kiện phát hành trái phiếu, nhưng điều kiện thứ 3 thực ra lại là giới hạn phát hành (giới hạn số vốn huy động) đã được quy định trong Luật Ngân sách, trong khi hai điều kiện đầu thì mặc [r]
(1)Bài đọc
N
NỢỢ VVÀÀ TTRRÁÁII PPHHIIẾẾU UCỦCỦAA CCHÍHÍNNHH QUQUYYỀỀNN ĐĐỊỊAA PPHHƯƯƠƠNGNG
Đỗ Thiên Anh Tuấn
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Bối cảnh
Đến cuối năm 2012, nợ đọng xây dựng theo thống kê sơ Bộ Kế hoạch Đầu tư khoảng 90.000 tỉ đồng, nợ dự án hồn thành khoảng 20.000 tỉ đồng, lại nợ dự án chuyển tiếp.1 Với thực trạng này, Chính phủ ban hành Chỉ thị 27 giải pháp chủ yếu khắc phục tình trạng nợ đọng xây dựng địa phương Theo Chỉ thị từ năm 2013, địa phương phải ưu tiên bố trí vốn để xử lý nợ đọng xây dựng kế hoạch phân bổ vốn đầu tư từ ngân sách địa phương phải xem tiêu bắt buộc quy trình tổng hợp, bố trí giao kế hoạch vốn đầu tư từ ngân sách địa phương Trước ngày 20 tháng hàng năm, quyền địa phương phải xử lý 30% khối lượng nợ đọng xây dựng Đồng thời, địa phương bố trí vốn cho dự án sau bố trí đủ vốn để xử lý nợ đọng theo kế hoạch
Quy định đặt địa phương vào tình khó khăn việc lập kế hoạch, bố trí cân đối vốn ngân sách cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội địa phương Trong ngân sách địa phương vốn eo hẹp nguồn thu ngân sách sụt giảm thời kỳ kinh tế khó khăn, việc dành năm phần ngân sách để trả 30% nợ đọng xây dựng làm cho việc phân bổ bánh ngân sách trở nên khó khăn Chẳng hạn, Hà Nội, nguồn thu ngân sách thành phố năm 2012 ước đạt khoảng 95% so với dự toán Tương tự, TP.HCM, thu ngân sách đầu tàu kinh tế đạt 92% dự toán Tệ hơn, Đà Nẵng, động lực tăng trưởng kinh tế miền Trung thực 81% nguồn thu so với dự tốn Đây địa phương có nguồn thu chia sẻ NSTƯ hàng năm Việc địa phương khơng hồn thành tiêu thu ngân sách khiến cho thu ngân sách nhà nước năm 2012 mức thấp so với kế hoạch đề Ngoài ra, với cách thức chia sẻ ngân sách trung ương với địa phương khơng ngân sách địa phương (NSĐP) gặp khó khăn mà ngân sách trung ương (NSTƯ) phải chia sẻ áp lực này.2 Có vẻ Bộ Tài nhận thách thức nên
1 Nợ đọng xây dựng vấn đề Việt Nam Việt Nam đối mặt với tình trạng tương tự giai đoạn 2004 – 2006 Theo ước tính, số nợ đọng xây dựng lúc khoảng 13.000 tỉ đồng Nguyên nhân tương tự nay, tình trạng đầu tư dàn trải, thực kỷ luật ngân sách khơng nghiêm từ phía bộ, ngành, địa phương; chủ đầu tư thường quyền, bộ, sở, ngành, quan nhà nước cấp từ trung ương đến địa phương; địa phương thi xây dựng công trình, chí có trường hợp lập dự án xây dựng làm chủ đầu tư để hưởng hoa hồng nhà thầu; nhiều cơng trình định thầu, cho đấu thầu theo kiểu “tiền trảm hậu xin”…
2 Phương trình cân tài khóa địa phương: A = B + t.C + T,
(2)Bài đọc
đã có động thái “bật đèn xanh” cho số địa phương lên phương án phát hành trái phiếu nhằm giải tỏa bớt áp lực lên phần trợ cấp NSTƯ
Đứng trước tình này, quyền số địa phương lên kế hoạch xin phát hành trái phiếu với mục đích chung đưa nhằm thực nhiệm vụ chi đầu tư phát triển địa phương TP.HCM xem địa phương đầu việc phát hành trái phiếu địa phương Từ tháng 9/2012, UBND TP.HCM kiến nghị với Chính phủ Bộ Tài chấp thuận cho huy động vốn hình thức phát hành trái phiếu quyền địa phương nước để đầu tư phát triển kinh tế - xã hội năm 2012 Theo kế hoạch, TP.HCM phát hành 2.000 tỉ đồng trái phiếu kỳ hạn năm 3.000 tỉ đồng trái phiếu kỳ hạn năm Tiếp sau TP.HCM, Đà Nẵng phát hành 1.500 tỉ đồng trái phiếu kế hoạch 5.000 tỉ đồng cho năm tài khóa 2013 Có phần chậm đơi chút Hà Nội thông qua kế hoạch phát hành 5.000 tỉ đồng trái phiếu cho địa phương Tuy nhiên khác với Đà Nẵng, việc phát hành trái phiếu Hà Nội tiến hành năm, từ 2013 đến 2015 Dự kiến năm 2013, Hà Nội phát hành trước 1.000 tỉ đồng, năm 2014 2.500 tỉ đồng, năm 2015 phát hành 1.500 tỉ
Hộp Những địa phương phát hành trái phiếu
Ở Việt Nam, việc phát hành trái phiếu quyền địa phương vấn đề mẻ Từ năm 2003 đến có số địa phương phát hành trái phiếu TP.HCM, Hà Nội, Đồng Nai, TP.HCM khơng địa phương đầu mà dẫn đầu số đợt phát hành trái phiếu Theo số liệu thống kê giao dịch từ Sở Giao dịch Chứng khoán Hà Nội, từ năm 2003, TP.HCM phát hành 400 tỉ đồng trái phiếu quyền địa phương thông qua Quỹ Đầu tư Phát triển Đô thị TP.HCM (HIFU, Công ty Đầu tư Tài Nhà nước TP.HCM – HFIC) Liên tiếp từ đến năm 2007 năm 2009, TP.HCM phát hành năm 2.000 tỉ đồng trái phiếu, trừ năm 2007 1.034 tỉ đồng, năm 2009 1.540 tỉ đồng Tổng giá trị trái phiếu phát hành giai đoạn TP.HCM gần 9.000 tỉ đồng, số dư nợ trái phiếu cịn hiệu lực khoảng 3.400 tỉ đồng
Trong đó, Hà Nội phát hành trái phiếu xây dựng Thủ đô hai năm 2005 2006 Tổng giá trị trái phiếu phát hành qua đợt hai năm 1.005 500 tỉ đồng Ngoài TP.HCM Hà Nội, Đồng Nai địa phương lại phát hành thành công 239 tỉ đồng trái phiếu năm 2005 Tất trái phiếu hai địa phương phát hành có kỳ hạn năm đến đáo hạn
Đến đầu năm 2013, Đà Nẵng gia nhập “câu lạc địa phương phát hành trái phiếu” với việc phát hành thành công 1.500 tỉ đồng đợt kế hoạch phát hành lên đến 5.000 tỉ đồng Mục đính phát hành Đà Nẵng thông báo bổ sung ngân sách đầu tư xây dựng cơng trình phúc lợi xã hội địa bàn Trái phiếu Đà Nẵng phát hành có kỳ hạn năm, lãi suất 11%/năm Hai nhà đầu tư tham gia mua trái phiếu Ngân hàng TMCP Đại Dương Tổng Cơng ty Tài cổ phần Dầu khí Việt Nam, đơn vị nắm giữ 750 tỉ đồng mệnh giá trái phiếu
Khuôn khổ pháp lý cho việc phát hành trái phiếu quyền địa phương thức ban hành vào năm 2003 theo Nghị định 141/2003/NĐ-CP Chính phủ ngày 20/11/2003, nhiên thực tính chất loại trái phiếu quyền địa phương manh nha từ Nghị định số 01/2000/NĐ-CP Chính phủ ngày 13/01/2000 Cụ thể Nghị định 01/2000/NĐ-CP quy định loại trái phiếu đầu tư huy động vốn cho cơng trình thuộc địa phương quản lý Theo đó, điều kiện để phát hành trái phiếu loại là: (i) cơng trình ghi kế hoạch đầu tư hàng năm Nhà nước, (ii) có phương án phát hành trái phiếu, kế hoạch sử dụng vốn vay hoàn trả nợ Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Nghị định 141 đời sở chuyển nội dung sang loại trái phiếu quyền địa phương phát hành Điều nằm lộ trình phân cấp ngân sách Việt Nam
(3)Bài đọc
đồng hạn mức lại Mặc dù kế hoạch quyền địa phương thay đổi kế hoạch Tiếp nối thành phố lớn này, Bình Dương, Bắc Ninh số địa phương phía Bắc đề xuất có phương án phát hành trái phiếu cho địa phương
Nợ nần lực tài khóa địa phương
Theo báo cáo Chính phủ, nợ cơng tính đến cuối năm 2011 khoảng 1,39 triệu tỉ đồng, tương đương 55,4% GDP Trong đó, xét theo cấu khoản nợ trực tiếp Chính phủ chiếm 78%, tương đương 43,1% GDP; nợ Chính phủ bảo lãnh chiếm 21%, tương đương 11,7% GDP; nợ quyền địa phương chiếm khoảng 1,0% 0,5% GDP, tương đương 13.915 tỉ đồng Con số thấp đến mức khiến số người nghĩ dư địa tăng nợ quyền địa phương lớn Do tỷ trọng nợ quyền trung ương cao nợ quyền địa phương lại thấp nên có ý tưởng cho đến lúc Chính phủ cần phải mạnh dạn tăng cường phân cấp ngân sách cho địa phương Cụ thể Chính phủ nên giảm dần khoản trợ cấp hàng năm từ NSTƯ, cho phép địa phương tự chủ việc huy động vốn đầu tư, có quyền phát hành trái phiếu địa phương, giải pháp
Hình Cơ cấu nợ công
Nguồn: Báo cáo nợ cơng Chính phủ
Tuy nhiên trước bàn đến việc mở rộng cho địa phương tự chủ phát hành trái phiếu, thiết nghĩ cần phải bàn lại xem liệu số nợ công nói cấp địa phương có nói lên thực chất tình trạng tài khóa quyền địa phương hay không
Khoản Điều Luật Ngân sách (2002) quy định rằng, nguyên tắc, ngân sách địa phương cân tổng số chi không vượt tổng số thu Quy định vừa thể nguyên tắc tài khóa (nguyên tắc cân bằng) vừa ràng buộc ngân sách Tuy nhiên thực ràng buộc ngân sách “mềm” Bởi vì, theo điều luật này, địa phương phép huy động vốn nước trường hợp có nhu cầu đầu tư xây dựng cơng trình kết cấu hạ tầng mà ngân sách địa phương khơng có khả cân đối Điều khoản sở pháp lý để địa phương vận dụng nhằm tài trợ cho nhu cầu đầu tư phát triển kinh
Nợ phủ
bảo lãnh
Nợ phủ
Nợ quyền
địa phương
-20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
-10.0% 0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0%
Cơ
c
ấu
n
ợ
(4)Bài đọc
tế - xã hội địa phương mà thực chất tài trợ cho thâm hụt ngân sách địa phương Thực tế, khoản nợ gần 14 nghìn tỉ đồng nói có 5.000 tỉ đồng địa phương vay ngân hàng thương mại phát hành trái phiếu địa phương (chủ yếu TP.HCM), gần 9.000 tỉ đồng vay Ngân hàng Phát triển Việt Nam (VDB) Khoản vay VDB thực khoản phát hành trái phiếu ngân hàng bảo lãnh Chính phủ Hiện khơng thấy có đánh giá chất lượng khoản vay quyền địa phương
Bên cạnh đó, Luật Ngân sách quy định nguồn thu NSĐP bao gồm khoản thu hưởng 100%, khoản thu phân chia với NSTƯ, khoản thu bổ sung từ NSTƯ Trong thực tế, đa số địa phương giữ lại toàn phần khoản thu phân chia khoản thu mà NSĐP hưởng 100% theo quy định Hiện có khoảng 10 địa phương có nguồn thu chia sẻ với NSTƯ Đây địa phương có thặng dư ngân sách
Nguồn: Tính tốn từ số liệu cơng bố ngân sách Bộ Tài năm 2010
Như vậy, 50 địa phương cịn lại có ngân sách thâm hụt phép để lại 100% khoản thu phân chia Phần thiếu hụt hàng năm cân đối ngân sách NSTƯ chuyển giao, mà nhiều địa phương phần chuyển giao cân đối lớn, trung bình 37%, chí số tỉnh lên đến 100% so với tổng thu ngân sách địa bàn (Hình 2) Nếu tính phần chuyển giao bổ sung có mục tiêu khoản bổ sung từ NSTƯ cho NSĐP xấp xỉ 100% so với tổng thu ngân sách địa phương, tỉnh Tây Bắc có tỉ lệ phụ thuộc cao (Hình 2) Nói khác đi, 50 địa phương này, tính bình qn đồng ngân sách địa phương thu ngân sách trung ương cấp thêm cho địa phương khoảng đồng
Rõ ràng với chế phân bổ ngân sách địa phương khơng thể khơng muốn tự chủ tài khóa Điều có nghĩa là, thay để địa phương tự vay để tài trợ thâm hụt việc chi chuyển giao làm dịch chuyển gánh nặng thâm hụt từ NSĐP sang cho NSTƯ Kết không làm thay đổi số nợ công tổng thể làm thay đổi cách đánh giá gánh nặng nợ công hai khu vực trung ương địa phương
116% 97% 79% 91% 86% 93% 72% 52% 73% 53% 157%
145%
119% 105% 109% 101% 106%
92% 67% 77%
0% 50% 100% 150% 200% 250% 300% Hà Giang Điện Biên Lai Châu Yên Bái Cao Bằng
Sơn La Bắc Kạn Sóc Trăng Tun Quang Quảng Bình Bổ sung cân đối so với thu NSĐP
Bổ sung có mục tiêu so với thu NSĐP
8.97%
4.18% 3.27% 3.03% 2.79%
2.15% 2.07% 1.75% 1.16% 1.03% 0.00% 2.00% 4.00% 6.00% 8.00% 10.00%
Bổ sung có mục tiêu so với thu NSĐP Hình 10 địa phương tự chủ ngân sách
(quyết tốn 2010) Hình 10 địa phương phụ thuộc ngân sách
(5)Bài đọc
Nguồn: Tổng hợp từ số liệu Bộ Tài Năm 2011 2012 số dự toán
Như vậy, loại trừ số thu bổ sung cân đối từ NSTƯ (và khoản thu huy động đầu tư) thực ngân sách địa phương bị thâm hụt với mức bình quân từ -1,3% đến -2,7%, thay tính gộp thặng dư từ 1,4% đến 1,9% so với GDP (Hình 4) Nếu trừ ln khoản thu bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương NSĐP “thâm hụt” nặng nề hơn, từ -5,2% đến -7,3% so với GDP (Hình 5) Tất nhiên, loại trừ phần thu bổ sung từ NSTƯ cho NSĐP phải điều chỉnh lại cân đối NSTƯ, đương nhiên thâm hụt NSTƯ trở nên đỡ căng thẳng Góc nhìn chưa cho thấy cân đối tài khóa nhóm địa phương khác Cụ thể là, cân đối lại khoản thu mà địa phương có thặng dư ngân sách chia sẻ trung ương (làm sở cho NSTƯ chia sẻ lại với địa phương khác) mức thâm hụt bình quân địa phương nhẹ bớt gánh nặng lúc lại đặt lên vai NSTƯ
Điều cho thấy rằng, trừ nhóm nhỏ địa phương có nguồn thu ngân sách vững mạnh có khả tự chủ tài khóa cao nhìn chung lực tài khóa đa số địa phương lại mong manh Luật Ngân sách quy định chi tiết khoản thuế NSTƯ hưởng, khoản NSĐP hưởng khoản phân chia Tuy nhiên thực tế sở thuế địa phương khác nhau, nhiều địa phương có sở thuế nghèo nàn độ thuế thấp Các địa phương chủ yếu nhận trợ cấp từ NSTƯ mà thực chất trợ cấp chéo từ địa phương khác Với thực trạng này, việc mở rộng cho phép nhiều địa phương tự chủ mặt tài khóa điều kiện sở thuế địa phương chưa cải thiện không khả thi rủi ro
0.00% 0.50% 1.00% 1.50% 2.00% 2.50%
0 100,000 200,000 300,000 400,000 500,000 600,000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011P 2012P Thu cân đối Chi cân đối
Cân đối ngân sách Tỉ lệ thặng dư so với GDP
-8.00% -7.00% -6.00% -5.00% -4.00% -3.00% -2.00% -1.00% 0.00%
-200,000 -100,000 100,000 200,000 300,000 400,000 500,000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011P 2012P
Thu ngân sách địa phương (trừ thu bổ sung từ NSTW huy động đầu tư)
Chi ngân sách địa phương
Thặng dư/Bội chi ngân sách
Tỉ lệ bội chi so với GDP
Hình Cân đối ngân sách địa phương sau điều chỉnh
thu bổ sung từ NSTƯ huy động đầu tư (tỉ đồng) Hình Cân đối ngân sách địa phương trước điều chỉnh
(6)Bài đọc
Trong đó, địa phương có lực tài khóa mạnh việc tăng thêm quyền tự chủ mặt ngân sách phân bổ nguồn lực lại trở nên cần thiết Hiện theo Luật Ngân sách, bổ sung từ NSTƯ cho NSĐP chia làm hai khoản gồm bổ sung cân đối bổ sung có mục tiêu Đối với địa phương có thặng dư ngân sách có nguồn thu chia sẻ với NSTƯ khoản thu bổ sung cân đối khơng có trì khoản bổ sung có mục tiêu từ NSTƯ (Hình 3) Ngụ ý NSTƯ cần giảm khoản tài trợ thay vào việc trao thêm quyền tự chủ cho địa phương huy động đầu tư theo Khoản Điều Luật Ngân sách nói Trong đó, địa phương lại, việc trao quyền tự chủ phát hành trái phiếu rủi ro cần phải thận trọng Lý sở thuế hữu địa phương không bền vững, lực quản lý nợ Chắc chắn Chính phủ khơng thể giải hết trục trặc xử lý hết thách thức đặt mở rộng tràn lan cho nhiều địa phương phát hành trái phiếu Gánh nặng nợ cơng từ quyền địa phương tăng nhanh vượt giới hạn khả
Hộp Gánh nợ trái phiếu địa phương Trung Quốc
Cuộc khủng hoảng kinh tế năm 2008 để lại cho kinh tế Trung Quốc nhiều hệ quả, số là khoản “nợ xấu” khổng lồ quyền địa phương ngân hàng Trung Quốc
Áp lực vay vốn
Nhìn lại 2009, để giúp guồng máy kinh tế Trung Quốc nhanh chóng quay trở lại nhịp độ phát triển “nóng” Bên cạnh việc cung lượng tiền khổng lồ để giải cứu doanh nghiệp, Bắc Kinh đồng thời nới lỏng quản lý khuyến khích dự án xây dựng sở hạ tầng, dự án đầu tư bất động sản
Thơng qua đó, kinh tế Trung Quốc mong muốn giải vấn đề đầu cho doanh nghiệp, nhanh chóng “tiêu hóa” hàng hóa dư thừa, đồng thời kích thích tiêu dùng giải cứu doanh nghiệp khỏi lo ngại phá sản hàng loạt Chính sachs phần thành cơng kết thúc năm 2009, lúc mà kinh tế Châu Âu chật vật với tỉ lệ thất nghiệp 10%, Trung Quốc tiếp tục tăng trưởng 8%
Tuy nhiên, bóng nợ ngân hàng Trung Quốc dần căng lên hệ lụy tất yếu Theo ông Ting Lu – chuyên gia kinh tế Trung Quốc ngân hàng Merrill Lynch (Hoa Kỳ), gần 90% sở hạ tầng đô thị Trung Quốc tiến hành xây dựng công ty, lập nên bảo trợ quyền địa phương, khơng phải tiền vốn “rót về” từ quyền trung ương Vậy để xây dựng công trình đó, cơng ty buộc phải “vay mượn” tiền mặt từ ngân hàng Tuy nhiên, thực trạng ảm đạm thị trường bất động sản, chậm chạp việc sinh lợi nhuận - thu hồi vốn dự án sở hạ tầng, sức ép phát triển hệ thống sở hạ tầng đặt quyền địa phương Trung Quốc vào khó
Tháng 11/2011, Bộ Tài Trung Quốc thức cho phép tỉnh Chiết Giang Quảng Đông, thành phố lớn Thượng Hải Thâm Quyến tự phát hành trái phiếu địa phương kỳ hạn từ đến năm
(7)Bài đọc
năng kiểm sốt Chính phủ, NSTƯ trợ cấp cho NSĐP lại có nguy gánh thêm nghĩa vụ nợ dự phòng tương lai
Trái phiếu địa phương: Món hàng xa xỉ?
Phân tích cho thấy việc trao quyền tự chủ cho địa phương huy động vốn đầu tư nói chung phát hành trái phiếu nói riêng sở giảm phụ thuộc nguồn tài trợ từ NSTƯ cần thiết Tuy nhiên, khuyến nghị không dành cho địa phương có lực tài khóa yếu thiếu sở thuế bền vững Ngay địa phương có lực tài khóa tốt việc phát hành trái phiếu địa phương nhằm xử lý toán nợ đọng xây dựng khơng nên khuyến khích Mặc dù mục đích phát hành trái phiếu địa phương nêu bổ sung vốn đầu tư phát triển kinh tế - xã hội địa phương, song “đồng mua mắm đồng mua tương” Nếu theo Chỉ thị 27 địa phương phải bố trí vốn ngân sách hàng năm để xử lý số nợ đọng chèn
Hộp Gánh nợ trái phiếu địa phương Trung Quốc (tiếp theo)
Nợ hoàn nợ
Ngay từ “phép thử” trái phiếu địa phương ban hành vào cuối năm 2011, chuyên gia kinh tế, Trung Quốc, lên tiếng cảnh báo “mặt trái” mà kế hoạch vấp phải Liệu khoản “nợ địa phương” đủ sức chi trả cho khoản nợ ngân hàng? Những rủi ro vỡ nợ lường trước suy tính cách xử lý hay chưa? Liệu quyền địa phương có đủ uy tín để bảo lãnh cho khoản nợ này? Ai quản lý, điều chỉnh thị trường nợ địa phương?
Ngoài ra, nỗi lo sợ quyền địa phương tự chuốc lấy bom nổ chậm, khoản nợ khổng lồ vượt khả chi trả, nhiều lý dẫn đến đạo luật cấm phát hành trái phiếu địa phương vào năm 1994 Và nỗi sợ chưa “lạc hậu” Dùng nợ vay mượn để chi trả khoản nợ cũ, cách thiếu kiểm soát, làm gia tăng rủi ro vỡ bong bóng nợ xấu đe dọa kinh tế Trung Quốc Nói cách khác, nợ hồn nợ
Tháng 06/2012 vừa qua, Bộ Tài Trung Quốc buộc phải định thu hồi giấy phép việc địa phương trực tiếp phát hành trái phiếu Thay vào đó, tất quyền địa phương muốn sử dụng công cụ trái phiếu phải đăng ký Ngân hàng Trung ương, chủ thể phát hành danh nghĩa
Động thái cho thấy rõ mối quan ngại giới lãnh đạo Bắc Kinh Một quyền địa phương thiếu kiểm sốt chặc chẽ tài chính, tâm lý chủ quan việc phát hành trái phiếu dẫn đến lạm chi ngân sách nhằm đạt số mục đích trị lẫn kinh tế riêng vùng Ngược lại với mối lo sợ nhà hoạch định Bắc Kinh Nhiều chuyên gia kinh tế tiếp tục cho rằng, với việc cho phép quyền địa phương trực tiếp phát hành trái phiếu, thị trường nợ địa phương trở nên minh bạch dễ điều tiết
Suy cho cùng, quản lý rủi ro quy hoạch nợ địa phương, cân nhu cầu phát triển hạ tầng nguồn cung vốn đầu tư, “tăng trưởng nóng” phát triển bền vững tiếp tục tốn vơ nan giải nhà hoạch định kinh tế vĩ mô Trung Quốc
Trung Nhân (Vietnamnet, 13/01/2013)
(8)Bài đọc
lấn nguồn lực dành cho nhu cầu chi tiêu đầu tư cho dự án khác Thay vào đó, việc phát hành trái phiếu để tài trợ cho dự án không khác so với trường hợp trả nợ đọng xây dựng Rõ ràng, dùng nợ để xử lý nợ không giúp giải vấn đề cách Nguồn thu từ phát hành trái phiếu dùng để toán nợ đọng khơng có tiêu thức phân bổ nảy sinh tính tùy tiện định Khơng điều cịn tạo tâm lý ỷ lại mà hệ núi nợ đọng tiếp diễn mai
Hơn nữa, khía cạnh quan trọng, việc cho phép địa phương có lực tài khóa tốt tự chủ phát hành trái phiếu cần phải kèm với quy định pháp lý rõ ràng chặt chẽ Hiện nay, sở Luật Ngân sách Luật Quản lý nợ cơng, Chính phủ ban hành Nghị định 01/2011/NĐ-CP phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu Chính phủ bảo lãnh, trái phiếu quyền địa phương; Bộ Tài ban hành Thông tư 81/2012/TT-BTC hướng dẫn phát hành trái phiếu quyền địa phương thị trường nước Những văn tạo hành lang pháp lý quan trọng cho việc phát hành trái phiếu quyền địa phương
Tuy nhiên sở pháp lý thay sở hay điều kiện kinh tế hoạt động phát hành trái phiếu Nói cụ thể trường hợp là, sở pháp lý văn luật nêu phải đặt ràng buộc mặt kinh tế tn thủ thủ tục có tính hành Với yêu cầu này, rõ ràng văn pháp lý xem nhiều lỗ hổng cần phải hoàn thiện dựa quan điểm
Một số điểm cần hoàn thiện
Một là, điều kiện phát hành trái phiếu không rõ ràng Cụ thể Nghị định 01 đưa ba điều
kiện phát hành trái phiếu, điều kiện thứ thực lại giới hạn phát hành (giới hạn số vốn huy động) quy định Luật Ngân sách, hai điều kiện đầu địa phương dễ dàng đáp ứng được, trừ điều kiện chấp thuận văn Bộ Tài Chẳng hạn điều kiện địa phương phải có đề án phát hành trái phiếu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua thực mang tính hình thức Nói cách nhẹ nhàng điều kiện khơng có khó để địa phương muốn phát hành trái phiếu khơng thể vượt qua Nói cách nghiêm túc khơng thể xem điều kiện phát hành có tính ràng buộc
(9)Bài đọc
năng lực tài khóa địa phương độ tín nhiệm địa phương dựa thơng lệ thị trường
Hai là, khó tránh chế “xin – cho” Bộ Tài chịu trách nhiệm thẩm định đề án phát
(10)Bài đọc
Hộp Điều kiện phát hành trái phiếu quyền địa phương so với trái phiếu doanh nghiệp
A Điều kiện phát hành trái phiếu quyền địa phương
(Điều 24, Nghị định 01/2011/NĐ-CP, ngày 05/01/2011)
1 Phát hành trái phiếu để đầu tư vào dự án phát triển kinh tế - xã hội thuộc nhiệm vụ ngân sách địa phương theo quy định Luật Ngân sách nhà nước thuộc danh mục đầu tư kế hoạch năm (05) năm Hội đồng nhân dân cấp tỉnh định; dự án Hội đồng nhân dân cấp tỉnh xác định có khả hồn vốn Các dự án phải hoàn thành thủ tục đầu tư theo quy định pháp luật đầu tư quy định pháp luật hành có liên quan Có đề án phát hành trái phiếu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua Bộ Tài thẩm định, chấp thuận văn
3 Tổng số vốn huy động tối đa phát hành trái phiếu phải nằm hạn mức dư nợ từ nguồn vốn huy động hàng năm ngân sách cấp tỉnh theo quy định Luật Ngân sách nhà nước văn hướng dẫn
Đối với dự án xác định có khả hoàn vốn, tổng giá trị vốn vay, bao gồm việc phát hành trái phiếu, để đầu tư vào dự án không vượt tám mươi phần trăm (80%) tổng mức đầu tư dự án
B Điều kiện phát hành trái phiếu doanh nghiệp
(Điều 13, Nghị định 90/2011/NĐ-CP Chính phủ, ngày 14/10/2011)
1 Đối với trái phiếu không chuyển đổi
a) Doanh nghiệp có thời gian hoạt động tối thiểu (01) năm kể từ ngày doanh nghiệp thức vào hoạt động;
b) Kết hoạt động sản xuất, kinh doanh năm liền kề trước năm phát hành phải có lãi theo báo cáo tài kiểm tốn Kiểm tốn Nhà nước tổ chức kiểm toán độc lập phép hoạt động hợp pháp Việt Nam Báo cáo tài kiểm toán doanh nghiệp phát hành phải báo cáo kiểm tốn nêu ý kiến chấp nhận tồn phần Trường hợp doanh nghiệp phát hành trái phiếu trước ngày 01 tháng hàng năm chưa có báo cáo tài năm năm liền kề kiểm tốn phải có:
- Báo cáo tài kiểm toán năm trước năm liền kề với kết hoạt động sản xuất kinh doanh có lãi;
- Báo cáo tài quý gần với kết hoạt động sản xuất kinh doanh có lãi kiểm tốn (nếu có);
- Báo cáo tài năm liền kề với kết hoạt động sản xuất kinh doanh có lãi Hội đồng quản trị, Hội đồng thành viên Chủ tịch công ty phê duyệt theo Điều lệ hoạt động công ty
c) Đáp ứng yêu cầu tỷ lệ an toàn vốn hạn chế khác đảm bảo an toàn hoạt động ngành nghề kinh doanh có điều kiện quy định pháp luật chuyên ngành;
d) Có phương án phát hành trái phiếu quan có thẩm quyền phê duyệt chấp thuận quy định Điều 14, Điều 15 Nghị định
2 Đối với phát hành trái phiếu chuyển đổi trái phiếu kèm chứng quyền, doanh nghiệp phát hành việc đáp ứng điều kiện quy định khoản Điều phải đáp ứng điều kiện sau:
a) Thuộc đối tượng phát hành trái phiếu chuyển đổi trái phiếu kèm theo chứng quyền; b) Đảm bảo tỷ lệ tham gia bên nước doanh nghiệp Việt Nam theo quy định pháp luật hành;
(11)Bài đọc
Ba là, khơng có chế xác định rõ người phải chịu trách nhiệm cuối Nghị định 01 quy
định đề án phát hành trái phiếu phải Hội đồng nhân dân tỉnh chấp thuận văn bản, Bộ Tài có quyền chấp thuận từ chối việc phát hành Mặc dù phải qua nhiều cấp thẩm định định không đảm bảo dự án khả thi việc sử dụng vốn khơng có thất Với quy định rõ ràng có rủi ro xảy biết trước chẳng có phải chịu trách nhiệm Điều giống thể chế kế sẵn để chịu trách nhiệm Hội đồng nhân dân tập thể nên việc chịu trách nhiệm hình thức, có “thỏa hiệp” để chia lại miếng bánh ngân sách sau có rủi ro xảy Trong đó, việc chịu trách nhiệm Bộ Tài chính, có, bảo lãnh ngân sách, tức việc trả nợ thay, thay trách nhiệm hình
Bốn là, lực quản lý nợ nói chung nguồn vốn phát hành trái phiếu nói riêng
quyền địa phương điều đáng nghi ngờ Năng lực quản lý nợ không bao gồm khía cạnh nhân lực, cơng nghệ, phương tiện mà thiết chế kiểm tra, giám sát, báo cáo giải trình chịu trách nhiệm Những yêu cầu cần phải hoàn chỉnh trước bước điều kiện cần để trao quyền phát hành trái phiếu cho địa phương Không nên cho phép địa phương phát hành trước điều kiện đáp ứng Bởi có rủi ro xảy người ta không dễ dàng đổ lỗi cho danh từ “cơ chế”
Năm là, thách thức tạo nguồn trả nợ Nghị định quy định nguồn toán gốc, lãi trái
phiếu bảo đảm từ ngân sách cấp tỉnh Quy định hợp lý ràng buộc quyền địa phương tự vay phải tự trả, mặt nguyên tắc Tuy nhiên, rủi ro lại nằm chỗ khoản vay để bù đắp thâm hụt ngân sách hơm lại có nguy tạo khoản thâm hụt tương lai phải dành phần ngân sách để trả nợ Nếu việc vay hôm không làm gia tăng lực sở thuế cho ngày mai vịng lẩn quẩn nợ nần điều khó tránh khỏi
(12)Bài đọc
Phụ lục Cân đối ngân sách trung ương
Đvt: Tỉ đồng
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011P 2012P
Thu cân đối 122.115 139.223 176.619 222.398 269.117 339.586 358.202 429.393 398.679 493.675 Chi cân đối 152.051 173.927 217.365 271.011 333.684 407.533 472.644 538.584 519.279 633.875 Bội chi (29.936) (34.704) (40.746) (48.613) (64.567) (67.947) (114.442) (109.191) (120.600) (140.200) Tỉ lệ bội chi so với
GDP
-5,0% -4,9% -5,0% -5,1% -5,8% -4,7% -7,2% -5,8% -5,0% -5,1%
Phụ lục Cân đối ngân sách địa phương
Đvt: Tỉ đồng
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011P 2012P
Thu cân đối 98.434 125.101 156.217 186.104 240.882 303.352 405.103 487.703 332.529 420.858 Thu cân đối từ NSTW 43.141 39.548 48.989 57.659 78.942 94.679 134.118 139.813 126.208 151.633
Bổ sung cân đối 21.090 22.358 22.367 22.362 39.849 42.026 38.754 52.565 93.779 107.743 Bổ sung có mục tiêu 22.051 17.190 26.622 35.297 39.093 52.653 95.364 87.248 32.429 43.890 Huy động vốn (Theo Khoản
Điều Luật NSNN)
5.099 7.289 10.254 9.572 8.272 3.895 9.898 8.012 - - Chi cân đối 88.662 114.236 145.103 172.315 214.864 277.860 376.690 452.103 332.529 420.858 Cân đối ngân sách 9.772 10.865 11.114 13.789 26.018 25.492 28.413 35.600 - - Tỉ lệ thặng dư so với GDP 1,62% 1,55% 1,35% 1,45% 2,35% 1,77% 1,80% 1,88% 0,00% 0,00%
Phụ lục 10 địa phương phụ thuộc tài khóa (quyết tốn năm 2010)
Tỉnh/thành phố Bổ sung cân đối so với thu NSĐP
Bổ sung có mục tiêu so với thu
NSĐP
Thu bổ sung từ NSTW so với thu
NSĐP
Hà Giang 116% 157% 274%
Điện Biên 97% 145% 241%
Lai Châu 79% 119% 199%
Yên Bái 91% 105% 196%
Cao Bằng 86% 109% 195%
Sơn La 93% 101% 195%
Bắc Kạn 72% 106% 178%
Sóc Trăng 52% 92% 143%
Tuyên Quang 73% 67% 140%
(13)Bài đọc
Phụ lục 10 địa phương tự chủ tài khóa (quyết tốn 2010)
Tỉnh/thành phố Bổ sung cân đối so với thu NSĐP
Bổ sung có mục tiêu so với thu
NSĐP
Thu bổ sung từ NSTW so với thu
NSĐP
Cần Thơ 0% 9,0% 8,97%
Đà Nẵng 0% 4,2% 4,18%
Hải Phòng 0% 3,3% 3,27%
Quảng Ninh 0% 3,0% 3,03%
Hà Nội 0% 2,8% 2,79%
Hồ Chí Minh 0% 2,2% 2,15%
Vĩnh Phúc 0% 2,1% 2,07%
Đồng Nai 0% 1,7% 1,75%
Bà Rịa - Vũng Tàu 0% 1,2% 1,16%
Bình Dương 0% 1,0% 1,03%
Phụ lục 10 địa phương phụ thuộc cân đối tài khóa (quyết toán 2010)
Tỉnh/thành phố Bổ sung cân đối so với thu NSĐP
Bổ sung có mục tiêu so với thu
NSĐP
Thu bổ sung từ NSTW so với thu
NSĐP
Hưng Yên 10% 11% 21%
Cà Mau 10% 26% 36%
Thừa Thiên - Huế 10% 33% 43%
Tây Ninh 9% 19% 28%
Bình Thuận 8% 10% 18%
Long An 8% 12% 20%
Bắc Ninh 4% 8% 12%
Quảng Ngãi 4% 14% 17%
Khánh Hòa 1% 9% 11%
http://vietnamnet.vn/vn/kinh-te/104943/ganh-no-trai-phieu-dia-phuong-cua-trung-quoc.html