Đổi mới tổ chức và hoạt động của ủy ban nhân dân cấp thành phố trực thuộc trung ương

B ó : : A O DỤC BỘ 'ư r'-;Á.-> f AO T A O ĨR Ư Ơ t f> f- H O " L U Ằ T H À NỘI TRƯỜNG Đ II LUẬT HÀ N Ỏ I ^ I T H Ư VIỆN 34(V)120.3 VO H ữ u KHÁNG NGC1 I NHÂN DÂN CẨP THÀNH PH r!C THUỘC TRƯNG Ư Ơ N G ■IÊM T Ồ C H Ứ C V À : : o t ĐƠM ' •-••m a n d ẳ n t h n h p h ố h ả i PHÒK: , V À H T H Ạ C SỸ L U Ậ T H Ọ C H A N ộ i NÁM 2001 - ’J A BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯPHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI VŨ HỮU KHÁNG ĐỔI NỚI TỔ CHỨC VÀ HOAT BƠNG CỦA • • IJỶ BAN NHÂN DÂN c ắ p THÀNH PBÔ' l » ụ t THUỘC n m MMì (QUA KINH NGHIỆM T ổ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN THÀNH PHỐ HẢl PHÒNG) iu y ên ngành : Lý luận chung nhà nước pháp luật Mã số : 50501 LUẬN VẤN t h ạ• c SỸ • lu ậ • t họ • c Người hướng dẫn khoa học : TS PHẠM HỔNG THÁI fỊ ị 12 í $ HÀ NỘI NĂM 0 Ỉ 5V LỜI CÁM ƠN Bản luận văn với đề tài 'Đổi mói tổ chức hoạt động u ỷ ban nhân dân cấp thành phọ trực thuộc trung ương (qua kinh nghiệm tổ chức hoạt động u ỷ ban nhân dân thành p h ố H ải phịng)", hồn thành Trường Đại học Luật Hà nội, với hướng dẫn tận tình Tiến sỹ Phạm Hồng Thái Với tình cảm chân thành, tác giả xin bày tỏ biết ơn sâu sắc tới Tiến sỹ Phạm Hồng Thái, người thầy hướng dẫn khoa học cho tác giả, để luận văn hồn thành Tác giả bày tỏ lịng biết ơn sâu sắc tới Ban Giám hiệu Trường Đại học Luật Hà nội, thầy Lê Minh Tãm - Hiệu trưởng trường Đại học Luật Hà nội, Ban chủ nhiệm giảng viêỊi, cán Khoa sau Đại học Trường Đại học Luật Hà nội tận tình giạpg dạy, giúp đỡ tác giả trình học tập nghiên cứu để hoàn thành luận vân Xin bày tỏ lòng biết ơn tới lãnh đạo u ỷ ban nhân dân thành phố Hải phòng, lãnh đạo Văn phòng Hội nhân dân u ỷ ban nhân dân thành phố Hải Phòng đ ã giúp đỡ, tạo điều kiện nhiều mặt để tác giả hoàn thành luận văn Đề tài luận văn có ỊỊỘi dung rộng lớn phong phú, nên trình nghiên cứu khơng tránh khi)! thiếu sót, hận chế Tác giả kính mong nhận giáo thầy, cô Hội đồng khoa học chấm luận văn để luận văn hoàn thiện Tác giả luận văn: v ũ HỦƯ KHÁNG TÁC GIẢ LUẬN VĂN Vũ Hữu Kháng BẢNG KÝ HIỆU CHỬ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN HĐ N D - H ội đồng nhân dân UBND - Uỷ ban nhân dân UBHC - U ỷ ban hành UBKCHC- Uỷ ban kháng chiến hành MỤC LỤC Phần mở đầu: Sự cấp thiết nghiên cứu đề tài Tình hình nghiên cứu nội dung đề tài nước t a Mục đích, phạm vi nhiệm vụ luận văn Phương pháp luận phương pháp nghiên c ứ u 5 Ý nghĩa lý luận thực tiễn luận văn Kết cấu luận văn CHƯƠNG I Tổ chức hoạt động UBND thành phố trực thuộc trung ương nước t a 1.1 UBND Thành phô trực thuộc trung ưong - thiết chế quyền lực nhà nước đơn vị hànhchínhlãnh thổ nước t a 1.1.1 UBND Thành phố trực thuộc trung ương - thiết chế quyền lực nhà nước địa phương 1.1.2 Các đặctrưngcủa thành phố trựcthuộc trung ương đặc điểm quản lý đô thị thành phố trực thuộc trung ương 11 1.2 Sự hình thành phát triển chế định pháp luật tổ chức hoạt động UBND thành phố trực thuộc trung ương 13 1.2.1 1.2.2 1.2.3 1.2.4 1.2.5 1.2.6 Về Về Về Về Về Về tên gọi vị trí, tính c h ấ t , cách thức thành lập tổ chức ,f chế độ làm việc nhiệm vụ quyền h n quan chuyên môn 16 17 17 20 21 24 1.3 Tổ chức hoạt động UBND thành phố trực thuộc trung ương theo pháp luật h n h 25 1.3.1 Tính chất, vị trí, vai trị UBND thành phố trực thuộc trung ương theo Hiến pháp 1992, Luật tổ chức HĐND ƯBND (sửa đổi) năm 1994 25 1.3.2 Các nguyên tắc tổ chức hoạt động UBND 28 1.3.3 Nhiệm vụ, quyền hạn UBND thành phố trực thuộc T 29 1.3.4 Cơ cấu tổ chức, chế độ làm việc UBND thành phố trực thuộc T 32 1.3.5 Các quan chuyên môn thuộc UBND thành phố trực thuộc T 35 1.3.6 Các hình thức làm việc UBND thành phố trực thuộc T 37 1.3.7 Các mối quan UBND thành phố trực thuộc T 42 CHƯƠNG II Thực tiễn tổ chức hoạt động UBND TP Hải phòng 52 2.1 Khái qt tình hình, đặc điểm vị trí địa lý kinh tê xã hội thành phô Hải Phòng 52 2.2 Thực trạng cấu tổ chức UBND thành phô Hải ph òn g 56 2.2.1 Cơ cấu tổ chức UBND thành phố Hải Phòng 56 2.2.2 Chế độ làm việc UBND thành phố Hải phòng 61 2.3 Thực trạng hoạt động ƯBND thành phô Hải phịng 69 2.3.1 Cơng tác đạo điều hành vấn đề kinh tế xã hội, an ninh - quốc phòng thành phố 70 2.3.2 Hoạt động quản lý đô thị UBND thànhphố Hải Phòng 74 2.2.3 Hoạt động tra, kiểm tra 75 2.3.4 Hoạt động ban hành văn quản lý nhà nước UBND T P 76 2.3.5 Cơng tác cải cách hành 77 CHƯƠNG III Phương hướng đổi tổ chức hoạt động UBND thành phô trực thuộc trung ương 84 3.1 Các yêu cầu đổi tổ chức hoạt động ƯBND cấp thành phố trực thuộc trung ứơng 84 3.1.1 Các yêu cầu đổi tổ chức hoạt động UBND cấp thành phố trực thuộc trung ương 84 3.1.2 Các quan điểm đạo trình đổi tổ chức hoạt động ƯBND thành phố trực thuộc T 88 3.2 Phương hướng đổi tổ chức hoạt động ƯBND thành phô trực thuộc trung ương 89 3.2.1 Tên gọi 90 3.2.2 Về số lượng, cấu thành viên UBND thành phố trực thuộc TƯ 91 3.2.3 Xác định rõ nhiệm kỳ vấn đề phê chuẩn kết bầu cử UBND thành phố trực thuộc TƯ 94 3.2.4 Kết hợp chế độ bầu bổ nhiệm chủ tịch UBND thành p h ố 95 3.2.5 Phân định rõ chức trách, thẩm quyền chủ tịch UBND thẩm quyền UBND 96 3.2.6 Xác định rõ vị trí, vai trị quan chun mơn thuộc ƯBND thành phố phân cấp thẩm quyền tổ chức quan chuyên m ô n 98 3.2.7 Đẩy mạnh việc phân cấp cho UBND thành phố trực thuộc T 99 3.2.8 Đẩy mạnh cải cách hành thể chế, tổ chức máy đội ngũ cán cơng chức tài cơng 101 3.2.9 Xây dựng khu hành tập trung 102 Kết luận 103 Danh mục tài liệu tham khảo PHẦN MỞ ĐẦU Sự cấp thiết đẻ tài Ngay sau nhà nước Việt nam dân chủ cộng hoà đời vào mùa thu cách mạng năm 1945, máy quyền địa phương thành lập Trải qua thời kỳ xây dựng bảo vệ đất nước chục năm qua, với quan nhà nước trung ương, quan nhà nước địa phương khỏng ngừng củng cố hồn thiên, có quan hành nhà nước địa phương Trong hồn cảnh đất nước, Đảng nhà nước ta quan tâm tới công tác xây dựng củng cố nhân dân Từ Đại hội đại biểu tồn quốc lần thứ VI, tháng 12/1986, Đảng ta chủ trương tiến hành công đổi đất nước lĩnh vực vấn đề đổi tổ chức hoạt động máy nhà nước đạt Thực công đổi mới, việc xây dựng hoàn thiện nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt nam có tiến quan trọng, tổ chức máy, chức năng, nhiệm vụ nhà nước, trước hết quan hành nhà nước, có bước điều chỉnh theo yêu cầu trình chuyển từ chế kế hoạch hoá tập trung, quan liêu, bao cấp sang quản lý kinh tế nhiều thành phần vận hành theo chế thị trường có quản lý nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa Bên cạnh mặt đạt được, máy nhà nước mặt hạn chế tổn tại, Nghị hội nghị lần thứ Ban chấp hành Trung ương Đảng (khoá VIII) nêu: "Tổ chức máy nhà nước nề, phân công phối hợp quan nhà nước việc thực ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp cịn có điểm chưa rõ chức năng, nhiệm vụ, mối quan phân cấp trang ương- địa phương số mặt chưa cụ thể (như quản lý đầu tư, tài chính, tổ chức máy, kết hợp quản lý theo ngành lãnh thổ ) làm cho tình trạog tập trung quan liêu phân tán cục chậm khắc phục"(5'tr 39) Để khắc phục tình trạng trên, Nghị rõ: "Nghiên cứu phân biệt khác, hoạt động HĐND nhiệm vụ quản lý hành thị với họạt động HĐND nhiệm vụ quản lý hành nơng thồn, tiến hành thí điểm vài địa phương để thấy hết vấn đề cần giải UBND cấp cần kiện toàn theo hướng tinh gọn, giảm bớt số uv viên thủ trưởng quan chuyên môn; quy định rõ trách nhiêm, thẩm quyền tập thể UBND chủ tịch ƯBND."(5‘tr55) Đến hội nghị Ban chấp hành Truns ương Đảng lần thứ (khoá VUI) Đảng ta nghị rõ nhiêm vụ thời gian tới là: "Tổ chức việc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung số vấn đẻ tổ chức, máy quan nhà nước liên quan đến Hiến pháp năm 1992 luật tổ chức quan nhà nước".(6) Cụ chế hoá chủ trương Đảng, kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa 10, Chính phủ có báo cáo nêu rõ "Khẩn trương tổ chức nghiên cứu để tham gia ý kiến vào việc sửa Hiến pháp 1992 gắn với việc sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Chính phủ Luật tổ chức Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân cho phù hợp với tình hình mới"(1) Trên sở quan điểm chủ trương nói Đảng nhà nước vấn đề thực tiễn đặt ra, cần thiết phải nghiên cứu tổ chức hoạt động máy nhà nước để giải vấn đề phát sinh chuyển đổi sang kinh tế thị trường, định hướng xã hội chủ nghĩa, khắc phục tồn tại, hạn chế máy nhà nước để không ngừng củng cố hoàn thiện, làm cho máy nhà nước vững mạnh, Trong tổng thể vấn đề trên, việc nghiên cứu tổ chức hoạt động UBND cấp, đặc biệt UBND thành phố trực thuộc trung ương lý luận thực tiễn trình phát triển, để thấy rõ mặt được, chưa tổ chức hoạt động nó, từ đề phương hướng đổi mới, đảm bảo cho hoạt động ƯBND thành phố trực thuộc trung ương ngày hiệu hơn, góp phần vào thành công công đổi Đảng ta khởi xướng lãnh đạo, thực thắng lợi mục tiêu cải cách hành nhà nước công việc cần thiết cấp bách Hơn nữa, việc tiếp tục cải cách hành nhà nước đòi hỏi phải nghiên cứu tổ chức hoạt động quan hành nhà nước sâu sắc, tồn diện để thấy mặt tích cực mặt cịn hạn chế để có chủ trương cải cách sát với yêu cầu hành nhà nước điều kiên Trong việc nghiên cứu tổ chức hoạt động UBND thành phố trực thuộc trung ương; quan hành nhà nước địa phương đô thị lớn công việc cẩn thiết phải giải Cũng có ý kiến cho rằng, tổ chức hoạt động máy nhà nước ta bất cập chưa thực đầy đủ quy định pháp luật tổ chức hoạt động Do cần phân biệt vấn đề bất cập quy định pháp luật vấn đề thực tiễn pháp luật quy định chưa thực hiên tốt để từ có chủ trương cụ thể việc sửa đổi bổ sung quy định tổ chức máy nhà nước, thời điểm Đảng nhà nước ta chủ trương lấy ý kiến toàn dân góp ỷ vào việc sửa đổi, bổ sung số điểu Hiến pháp 1992 Do đó, cần thiết phải nohiên cứu tổ chức hoạt động Vấn đề phù hợp với thực tế thực tiên để triển khai thực Nghị hội nghị lần thứ Ban chấp hành trung ương Đảng, khoá v n i: "UBND cấp cần kiện toàn theo hướng tinh gọn, giảm bớt số uỷ viên thủ trưởng quan chuyên môn"(5) 3.2.3 Xác định rõ nhiệm kỳ vấn để phê chuẩn kết bầu cử UBND thành phố trực thuộc trung ương Theo quy định Luật tổ chức năm 1994 kỳ HĐND cấp, HĐND hết nhiệm kỳ HĐND khoá bầu UBND Đồng bầu cử thành viên UBND cấp tỉnh, thành phố Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn nhiêm kỳ UBND theo nhiệm UBND tiếp tục làm nhiêm vụ thời Luật quy định: kết trực thuộc trung ương phải Như vậy, khoảng thời gian sau HĐND bầu chờ Thủ tướng phô chuẩn khoảng thời gian không rõ chức trách, thẩm quyền UBND cũ hay UBND bầu việc điều hành hoạt động UBND Đặc biệt trường hợp nhiêm kỳ có thay đổi chủ tịch Thủ tướng Chính phủ chưa phê chuẩn, chủ tịch bầu chưa điều hành cơng việc, cịn chủ tịch miễn nhiệm khơng cịn quyền điều hành cơng việc, Luật quy định chủ tịch người điều hành đạo hoạt động UBND Điều có nghĩa UBND khơng có người điều hành khoảng thời gian chờ Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn kết bầu chủ tịch (việc kéo dài thường từ đến hai tuần), cịn phó chủ tịch Điều khơng phù hợp với tính chất ƯBND quan chấp hành, quan hành chính, giải cơng việc thường xun quyền địa phương Mạt khác, nguyên tắc, chủ tịch ƯBND điều hành cơng viêc ƯBND, lại chưa có Chủ tịch ƯBND khoảng thời gian rõ ràng không đảm bảo tổ chức để UBND hoạt động Các định ƯBND thời gian chịu trách nhiêm ? Vấn đề cịn phức tạp Thủ tướng Chính phủ khơng phẻ chuẩn kết bầu chủ tịch UBND thành phố Trường hợp này, pháp luật hiên hành nước ta chưa quy định cách xử lý thực tế chưa xảy trường hợp Thủ tướng Chính phủ khơng phê chuẩn kết bầu chủ tịch ƯBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, mặt lý thuyết việc xảy ra, nên cần xem xét có quy định xử lý trường hợp Mặt khác, trường hợp Thủ tướng Chính phủ khơng phê chuẩn thành viên UBND bầu phải quy định rõ thời gian HĐND phải bầu thay Hoặc trường hợp Thủ tướng Chính phủ khơng phê chuẩn HĐND bầu thành viên cần quy định cách giải trường hợp Nếu khơng có quy định việc quy định Thủ tướng phê chuẩn kết bầu UBND tỉnh, thành phơ' trực thuộc trung ương chí hình thức, thực tế lại tạo khoảng trống quvền lực hành địa phương chờ định phê chuẩn Thủ tướng mà thành viên chủ tịch ƯBND Để giải hai tình huống: ƯBND khố cũ hay UBND bầu điều hành công việc thời gian chờ Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn kết bầu cử trường hợp nhiệm kỳ thay chủ tịch thi chủ tịch HĐND miễn nhiệm hav chủ tịch bầu người điều hành hoạt động ƯBND trường hợp Thủ tướng Chính phủ khơng phê chuẩn kết bầu chủ tịch ƯBND phải có quy định cụ thể Đế nghị bổ sung, sửa đổi quy định Luật tổ chức HĐND UBND: Nhiệm kỳ ƯBND Thủ tướng Chính phú phê chuẩn kết bầu cử HĐND thành phố Trong khoảng thời gian từ HĐND bầu UBND khoá Thủ tướng phủ phê chuẩn, đề nghị quy định rõ ƯBND khố cũ tiếp tục điều hành cơng việc Thủ tướng phủ phê chuẩn kết bầu cử ƯBND khố Trong trưịng hợp nhiệm kỳ, mà thay chủ tịch chủ tịch miễn nhiệm điều hành công việc UBND Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn kết bầu chủ tịch Trong trường hợp Thủ tướng Chính phủ khơng phê chuẩn kết bầu thành viên để tránh can thiệp thái cấp quan điểm cho nên khơi phục lại cách thức có từ trước sắc lệnh 63- SL năm 1945 hoàn toàn hợp lý(ỉ0) Tinh thần sắc lệnh là: uỷ viên khơng chuẩn y phải bầu lại, lần bầu lại uỷ viên trúng cử ƯBHC cấp phải công nhận 3.2.4 Kết hợp chế độ bầu bổ nhiệm chủ tịch UBND thành phô trực thuộc trung ương Theo quy định hành chủ tịch thành viên UBND thành phố trực thuộc trung ương HĐND cấp bầu phải Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn Trong chủ tịch ƯBND thành phố phải đại biểu HĐND thành phố, cịn thành viên khác khơng thiết đại biểu HĐND thành phố Đây vấn đề thuộc tính chất vị trí UBND: vừa quan chấp hành HĐND vừa quan hành nhà nước địa phương Do đó, chủ tịch UBND phải đại biểu HĐND để đảm bảo quan chấp hành HĐND có thành viên quan chấp hành Nhưng mặt khác, ƯBND lại quan hành nhà nước địa phương, đảm hảo điều hành thống Chính phủ cần có kết hợp hai yếu tố để đảm bảo UBND vừa quan chấp hành địa phương, đồng thời quan hành nhà nước địa phương Trong điều kiện đổi tổ chức hoạt động UBND theo hướng cải cách hành chính, tập trung quyền lực hành thống nên quan điểm cho "trong sô' trường hợp, để tạo điều kiện thuận lợi cho việc bố trí xếp, điều động cán có yêu cầu", cần bổ sung quy định: trường hợp cần thiết, Thủ tướng Chính phủ điều động, bổ nhiệm chủ tịch UBND tinh, thành phố trực thuộc trung ương, chủ tịch UBND cấp điều động, bổ nhiệm chủ tịch UBND cấp dưới; trường hợp bổ nhiệm, chủ tịch UBND không thiết đại biểu HĐND phù hợp(51) Tuy nhiên, để bổ SUI12 quv định vào chế định tổ chức hoạt động UBND cần phải nghiên cứu để điều chỉnh vấn đề liên quan khác việc quy định chủ tịch UBND có thiết phải đại biểu HĐND không, quy định cách thức thành lập UBND pháp luật hành: UBND HĐND bầu quy định điều 123 Hiến pháp 1992 điều 46 Luật tổ chức nãm 1994 Điều dẫn đến việc cần nghiên cứu sửa đổi số điều liên quan tới tổ chức UBND Hiến pháp 1992 việc sửa đổi, bổ sung toàn diện Luật tổ chức Hội đồng nhân dân Uý ban nhân dân (sửa đổi) năm 1994 có ý kiến nêu nên trình thảo luận góp ý sửa đổi số điểu Hiến pháp năm 1992