1) Mô hình tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ của nước ta rất máy móc theo ba cấp không phân biệt đô thị và nông thôn, miền núi, miền xuôi và hải đảo; nước chia thành 63 tỉnh, thà[r]
3 TIÊU ÐIỂM SỬA ĐỔI HIẾN PHÁP: NHÌN TỪ CHIẾN LƯỢC PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGUYỄN CỬU VIỆT * TRƯƠNG ĐẮC LINH ** B áo cáo trị Đại hội Đảng lần thứ XI viết: “Khẩn trương nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 (đã sửa đổi, bổ sung năm 2001) phù hợp với tình hình mới“ (mục XI.1) Thực chủ trương này, viết góp phần bàn luận nhằm đổi quy định mơ hình tổ chức đơn vị hành – lãnh thổ tổ chức quyền địa phương nước ta nhìn từ chiến lược phân cấp quản lý Vì khái niệm “phân cấp quản lý” liên quan đến khái niệm “tập quyền” “tản quyền”, “phân quyền” “tự quản địa phương”, nên việc điểm qua khái quát khái niệm Các khái niệm liên quan 1.1 Khái niệm “tập quyền” Theo tiếng Anh tiếng Pháp, tập quyền “centralization”, nguyên tắc tổ chức quyền nhà nước có nội dung tập trung quyền lực vào trung ương Các quan trung ương nắm quyền định vấn đề từ trung ương đến địa phương Các quan quyền địa phương khơng có quyền chủ động, sáng tạo, tn thủ, phục tùng định từ cấp đưa xuống Tập quyền có hình thức: tập quyền tuyệt đối; tập quyền có phân chia trách nhiệm tập quyền XHCN (kết hợp với ngun tắc tồn quyền Xơ Viết) 1.2 Khái niệm “tản quyền” Tản quyền, theo tiếng Pháp “deconcentration”, nguyên nghĩa phi tích * ** PGS-TS, Trường ĐH Luật Tp Hồ Chí Minh tụ, “chính sách thơng qua cơng chức nhà nước trung ương địa phương, nhà nước trung ương cử xuống địa phương, giao thẩm quyền mà trước trực tiếp nắm giữ” Lý thuyết tản quyền nói Hồng đế Napoleon sau khoa học luật hành Pháp phát triển Theo đó, đại diện trung ương thực quyền giám sát địa phương mà trực tiếp thực quyền lực địa phương Các đại diện khơng có tư cách pháp nhân, khơng có lực pháp lý để kiện tụng, khơng có tài sản ngân sách riêng, việc chịu trách nhiệm trước quyền trung ương Tản quyền tập trung quyền lực, quan tản quyền tổ chức theo thứ bậc văn nhân 1.3 Khái niệm “phân quyền” Phân quyền theo tiếng Anh tiếng Pháp “decentralization”, nguyên nghĩa phi tập trung, “centralization” tập trung “Decentralization” thường nói tới “administrative decentralization”, tức phi tập trung hóa quản lý hành theo lãnh thổ, theo quyền hạn chuyển giao từ phủ trung ương đến đơn vị quyền địa phương hưởng qui chế theo luật định Thực tập quyền có phân chia trách nhiệm, tản quyền hay tự quản địa Phát biểu ông Philippe Marchand Kỷ yếu Hội thảo “Phân cấp, phân quyền trung ương địa phương quy chế đặc thù thành phố lớn” Nhà pháp luật Việt - Pháp ngày 1, tháng 10 năm 2001 TẠP CHÍ KHOA HỌC PHÁP LÝ SỐ 3/2011 phương hình thức phi tập trung hóa quản lý, nói đến phân quyền nói đến hình thức phi tập trung hóa cao, theo nhà nước trung ương chuyển giao (bằng hiến pháp luật) cho hội đồng dân biểu địa phương quyền hạn độc lập toàn vẹn (bao gồm phương tiện vật chất, tài chính, nhân ), phạm vi thực cách chủ động, độc lập tự chịu trách nhiệm 1.4 Khái niệm “tự quản địa phương” Khái niệm “tự quản địa phương” bắt nguồn từ khái niệm phân quyền Nhưng phân quyền hiểu theo nghĩa Pháp khơng đồng với tự quản địa phương Vì theo ơng Bayle2, “phân quyền hiểu „quyền tự quản“ định khơng có nghĩa tự trị địa phương” Cịn theo Liên minh châu Âu phân quyền tự quản địa phương Vào năm 1985, Hội đồng châu Âu thông qua Công ước bao gồm khoảng 20 điều quyền tự chủ địa phương Đây điều ước quốc tế có nội dung nguyên tắc chung, tiêu chuẩn chung tự quản địa phương mà nước muốn tham gia Cộng đồng châu Âu phải thực Từ Công ước lý luận thực tiễn chế độ tự quản địa phương, rút số kết luận sau đây: (1) Cơ quan tự quản địa phương, chủ yếu hội đồng dân bầu theo phương thức phổ thông đầu phiếu, đại diện cho địa phương; (2) Địa phương có quyền tự xác định cấu tổ chức hành mình; (3) Các quan tự quản địa phương có tư cách pháp nhân (có tài sản, có ngân sách, có địa giới hành chính); (4) Khơng tồn thứ bậc hành quyền phân quyền tự quản địa phương đơn vị hành - lãnh thổ nhỏ, lớn nằm nhau; (5) Cộng đồng địa phương đượctrao quyền tự tham vấn vấn đề thay đổi địa giới hành mình; (6) Quyền tự chủ địa phương phải pháp luật quốc gia thừa nhận, tốt hiến pháp; (7) Chính quyền trung ương kiểm sốt quyền phân quyền tự quản địa phương hình thức khác theo luật, chủ yếu thông qua chế tài phán Từ năm 1998, Liên hợp quốc soạn thảo Hiến chương quốc tế Tự quản địa phương dự định đưa Đại Hội đồng xem xét Nhiều khu vực, có nước ASEAN thành lập hiệp hội tự quản địa phương 1.5 Khái niệm “phân cấp quản lý” Hai thuật ngữ “phân cấp” “phân cấp quản lý” thực một, muốn quản lý thường phải “phân cấp”, phân cấp để tiện quản lý.“Phân cấp quản lý” “khái niệm Việt Nam”, có lẽ xuất xứ từ nước ngồi với ngun tắc phi tập trung hóa quản lý, hay phân quyền “tản quyền” Quan điểm học giả Việt Nam phân cấp quản lý khác nhau, nhìn chung thường quan niệm phân cơng hợp lý chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm cấp quyền địa phương cho phù hợp với đặc điểm cấp nhằm phát huy tính tự chủ, sáng tạo cấp nhằm thực thi quyền lực nhà nước đạt hiệu cao Nhưng khơng có đơn vị hành – lãnh thổ phân định thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ cho ai, tổ chức đơn vị hành - lãnh thổ sở phân cấp quản lý Các cải cách hành lớn lịch sử nước ta giới, bắt đầu việc phân chia lại đơn vị hành – lãnh thổ Lược sử triều đại, trước hết triều đại Việt Nam, nắm quyền, việc làm xem xét lại việc tổ chức hành chính, có việc tổ chức – phân chia các đơn vị hành lãnh thổ Minh chứng Cải cách hành thời vua Lê Thánh Tơng Minh Mệnh Các Hiến pháp nước ta quan tâm quy định đơn vị hành – lãnh thổ theo quy định cách tổ chức quyền địa phương Như vậy, theo chúng tôi, khái niệm “phân cấp quản lý” nước ta cần hiểu “sự dẫn Xem phát biểu ông Bayle Hội thảo TIÊU ÐIỂM phân chia đơn vị hành – lãnh thổ, tổ chức quyền địa phương phân định thẩm quyền hợp lý cấp quyền tương ứng cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ đặc điểm cấp để nhằm thực thi hiệu quyền lực nhà nước” Có thể biểu thị mức độ phát triển yếu tố dân chủ từ thấp đến cao tổ chức quản lý theo lãnh thổ khái niệm xem xét sau: Tập quyền, Tản quyền, Phân cấp quản lý, Phân quyền, Tự quản địa phương Cũng nói tự quản địa phương hình thức phân cấp quản lý triệt để Mơ hình tổ chức đơn vị hành – lãnh thổ mơ hình tổ chức quyền địa phương nước ta qua bốn Hiến pháp Nhìn khái quát, phân chia đơn vị hành – lãnh thổ tổ chức quyền địa phương theo Hiến pháp 1946 đa dạng: nước chia thành bộ/ kỳ, tỉnh, huyện xã; xã tỉnh tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) Ủy ban hành (UBHC), huyện kỳ có UBHC, nghĩa huyện kỳ coi cấp trung gian, không Kỳ sau chia thành khu, liên khu thiết lập UBHC kháng chiến Sau này, khu, liên khu khơng cịn đơn vị thức, ln sở để tổ chức quân đội kháng chiến chống Mỹ miền Nam sở để tổ chức Đảng (khu ủy, liên khu ủy) Hiến pháp 1946 nhắc đến đơn vị hành thành phố thị xã (Điều 58) theo Sắc lệnh số 77 năm 1945, thành phố chia thành khu phố3, khu phố lúc có UBHC Tính đa dạng giảm dần từ Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980 đỉnh cao tư hành cứng nhắc, máy móc, cào loại, khơng có phân biệt lãnh thổ tự nhiên nhân tạo, đơn vị hành – lãnh thổ không bản, thành thị Điều Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1946 quy định: “các tỉnh lỵ nơi đô hội mà lâu mặt hành biệt lập trực tiếp với tỉnh, từ gọi thị xã” nông thôn, miền núi, miền xuôi hải đảo Riêng Hiến pháp 1992 không quy định việc thành lập quyền địa phương mà giành cho luật (Điều 118) Từ Hiến pháp 1959 nước chia thành loại đơn vị hành chính: tỉnh, huyện, xã đơn vị hành tổ chức HĐND UBHC (từ Hiến pháp 1980 Ủy ban nhân dân (UBND)), kể khu phố/quận, phường – đơn vị hành nằm đơn vị hành Hiến pháp 1980 đưa khái niệm “đơn vị hành tương đương“ (Điều 113) sau Điều Luật Tổ chức HĐND UBND năm 1994 2003 quy định: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương “gọi chung cấp tỉnh”; Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh „gọi chung cấp huyện“ v.v Đáng lưu ý Hiến pháp 1992 có xu hướng tăng cường vai trị Chủ tịch UBND (cũng Thủ tướng) Từ năm 2009 bắt đầu thí điểm khơng tổ chức HĐND quận, huyện, phường tiếp tục thực Như vậy, lúc bắt đầu có nhận thức phải đa dạng tổ chức cấp quyền địa phương Tỉnh ln đơn vị hành – lãnh thổ thời kỳ Thời kỳ Hiến pháp 1959 quy định thêm loại khu tự trị (ngang cấp tỉnh), đến năm 1975 hai khu tự trị Việt Bắc Tây Bắc bị bãi bỏ Từ năm 1974 khu phố thành phố Hà Nội Hải Phịng chia thành tiểu khu, có Ban đại diện tổ chức mang tính tự quản nhân dân tiểu khu Thời kỳ Hiến pháp 1980 thêm đặc khu Vũng tàu – Côn Đảo (ngang cấp tỉnh), đến Hiến pháp 1992 lại bị bãi bỏ Từ Hiến pháp 1959 đặt loại “thành phố trực thuộc trung ương“, chia thành khu phố: Từ đây, khu phố (từ Hiến pháp 1980 đổi thành quận) có HĐND UBHC (sau UBND) Huyện loại đơn vị hành có số phận thăng trầm Thị xã thành phố thuộc tỉnh ln đơn vị hành bản, có HĐND UBND Quận cấp đơn vị TẠP CHÍ KHOA HỌC PHÁP LÝ SỐ 3/2011 hành thuộc thành phố thành phố trực thuộc trung ương, phường cấp đơn vị hành thuộc quận, thị xã thành phố thuộc tỉnh, xuất từ Hiến pháp 1980 Xã, thị trấn ln đơn vị hành thời kỳ, có HĐND UBND Khái qt mơ hình tổ chức đơn vị hành – lãnh thổ mơ hình tổ chức quyền địa phương giới 3.1 Cơ sở khoa học việc phân chia đơn vị hành – lãnh thổ giới Thực tiễn phân chia đơn vị hành – lãnh thổ nước tiên tiến giới, nhìn khái quát, dựa khái niệm “lãnh thổ nhân tạo” “lãnh thổ tự nhiên” đưa khoa học luật hành Khái niệm vào tiêu chí định tính Đơn vị lãnh thổ tự nhiên tên gọi đơn vị hình thành cách tự nhiên, lâu dài lịch sử, dân cư quy tụ lại thành cộng đồng, có quan hệ chặt chẽ lâu đời, có tính cố kết cao, thường theo dấu hiệu huyết thống, nghề nghiệp, dân tộc, tôn giáo, lối sống, đặc điểm chung địa lý tự nhiên, thổ ngữ v.v Các đơn vị lãnh thổ tự nhiên khuôn mẫu chung mà đa dạng số lượng mật độ dân cư, diện tích lãnh thổ khơng phân biệt đặc điểm địa lý, thị hay nơng thôn, miền núi miền xuôi, đất liền hải đảo v.v Đơn vị lãnh thổ nhân tạo đơn vị hình thành cách nhân tạo, học túy theo định hành chính, để tiện cho việc quản lý hành chính, ví dụ, vùng Pháp, Ý, hay kỳ/bộ, khu, tỉnh, huyện, xã Việt Nam thuộc loại Từ khái niệm đơn vị lãnh thổ nhân tạo cịn bao gồm đô thị, huyện, quận, xã, phường hình thành cách nhân tạo, học túy theo định hành Việt Nam, thị bao gồm vùng nông thôn túy hải đảo 2.2 Các ví dụ điển hình + Các nước theo mơ hình tập quyền giới cịn Đó là, ví dụ: Arập Xêút; Brunây; Cơ-t; Kenya, Mianma trường hợp đặc biệt: trước 30/3/2011 thực chất chế độ quân có bang vùng, từ 30/3/2011 chuyển giao cho quyền dân với lễ nhậm chức Tổng thống đắc cử + Các nước theo mơ hình phân quyền (tự quản địa phương): Mỹ nước có truyền thống tự quản địa phương lâu đời: Mỹ có 50 bang cộng với quận Columbia nơi quyền Mỹ đóng độc lập bang 50 bang chia thành gần ngàn lãnh địa (còn gọi hạt), gần 17 ngàn thị trấn, làng xã, gần 14.500 khu trường học gần 33 ngàn khu đặc biệt khác Tất loại đơn vị hành đơn vị tư quản Mơ hình quyền đa dạng, khơng theo khuôn mẫu nào, đặc biệt đô thị: thị trưởng - hội đồng, ủy ban (đều dân bầu) nhà quản lý thành phố (được hội đồng thuê) hay kết hợp hai hay ba hình thức Ở nơng thơn bên cạnh quyền tự quản cịn phổ biến hình thức “cuộc họp thị trấn” hình thức dân chủ trực tiếp có truyền thống hai trăm năm Sở dĩ có đa dạng tổ chức quyền địa phương theo Tu án số 10 Hiến pháp Mỹ thuộc thẩm quyền bang, mà 40 bang ấn định Quốc hội bang khơng có quyền thơng qua luật điều chỉnh cách chi tiết vấn đề quản lý địa phương, nên tổ chức hoạt động quan cơng quyền địa phương địa phương tự quy định Rất nhiều nước theo mơ hình phân quyền nước Liên minh châu Âu (EU), Canada, Nga, Nhật v.v Theo số trang web Đại sứ quán Mỹ có khơng 84.955 đơn vị quyền địa phương toàn Hợp chủng quốc, gồm hạt, thị trấn, tiểu thị trấn, khu hành - giáo dục, đặc khu (xem: “Chương 7: Một đất nước nhiều quyền” http://vietnamese.vietnam.usembassy gov/doc_usgovernment_vi.html) TIÊU ÐIỂM + Các nước theo mơ hình kết hợp tản quyền phân quyền: Pháp ví dụ điển hình Nhà nước đơn có truyền thống lâu đời Ở Pháp, chia 26 vùng (22 vùng quốc nội vùng lãnh thổ hải ngoại), 100 tỉnh 36779 công xã Một làng nhỏ, thị trấn nhỏ có 100 dân cơng xã, Paris nhiều triệu dân công xã công xã lớn, nhỏ khác không nằm Các cơng xã nằm tỉnh, nhiều tỉnh hợp lại thành vùng, có tỉnh công xã Paris Về tổ chức quyền, nói chung vùng, tỉnh cơng xã từ năm 1982 coi có tư cách tự quản (phân quyền) Ba thành phố lớn (Paris, Lion, Marseil), đảo Corse (từ Đạo luật ngày 13/5/1991) vùng lãnh thổ hải ngoại có quy chế đặc biệt Ví dụ, Paris, Lion, Marseil chia thành quận với Hội đồng quận Quận trưởng, bầu cử thời gian với Hội đồng công xã (theo Luật ngày 31/12/1982) Cơ quan tản quyền Tỉnh trưởng Chính phủ bổ nhiệm, đại diện quyền trung ương địa phương, trực thuộc quyền trung ương để kiểm sốt quyền địa phương Tỉnh trưởng quan tự quản hoàn tồn độc lập với hình thức kiểm sốt giải tranh chấp chúng chế tài phán hành Ý, Ai Cập… nước đơn với mơ hình đặc trưng kiểu Pháp Đức theo chế độ tự quản địa phương có yếu tố tản quyền vùng – cấp đơn vị hành lớn + Mơ hình tập quyền XHCN Trung Quốc: Các đơn vị hành – lãnh thổ với ba cấp tỉnh, huyện xã, tên gọi quy chế đa dạng, là: tỉnh (22), vùng tự trị (5), thành phố trực thuộc trung ương (3); khu tự trị, huyện, huyện tự trị, thành phố thuộc tỉnh, quận thành phố; làng, dân tộc xã Ba loại đơn vị hành thành lập Hội đồng đại biểu nhân dân (Nhân đại) Chính phủ nhân dân địa phương Nhân đại bầu Như vậy, chế độ tự trị dân tộc rộng rãi, đa dạng vùng nhiều dân tộc thiểu số Một điểm đặc thù Trung Quốc thành lập nhiều đặc khu với quyền độc lập mức độ khác nhau, chưa kể Hồng Công, Ma Cao lãnh thổ tự trị trị Ngồi cịn có “đơn vị hành – lãnh thổ trung gian”: khu tỉnh, vùng số huyện (tiểu vùng) khu phố (tiểu quận), có quan hành bổ nhiệm phủ nhân dân cấp Cần lưu ý “mơ hình Xơ Viết” truyền thống cơng nhận quyền tự trị rộng rãi lãnh thổ tự trị nhiều cấp khác nhau: nước cộng hòa tự trị, vùng tự trị, khu tự trị, v.v Các đặc điểm chủ yếu mơ hình tổ chức đơn vị hành – lãnh thổ mơ hình tổ chức quyền địa phương nước ta Theo chúng tôi, qua so sánh khái quát với kinh nghiệm giới với lịch sử nước ta, tổ chức đơn vị hành – lãnh thổ tổ chức quyền địa phương nước ta không cứng nhắc khuôn sáo nhiều lần so với nước khác giới, mà cịn cứng nhắc khn sáo thời gian trước năm 1980 nước ta, “mơ hình Xô Viết” truyền thống nước XHCN Trung Quốc Cụ thể, theo chúng tơi, mơ hình có đặc điểm chủ yếu sau: 1) Mơ hình tổ chức đơn vị hành – lãnh thổ nước ta máy móc theo ba cấp khơng phân biệt đô thị nông thôn, miền núi, miền xuôi hải đảo; nước chia thành 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nhiều đầu mối Cũng phải thấy rằng, thời kỳ Hiến pháp 1946 có tổ chức đa dạng hơn, thập niên sau có tìm tịi, tìm tịi theo tư chủ quan thể sau: Giai đoạn từ 1960 có điều chỉnh lớn đơn vị hành TẠP CHÍ KHOA HỌC PHÁP LÝ SỐ 3/2011 – lãnh thổ Từ năm 1960 - 1970, từ năm 1976, tiến hành hợp học ba cấp tỉnh, huyện, xã, trọng tăng cường cấp huyện lãnh thổ, xây dựng thành “pháo đài” tổ chức, ngân sách, quốc phòng Kết nước 36 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đặc khu Vũng Tàu - Côn Đảo Từ cuối năm 1980, “sự phình to học“ đơn vị hành cho thấy khơng hiệu quả, chí gây nhiều bất ổn, nên sau tỉnh, quận, huyện, phường, xã lại chia tách để trở lại trạng trước sáp nhập Bên cạnh lại tồn song song q trình thành lập, chia tách cách học quận, huyện, xã, phường, thị trấn mới, “nâng cấp” tỉnh lên thành phố trực thuộc trung ương, “nâng cấp” thành phố thuộc tỉnh mà thường xuyên thể Nghị định Chính phủ thơng báo hệ thống văn quy phạm pháp luật quốc gia, chưa kể việc lớn hệ trọng tầm quốc gia sáp nhập tỉnh Hà Tây số huyện thành Thủ đô Hà Nội Theo số liệu thống kê đơn vị hành nước ta (tính đến ngày đến 31/12/2009), nước có 63 đơn vị hành cấp tỉnh (trong có thành phố trực thuộc trung ương); 692 đơn vị cấp huyện (trong có: 556 huyện, 47 quận, 48 thành phố thuộc tỉnh, 46 thị xã); 11.112 đơn vị cấp xã (trong có: 9.121 xã, 1366 phường 625 thị trấn)5 2) Mơ hình quyền địa phương nói chung “mơ hình Xơ viết” - mang tính chất “tổng hịa”, “tổng hợp”, tức tập hợp yếu tố tập quyền, tản quyền phân quyền kết hợp ủy quyền quan điểm trị XHCN Trong yếu tố tập quyền chủ đạo, tản quyền phổ biến, phân quyền yếu ớt cá lẻ, ủy quyền diễn phổ biến đặt lãnh đạo trực tiếp, toàn diện tuyệt đối Đảng Yếu tố tập quyền chủ đạo chất nguyên tắc tập quyền XHCN, thể ngóc ngách tổ chức hoạt động máy nhà nước nói chung, quyền địa phương nói riêng; v.v Bộ máy nhà nước tổ chức thành hệ thống trực thuộc theo thứ bậc chặt chẽ, quan hệ trung ương – địa phương, cấp – cấp trên, UBND cấp, kể HĐND cấp, mặt chất pháp lý Quốc hội HĐND cấp khơng trực thuộc nhau, dân bầu, nhận ủy quyền trực tiếp dân Vì vậy, có người ví mơ hình thơng quay ngược, hay với lật đật dân tộc Nga Yếu tố phân quyền thể chỗ HĐND dân bầu “cơ quan quyền lực nhà nước” địa phương Nhưng tản quyền phân quyền hoàn quyện với HĐND UBND có tính hai mặt, “song trùng”, tạo thành hệ thống trực thuộc thứ bậc - Trong đó, tản quyền phố biến thể chổ UBND quan chuyên môn thuộc UBND tổ chức hoạt động theo nguyên tắc trực thuộc hai chiều Bên cạnh đó, nhiều quan, phận trực thuộc Chính phủ bộ, ngành đóng địa phương Thêm vào ủy quyền phổ biến tạm thời, khơng ổn định Chính quyền có “tính hai mặt”, “con người hai mặt”, không hoạt động tốt, quyền gồm người Trong việc phân cấp, đó, nhiều lẫn lộn 3) Nguyên tắc tổ chức đơn vị hành – lãnh thổ tổ chức quyền địa phương không rõ ràng Tập trung dân chủ quy định nguyên tắc tổ chức hoạt động chung hệ thống trị, máy nhà nước, quan, tổ chức nhà nước xã hội, rộng lớn, phức tạp khơng cụ thể, rõ ràng nó, nên ngun tắc giải thích vận dụng tùy tiện, nguyên dẫn đến vi phạm dân chủ quan, tổ chức, bên cạnh lại mở lối cho cho tự do, vơ phủ 4) Tình trạng bao biện quan Đảng cơng việc quyền bệnh khó chữa cố gắng đổi lãnh đạo Đảng tiến hành Nguồn: website Tổng cục thống kê: http://www gso.gov.vn TIÊU ÐIỂM nhiều thập niên mà chưa điều trị Vì thế, khơng có quan độc lập có thực quyền, quyền lãnh đạo tối cao, trực tiếp, toàn diện tuyệt đối thuộc Đảng Điều khơng gây ngạc nhiên, chưa khỏi mơ hình cực quyền Những đặc điểm hạn chế chứng tỏ mơ hình quyền địa phương nước ta q lỗi thời, kìm hãm lớn, nghiêm trọng đến tính chủ động, sáng tạo phù hợp với đặc điểm địa phương nói riêng, ảnh hưởng hạn chế phát triển mặt đất nước Hậu chung hiệu lực, hiệu quyền địa phương thấp, dân chủ giấy tờ dân chủ thực tế cách xa, địa phương chậm phát triển, đất nước chậm phát triển Những điều nói lên cần thiết phải thay đổi mơ hình tổ chức đơn vị hành – lãnh thổ mơ hình tổ chức quyền địa phương nước ta Phương hướng, giải pháp đổi mơ hình tổ chức đơn vị hành – lãnh thổ mơ hình tổ chức quyền địa phương nước ta 5.1 Nhu cầu cấp bách thực tiễn Nhu cầu thể rõ qua kiện điển hình thực tiễn thập niên vừa qua Đầu tiên phải kể đến tượng ban hành “Quy chế dân chủ sở” có nguồn tình trạng dân chủ sở: xã, thôn số địa phương Rồi đến tượng “xé rào” nhiều tỉnh, thành việc ban hành quy định khuyến khích đầu tư, thực sách thuế, chí xử lý vi phạm hành chính, v.v Thời gian sau kiện thành phố Hồ Chí Minh trình Chính phủ xin quy chế riêng, cuối Nghị định số 93/2001 phân cấp số cho thành phố, không tỉnh thành khác Tiếp đến việc thành phố trình Chính phủ, Bộ trị mơ hình quyền thị xin tổ chức thí điểm, nội dung chủ yếu mơ hình gần với tư tưởng phân quyền – trao nhiều quyền chủ động cho quyền thị thực chế độ thủ trưởng quan hành Sau Thành ủy Đà Nẵng đề chủ trương xin tổ chức thí điểm dân bầu trực tiếp Chủ tịch UBND thành phố; Chủ tịch UBND thành phố bổ nhiệm Chủ tịch UBND quận, huyện; Chủ tịch UBND quận, huyện bổ nhiệm Chủ tịch UBND cấp xã Cùng thời gian thực việc Mặt trận tổ quốc cấp xã tổ chức bỏ phiếu tín nhiệm thành viên UBND cấp xã, qua thực thấy nhiều tính hình thức (vì vốn Mặt trận hình thức), nên có nơi mạnh dạn tổ chức để nhân dân cấp xã trực tiếp bỏ phiếu tín nhiệm, Quảng Ninh 5.2 Vấn đề đổi mơ hình tổng thể phân cấp quản lý: tổ chức đơn vị hành – lãnh thổ quyền địa phương nước ta 5.2.1 Quan điểm định hướng Cần đổi để phát huy đa dạng hóa hình thức dân chủ, bảo đảm quyền tham gia trực tiếp nhân dân công việc nhà nước Bên cạnh đó, cần kế thừa có cân nhắc kinh nghiệm lịch sử nước ta, lý thuyết kinh điển trào lưu mang tính quy luật cộng đồng quốc tế để áp dụng cách sáng tạo Đó đáp ứng nhu cầu cấp bách thực tiễn nêu Trên sở đó, theo chúng tơi, “Thực phân cấp hợp lý cho quyền địa phương đôi với nâng cao chất lượng quy hoạch tăng cường tra, kiểm tra, giám sát trung ương, gắn quyền hạn với trách nhiệm giao Tiếp tục đổi tổ chức hoạt động quyền địa phương Nâng cao chất lượng hoạt động HĐND UBND cấp, bảo đảm quyền tự chủ tự chịu trách nhiệm việc định tổ chức thực sách 10 TẠP CHÍ KHOA HỌC PHÁP LÝ SỐ 3/2011 phạm vi phân cấp Nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền quyền nơng thơn, thị, hải đảo” (mục XI.2 Báo cáo trị Đại hội Đảng thứ XI) khơng khác đa dạng hóa loại hình đơn vị hành – lãnh thổ theo đặc điểm riêng loại đa dạng hóa mơ hình tổ chức quyền địa phương Khơng nông thôn, đô thị, hải đảo, miền núi khác nhau, mà địa phương loại khác Vì thế, có đường tối ưu: thực chế độ phân quyền, tiến dần tới chế độ tự quản địa phương Về nguyên tắc tổ chức, cần cụ thể hóa ngun tắc mang tính trị chung chung tập trung dân chủ thành nguyên tắc tản quyền, kết hợp phân quyền, bỏ nguyên tắc song trùng trực thuộc Tản quyền kết hợp phân quyền cụ thể hóa tập trung dân chủ 5.2.2 Mơ hình tổng thể cụ thể Cần lựa chọn quy định Hiến pháp nội dung sau đây, với phương châm quy định rõ tốt, quy định Hiến pháp có tính pháp lý cao ổn định: Một là, cần quy định địa giới hành nước chia thành khu (hay vùng), tỉnh, huyện xã, loại đô thị Xác định khu đơn vị hành – lãnh thổ trung gian, kể rõ tên khu Hiến pháp Khu có quan hành nhà nước gọn nhẹ kiểu “cơ quan tản quyền”, Chính phủ bổ nhiệm, đại diện cho Chính phủ Có thể lấy quan hành tỉnh, thành phố lớn hạt nhân khu kiêm chức quan hành khu số nước làm Loại quan hành có cấp kỳ nước ta thời 1946-1960 Nước ta có “những quan đại diện” Chính phủ, vùng, miền, chưa thiết chế thức Cơ quan tản quyền có ba chức chính: quản lý số lĩnh vực vấn đề cần quản lý tập trung cao, hãn hữu; quản lý vấn đề tổng thể lãnh thổ khu, điều hòa, phối hợp tỉnh; giám sát cấp quyền địa phương Chức quản lý tổng thể quan trọng, thiếu phối hợp ngành trung ương địa phương, tỉnh liền kề điểm nhức nhối (như chuyện chống nhiễm Kênh Ba Bị hai địa phương Tp Hồ Chí Minh tỉnh Bình Dương từ nhiều năm khơng giải được) Hai là, tỉnh (trực thuộc trung ương cũ) nên cấp quyền hồn chỉnh nay, nghĩa có Hội đồng dân bầu trực tiếp Tỉnh trưởng dân bầu hội đồng bầu tùy theo địa phương, quyền tự quản, không nhiều Ba là, cần nghiên cứu trao nhiều quyền tự quản cho quyền thị “cũ” có truyền thống, to lớn Hà Nội, nhỏ thị trấn, thị “cũ” đơn vị lãnh thổ tự nhiên, chỉnh thể thống mặt Bỏ HĐND cấp quận phường, cịn quan hành gọn nhẹ thí điểm Riêng Thủ Hà Nội thành phố Hồ Chí Minh “siêu thị”, cần tổ chức đặc thù giới: có HĐND quận độc lập địa lý thị xã, thị trấn trực thuộc, chức cần cải cách khác trước theo hướng đại diện cho nhân dân quận, thị trấn số lĩnh vực, vấn đề không độc lập với thành phố Ở tỉnh đô thị lớn (thành phố trực thuộc trung ương cũ) đặt quan tản quyền, quan tản quyền thẩm quyền chuyên môn cần thiết Bốn là, cần xem xét lại việc không tổ chức HĐND cấp huyện Huyện khác quận (trừ quận đặc biệt “siêu đô thị” nói trên), nhiều nơi tính cố kết cao, chí có thổ ngữ, âm sắc riêng tiếng nói Vì vậy, huyện nên cấp quyền hồn chỉnh số quyền tự quản, không đầy đủ Cần lưu ý rằng, nước tiên tiến khơng đơn vị hành 11 TIÊU ÐIỂM khơng có hội đồng dân bầu Năm là, cần xem xét lại xã thôn, làng Nhiều xã đơn vị hành nhân tạo, nên đơn vị hành trung gian Ngồi ra, nhiều xã tồn lâu đời nên có truyền thống chung xã “Lệ làng – phép nước”, “phép vua thua lệ làng”, v.v tục ngữ xưa nói đến làng mà nói đến xã Xã đơn vị hành – lãnh thổ sở, nên cấp quyền hồn chỉnh nay, cần có quyền tự quản nhiều Tương lai xa nghiên cứu điều chỉnh xã cũ thành xã sở thơn/ làng/ ấp/ bản/ phum/ sóc … có tính cố kết lâu đời, nhiên, cần nhân dân xã ưng thuận Không phải vô cớ mà “Quy chế dân chủ sở” áp dụng sở thôn/làng/ ấp/bản không xã Cũng khơng mà sợ tốn tiền xây trụ sở, nhiều quyền tự quản xã, nhân dân xã tự chi từ ngân sách xã, trung ương hỗ trợ Sáu là, khu tự trị bỏ tỉnh, huyện, xã có dân tộc thiểu số chiếm đại phận dân cư nên nghiên cứu trao nhiều quyền tự quản đơn vị thường Cần lưu ý rằng, mơ hình Xơ Viết Trung Quốc chế độ tự trị dân tộc có cấp lãnh thổ địa phương, Liên Xô cũ hay nước Nga nay, chế độ tự trị dân tộc đa dạng Bảy là, thực chế độ thủ trưởng loại quan hành chính, có khắc phục tình trạng thiếu trách nhiệm, nạn họp hành bảo đảm tính nhanh nhạy, kịp thời hoạt động hành nhà nước hành tự quản, thực ý kiến đạo mục XI.2 Báo cáo trị Đại hội Đảng lần thứ XI nêu: “Nâng cao lực dự báo, ứng phó giải kịp thời vấn đề phát sinh” Hành pháp phải cá nhân - lý thuyết kinh điển Montesquieu cách làm giới Đương nhiên hoạt động phải kết hợp bàn bạc tập thể Tuy nói Chính phủ, nguyên tắc áp dụng với quan hành địa phương Điều thực chủ trương dân bầu trực tiếp chủ tịch xã Còn Quận trưởng Trưởng phường bổ nhiệm thực thí điểm Tám là, “cơ quan tản quyền chuyên môn” số ngành đặc biệt cần quản lý tập trung (thuế, hải quan,v.v.) tổ chức đến cấp tỉnh, cấp huyện Riêng cảnh sát, cơng an có hai loại song song độc lập với nằm địa phương cảnh sát, công an trung ương cảnh sát, công an địa phương, cơng an tỉnh, huyện, xã thị thuộc quyền địa phương; cơng an khu thuộc Bộ Cơng an Qn đội trực thuộc trung ương Riêng ngạch giáo viên y bác sĩ (ngành giáo dục y tế) trước mắt Nhà nước cần tập trung quản lý kết hợp với chủ động địa phương thực sách xã hội hóa Chín là, thiết lập hệ thống tài phán hành độc lập, bổ sung thêm thẩm quyền xét xử tranh chấp cấp quyền địa phương với với Đại diện Chính phủ Đại diện Đương nhiên, đồng thời phải cải cách hệ thống tịa án hành đồng với cải cách tư pháp nói chung cho thực nhiệm vụ Mười là, thể hóa chức vụ Đảng quyền: khơng thể hóa chức vụ Bí thư Đảng ủy cấp với Chủ tịch UBND (sau Tỉnh trưởng, Thị trưởng ) làm, mà chức vụ Tổng Bí thư với Chủ tịch nước Đây cách để lãnh đạo Đảng trở thành đáng, trách nhiệm trị trước Đảng kết hợp với trách nhiệm trước nhân dân, trước pháp luật Đây cách để tránh bao biện quan Đảng công việc nhà nước Đây cách làm giới Cải cách mở triển vọng rộng lớn tinh giản máy công quyền sáp nhập nhiều quan Đảng Nhà nước với nhau, hiệu lực quản lý nhà nước lại tăng lên 12 TẠP CHÍ KHOA HỌC PHÁP LÝ SỐ 3/2011 VỀ ĐỐI TƯỢNG KHỞI KIỆN VỤ ÁN HÀNH CHÍNH VÀ VIỆC HIỆN THỰC HĨA LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH 2010 TRẦN KIM LIỄU * L uật tố tụng hành 2010 Quốc hội khóa 12 thơng qua ngày 24 tháng 11 năm 2010 gồm 18 chương, 265 điều với nhiều điểm tích cực, tiến bộ, thể quan điểm Đảng Nhà nước việc bảo vệ hiệu quyền cơng dân Có đạo luật tốt điều khó khăn, đưa luật vào thực thi điều quan trọng Qua nghiên cứu nội dung điều khoản Luật tố tụng hành 2010, chúng tơi thấy vấn đề cần hướng dẫn cụ thể, chi tiết để việc áp dụng Luật thống nhất, dễ dàng xác đối tượng khởi kiện vụ án hành Luật tố tụng hành 2010 (Luật 2010) có nhiều điều khoản liên quan đến đối tượng khởi kiện vụ án hành chính, tập trung Điều 3, Điều 28 Điều 103 Theo điều luật “đối tượng khởi kiện” bao gồm: định hành (QĐHC), hành vi hành (HVHC), định kỷ luật buộc việc (QĐKLBTV), định giải khiếu nại định xử lý vụ việc cạnh tranh (QĐGQKN QĐXLVVCT), danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu HĐND Tuy nhiên, mặt khoa học thực tiễn, có nhiều cách hiểu khác nhau, chí hiểu sai khái niệm Điều dẫn đến tình trạng áp dụng pháp luật khơng thống Thời gian gần đây, giới khoa học pháp lý có nhiều tranh luận đối tượng khởi kiện vụ án hành theo * NCS, Giám đốc Trung tâm Đảm bảo chất lượng đào tạo phương pháp giảng dạy (AQAC), Trường Đại học Luật Tp Hồ Chí Minh cách đặt vấn đề: QĐHC, HVHC đối tượng khởi kiện hay người ban hành QĐHC, thực HVHC đối tượng khởi kiện? Trong khoa học tố tụng hành chính, “đối tượng khởi kiện” “người bị kiện” hai khái niệm khác Đối tượng khởi kiện trả lời cho câu hỏi “kiện gì?”, người bị kiện trả lời cho câu hỏi “kiện ai?” Đây hai câu hỏi quan trọng có mối quan hệ mật thiết vụ án hành hai nội dung tách biệt với khơng thể nhầm lẫn “đối tượng khởi kiện” với “người bị kiện” tố tụng hành Trong thực tế xét xử nhận thức xã hội có tượng hiểu không “người bị kiện” “đối tượng khởi kiện” vụ án hành chính1 Từ đó, chúng tơi thấy rằng, Luật tố tụng hành 2010 cần phải người hiểu Điều Luật tố tụng hành 2010 có hai định nghĩa độc lập với Định nghĩa “người bị kiện” quy định khoản 7: “Người bị kiện cá nhân, quan, tổ chức có định hành chính, hành vi hành chính, định kỷ luật buộc thơi việc, định giải khiếu nại định xử lý việc cạnh tranh, lập danh sách cử tri bị khởi kiện” Định nghĩa QĐHC quy định khoản 1: “Quyết định hành Xem “Tại Bộ trưởng Công thương bị kiện?” http://e-info.vn/vn/index.php/ permalink/48557.html; “Bộ trưởng Công thương bị doanh nghiệp kiện” http://vnexpress.net/gl/kinhdoanh/2010/09/3ba20b98/ Như trường hợp vụ việc doanh nghiệp Tam Đảo kiện Bộ trưởng Bộ Công thương, người khởi kiện kiện không đối tượng người viết báo không hiểu chất đối tượng khởi kiện vụ án hành nên dẫn dư luận không hướng ... ? ?phân cấp quản lý? ?? Hai thuật ngữ ? ?phân cấp? ?? ? ?phân cấp quản lý? ?? thực một, muốn quản lý thường phải ? ?phân cấp? ??, phân cấp để tiện quản lý. ? ?Phân cấp quản lý? ?? “khái niệm Việt Nam”, có lẽ xuất xứ từ. .. trung hóa quản lý, hay phân quyền “tản quyền” Quan điểm học giả Việt Nam phân cấp quản lý khác nhau, nhìn chung thường quan niệm phân công hợp lý chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm cấp quyền... khái niệm xem xét sau: Tập quyền, Tản quyền, Phân cấp quản lý, Phân quyền, Tự quản địa phương Cũng nói tự quản địa phương hình thức phân cấp quản lý triệt để Mơ hình tổ chức đơn vị hành – lãnh thổ