Quản lý nhà nước trên lĩnh vực đầu tư xây dựng trong cơ chế kinh tế thị trường có định hướng xã hội chủ nghĩa

BỘ GIÁO D Ụ C VÀ ĐÀO TẠO BỘ T PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI HỔ HOÀNG ĐỨC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRÊN LĨNH v ự c ĐẦU T XÂY DỰNG TRONG c CHẾ KINH TẾ THỊ TRƯỜNG CÓ ĐỊNH HƯỚNG XÃ HỘI CHỦ NGHĨA Chuyên ngành: I ,uật kinh tế Mả so: 62.38.50.01 LUẬN ÁN TIẾN Sĩ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS P han Chí Hiếu TS Đinh Dũng Sỹ THƯ VIỀN KVƠNí-Mi HOr , V _ HÀ NỘI - 2005 ; Cí$ ì LỜI CAM ĐOAN Tơi xin cam đoan cơng trình nghiên cứu riêng Các sô liệu nêu luận án trung thực Những kết luận khoa học luận án chưa công b ố cơng trình khoa học khác TÁC GIẢ LUẬN ÁN Hồ Hoàng Đức MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục bảng, biểu minh họa MỞ ĐẦU Chương Những vấn đề lý luận đầu tư xây dựng quản lý nhà nước lĩnh vực đầu tư xây dựng 1.1 Đầu tư xây dựng phát triển kinh tế quốc dân 1.2 Quản lý nhà nước lĩnh vực đầu tư xây dựng 1.3 Pháp luật đầu tư xây dựng vai trị công tác quản lý nhà nước đầu tư xây dựng 22 42 Chương Thực trạng quản lý n h nước p h áp lu ật lĩnh vực đầu tư xây dựng 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 Quản Quản Quản Quán Quản lý lý lý lý lý nhà nước chủ thể hoạt động đầu tư xây dựng đấu thầu xây dựng việc ký kết thực hợp đồng xây dựng chất lượng cồng trình xây dựng vốn đầu tư 59 76 94 108 119 Chương H oàn thiện p háp lu ật đầu tư xây dựng n h ằm nâng cao hiệu công tác quản lý nhà nước đầu tư xây dựng 3.1 Nâng cao hiệu công tác quản lý nhà nước đầu tư xây dựng - yêu cầu cấp bách giai đoạn 3.2 Những định hướng nhằm nâng cao hiệu công tác quản lý nhà nước đầu tư xây dựng 3.3 Một số giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật đầu tư xây dựng nhằm nâng cao hiệu công tác quản lý nhà nước lĩnh vực đầu tư xây dựng 135 KẾT LUẬN DANH MỤC CƠNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ TÀI LIÊU THAM KHẢO 187 142 150 CÁC BẢNG B Ể U MINH HỌA T rang Hình 2.1- Sơ đồ mô tả quan hệ hợp đồng xây dựng doanh nghiệp tham gia thực dự án đầu tư xây dựng 94 Bảng 2.1 - Các hình thức chọn thầu áp dụng cho gói 88 thầu thực vốn đầu tư nhà nước năm 1998 - 2000 Bảng 2.2 - Cơ cấu vốn đầu tư tồn xã hội 121 DANH MỤC CÁC CƠNG TRÌNH ĐẢ CƠNG B ố LIÊN QUAN ĐẾN ĐÊ TÀI LUẬN ÁN Bài "Một số suy nghĩ việc hoàn thiện ch ế độ pháp lý quản lý chất lượng cơng trình xây dựỉig", trang 35 - 43, Tạp chí Nhà nước Pháp luật, Viện nghiên cứu Nhà nước Pháp luật, số tháng 10/1999 Bài ''Đấu thầu: Giá thấp không s ố ỉ", trang15, Tạp Sáng, Bộ Khoa học Công nghệ, số tháng 7/2001 chí Tia Bài "Giá sàn chống phá giá'1, trang 46 - 48, Tạp chí TiaSáng, Khoa học Cồng nghệ, số tháng 10/2002 Bộ Bài “Cần hành lang pháp lý đ ể thiết lập mơ hình quản lý dự án xây dựng chuyên nghiệp ỏ nước ta”, trang -4 47, Tạp chí Dân chủ Pháp luật, số tháng 11/2004 Bài “Hoàn thiện pháp luật điều kiện hoạt động x â \ dựng chủ th ể đầu tư xây dựng”, trang 32 - 33, Tạp chí Pháp lý, Hội Luậl gia Việt Nam, số tháng 12/2004 TÀI LIÊU THAM KHẢO Tiếng Việt Ban Tư tưởng - Văn hóa Trung ương (2001), Tài liệu nghiên cứu Văn kiện Đại hội IXcua Đảng, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội Bộ Tài (1999), Hệ thống chế độ quản lý tài doanh nghiệp, Nxb Thống kê, Hà Nội Bộ Xây dựng (1997), Quy chuẩn xây dĩùig Việt Nam - tập I, Nxb Xây dựng, Hà Nội Bộ Xây dựng (1998), Định mức dự toán xây dựng dựng ban hành kèm theo Quyết đinh s ô 'ỉ242/ỉ998ỈQĐ-BXD, Hà Nội Bộ Xây dựng (2001), Định mức chi phí thiết k ể cơng trình xây dựtig tư vấn đầu tư xây dựrig, Nxb Xây dựng, Hà Nội Bộ Xây dựng (2002), Định mức dự toán xây dựng ban hành kèm theo Quyết định sô 31/2002IQĐ-BXD, Hà Nội Thái Bá cẩn (2003), Quản lý tài lĩnh vực đầu tư xây dựtig Nxb Tài chính, Hà Nội Trung Chính (2003), "Tiến xây dựng thất lối nào?", Thời báo Kinh tế Việt Nam , số ngày 13/01/2003 Nguyễn Văn Chọn (1996), Kinh tế quản trị kinh doanh xây dựng, Nxb Khoa học Kỹ thuật Hà Nội 10 Chương trình Fulbright Việt Nam (1996), Tài phát triển, T.p Hồ Chí Minh 11 Cô-Dư-Bra N I., Đi-Ư-Ri-A-Ghin I Ia, Man-Sep G V (1986), Nkững vấn đề bùn Nhà nước pháp luật XHCN, Nxb Sự thát, Hà Nội 12 Donald S.Banie Boyd C.Paulson J.R (1996), Quản lý công nghiệp xây dựng, NXB Khoa học Kỹ thuật, Hà Nội 13 Nguvễn Hữu Dũng (2001), "Cần sớm hoàn thiện văn quan lý chất lượng cịng trình sản phẩm xây dựng", Tạp chí Xây dựng 2001 ( 12) 14 Nguyễn Sỹ Đại (2002), Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành rác văn hướng dần thi hành, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội 15 Nguyễn Văn Đáng (2002), Quản lý dự án xây dựng, Nxb Thống kê, Hà Nội ' 16 Lưu Văn Đạt, Dương Văn Long, Lê Nhật Thức (1996), Đổi hoàn thiện sách ch ế quản lý kinh tế đối ngoại, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 17 Hồ Hoàng Đức (1997), Che định hợp đồng xây dựng quản lý đẩu tư xâv diaig phương hướìig hồn thiện, Luận văn Thạc sĩ Luật chun ngành Luật Kinh tế, Trưòmg Đại học Luật Hà Nội 18 Huy Đức (2003), "Ba tòa nhà", Thời báo Kinh tê Sài Gòn, sổ tháng 10/2003 19 Nguyễn Văn Hải (2003), "Thanh tra Chương trình 135 23 tỉnh, dự án đầu tư xây dựng: đụng đâu sai đó", Báo Tuổi tr ẻ , số ngày 24/9/2003 20 Harold Bierman, JR Seymour Smidt (2000), Quyết định dự tốn vốn đầu tư - Phân tích kinh tế dự án đầu tư, Nxb Thống kê, Hà Nội 21 Học viện hành quốc gia (1992), Bài giảng quản lý Nhà nưuc tập ỉ: Nhà nước pháp luật, Hà Nội 22 Học viện hành quốc gia (1992), Bài giảng quản lý Nhà nước lập ĨI: quản lý Nhà nước lĩnh vực kinh tế xã hội, Hà Nội 23 c Maxwell Stanley (1995), Kỹ sư tư vân, Nxb Xây dựng, Hà Nội 24 Nxb Chính trị quốc gia (1995), Bộ Luật Dân nước CHXHCN Việt Nam, Hà Nội 25 Nxb Chính trị quốc gia (1996), Hồ Chí Minh tồn tập, tập 10, Hà Nội 26 Nxb Chính trị quốc gia (2000), Các quy định pháp luật tín dụng đầu tư phát triển Nhà nước, Hà Nội 27 Nxb Chính trị quốc gia (2001), Đảng Cộng sản Việt Nam: Vãn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ IX, Hà Nội 28 Nxb Chính trị quốc gia, Mác - Ănghen Toàn tập, tập 23, Hà Nội 29 Nxb Chính trị quốc gia (1996), Tài liệu hướng dẫn Đấu thầu Quốc tế mua thiết bị xây dựng cơng trình theo thể thức Hiệp hội Quốc tế kỹ sư tư vấn (FIDIC), Ngân hàng T h ế giới (WB) Ngân hàng Phát triển Liên Mỹ (IDB) hướng dẫn, Hà Nội 30 Nxb Giao thống vận tải (2000), Quy ch ế đấu thầu văn hướng dẫn xây dựng, Hà Nội 31 NXB Tổng hợp Hồ Chí Minh (2003), Nghiên cứu, học tập tư tưởng Hồ Chí Minh, TP Hồ Chí Minh 32 Nxb Xây dựng (1996), Điểu lệ quản lý đàu tư xáy dựng - Quy chế đau thầu, Hà Nội 33 Nxb Xây dựng (2000), Các văn hướng dẫn thực Quy ch ế quản lý đầu tư xây dựng, Hà Nội 34 Nxb Xây dựng (2001), "Biến Nghị thành hành động tạo nên sức mạnh tổng hợp, đưa ngành xây dựng lên tầm cao mới", Tạp chí Xây dựng 2001 (8), tr.3 35 Nhóm Phóng viên Kinh tế - Xã hội (2003), "Đường dây tham nhũng lớn Petro Việt Nam; lời cảnh háo từ nhiều năm trước", Báo Thanh niên, số ngày 23/06/2003 36 Thư Lê - Hữu Thái - Linh An (2002), "Vì cơng trình cầu đường thi cơng kéo dài?", Báo Sài (Ỉờỉỉ giẾi phóng, sổ ngày 30/08/2002 37 Hà Thị Ngọc Oanh (2000), Hỗ trợ phái triển thức ODA - Những hiểu biết thực tiễn Việt Nam, Nxb Giáo dục, TP.HỒ Chí Minh 38 Thang Văn Phúc tập thể tác giả (2001), Cải cách hành Nhà nước - Thực trạng, nguyên nhân giải pháp, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 39 Mạnh Quân (2003), "Sai phạm nghiêm trọng cơng trình cải tạo, nâng cấp hệ thống cấp, nước TP.HỒ Chí Minh: đem 221 tỷ đồng tiền vay vứt qua cửa sổ", Báo Thanh Niên, số ngày 12/11/2003 40 Sỏ Xây dựng T.p Hồ Chí Minh (2000), Tài liệu phổ biến cơng tác quản lý xây dựng theo quy chuẩn xây dựng pháp luật nước ASEAN Hoa Kỳ, T.p Hồ Chí Minh 41 Lưu Thanh Tâm (200^), Quản trị chất lượng theo tiêu chuẩn quốc tế, Nxb Đại học quốc gia T.p Hồ Chí Minh 42 Thời báo Kinh tế Việt Nam (1998), Chính sách tài - tiền tệ cho yêu cầu đầu tư - phát triển, chống suy thoái kinh tế, 1998 (100), tr.10 43 Nguyễn Xuân Thủy (1996), Quản lý đầu tư xây dựng (Theo chê ị, Nxb Thống kê, Hà Nội 44 Tổng cục Thống kê (1996), Cơ sỏ hạ tầng Việt Nam 10 năm đổi (1985 - 1995), Nxb Thống kê, Hà N ộ i.' 45 Đoan Trang (2003), "Đầu tư xây dựng CƯ bản: để không bi 2.000 tỷ đồng ?", Báo Tuổi trẻ chủ n h ậ t, 2003 (2) 46 Nguyễn Văn Trình, Nguyễn Tiến Dũng, Vũ Văn Nghinh (2000), Lịrh sử học thuyết lành tế, NXB Đại học quốc gia TP Hồ Chí Minh 47 Trung tâm thông tin KHKT Bộ Xây dựng (1998), Trung Quốc: Luật Xây dựng, Hà Nội 48 Trung tâm thông tin KHKT Bộ Xây dựng (1998), Ba Luật lớn số văn pháp qui vê'xây dựng Trung Quốc, Hà Nội 49 Trung tâm thông tin Khoa học công nghệ xây dựng Bộ Xây dựng (1999), Luật gọi đấu thầu Trung Quốc, Hà Nội 50 Trung tâm thông tin KHKT Bộ Xây dựng (2001), Luật Xầy dựng Nhật Bản, Hà Nội 51 Trung tâm thông tin Khoa học công nghệ xây dựng Bộ Xây dựng (2001), Luật Xây dựng cơng trình Hàn Quốc, Hà Nội 52 Trung tâm thông tin Khoa học công nghệ xây dựng Bộ Xây dựng (1999), Luật hành nghề kiến trúc Liên bang Nga, Hà Nội 53 Trung tâm thông tin KHKT Bộ Xây dựng (1998), Luật Liên bang Nga sở xây dựng ihị Liên bang Nga, Hà Nội 54 Vũ Công Tuấn (ì99S),Thứm định dự án đầu tư,, Nxb T.p Hồ Chí Minh 55 Viện Khoa học tài Bộ Tài (1992), Cơ chê tài đói với doanh nghiệp quốc doanh điều kiện đổi mới, Hà Nội 56 Viện phát triển kinh tế Harvarđ (1994), Việt Nam cải cách kinh tế theo hướng rồng bay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội Tiếng Anh 57 Nick Renton (2000), Understanding - Investment - Property, Iníormation Australia Publishing House, Australia 175 thực to co' quan quản lý thường chí tập trung tra, kiểm tra, thám định dư án cơng trình vào giai đoạn cuối nghiệm thu, tốn cơng trình nên kêi thu hạn chế cơng trình có "vấn đề" việc xử lý chậm chí phục phần hậu mà thơi Biện pháp cho vấn đề đặt cần hố sung quy định tiêu chuẩn, chuẩn mực cụ thể việc đánh giá chất lượng dự án đầu tư, thiết kẽ kỹ thuật nhằm phục vụ cho công tác thẩm định; quy định rộ trách nhiệm quan, tổ chức thẩm định kết thẩm định Thứ ha, sửa đổi, hổ sung quy định pháp luật chế biện pháp tổ chức thực dự án đầu tư xây dựng theo hướng hạn chế dần tiến tới xóa bỏ “quy trình khép kín” đầu lư xây dựng Hiện tình trạng đầu tư xây dựng theo “quy trình khép kín” diễn phổ biến ngành, địa phưưng Những hạn chê cua cách làm hộc lộ ro quan quản lý nhìn nhận, đánh Irong nhữiig nguyên nhân chủ yếu gây tình trạng thất thốt, lãng phí vốn đầu tư Nhà nước Tuy nhiên việc giải quì khấc phục tình trạng cần phải LĨ lộ trình hợp lý lẽ, thực tế đổi với t ác dư án, cơng trình xây dựng chuyên ngành có quy mồ lớn, kỹ thuật phức tạp có số lượng hạn chế doanh nghiệp xây dựng, tổ chức tư vấn đầu tư xây dựng nước có đủ điều kiện, lực tham gia thường doanh nghiệp nhà nước trực thuộc ngành kinh tế - kỹ thuật Nhiều gói thầu thi cơng cơng trình xây dựng chuyên ngành tổ chức đấu thầu công khai, lộng rãi rốt vài nhà thầu “quen mặl” đú tiêu chuẩn tham dự Chính thê với việc quy định pháp công khai hoa thông tin dự án, cơng trình xây dựng vốn nhà nước nhằm đảm hảo môi Irường cạnh tranh hình đẳng cho tất doanh nghiệp hoạt động xây dựng có đú lực, trình độ thuộc thành phần kinh tế vấn đề mang tính cấp hách đật Nhà nước sách, biện pháp cụ thể nhằm định hướng khuyến khích, tạo điều kiện cho doanh nghiệp hoạt động xây dựng nàng cao lực, trình độ chun mơn, đầu tư công 176 nghệ, thiết bị đại từ đo đu sức thực cơng trình lớn nước đú nãng cạnh Iranh với nhà ihầu nước ngồi q trình hội nhập qc tế Thứ lư, sứa đổi quy định pháp luật vé quán lý vỏn đầu tư theo hướng đơn giản hoa trình tự thú tục lập thực kế hoạch đầu tư xây dựng bàng vốn ngân sách, thời quy định tăng cường trách nhiệm quan quản lý địa phương, ngành tương xứng quyền hạn quản lý phân cấp việc thực chương trình, dự án đầu lư hang nguồn vốn ngân sách Theo đó, Nhà nước cần bổ sung quy định theo hướng quy định rõ chế độ trách nhiệm quan cán hộ quán lý địa phương, n^ành trường hợp sử dụng vốn ngân sách hiệu qua đê xáy tình trạng thấl thốt, lãng phí vốn đầu tư Nhà nước Bên cạnh đó, cẩn nghiên cứu, quy định đơn giản hóa thú tục hành ò khâu lập trình duyệl kế hoạch thực dự án đầu tư sử dụng vốn ngân sách nhàm đẩy nhanh tiến độ giải ngân phục vụ kịp thời cho chương trình, dự án đẩu tư Quy định thê không đồng nghĩa với việc cắt giảm công tác giám sát, tra, kiểm tra cac quan quản lý nhà nước có thẩm quyền trình sử dụng vốn đầu tư lại dự án, cơng Irỉnh, mà ngược lại địi hỏi cơng tác quản lý khâu thực dự án phải làm chặt chẽ thường xuyên hưn Nhiệm vụ quan trọng Đảng Nhà nước ta vạch là, vói chủ trương tiếp lục tranh thú nguồn tài trự phủ tổ chức tài quốc tế, tổ chức phi phú, cần quan tâm nghiên cứu quy định thực sách, biện pháp đẩy nhanh tốc độ giải ngân, nâng cao hiệu sử dụng vấn, gắn chặl việc sứ dụng vốn vay với trách nhiệm trả nợ nhằm tăng cường hiệu quán lý nguổn vỏn hồ trợ phát triển nước [27 tr.201 ] 3.3.6 Xây dựng hoàn thiện quy chẽ giám sát nhân dân công tác đầu tư xây dựng Quy định IĨ1Ớ rộng có chị kiểm tra, kiểm sốt có tham gia cúa nhân dân đối vói dự án đầu tư sứ dụn^, vốn Nhà nước Hiệu tính cần thiết giải pháp chứnụ minh rũ qua thực tê thời gian qua, mà hầu hết vụ 177 việc vi phạm nghiêm trọim cú* chủ đẩu lư Ban quán lý, nhà thầu, làm giảm sút chài lương cơng trình xây dựng, gây thất thoái lớn vỏn đầu tư Nhà nước bị phát có quan tăm phản ánh kịp thời nhân dân địa phưung nơi thi cơng cơng trình Các chương Irình dự án cỉầu tư ngiu Vỏn ngân sách chủ yếu nhàm cải lạo, phái triển hệ lliỏng hạ táng kỹ thuật hao gồm cầu, đường giao thơng, mạng lưới điện, cấp nước, cơng Irình phúc lợi công g tx nh viện, trường học, công viên, phục vụ trực liếp cho đời sơng vật chất tinh thần nhân dân Chính vậy, nhân dân râì quan tam có ý thức giám sát đcm vị, cá nhân giao nhiệm vụ quản lý th crtng xây dựng liình thực dự án sẩn sàng tham gia vào việc đánh giá chất lượng trình Cũng xuất phát từ thực tê hẹ thống quán lý Nhà nước chưa bộ, nãng lực đội ngũ cán hộ làm công tác quản lý nhà nước lình vực đầu tư xây dựng nhiều hạn chế tham gia quản lý nhân dân vơ cần thiết, có ý nghĩa hỗ trự tích cực cho Cịuaii quản lý nhà nước, nhir lòi dạn Chủ tịeh Hồ Chí minh: muốn làm tót cộng* tóc cải tiến quan lý phảị thực dân chủ, cán hộ phải dựa vào quần chúng đc giải khó khăn, 10 người làm khơng 100 người góp 100 ý kiến lại định làm [25, ti\51 ] Đc đảm bảo thực hiện pháp này, cần bổ sung quy định mới, tạo CƯ sở pháp lý cho tham gia kiểm tra, kiểm soát cúa nhân dân Cụ là, cần quy định chi tiết quy trình, cách thức Ihơng báo cổng khai thơng tin chủ yếu dự án, cơng trình đê nhân dân tham gia giám sát, iheo dõi vấn đề tiến độ thực chất l|rọng xây líựng Nhà nước cần xem xét, hổ sung quy định, tất dự án đầu tư hàng nguồn vốn Nhà nước quan quản lý, chủ đầu tư, han quản lý dự án phải t ) Irách nhiệm công hố công khai thông tin chủ yếu dự án (chảng hạn: đâu rư, mục tiêu đầu tu, tổng vốn đầu tư quy mổ xây dựng, tiến độ ihực hiện, thời gian hồn thành dự án, phương án kiến Irúc cổng trình, cổng tác giái phóng mặt hãng, ) hình thức định như: hảng thông báo, 178 tổ chức hop phó biến đen dan cư, địa diêm cơng Irình thi cơng xây dựng, nhàm tạo điêu kiện cho nhân dân theo dõi, giám sát việc thực Quy định rõ quy irình pháp đ un hảo iham gia quản lý cúa nhân dân, (lỏng thời tổ chức thực tỏl quy định the có tác dụng to lớn uỗp phần ho 1Ĩ1 chỉnh chẽ quản lý dụ in đẩu tư xay dựnn, tăng thêm lực lượng đáng kể xã họi đóng vai Irị khách quan, lích cực thúc đẩy trình ihực chư(fng trình, dự án đẩu tư xây dựng nước ta 3.3.7 Xây dựng hoàn thiện hệ thống chế tài áp dụng cho trường hợp vi phạm pháp luật đầu tư xây (lựng Một nhu cầu có tính cấp hách cần xây dựng hoàn chỉnh hệ thống chê lài áp ilụng chế tài hành vi vi phạm pháp luật xây dựng Pháp luật nước ta quy định, hành vi vi phạm pháp luật xây dựng xảy ra, tùy thuộc vào loại hình, mức độ tính chất vi phạm mà quan qiMn lv hành vào q.uy đ«nh pháp luật đầu tư xảy dựng, pháp luật dân sự, pháp luật hình chu yếu quy đinh vể xử phạt vi phạm hành để xử lý vi phạm Thực tế cho ihấy việc xử lý hành vi vi phạm pháp luật xây dựng nhiều ngành, nhiều địa phương ihơi qua không đảm bao nguyên tác kịp thời, nghiêm khấc triệt đé quy định ( Nhà nước Bên cạnh nguyên nhân