0

Bài đọc 28-2. Quan hệ ngân sách giữa các cấp chính quyền ở các nước đang phát triển

16 12 0
  • Bài đọc 28-2. Quan hệ ngân sách giữa các cấp chính quyền ở các nước đang phát triển

Tài liệu hạn chế xem trước, để xem đầy đủ mời bạn chọn Tải xuống

Tài liệu liên quan

Thông tin tài liệu

Ngày đăng: 14/01/2021, 13:43

Tuy nhiên, phi tập trung ngân sách – phân cấp giao quyền đánh thuế và chi tiêu xuống các cấp chính quyền thấp hơn – cũng đã trở thành một chủ đề quan trọng của quan trị quốc gia ở nhiề[r] (1)Q Quuaann hhnnggâânn ssáácchh ggiiaaccáácc ccpp cchhíínnhh qquuyynn ccááccnnưưcc đđaannggpphháátt ttrriinn Điểm lại vấn đề Dịch từ nguyên Odd-Helge Fjeldstad, Intergovernmental Fiscal Relations cuốn Developing Countries: A Review of Issues, WP 2001: 11 (Bergen: Chr Michelsen Institute, 2001), trang 1-15 Odd-Helge Fjeldstad KHÁI QUÁT Phi tập trung ngân sách – phân cấp giao quyền đánh thuế chi tiêu xuống cấp quyền thấp – trở thành chủ đề quan trọng quản trị quốc gia nhiều nước phát triển năm gần Theo đó, việc cấu lại chức tài quyền cấp trung ương cấp thấp trở thành trọng tâm tranh luận phát triển Một kết luận chung lên từ việc điểm lại cơng trình nghiên cứu lý thuyết thực nghiệm quan hệ ngân sách cấp quyền quyền cấp trung ương cần giao quyền tiếp cận đầy đủ nguồn lực để làm cơng việc mà họ giao phó Đồng thời họ cịn phải chịu trách nhiệm giải trình họ làm với nguồn lực Hơn nữa, tất sách cơng khác, sách ngân sách cấp quyền phải tính đến ràng buộc trị đứng trước nhà hoạch định sách, sức mạnh tỉnh nhóm khác việc định trị, lẫn ràng buộc kinh tế mức độ phát triển thị trường tài 1 Dẫn nhập Hầu hết quốc gia có nhiều cấp quyền Ngồi cấp trung ương, nhiều quốc gia có hai cấp quyền trung ương; quyền cấp tỉnh (hoặc vùng) quyền địa phương (xem bảng 1) Hơn nữa, quyền địa phương thường chia thành cấp thấp ủy ban phường xã Ở nhiều quốc gia cấp quyền thấp đảm nhận chức ngân sách quan trọng, phía chi tiêu lẫn phía nguồn thu (Broadway đồng tác giả, 2000) Trong hệ thống liên bang đó, nhiều loại hình thu xếp ngân sách khác cấp trung ương cấp thấp định phương cách phân bổ chia sẻ tiền thuế cấp quyền khác nhau, cách chuyển giao tiền ngân sách từ cấp sang cấp khác Như thế, quan hệ cấp quyền, hàng dọc (giữa cấp quyền) lẫn hàng ngang (trong cấp) quan trọng phát triển vận hành  (2)khu vực cơng hữu hiệu hiệu Theo Bird (1990:281), vận động vô số quan hệ cấp quyền tạo thành cốt lõi khu vực công nhiều quốc gia Cách tổ chức hệ thống ngân sách cấp quyền thay đổi từ nước sang nước khác Những khác biệt phần phản ánh đặc trưng lịch sử địa lý quốc gia, mức độ dị biệt dân cư mức độ can thiệp phủ vào kinh tế Với đa dạng này, vấn đề giải cấu chức cấp quyền thường khác biệt từ nước sang nước khác (Bird, 1990) Cho dù đa dạng làm cho việc khái quát hóa trở nên phức tạp, tham khảo kinh nghiệm nước khác thường dẫn có Dù có hạn chế nó, kinh nghiệm nước khác cho ta học hữu ích việc đánh giá ưu điểm nhược điểm hệ thống ngân sách cấp quyền nước (Bird & Vaillancourt 1998) Bài giải số khái niệm vấn đề then chốt áp dụng chung quan hệ ngân sách cấp quyền Dựa vào kinh nghiệm số quốc gia cố gắng rút số nguyên tắc cân nhắc cần phải tính đến tái cấu chức tài phủ kinh tế có tính liên bang.1 Tài liệu nghiên cứu phần lớn nhắc đến kinh nghiệm nước công nghiệp thu xếp ngân sách kiểu liên bang tiến triển qua thời gian lâu dài Tuy nhiên, phi tập trung ngân sách – phân cấp giao quyền đánh thuế chi tiêu xuống cấp quyền thấp – trở thành chủ đề quan trọng quan trị quốc gia nhiều nước phát triển năm gần (Fukasaku de Mello, 1999; Manor, 1999; Crook Manor, 1998) Theo đó, việc cấu lại chức tài quyền cấp trung ương cấp thấp trở thành trọng tâm tranh luận phát triển Bài tổ chức xoay quanh bốn câu hỏi cần phải trả lời liên quan đến chức tài cấp quyền quốc gia nào:2 1) Ai làm việc gì? Câu hỏi liên quan đến việc phân giao chức cấp quyền 2) Ai đánh loại thuế nào? Câu hỏi giao nguồn thu 3) Làm giải cân thu chi quyền cấp trung ương? Câu hỏi liên quan đến cân hàng dọc cấp quyền 4) Làm giải khác biệt lực nhu cầu đơn vị quyền khác cấp quyền? Câu hỏi cân hàng ngang hay ngang hóa 2 Ai làm việc gì? Phân giao chức cấp quyền Một vấn đề then chốt quan hệ ngân sách cấp quyền việc phân giao chức tài cho cấp quyền khác Điều cịn mơ tả phân bổ quyền hạn trách nhiệm định khu vực công trung tâm quyền lực khác Học thuyết truyền thống hệ thống ngân sách liên bang định dạng ba chức cho khu vực cơng: ổn định hóa kinh tế vĩ mô, phân phối thu nhập phân bổ 1 Tài liệu tham khảo kinh điển gồm có Oates (1972) Breton & Scott (1978) Những nghiên cứu gần Boadway đồng tác giả, (2000); Oates (1999); Shah (1998); Tanzi (2000) 2 (3)nguồn lực (Oates, 1972 1999) Học thuyết gán chức ổn định hóa tái phân phối cho quyền liên bang, gán vai trị đáng kể phân bổ nguồn lực cho quyền cấp liên bang Bây thảo luận ngắn gọn luận điểm đằng sau học thuyết 2.1 Ổn định hóa kinh tế vĩ mơ Hai cơng cụ sách kinh tế vĩ mơ sách tiền tệ sách [thu chi] ngân sách Chính sách ngân sách, tức kiểm soát số lượng cấu tiền thuế chi tiêu, quản lý thâm hụt hay thặng dư ngân sách, cơng cụ mạnh để ổn định hóa kinh tế Chức ổn định hóa thường xem mặt chất gắn liền với trung ương/liên bang, phần quyền cấp liên bang có khơng có động khuyến khích họ đảm nhận sách ổn định hóa kinh tế Hơn nữa, quyền cấp thường thiếu công cụ kinh tế vĩ mô cần thiết để thực sách Vì lẽ cấp quyền thấp thường phụ thuộc nhiều vào quyền trung ương/liên bang tài chính, có lúc hợp lý để xem chúng phận quyền liên bang thay tác nhân(actor) độc lập Tuy nhiên, số nước theo chế độ liên bang nơi mà tỷ phần lớn nguồn thu liên bang điều chuyển xuống cấp thấp hơn, tồn nhiều cấp quyền làm phát sinh khó khăn quản lý kinh tế vĩ mơ (Bird, 1990) Vì thế, Prud’homme (1995) cho hệ thống ngân sách phi tập trung làm cho sách kinh tế vĩ mơ khó thực Bảng Cơ cấu quyền cấp trung ương/liên bang quốc gia chọn Tên nước Cấp trung gian Địa phương Achentina 23 tỉnh 1617 municipios ( HĐ Thành phố) Brazil 27 tiểu bang 4974 municipios Colombia 32 hạt 1068 municipalities (HĐ TP) Ethiopia vùng, + quyền thành phố, 66 khu 550 woredas Pháp Quốc 22 vùng, 96 hạt 36772 xã Ấn Độ 25 tiểu bang, 7 vùng lãnh thổ 3586 phường (đô thị) 234078 xã (nông thôn) Ý 22 vùng 93 tỉnh 8100 municipalities (HĐ TP) Kenya 39 hội đồng quận hạt 52 hội đồng TP, đô thị, thị trấn Malaysia 13 tiểu bang 143 hội đồng TP, đô thị, thị trấn Mozambique 10 tỉnh 33 municipalities (HĐ TP) Phillipines 76 tỉnh 64 thành phố 1541 municipalities 41924 barangayas Nam Phi tỉnh 850 quyền địa phương Tanzania 21 vùng (kể Zanzibar) 92 hội đồng quận hạt, 18 hội đồng thành phố, thị trấn, hội đồng thành phố (Dar es Salaam) Uganda 45 quận hạt, 13 municipalities (4)Anh Quốc Quận hạt (County) 540 huyện nông thôn, quận đô thị quận Luân Đôn Hoa Kỳ 50 tiểu bang 39000 quận hạt thị 44000 quyền địa phương mục đích đặc biệt Nguồn: Ngân hàng Thế giới (2000) Fjeldstad & Semboja (2000) dựa liệu từ 1997 đến 1998 Achentina năm 1980 minh họa cho tình trạng có lúc gọi ‘sự đáng ngân sách’ quyền cấp trung ương/liên bang (Prud’homme, 1995) Năm 1986 chi tiêu quyền cấp tỉnh tăng nhanh lên 11,2% GDP, nguồn thu quyền cấp tỉnh giảm xuống 5% GDP Khoản thâm hụt 6,2% tài trợ khoản chuyển giao từ quyền trung ương vay nợ, mà hai có tính gây lạm phát Hơn nữa, khoản cấp ngân sách lại không tài trợ nguồn thu trung ương, cách làm dẫn đến hụt ngân sách phủ với mức độ to lớn Tình trạng này, cộng với việc vay nợ tràn lang quyền cấp tỉnh từ Ngân hàng Trung ương ngân hàng kiểm sốt quyền tỉnh, góp phần làm cho thâm hụt ngân sách khu vực công tính bền vững, điều xói mịn nỗ lực trung ương nhằm ổn định giá thúc đẩy phát triển kinh tế cách bền vững (Ngân hàng Thế giới, 1990:ii) Ngược lại, nghiên cứu nước khác, có Hoa Kỳ Tây Âu, kết luận phi tập trung khơng xói mịn ổn định (Ngân hàng Thế giới, 2000) Các phát từ nghiên cứu Canada chí cịn cho thấy gia tăng ngân sách cấp trung ương/liên bang có tác động ổn định hóa kinh tế (Sewell, 1996) Điều giải thích quan sát trách nhiệm chi tiêu yếu thường phân giao cho quyền lớn cấp trung ương/liên bang – chi tiêu công cho y tế giáo dục – đóng vai trị ổn định hóa tự động chúng có tính thường xun khơng phải linh hoạt tùy nghi Sự phụ thuộc ngày nhiều vào thuế trực thu, thuế thu nhập cá nhân hoạt động tài trợ cấp trung ương/liên bang số quốc gia phát có tác động ổn định hóa 2.2 Phân phối thu nhập Phần lớn cơng trình nghiên cứu tài cơng cho tái phân phối thu nhập chủ yếu quan tâm quyền trung ương/liên bang Một số học giả chí cịn cho chương trình quyền địa phương nhằm uốn nắn sai biệt thu nhập lại có khả khơng cơng (Prud’homme, 1995) Hơn nữa, số người cho phi tập trung hóa việc tái phân phối thu nhập tự đánh bại Ví dụ, đơn vị hành chính/quyền lực áp dụng sách tái phân phối thu nhập cách đánh thuế cao người giàu cấp phúc lợi cao cho người nghèo, người giàu ‘bỏ phiếu chân’ bỏ sang vùng khác thuế nhẹ hơn, người nghèo từ vùng có phúc lợi thấp chạy đến (5)thường lại cơng cụ để chuyển giao hình thức vật cho hộ gia đình nghèo Qui mơ tương đối lớn quyền địa phương nước Bắc Âu giải thích phần trách nhiệm tái phân phối thu nhập Ở Đan Mạch, ví dụ, nơi mà quyền địa phương chiếm phân nửa tổng chi tiêu phủ khoảng phần ba tổng sản phẩm quốc dân gộp GNP, bảo hiểm xã hội phúc lợi xã hội chiếm phân nửa ngân sách quyền địa phương 2.3 Phân bổ nguồn lực Mơ hình ngân sách liên bang phân giao vai trị đáng kể cho quyền cấp liên bang phân bổ nguồn lực Luận điểm kinh điển đưa học thuyết ngân sách liên bang (Oates, 1972) cho xã hội dân chủ phi tập trung mang lại tương khớp tốt cung cầu hàng hóa cơng địa phương Vì gần người dân hơn, luận điểm nhấn mạnh, quyền địa phương nhận dạng nhu cầu dân dễ dàng hơn, nhờ cung cấp với loại hình mức độ phù hợp dịch vụ công (Enemuo, 2000; Rondinelli đồng tác giả, 1989) Một số học giả thuộc trường phái chọn lựa cơng, cịn lập luận phi tập trung có xu hướng làm tăng cạnh tranh lành mạnh đơn vị hành chính/quyền lực (Brennan Buchanan, 1980; Breton, 1989) Tuy nhiên, luận điểm lý thuyết gặp phải số trở ngại thực tế Prud’homme (1995), ví dụ, đặt vấn đề với tính phù hợp giả định mơ hình ngân sách liên bang nước phát triển Ông đưa ba lập luận để hỗ trợ lời phê bình này: Thứ nhất, hầu phát triển vấn đề lột tả dị biệt nhỏ thị hiếu sở thích đơn vị hành chính/quyền lực khác nhau, mà để thỏa mãn nhu cầu Thứ hai, mơ hình ngân sách liên bang giả định người đóng thuế (hay người bỏ phiếu) đơn vị hành chính/quyền lực bày tỏ ưa chuộng qua phiếu Trái lại, nhiều nước phát triển nơi mà thị trường đất đai lao động không vận hành tốt truyền thống dân chủ giai đoạn sơ khai, khơng thực tế để giả định người dân di chuyển dễ dàng đơn vị hành chính/quyền lực làm cho tiếng nói lắng nghe thơng qua qui trình trị Vì thế, theo Prud’homme (trang 208), menu để chọn lựa khơng có khả bày tỏ ưa chuộng cử tri Cuối cùng, trường hợp quan chức bầu muốn hoàn thành sứ mệnh cử tri giao phó, họ khơng thể lệch lớn nguồn lực có chi tiêu hứa hẹn Do đó, quan chức bầu thường thiếu động khuyến khích để giữ lời hứa Và họ giữ lời hứa có đủ nguồn lực để làm điều đó, khơng họ thuyết phục máy hành địa phương theo Ơng cho máy hành quyền địa phương nhiều nước phát triển thường khơng có tính đáp ứng, thiếu nhiệt tình có thiếu trình độ, họ có lý tốt để theo đuổi kế hoạch hành động riêng họ thay kế hoạch người giám sát họ Luận điểm ủng hộ quan sát chung cho thấy máy hành quyền trung ương có khả thu hút người có trình độ cao hơn, phần trung ương trả lương cao hơn, phần trung ương tạo nghiệp tốt hơn, với nhiệm vụ công tác đa dạng hơn, nhiều khả thăng tiến hơn, có tầm nhìn lâu dài vấn đề (6)khai khung quản lý nhà nước phù hợp, khơng thể có minh định trách nhiệm giải trình Nam Phi vào cuối thập niên 1990 cho ta ví dụ minh họa: Chính quyền trung ương tỉnh chia sẻ trách nhiệm y tế giáo dục, trách nhiệm xác bên lại khơng xác định rõ (Ngân hàng Thế giới, 2000) Kết tỉnh tiếp nhận tiền chuyển giao để cấp kinh phí cho dịch vụ sử dụng tiền cho mục đích khác, biết rõ quyền trung ương can thiệp để cung cấp dịch vụ cần có 3 Ai đánh loại thuế nào? Chính quyền dựa vào nhiều công cụ thuế khác để thỏa mãn nhu cầu thu ngân sách, kể thuế trực thu gián thu, sắc thuế chung thuế cụ thể, thuế doanh nghiệp thuế cá nhân Trong phần trả lời câu hỏi loại thuế phù hợp cho cấp quyền Khơng có phân giao lý tưởng quyền đánh thuế quyền trung ương quyền cấp Tuy nhiên, nhóm ‘qui tắc phân giao quyền đánh thuế’ xây dựng học thuyết ngân sách liên bang truyền thống Những nguyên tắc liên quan đến trách nhiệm tương ứng quyền trung ương cấp quyền thấp ổn định hóa kinh tế vĩ mơ, tái phân phối thu nhập phân bổ nguồn lực (Boadway đồng tác giả, 2000) Hơn nữa, nước phát triển lực quản lý hành quyền địa phương thiết kế thuế (nghĩa định sở nguồn thu ấn định thuế suất) cần phải xem xét (Bird, 1990) Hơn nữa, nước rộng lớn đa dạng vấn đề hài hịa hóa luật thuế đơn vị hành chính/quyền lực quan trọng phân giao quyền đánh thuế Mục tiêu ổn định hóa hệ thống ngân sách địi hỏi trung ương phải kiểm sốt cơng cụ thuế ảnh hưởng lớn đến thâm hụt ngân sách trung ương hay lạm phát Như thế, thuế đánh giao dịch quốc tế (thuế xuất nhập khẩu) tỷ lệ đáng kể thuế thu nhập thuế bán hàng nói chung (như VAT) cần phải giao cho quyền trung ương Hơn nữa, chức phân phối quyền lập luận ủng hộ tập trung hóa thuế thu nhập doanh nghiệp thuế cải Nếu độ phân tán mức thu nhập cải lớn tỉnh, thường thấy nhiều nước phát triển, quyền đánh thuế địa phương làm trầm trọng thêm chênh lệch Tuy nhiên, quyền trung ương vay tiền để bù đắp cho thiếu hụt, trung ương xoay xở với nguồn thu có tính ổn định Theo Musgrave (1983 2000), qui tắc phân giao quyền mang lại sáu nguyên tắc chung sau phân cấp giao quyền đánh thuế chế độ liên bang: 1) sắc thuế phù hợp cho mục đích ổn định hóa kinh tế nên giao cho quyền trung ương đánh; sắc thuế giao cho cấp quyền thấp nên có tính ổn định chu kỳ; 2) sắc thuế lũy tiến có tính tái phân phối nên giao cho quyền trung ương; 3) sắc thuế đánh cá nhân với thuế suất lũy tiến nên giao cho đơn vị hành chính/quyền lực có lực phù hợp để thực thi sắc thuế phạm vi tồn cầu; 4) quyền cấp thấp nên đánh thuế sở thuế có tính di động thấp giữa đơn vị hành chính/quyền lực; 5) sở thuế phân phối không đồng với mức độ cao đơn vị hành chính/quyền lực nên tập trung hóa; (7)Sáu nguyên tắc kết hợp tạo phân giao cụ thể cho nhóm cơng cụ thuế trình bày bảng Bảng Phân giao quyền đánh thuế: nên đánh loại thuế nào? Loại thuế Xác định Thu thuế và quản lý Nhận xét Cơ sở thuế Thuế suất Hải quan N N N Thuế xuất nhập Thu nhập doanh nghiệp N N N Nhân tố di động Thu nhập cá nhân N N, P, L N Tái phân phối, di động, ổn định hóa Thuế cải (kể vốn, thừa kế) N N, P N Tái phân phối Quỹ lương N, P N, P N, P Chương trình xã hội Thuế giá trị gia tăng N N N Chi phí quản lý, ổn định hóa Thuế tài nguyên: Thuế tiền cho thuê (lợi nhuận) N N N Phân phối khơng Phí tài ngun P, L P, L P, L Thuế lợi ích thụ hưởng Lệ phí bảo tồn P, L P, L P, L Gìn giữ mơi trường Thuế ‘thói hư’: Rượu, thuốc N, P N, P N, P Chia sẻ cho y tế Đánh bạc, cá độ P, L P, L P, L Trách nhiệm tỉnh địa phương Xổ số P, L P, L P, L Trách nhiệm tỉnh địa phương Đánh thuế ‘xấu’: Carbon N N N Ô nhiểm quốc gia / toàn cầu Xăng dầu N, P, L N, P, L N, P, L Thu phí cầu đường Thu phí giao thơng N, P, L N, P, L N, P, L Thu phí cầu đường Phí đỗ xe L L L Tắt nghẽn giao thơng địa phương Ơ tơ, xe máy: Đăng ký P P P Nguồn thu tỉnh Giấy phép lái xe P P P Nguồn thu tỉnh Thuế doanh nghiệp P P P Thuế lợi ích thụ hưởng Thuế tiêu thụ đặc biệt? P P P Cơ sở thuế không di động Thuế bất động sản P L L Thuế lợi ích thụ hưởng, khơng di động Thuế đất P L L Thuế lợi ích thụ hưởng, không di động Lệ phí sử dụng N, P, L N, P, L N, P, L Trả tiền dịch vụ N = trung ương; P = tỉnh (hay vùng); L = địa phương (8)Trong nguyên tắc chung thảo luận lý thuyết việc phân giao quyền đánh thuế hữu ích, thực tế nhân tố cụ thể quốc gia lại đóng vai trò to lớn (Tanzi, 2000) Ở nhiều nước quyền địa phương huy động sắc thuế mà họ có khả huy động, thường chẳng quan tâm đến bóp méo kinh tế tác động phân phối mà sắc thuế tạo Ví dụ, đặc trưng phổ biến hệ thống thu ngân sách quyền địa phương châu Phi số khổng lồ công cụ huy động ngân sách sử dụng (Brosio, 2000) Tanzania trường hợp điển hình Khơng phải khơng phổ biến việc quyền địa phương có 50 sắc thuế phí khác nhau, chưa kể nhiều tiểu nhóm thuộc sở thu ngân sách định Ở hội đồng nghiên cứu Fjelstad & Semboja (2000), văn luật bán hàng rong mua bán đường phố qui định chi tiết 38 loại hình khác (kể giấy phép để sửa xe đạp, vá ruột xe, đánh giày, rửa xe ô tô, thợ mộc, bán củi chất đốt, bán khoai tây chiên, v.v.) Hơn nữa, thường có sai biệt lớn hội đồng thuế suất đánh sở thu ngân sách tương tự, ví dụ thuế nơng sản Điều dẫn đến ‘buôn lậu’ tràn lang hàng nông sản qua ranh giới hội đồng Cơ cấu thu ngân sách phức tạp quyền tự quản thuế lớn quyền địa phương, họ ban hành văn luật mà không cần phê chuẩn chủ quản Việc thiếu phối hợp trung ương cấp địa phương dẫn đến đánh thuế trùng lắp không quán sắc thuế quyền địa phương đánh sách phát triển quyền trung ương (ví dụ, sách thúc đẩy xuất khẩu) Một ví dụ điển hình thuế suất đánh hạt điều, loại nông sản xuất quan trọng, vào năm 1997 chiếm đến 20 phần trăm giá chi trả cho nhà sản xuất quận hạt Kibala, điều tạo phản khuyến khích lớn sản xuất hàng xuất Để tóm lược nội dung thảo luận phần này, khơng có phương cách ‘lý tưởng’ để phân chia trách nhiệm đánh thuế quyền trung ương cấp quyền thấp Cơ sở để tập trung hóa thường dựa vào cân nhắc kinh tế vĩ mô ngang hóa, sở để giao quyền đánh thuế cho quyền địa phương dựa vào cân nhắc tính hiệu Cách ‘tối ưu’ để thực hiện, thế, lại phụ thuộc vào cách phủ gán tầm mức quan trọng cho cân nhắc (Bahl & Wallich, 1992) Hơn nữa, lực quản lý thuế luôn ràng buộc quan trọng việc phân giao quyền đánh thuế xuống cấp quyền thấp nước phát triển Nếu quyền địa phương khơng thể tính tốn thu thuế cách hữu hiệu, hệ thống theo xu hướng tập trung hóa 3.1 Thu hồi chi phí thơng qua lệ phí sử dụng Thuế chế tốt để tạo quan hệ tốt cung cầu dịch vụ cơng Có thể đạt liên kết tốt thông qua hệ thống tính tiền để thu hồi chi phí Hơn nữa, lệ phí sử dụng cịn góp phần đơn giản hóa nhiều vấn đề tồn cấp quyền, phần lệ phí sử dụng áp dụng cấp quyền (Bennett, 1990) Ở số quốc gia, kể Nam Phi, tính tiền dịch vụ điện, nước, vệ sinh chất thải rắn nguồn thu quan trọng ngân sách đô thị (9)đồng tác giả, 1989), điều đòi hỏi lực quản lý thỏa đáng Theo đó, lệ phí sử dụng chứa tiềm năng:3  cải thiện việc phân bổ nguồn lực;  kiểm soát khả xảy ‘chèn lấn’ cách áp đặt sở đồng cho cạnh tranh, cho phép nhiều nhà cung cấp thay khu vực phi phủ tồn phát triển;  kích thích đáp ứng chặt chẽ nhà cung cấp dịch vụ trước cầu khách hàng, điều giúp nâng cao chất lượng loại bỏ hoạt động sản xuất không cần thiết;  cải thiện cơng xã hội sách mơi trường cách đưa vào chi phí xã hội ngoại tác Rõ ràng có số hạn chế lệ phí sử dụng phương tiện khác để thu hồi chi phí nước phát triển Chúng xuất phát từ cân nhắc tính cơng bằng, giao động cầu, mối quan hệ dịch vụ tài trợ lệ phí dịch vụ khu vực tư nhân cung cấp so với dịch vụ tài trợ nguồn thu thuế chung Ví dụ, quyền trung khơng có đủ thơng tin cấu tác động hầu hết loại hình lệ phí sử dụng khắp đơn vị cấp trung ương Do đó, thường khó để cấp trung ương xác định liệu cấu hành có phù hợp không nhằm cân mục tiêu hiệu mục tiêu cơng Hơn nữa, quyền địa phương sử dụng lệ phí sử dụng tiền thuế để cấp kinh phí cho chi phí chung, xói mịn mối quan hệ cung cầu dịch vụ cơng Tuy nhiên, quyền công chúng biết rõ ràng thu ngân sách chung, đặc biệt nguồn thu thuế, nguồn tài ‘bình thường’ Nó đường dễ dàng để khỏi định khó khăn, minh chứng sắc thuế với số lượng lớn ngày tăng Điều cho thấy có nhiều lý phạm vi để cải thiện đổi mới, kể sử dụng nhiều chế trao đổi dựa tính giá thực tế phương pháp thu hồi chi phí khác 4 Làm giải cân hàng dọc? Bản chất chung quan hệ ngân sách cấp quyền tương tự cách đáng ngạc nhiên nhiều quốc gia khác biệt Hầu khơng có ngoại lệ, nước giao nhiều chức chi tiêu cho quyền cấp trung ương mức tài trợ từ nguồn thu phân giao cho quyền Kết không tương khớp chức tài – thường gọi ‘mất cân hàng dọc’ – quyền cấp trung ương nói chung phải phụ thuộc vào khoản chuyển giao từ cấp quyền cao Vì thế, Bird (1990) lập luận ‘tiền trái tim vấn đề liên cấp quyền’ Bảng minh họa cho luận điểm 3 (10)Bảng Mất cân hàng dọc số nước chọn Tên nước Mất cân hàng dọc Tỷ phần quyền cấp trung ương (%) Trong tổng chi tiêu công Trong tổng tiền thu thuế 1990 1997 1990 1997 Achentina 46.3 43.9 38.2 41.1 Brazil 35.3 36.5 30.9 31.3 Ethiopia 1.5 - 1.6 - Pháp 18.7 18.6 9.7 10.8 Ấn Độ 51.1 53.3 33.8 36.1 Ý 22.8 25.4 3.6 6.5 Kenya 4.4 3.5 2.2 1.9 Malaysia 20.2 19.1 3.7 2.4 Phillipines 6.5 - 4.0 - Nam Phi 20.7 49.8 5.5 5.3 Anh Quốc 29.0 27.0 5.9 3.6 Hoa Kỳ 42.0 46.4 33.8 32.9 Nguồn: Ngân hàng Thế giới (2000) Mất cân (thu chi) ngân sách hàng dọc xảy tất nước chọn khơng có hệ thống quyền cấp thấp nước huy động nguồn thu ngân sách đủ để khớp với nhiệm vụ chi tiêu Tuy nhiên, bảng cho thấy sai biệt đáng kể nước mức độ cân ngân sách hàng dọc Các đơn vị hành chính/quyền lực cấp trung ương Achentina, Brazil, Hoa Kỳ Ấn Độ đạt gần đến mức cân ngân sách Hố cách chi thu (vào năm 1997) lớn với nước Nam Phi, Malaysia, Ý Anh Quốc Chính quyền cấp thấp nước đặc biệt phụ thuộc vào khoản chuyển giao từ quyền trung ương Hơn nữa, bảng cịn cho thấy Achentina có hệ thống thuế tập trung trung ương xét mặt tỷ phần huy động thuế quốc gia, Kenya, Malaysia, Anh Quốc Nam Phi có tính tập trung Luận cho hệ thống khoản chuyển giao tồn hố cách (thu chi) ngân sách cấp quyền địa phương phát sinh từ việc phân giao nguồn thu riêng chi tiêu riêng Có số phương pháp để khép lại cân ngân sách quyền cấp trung ương, số giảm thiểu cân đơn vị hành chính/quyền lực (Ahmad, 1997:6) Trên thực tế, phân biệt hệ thống chia sẻ nguồn thu hệ thống cấp ngân sách 4.1 Chia sẻ nguồn thu (11)Các quyền cấp trung ương trợ giúp việc huy động ngân sách cách cung cấp thơng tin người đóng thuế địa phương, nhờ gia tăng nguồn thu thuế Tiền thu thuế chia sẻ theo loại thuế hay toàn tiền thu thuế quyền trung ương Loại hình thứ phổ biến với nhiều ví dụ Achentina, Brazil, Pakistan, Cộng hòa Liên bang Nga số nước khác (Tanzi, 2000) Ví dụ, Achentina quyền trung ương thu thuế thu nhập, VAT, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế xuất nhập khẩu, thuế lượng, thuế bảo hiểm xã hội số thuế phụ khác Một vài sắc thuế số này, kể VAT, thuế thu nhập thuế tiêu thụ đặc biệt, phải dùng đến thu xếp phức tạp chia sẻ nguồn thu với quyền cấp trung ương Trên nguyên tắc, việc phân phối nguồn thu chia sẻ quyền cấp trung ương dựa tiền thu được, với đơn vị hành chính/quyền lực nhận tỷ phần tiền thuế thu khu vực Một vấn đề với thu xếp chi sẻ theo loại thuế tạo động để quyền trung ương tập trung nỗ lực thu thuế cưỡng chế thực thi vào loại thuế không chia sẻ chia sẻ với mức độ (Ahmad, 1997) Hơn nữa, quyền trung ương có động tập trung việc tăng thuế suất (ví dụ mục đích ổn định hóa) loại thuế có chia sẻ, điều bóp méo hệ thống thuế Vì thế, chia sẻ nguồn thu dựa tồn tiền thu thuế phủ tốt Chia sẻ nguồn thu, tức chuyển giao phần tiền thu sắc thuế quốc gia theo công thức ấn định trước, giống với cấp ngân sách khốn trọn gói khơng điều kiện cho mục đích sử dụng chung Tuy nhiên, điều không giải vấn đề cân hàng ngang, đơn vị hành chính/quyền lực cấp Quyền tự chủ quyền cấp trung ương sở thuế cấu thuế suất bị đánh Hơn nữa, thu xếp chia sẻ nguồn thu cịn có tác động thuận chu kỳ lẫn tác động nghịch chu kỳ Ví dụ, quyền trung ương cố gắng thắt chặt sách ngân sách cách tăng sắc thuế có chia sẻ, biện pháp tạo cho quyền tỉnh địa phương nhiều nguồn lực để chi tiêu Có thể tránh kết cục tỷ phần nguồn thu chia cho quyền cấp trung ương ấn định với tỷ lệ không đổi sở thuế có chia sẻ Các thu xếp chia sẻ nguồn thu cố định cịn có tác động thuận chu kỳ tiền thu thuế tự động tăng lên giai đoạn kinh tế bùng nổ, nhờ tăng khả chi tiêu quyền cấp trung ương, tiền thu thuế giảm xuống giai đoạn kinh tế suy thoái buộc họ phải cắt giảm chi tiêu Để giải vấn đề này, đưa thêm yếu tố linh hoạt vào thu xếp chia sẻ Ví dụ, thực điều cách gắn khoản chuyển giao với trung bình trượt tiền thu thuế quyền trung ương cách địi quyền tỉnh địa phương phải lập quỹ bình ổn thu ngân sách để giàn biến động chu kỳ tiền thuế chia sẻ 4.2 Cấp ngân sách Ngồi chia sẻ nguồn thu, chế để chuyển giao cấp quyền cấp ngân sách từ quyền trung ương xuống quyền địa phương Trên nguyên tắc, có ba nhóm lớn cấp ngân sách:4 4 (12) cấp ngân sách không điều kiện: Đây khoản chuyển giao ‘mục đích-chung’ nhằm giải vấn đề cân hàng dọc  Cấp ngân sách có điều kiện: Những khoản cấp ngân sách kèm điều kiện mục đích sử dụng kinh phí cấp Đơi lúc điều kiện gắn với thành đạt chương trình tài trợ kinh phí  Cấp ngân sách ngang hóa: Những khoản dùng để giải vấn đề cân hàng ngang quyền địa phương Mục đích ngang hóa hàng ngang ngang hóa lực quyền địa phương để cung cấp hàng hóa dịch vụ cơng theo mức ‘tiêu chuẩn quốc gia’ Những khoản cấp ngân sách cịn có tác động thu hẹp hố cách ngân sách hàng dọc Một số loại hình hệ thống cấp ngân sách không điều điều kiện (hay chung) sử dụng để xác định tổng số tiền phân phối quyền cấp trung ương Brosio (2000) thảo luận nhiều hệ thống cấp ngân sách khác sử dụng châu Phi: ví dụ, Ghana sử dụng hệ thống theo khơng 5% tổng thu ngân sách quyền trung ương phân bổ vào ‘Quỹ Chung’ cho việc chi tiêu quyền cấp trung ương Ở Uganda, cấp ngân sách khơng điều kiện xác định hàng năm có tham chiếu chức nhiệm vụ tái phân giao quyền trung ương quyền cấp thấp Theo Hiến pháp Uganda, tổng số tiền tính dựa cơng thức bao gồm tiền cấp ngân sách không điều kiện năm trước, điều chỉnh theo gia tăng mức giá chung, cộng thay đổi rịng dự tốn chi phí vận hành dịch vụ chuyển giao bỏ bớt Như thế, cơng thức Uganda có tính đến chuyển giao thực tế chức hệ ngân sách Ethiopia, ngược lại, theo hệ thống minh bạch cơng khai Khi xác định kích cỡ khoản cấp ngân sách người ta bắt đầu với số ước lượng cho tổng nguồn lực có từ tiền thu thuế thu thuế quỹ đối ứng Tuy thế, trợ giúp trực tiếp nước ngoài, thường rộng lớn số đơn vị hành chính/quyền lực, lại khơng bao gồm Sau lần đàm phán với vùng, quyền trung ương phân bổ tổng ngân quỹ quyền vùng Năm 1995/96 hệ thống dựa công thức đưa vào áp dụng Ethiopia Tuy nhiên, theo Brosio (2000) công thức thay đổi hàng năm kể từ ngày triển khai (13)Những dịch vụ cơng khác ngồi dịch vụ yếu xác định cho toàn quốc vừa thảo luận trên, thường tài trợ cấp ngân sách khốn trọn gói khơng điều kiện Những dịch vụ bao gồm văn hóa địa phương, phát triển cộng đồng, tài nguyên thiên nhiên Là cấp ngân sách không điều kiện nên không xác định tiêu chuẩn tối thiểu dịch vụ không định số thành Do đó, khoản cấp ngân sách quyền cấp trung ương tùy nghi sử dụng để cung cấp dịch vụ phù hợp với mục tiêu địa phương, hạch tốn, báo cáo thơng qua hệ thống kế tốn đơn vị hành chính/quyền lực Hai nhân tố dường thiết yếu để bảo đảm tính hữu hiệu hệ thống cấp ngân sách khốn trọn gói Đó (1) khả minh định trách nhiệm giải trình, (2) khả tiên liệu Nói trách nhiệm giải trình, quản trị kiểm sốt tài khoản cấp ngân sách thường xuyên gặp phải số yếu nhiều nước phát triển Chúng thường liên quan đến tình trạng thiếu phận kiểm tốn nội bộ, hệ thống báo cáo tồi không tuân thủ qui chế tài thiết lập Semboja (1999) báo cáo từ Tanzania quyền địa phương điều chuyển lệch hướng tỷ phần lớn kinh phí giải ngân cho khu vực giáo dục y tế sang vấn đề khác Nói khả tiên liệu, quyền cấp trung ương thường gặp phải chậm trể không đặn tiếp nhận tiền cấp ngân sách Theo Semboja (1999), hội đồng địa phương Tanzania nói chung tiếp nhận mức kinh phí dự toán Quốc hội phê chuẩn Ví dụ, khoản thời gian năm tháng từ 10-1998 đến 02-1999, hội đồng quận hạt Kisarawe tiếp nhận 45% ngân sách phê chuẩn Con số tương ứng hội đồng thành phố Dar es Salaam 66% Khả tiên liệu bị làm suy yếu lẽ chẳng có tiêu chí khách quan cho việc xác định mức kinh phí giải ngân cho hội đồng khác Như thế, kinh nghiệm cho thấy khó khăn rắc rối thực tế để thiết kế thực thi điều kiện phù hợp cho cấp ngân sách Nếu thiếu chương trình nâng cao lực thỏa đáng quản trị theo dõi giám sát tài chính, biện pháp kiểm sốt trở thành hình thức nhiều thực chất, mở hội cho quản lý sai lầm tham nhũng Thậm chí cịn trở nên khó khăn để ấn định thực thi điều kiện thành khu vực trợ cấp cấp ngân sách khốn trọn gói 4.3 Các khía cạnh kinh tế vĩ mơ phi tập trung hóa ngân sách (14)Tiềm gây ổn định ‘các quyền cấp trung ương’ lớn họ chịu ràng buộc ngân sách cứng (Ter-Minassian, 1999; Ngân hàng Thế giới, 2000) Kỳ vọng cấp tay cứu giúp trường hợp lâm vào khó khăn tài làm suy yếu động khuyến khích tiết kiệm chi phí, gây lãng phí nguồn lực tính cứng nhắc bên quyền địa phương Những điều không hiệu này, sau đó, lại lan truyền trở thành cân kinh tế vĩ mô Đặc biệt, quan ngại cân kinh tế vĩ mô nằm đằng sau khuyến nghị chung hạn mức khắc khe cần phải áp đặt lên khả vay nợ đơn vị hành chính/quyền lực cấp trung ương (Bird & Vaillancourt, 1998) Người ta lo sợ quyền cấp phụ thuộc cao vào khoản chuyển giao từ trung ương, tăng chi tiêu hành lên cao mức họ tài trợ cho chi tiêu từ thu ngân sách hành sau lấp đầy hố cách thơng qua vay nợ Ví dụ, Mêhicơ vay nợ quyền tỉnh vào thập niên 1990 góp phần tạo tình trạng theo số tiểu bang xác định ‘phá sản’ (Tanzi, 2000) Các cân nhắc quản lý kinh tế vĩ mơ ngắn hạn địi hỏi hạn mức hữu hiệu thâm hụt quyền cấp trung ương, quán với mục tiêu quốc gia tăng trưởng, lạm phát cán cân toán Để bảo đảm đối thoại đặn thường xuyên quyền trung ương quyền tỉnh địa phương xu ngân sách, diễn đàn theo qui chế, ‘Ủy ban Tài Ngân sách’ Nam Phi, đóng vai trị quan trọng Các cân nhắc ổn định minh bạch cơng khai địi hỏi chế chia sẻ nguồn thu dựa công thức hệ thống chuyển giao khác Như thế, nhiều nước phát triển chuyển từ phương pháp hoàn toàn tùy nghi sang hệ thống dựa công thức cho việc phân bổ từ trung ương xuống quyền cấp Ví dụ, Nam Phi đưa vào áp dụng hệ thống dựa cơng thức vào tài khóa 1998/99, cịn bao gồm cấu phần ngang hóa Tuy nhiên, theo Brosio (2000), vấn đề nhiều nước châu Phi là: (i) thay đổi thường xuyên công thức phân bổ; (ii) việc sử dụng biến phản ánh chọn lựa ngân sách tùy nghi thực quyền tiếp nhận ngân sách cấp trung ương; (iii) ý đến ngang hóa; (iv) động khuyến khích tăng huy động từ nguồn thu riêng quyền cấp thấp Vì thế, hệ thống Nam Phi đáng ý nhiều lẽ đạt cải thiện quan trọng xét mặt minh bạch công khai hiệu phân bổ nguồn lực từ trung ương cấp tỉnh 5 Làm giải cân hàng ngang? Vấn đề ‘cân hàng ngang’ liên quan đến kiện vùng địa lý thường khác khả nguồn lực nhu cầu Ví dụ, sở thuế bình qn đầu người thường khác lớn quyền thị hội đồng quận hạt Hơn nữa, nhu cầu dịch vụ cơng khác số khu vực, ví dụ, có tỷ lệ trẻ em học cao và/hoặc nhiều người già so với khu vực khác (Wolman, 1990) Thiết kế định chế ngân sách để đáp ứng thực tế phức tạp thường vấn đề rắc rối, trở thành khó khăn mệnh lệnh trị buộc phải đối xử đồng với đơn vị hành chính/quyền lực ngang nhất, xung đột kình chống nhau, với gốc rể lâu dài lịch sử, vùng cộng đồng (Bird, 1990) (15)lực xóa đói giảm nghèo tùy thuộc vào hai nhân tố (Ngân hàng Thế giới, 2000: 110): Thứ công hàng ngang, mức độ theo quyền cấp trung ương có lực ngân sách để cung cấp mức độ tương đương dịch vụ cho cư dân Điều thứ hai mơ tả cơng bên tiểu bang, khả độ sẵn lịng quyền cấp trung ương để cải thiện phân phối thu nhập bên đường ranh giới Cơng hàng ngang gắn liền với vấn đề cấp ngân sách ngang hóa Cơ sở thuế thường khác lớn tỉnh quyền địa phương khác Một đơn vị hành chính/quyền lực với sở thuế tương đối nhỏ bù đắp cách áp đặt thuế suất cao nhiều mà không bị doanh nghiệp cư dân chạy sang đơn vị hành chính/quyền lực khác có thuế thấp Chi phí cung cấp dịch vụ cơng khác do, ví dụ, mật độ dân số vị trí địa lý Để điều chỉnh khắc phục sai biệt nhiều nước đưa vào áp dụng cấp ngân sách ngang hóa Mục đích cấp ngân sách loại điều chuyển ngân quỹ từ đơn vị hành chính/quyền lực tương đối giàu có sang đơn vị nghèo Những khoản chuyển giao thường dựa cơng thức ngang hóa, đo lường ‘nhu cầu ngân sách’ ‘năng lực ngân sách’ tỉnh quyền địa phương (Oates, 1999) Cơng thức mang lại tỷ phần chuyển giao với tỷ lệ nghịch cao cho đơn vị hành chính/quyền lực có nhu cầu ngân sách lớn lực ngân sách Tuy thế, vấn đề với cấp ngân sách ngang hóa quyền cấp trung ương khác biệt độ sẵn lòng huy động thuế Như thế, cấp ngân sách loại tạo động để quyền cấp trung ương báo cáo thấp sở thuế cải tương đối nhằm tối đa hóa khoản chuyển giao từ quyền quốc gia Ở nhiều nước, nhiên, không ngang thu nhập lại chênh lệch cá nhân bên địa phương hay tỉnh thay chênh lệch tỉnh hay địa phương Vì thế, cung cấp thêm nguồn lực cho tỉnh nghèo ảnh hưởng đến khía cạnh vấn đề cơng Ravallion (1999) báo cáo chứng từ Ấn Độ Indonesia cho thấy tái phân phối to lớn vùng có kết giới hạn trừ việc tập trung vào đối tượng cải thiện bên vùng Điều lại phụ thuộc vào khả độ sẵn lòng đơn vị hành chính/quyền lực cấp trung ương để thực tái phân phối Gần việc rà sốt lại chương trình xã hội Achentina phát cải cách thực để cải thiện khả tiếp cận người nghèo chương trình này, hầu hết cải thiện cải cách công tác liên tỉnh tập trung vào đối tượng chế theo dõi giám sát tốt quốc gia thành cấp tỉnh (Ngân hàng Thế giới, 2000) Tương tự, Bolivia nghiên cứu phát thấy phi tập trung hóa trao cho cộng đồng nhiều quyền hạn để gây ảnh hưởng với quyền địa phương họ, cấu chi tiêu cơng địa phương chuyển dịch theo hướng có lợi cho người nghèo (16)6 Nhận xét kết luận Kết luận chung lên từ này, điểm lại cơng trình nghiên cứu lý thuyết thực nghiệm quan hệ ngân sách cấp quyền, quyền cấp trung ương cần giao quyền tiếp cận nguồn lực đầy đủ thỏa đáng để thực nhiệm vụ giao phó Đồng thời họ cịn phải chịu trách nhiệm giải trình họ làm với nguồn lực
- Xem thêm -

Xem thêm: Bài đọc 28-2. Quan hệ ngân sách giữa các cấp chính quyền ở các nước đang phát triển, Bài đọc 28-2. Quan hệ ngân sách giữa các cấp chính quyền ở các nước đang phát triển

Hình ảnh liên quan

Bảng 1 Cơ cấu của các chính quyền dưới cấp trung ương/liên bang ở các quốc gia được chọn  - Bài đọc 28-2. Quan hệ ngân sách giữa các cấp chính quyền ở các nước đang phát triển

Bảng 1.

Cơ cấu của các chính quyền dưới cấp trung ương/liên bang ở các quốc gia được chọn Xem tại trang 3 của tài liệu.
Bảng 2. Phân giao quyền đánh thuế: ai nên đánh loại thuế nào? - Bài đọc 28-2. Quan hệ ngân sách giữa các cấp chính quyền ở các nước đang phát triển

Bảng 2..

Phân giao quyền đánh thuế: ai nên đánh loại thuế nào? Xem tại trang 7 của tài liệu.
4.1 Chia sẻ nguồn thu - Bài đọc 28-2. Quan hệ ngân sách giữa các cấp chính quyền ở các nước đang phát triển

4.1.

Chia sẻ nguồn thu Xem tại trang 10 của tài liệu.
Bảng 3. Mất cân bằng hàng dọc ở một số nước được chọn - Bài đọc 28-2. Quan hệ ngân sách giữa các cấp chính quyền ở các nước đang phát triển

Bảng 3..

Mất cân bằng hàng dọc ở một số nước được chọn Xem tại trang 10 của tài liệu.