ lục 2: H ÌN H T H À N H NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở V IỆ T NAM ( TIIEO LUẬT NSNN 20.3.1996) Đon vị lập dự toán NS Cơ quan quản lý cấp Bộ Tài Chính phủ Quốc Iiội Ra thị vổ làp dư toán NSNN hàng năm (trước 15/6) Lập dự toán NS đơn vị Hướng dẫn thông báo ‘sô ^ kiểm tra cho đơn vị trực thuộc Gửi quan quản lý cấp quan tài dồng cấp Tổng hợp dự tốn NS tồn ngành gửi quan tài cấp Hướng dẫn lập dự tốn, mung uctu SU ^ kiểm tracho Bộ, ĐP Làm việc với Bộ, quan TW ĐP dư toán NS Soạn thảo NS trình Chính phủ Hồn chỉnh dư toán NS để trinh CP Làm việc với BTC, Bộ số vấn dề quan trọng Xem xét trình Quốc (ƯBKTNS) để thẩm định -► Gửi cho Đai hiểu OH Mọp, thảo luận, chất vấn v q u y ế t đ ịn h dư toán NSNN ( Tháng 11) cx oX -C -C c Ị -i— ! \ 'a - ê cr ọp c ~ Ị^3 CL -3 c cX) 9c o- c o0Jj -ơ -cạ =5 01) Sỉ- cr c -C c o C3 ỡ2 >< ^ Đã c c /C d o ^^0 ỈC>G< I I cx 'e #ab c t3 &í 'ỉ -I c/> NCJ ZJ T3 o c CxJj c i bc 'S -ê sz H ầ ẩ '2 op co ^ f I SiJ'o V3ì) Ụ b lc^X) 'CoẠ =3 '5 -3 v o b sJ _ ễ rcr — í _ o o 3 ^Ọ3 V Dp x: -C oí) CO Olj /S c c Ũ c < CJ 0XJ ::ã ‘‘C ' < ^ o D -c Cu c o3 L/ /Cơ ẻ x ; ^-» t 03-;o *-* c i : -C o X o _c _c ẽ5 ' y—> o ^ o ■£ JZ '«u '< '