Đang tải... (xem toàn văn)
(2) Hỗ trợ kỹ thuật: Cung cấp các đầu mối liên lạc của chính quyền để các bên có thể gặp và yêu cầu hỗ trợ trong chi trả dịch vụ môi trường, ví dụ Quỹ Bảo vệ và phát triển rừng các cấp[r]
(1)Chính sách chi trả dịch vụ mơi trường rừng vai trò nhà nước
Chi trả dịch vụ mơi trường nhiều nơi cịn gọi chi trả dịch vụ hệ sinh thái, sáng kiến bảo tồn bắt nguồn từ lý thuyết kinh tế học tân tự Xây dựng tảng kinh tế học tân cổ điển, kinh tế học tân tự đề xuất dịch chuyển vai trò điều tiết kinh tế từ khu vực công sang khu vực tư cho thị trường có khả phân bổ tối ưu tài nguyên hàng hóa (bao gồm dịch vụ mơi trường) với điều kiện quyền sở hữu phân định rõ ràng
Định nghĩa chi trả dịch vụ môi trường (Wunder, 2005) sử dụng rộng rãi ví dụ tiêu biểu cho lý thuyết Tuy nhiên, từ lý thuyết tới thực tế
khoảng cách: phần lớn chương trình/sáng kiến chi trả dịch vụ mơi trường giới khơng đảm bảo đầy đủ tiêu chí theo định nghĩa Wunder Nhiều học giả đưa chứng cho thấy chi trả dịch vụ môi trường hồn tồn theo thị trường điều khơng mong muốn bất khả thi Thực tế tham gia khu vực công (cụ thể Nhà nước) đóng vai trị quan trọng sáng kiến chi trả dịch vụ môi trường
Sarah Scherr & nnk (2011) chia vai trò Nhà nước (đại diện Chính phủ) chi trả dịch vụ môi trường làm dạng: Mua dịch vụ môi trường (một chiến lược thay bổ sung cho quy định pháp luật); Điều khiển/điều tiết giao dịch dịch vụ môi trường (huy động cầu dịch vụ môi trường khu vực tư nhân thông qua quy định tuân thủ luật môi trường thiết lập hệ thống trao đổi quota hàng hóa dịch vụ môi trường); Hỗ trợ (hỗ trợ thúc đẩy hình thành, phát triển giao dịch dịch vụ môi trường tự nguyện khu vực tư nhân)
Bài viết nhằm phân tích chuyển biến vai trị Nhà nước hình thành phát triển chi trả dịch vụ môi trường Việt Nam theo ba dạng thông qua số mốc thời gian quan trọng, qua đưa số đề xuất định hướng cho phát triển chi trả dịch vụ môi trường tương lai sở cân yếu tố thị trường phi thị trường Mặc dù viết tập trung vào vấn đề chi trả dịch vụ môi trường rừng liên quan chủ yếu đến ngành lâm nghiệp, song phân tích có giá trị định lĩnh vực chi trả dịch vụ mơi trường khác có Việt Nam
(2)Đây tiền thân Dự án 661 (thường gọi Dự án triệu rừng), Quốc hội phê chuẩn năm 1997 Chính phủ định thực từ năm 1998 (Quyết định 661/QĐ-TT ngày 29/7 / 1998 ) với mục tiêu nâng độ che phủ rừng toàn quốc lên mức 43% vào năm 2010
Đối với trồng rừng, Chương trình 661 hỗ trợ tài giống cho người dân bảo vệ rừng thực qua hình thức khốn bảo vệ Tuy có nhiều nguồn vốn khác vốn đầu tư cho Dự án 661 từ ngân sách Nhà nước chủ yếu Vì coi dạng chế chi trả dịch vụ mơi trường rừng, đó, nguồn tài lấy từ ngân sách nhà nước (Chính phủ đại diện cho bên chi trả dịch vụ môi trường) chuyển tới người dân (bên cung cấp dịch vụ môi trường) để bảo vệ phát triển rừng (trong có dịch vụ mơi trường rừng) Cho tới nay, chế chi trả dịch vụ môi trường phổ biến nhiều nước, ví dụ Chương trình Quốc gia Bảo tồn rừng Trung Quốc (Liu nnk, 2008) Ngay nước có kinh tế thị trường hóa mức độ cao Hoa Kỳ Liên minh Châu Âu, Chính phủ trực tiếp chi trả cho chương trình cho bảo tồn đa dạng sinh học môi trường nông nghiệp, đó, riêng Chương trình Hóa đơn nơng trại Hoa Kỳ chi trả cho chủ sử dụng đất tư nhân tới 4,5 tỉ đô la Mỹ năm 2005 (Scherr & nnk, 2007) Trên phạm vi toàn cầu, theo FAO (2007) Milder & nnk (2010), khu vực cơng (gồm phủ cấp, tổ chức quốc tế tổ chức đa phương Ngân hàng giới) bên mua lớn dịch vụ môi trường
Thách thức lớn chương trình chi trả dịch vụ môi trường Nhà nước chi trả vấn đề hiệu (Scherr & nnk, 2011) Do thực quy mô lớn thường ôm đồm nhiều mục tiêu, chương trình dạng thường khơng thiết kế đủ chi tiết để tính tới khác biệt địa phương loại dịch vụ môi trường khác bị ―dàn trải‖ vốn, đặc biệt cho lĩnh vực giảm nghèo Là chương trình kinh tế – xã hội – sinh thái tổng hợp không trọng vào độ che phủ rừng mà cịn hướng tới mục tiêu xóa đói giảm nghèo cho người dân sinh sống dựa vào rừng, Chương trình 661 khơng phải ngoại lệ Đã có nhiều ý kiến trái chiều lựa chọn giống, chi phí giao dịch, mức độ minh bạch tham gia người dân, hiệu thực tế bảo vệ rừng nhiều nơi, v.v chương trình Tuy nhiên, xem xét góc độ thị trường, khơng thể phủ nhận vai trị Chương trình 661 (dù chương trình mang tính bao cấp) việc tạo tảng cho sách chi trả dịch vụ môi trường rừng sau loạt biện pháp giao đất giao rừng, khoán bảo vệ rừng, hỗ trợ trồng rừng hoạt động nâng cao nhận thức khác Ở đây, Nhà nước với vai trò bên mua khởi xướng yếu tố ban đầu cho thị trường dịch vụ môi trường rừng thúc đẩy nhận thức bên chi trả dịch vụ môi trường rừng
(3)Trước Chương trình 661 kết thúc, Chính phủ Việt Nam định thử nghiệm chế để huy động nguồn lực cho ngành lâm nghiệp theo Quyết định 380/QĐ-TTg thử nghiệm chi trả dịch vụ môi trường rừng hai tỉnh Lâm Đồng Sơn La từ năm 2008 đến năm 2010 Đến năm 2010, trình thử nghiệm kết thúc chế chi trả nhân rộng toàn quốc Nghị định 99/Nghị định-CP Chính phủ sách chi trả dịch vụ môi trường rừng
So với Chương trình 661, sách chi trả dịch vụ mơi trường rừng khơng có nhiều khác biệt trừ việc gánh nặng tài chuyển từ Ngân sách nhà nước sang khu vực tư nhân (các công ty thủy điện, sở kinh doanh du lịch, công ty cung cấp nước sạch) Cho dù có số nghiên cứu gần số đơn vị chi trả dịch vụ môi trường rừng doanh nghiệp nhà nước (như SAWACO Thành phố Hồ Chí Minh hay Tập đồn Điện lực Việt Nam) nên xem tiền từ khu vực công
(McElwee, 2012), chúng tơi cho dịng tài mang tính chất ―tư nhân‖ hai lý do: (1) doanh nghiệp nói hướng tới lợi nhuận giống tư tư nhân (2) thực chất số tiền chi trả thu từ doanh nghiệp cá nhân trực tiếp sử dụng dịch vụ khơng phải từ cơng ty nói
Thêm điểm sách chi trả dịch vụ mơi trường rừng so với Chương trình 661 – kỳ vọng thúc đẩy yếu tố ―thị trường‖ – tính điều kiện (thể qua nghiên cứu hệ số K quy định theo dõi giám sát) Tuy nhiên, thực tế, việc đảm bảo tính điều kiện chi trả dịch vụ môi trường rừng theo Nghị định 99 hạn chế nguyên nhân kỹ thuật tài
Trên giới, vai trị ―điều khiển‖ chi trả dịch vụ môi trường Nhà nước thường thực qua hai hình thức: (1) quota (Nhà nước đặt ngưỡng cho phép sử dụng dịch vụ gây nhiễm định, ví dụ Khung quy định tín chất lượng nước thử nghiệm Hoa Kỳ) (2) chế chứng sinh thái (hàng hóa dịch vụ chứng nhận dịch vụ mơi trường thơng qua q trình sản xuất, trường hợp chứng gỗ có nguồn gốc hợp pháp thu hoạch bền vững EU) Trong trường hợp quy định có tính bắt buộc hạn mức, cịn bên sử dụng dịch vụ môi trường quyền thỏa thuận với bên cung cấp dịch vụ môi trường với để đạt hạn mức với chi phí mà họ cho hợp lý Trong trường hợp chi trả dịch vụ môi trường rừng Việt Nam, gọi ―chi trả‖ song thực tế doanh nghiệp cá nhân thực theo Nghị định 99 tn theo quy định có tính bắt buộc mang tính chất nộp phí sử dụng tài nguyên/bảo vệ môi trường nhiều giao dịch chi trả dịch vụ mơi trường theo định nghĩa
(4)hình thành, giới hạn biến động loại dịch vụ môi trường rừng khung pháp lý chặt chẽ quyền sở hữu/sử dụng tài nguyên Tuy nhiên, sách đặt nguy gây suy giảm, chí triệt tiêu động lực phát triển giao dịch tự nguyện dịch vụ môi trường rừng
Thông qua Nghị định 99, Chính phủ đặt ―luật chơi‖ thiết lập hệ thống chi trả gián tiếp (hệ thống quỹ bảo vệ phát triển rừng từ trung ương tới tỉnh) Chi trả trực tiếp bên sử dụng bên cung cấp dịch vụ có đề cập Nghị định 99, song không chi tiết hóa khơng tạo khuyến khích để bên thực dạng chi trả Các doanh nghiệp cho họ cần thực nghĩa vụ theo Nghị định 99 đủ, người dân bảo vệ phát triển rừng thiếu để đề nghị chi trả trực tiếp, cịn quyền địa phương nhìn thấy rủi ro trị thực hoạt động không quy định rõ ràng văn pháp luật Trong đó, Việt Nam tham gia hỗ trợ quyền địa phương khơng thể thiếu việc hình thành vận hành chế chi trả dịch vụ môi trường
Nghiên cứu chúng tơi mơ hình chi trả dịch vụ mơi trường rừng tự nguyện bên hộ kinh doanh du lịch sinh thái hồ Ba Bể bên hộ thơn phía đầu nguồn nước (năm 2013) cho thấy cho dù hai bên mong muốn thực hiện, mơ hình khơng thể trì thiếu hỗ trợ liên tục quan quyền địa phương
Dù khơng có nghiên cứu đầy đủ tồn quốc, song tạm kết luận Nghị định 99 không hỗ trợ phát triển mơ hình chi trả dịch vụ mơi trường rừng tự nguyện Một đánh giá nhanh qua cơng cụ tìm kiếm Google với cụm từ ―chi trả dịch vụ môi trường tự nguyện‖ (22/1/2016) cho kết quả, liên quan tới mơ hình nói huyện Ba Bể Có thể tồn nhiều chế khác, nhiên, thiếu vắng cơng cụ tìm kiếm internet phổ biến cho thấy mơ khơng nhận quan tâm đầy đủ bên
Tương lai sách chi trả dịch vụ mơi trường rừng Việt Nam: Nhà nước trong vai trò hỗ trợ?
(5)Cần thừa nhận việc thúc đẩy yếu tố thị trường cho giao dịch dịch vụ môi trường rừng bền vững đòi hỏi nhiều thời gian cơng sức, phải hồn thiện hệ thống pháp luật quyền sở hữu/sử dụng tài sản tự nhiên lượng hóa dịng hàng hóa dịch vụ mơi trường Vì tương lai gần, việc điều tiết dịch vụ môi trường rừng công cụ thị trường ―thương mại hóa dịch vụ mơi trường‖ ―Đền bù chi phí hội‖ (Wunder, 2007; van Noordwijk & Leimona, 2011) khơng khả thi yếu tố kinh tế-xã hội tảng cho công cụ hệ thống quy định pháp luật quyền sở hữu sử dụng tài nguyên chưa đầy đủ Hơn nữa, thân dịch vụ mơi trường rừng nhìn nhận ―tài sản cơng‖ nên cơng cụ thị trường khó phát huy đầy đủ tác dụng
Nhiều nước giới có bước theo hướng phân quyền, tạo chế linh hoạt cho phép khối tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ công chế hợp tác công-tư lĩnh vực Một mặt q trình giống với việc tham gia doanh nghiệp cung cấp dịch vụ bưu viễn thơng song song với xu hướng giảm dần khống chế giá Nhà nước (Scherr & nnk, 2011) Chúng cho hướng cần thử nghiệm quy mơ định
Với tiêu chí ―hỗ trợ thúc đẩy hình thành phát triển giao dịch dịch vụ môi trường tự nguyện khu vực tư nhân‖, biện pháp sau cân nhắc: (1) Hỗ trợ sách thể chế: Đưa quy định chi tiết cho giao dịch tự nguyện, tạo hành lang pháp lý để bên tham gia; Khuyến khích xây dựng áp dụng hệ thống chứng nhận sinh thái; Quy định cụ thể nhiệm vụ quan quyền liên quan thực chi trả dịch vụ môi trường rừng tự nguyện; Nghiên cứu nhân rộng mơ hình/sáng kiến chi trả dịch vụ mơi trường tự nguyện có (2) Hỗ trợ kỹ thuật: Cung cấp đầu mối liên lạc quyền để bên gặp yêu cầu hỗ trợ chi trả dịch vụ môi trường, ví dụ Quỹ Bảo vệ phát triển rừng cấp ngồi chức quản lý tài giám sát cịn phải đóng vai trị trung gian giao dịch chi trả dịch vụ môi trường tự nguyện; Cung cấp khóa đào tạo cung cấp thông tin cho bên liên quan dịch vụ tư vấn; Tiến hành nghiên cứu lượng hóa dịch vụ môi trường, xây dựng đồ dịch vụ mơi trường rừng để bên quan tâm chọn địa điểm ưu tiên; Thiết lập đối tác với doanh nghiệp để giúp thiết kế khởi động dự án chi trả dịch vụ môi trường
Với hoạt động trên, quan Nhà nước đóng vai trị tích cực hơn, chí trực tiếp tham gia giao dịch chi trả dịch vụ môi trường rừng với tư cách bên trung gian chủ yếu dự án tổ chức phi phủ đảm nhận, giúp nhân rộng sáng kiến tổ chức
(6)Tài Lâm nghiệp Quốc gia (FONAFIFO) Costa Rica ví dụ tốt cho mơ hình này: FONAFIFO vừa có chức quản lý Nhà nước chi trả dịch vụ môi trường phân bổ ngân sách, vừa có quyền (tuy nhiên khơng phải độc quyền) tìm kiếm nguồn tài khác để thực chi trả dịch vụ mơi trường nước quốc tế (Porras & nnk, 2013) Như vậy, Nhà nước lúc đóng vai trị ―điều khiển‖ ―hỗ trợ‖ bên chi trả dịch vụ môi trường rừng bước giúp hình thành chế chi trả dịch vụ môi trường rừng theo thị trường cách bền vững
Kết luận
Mặc dù khái niệm chi trả dịch vụ môi trường bắt nguồn từ lý thuyết thị trường, việc Nhà nước trực tiếp tham gia điều tiết chi trả dịch vụ môi trường rừng vừa cần thiết vừa điều mà bên chi trả dịch vụ môi trường rừng mong muốn Trong ngành lâm nghiệp, từ năm 1990 đến nay, Nhà nước chuyển dần từ vai trị bên mua dịch vụ mơi trường rừng sang bên điều khiển chi trả dịch vụ môi trường rừng
Bằng Nghị định 99 văn pháp luật liên quan khác, Chính phủ tạo khung pháp lý vững cho chi trả dịch vụ môi trường huy động đầu tư từ doanh nghiệp tư nhân vào công tác quản lý bảo vệ rừng Tuy nhiên, đầu tư có tính bắt buộc tn thủ quy định pháp luật đầu tư cách tự nguyện để đảm bảo vốn tài nguyên môi trường Điều đe dọa tính bền vững sách chi trả dịch vụ môi trường rừng đặt yêu cầu phía Chính phủ phải có sách, hành động theo hướng hỗ trợ: mở rộng khung pháp lý, trực tiếp tham gia thúc đẩy hình thành phát triển mơ hình chi trả dịch vụ môi trường tự nguyện doanh
nghiệp/các tổ chức khác cộng đồng dân cư cộng đồng dân cư khác Đây bước phù hợp với lý thuyết ―tiến hóa‖ vai trị Nhà nước chi trả dịch vụ môi trường phát triển kinh tế thị trường nói chung nước ta
Tài liệu tham khảo
Food and Agriculture Organization (FAO) 2007 The state of food and agriculture Food and Agriculture Organization, Rome, Italy [online] URL:
ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/010/a1200e/a1200e00.pdf
McElwee, P 2012 Payments for environmental services as neoliberal market-based forest conservation in Vietnam: Panacea or problem? Geoforum 43 (2012) 412–426 Milder, J C., S J Scherr, and C Bracer 2010 Trends and future potential of payment for ecosystem
services to alleviate rural poverty in developing countries Ecology and Society 15(2): [online] URL: http
(7)Liu, J., Li, S., Ouyang, Z., Tam, C., & Chen, X (2008) Ecological and socioeconomic effects of China’s policies for ecosystem services Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America, 105(28), 9477-9482 doi:
10.1073/pnas.0706436105
Porras, I., Barton, D N., Miranda, M., & Chacón-Cascante, A (2013) Learning from 20 years of Payments for Ecosystem Services in Costa Rica London: International Institute for Environment and Development
Scherr, Sara J., Jeffrey C Milder, and Carina Bracer 2007 How Important will Different Kinds of Compensation and Reward Mechanisms Be in Shaping Poverty and Ecosystem Services Across Africa, Asia and Latin America Over the Next Two Decades? CES Scoping Study Issue Paper ICRAF Working Paper No 40 Nairobi, Kenya: World Agroforestry Centre
Scherr, S.J and Bennett, M.T Buyer, regulator, and enabler—The government’s role in ecosystem services markets: International lessons learned for payments for ecological services in the People’s Republic of China Mandaluyong City, Philippines: Asian Development Bank, 2011
van Noordwijk, M and Leimona B 2010 CES/COS/CIS paradigms for compensation and rewards to enhance environmental services ICRAF Working Paper No 100 World Agroforestry Centre Bogor, Indonesia
Wunder, S 2005 Payments for environmental services: Some nuts and bolts CIFOR Occasional Paper 42 CIFOR, Bogor, Indonesia
Wunder, S 2007 The Efficiency of Payments for Environmental Services in Tropical Conservation Conservation Biology 21(1): 48–58