Đang tải... (xem toàn văn)
Bài viết phân tích một khía cạnh quan trọng của pháp luật về trưng cầu ý dân, đó là phạm vi các vấn đề áp dụng trưng cầu ý dân trên cơ sở pháp luật và thực tiễn pháp lý của Pháp và Nga, hy vọng có thể đóng góp tích cực cho quá trình soạn thảo Luật Trưng cầu ý dân của Việt Nam.
KINH NGHIÏåM QËC TÏË PHẨM VI ẤP DNG TRÛNG CÊÌU DÊN TRONG PHẤP LÅT CA PHẤP VÂ NGA: MƯÅT SÖË KINH NGHIÏåM CHO VIÏåT NAM TRẦN VIỆT DŨNG* LÊ TẤN PHÁT ** Trưng cầu ý dân (referendum) hình thức thể dân chủ thơng qua bỏ phiếu trực tiếp, cơng dân u cầu thể (thơng qua bỏ phiếu tồn dân) ý kiến ý chí vấn đề đất nước theo yêu cầu nhà nước1 Trong chế dân chủ trực tiếp này, nhà nước dành quyền định cho cử tri cơng dân có quyền lợi trách nhiệm vấn đề liên quan; nhà nước có nghĩa vụ thực nghị theo ý kiến nhân dân Bài viết phân tích khía cạnh quan trọng pháp luật trưng cầu ý dân, phạm vi vấn đề áp dụng trưng cầu ý dân sở pháp luật thực tiễn pháp lý Pháp Nga, hy vọng đóng góp tích cực cho q trình soạn thảo Luật Trưng cầu ý dân Việt Nam Pháp luật trưng cầu ý dân Liên bang Nga Trưng cầu ý dân tượng tương đối Nga Nó ghi nhận hệ thống pháp luật Nga vào cuối thập niên 1930 Mặc dù lịch sử nước Nga cổ đại tồn hình thức dân chủ trực tiếp “biểu tồn dân” (всенароднoe голосование), ý nghĩa tầm vóc, cách thức tổ chức kiện khác với trưng cầu ý dân2 * Nghiên cứu pháp luật trưng cầu ý dân Nga phân thành hai giai đoạn phát triển bản: (i) giai đoạn nước Nga thuộc Liên Xô (ii) giai đoạn nước Nga độc lập (sau Liên Xô tan rã) từ năm 1992 tới 1.1 Pháp luật thực tiễn trưng cầu ý dân Nga thời kỳ Liên Xô Chế định trưng cầu ý dân bắt đầu hình thành hệ thống pháp luật Liên Xơ vào cuối thập niên 1930 đưa vào Hiến pháp năm 19363 Sau đó, nước Cộng TS Trưởng khoa Luật Quốc tế, Đại học Luật TP Hồ Chí Minh ** ThS,GV khoa Luật Quốc tế, Đại học Luật TP Hồ Chí Minh 56 Julien Laferrière (1947), Manuel de droit constitutionnel, Domat – Monchrestien, Paris, p 289 Комарова В В (2014), Референдумный процесс Российской Федерации, Thủ tục trưng cầu ý dân Liên bang Nga, DirectMedia Trước Hiến pháp 1936, Chính quyền Xơ viết giai đoạn 1917-1936 tổ chức hỏi ý kiến toàn dân hình thức trao đổi với nhân dân không dựa sở pháp lý cụ thể NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 22 (302) T11/2015 KINH NGHIÏåM QËC TÏË hịa XHCN Xơ viết Liên bang Nga (với tư cách chủ thể Liên Xô lúc giờ) pháp điển hóa chế trưng cầu ý dân để định vấn đề quan trọng Hiến pháp năm 1937 (với nội dung tương tự Hiến pháp năm 1936 Liên Xô)4 Mặc dù không quy định cụ thể Hiến pháp phạm vi trưng cầu ý dân, giai đoạn này, trưng cầu ý dân nước cộng hịa thuộc Liên Xơ (chủ thể liên bang) Nga5 Liên Xô giới hạn vấn đề lãnh thổ vấn đề dân tộc Năm 1977, Liên Xô ban hành hiến pháp mới, quy định hai hình thức: (i) lấy ý kiến nhân dân (ii) trưng cầu ý dân6 Quy định tương tự thể cách minh thị Điều Hiến pháp Nga vào năm 1978 Tuy nhiên, pháp luật Liên Xô Nga giai đoạn không quy định cụ thể phạm vi vấn đề đưa trưng cầu ý dân thủ tục cho chế trưng cầu ý dân Mãi tới năm 1990, Luật Trưng cầu ý dân xây dựng thông qua Đại hội Xô viết Tối cao Liên Xơ, có hiệu lực tồn Liên Xơ (bao gồm Nga)7 Điều Luật Trưng cầu ý dân Liên Xơ quy định bốn vấn đề định trưng cầu ý dân, bao gồm: (i) ban hành luật liên bang (Liên Xô) mới, (ii) thay đổi toàn phần đạo luật liên bang, (iii) định nội dung đạo luật văn pháp luật khác liên bang (iv) định vấn đề quan trọng khác liên bang Tính hợp pháp hợp lý Luật gây tranh cãi quy định phạm vi vấn đề đối tượng trưng cầu ý dân Hai vấn đề đầu thuộc thẩm quyền chức quan lập pháp Liên Xô - Đại hội Xô viết quy định Hiến pháp Vấn đề thứ ba bị đánh giá thiếu thực tế khó lượng hóa nội dung văn pháp luật nội dung Vấn đề thứ tư bị nhiều học giả trích mơ hồ khó xác định vấn đề thuộc thẩm quyền Liên bang coi quan trọng đồng thời có vấn đề quan trọng mang tính sống cịn Liên bang Xơ viết việc trì thay đổi cấu liên bang lại khơng thuộc thẩm quyền Liên bang (theo Hiến pháp), mà phải dựa vào thỏa thuận chủ thể liên bang Mong muốn lãnh đạo Liên Xô dành cho chế trưng cầu ý dân Liên Xô giá trị bắt buộc khơng có tảng pháp lý vững vàng Điều thể qua tác động trưng cầu ý dân Liên Xô năm 1991 Ngày 17/03/1991, Liên Xô tổ chức trưng cầu ý dân để xác định ý chí nhân dân vấn đề quan trọng xã hội Liên Xô lúc giờ, cần thiết việc trì Liên bang Xô viết8 Cuộc trưng cầu tiến hành theo đề xuất Tổng thống Liên Xô, Mikhail S Gorbachev, với mục đích làm rõ chủ nghĩa ly khai phát triển nhiều chủ thể Liên Xô, đa số công dân Liên Xô mong muốn tiếp Комарова В В (2014), tlđd, tr 27 Nga nước Liên bang Xô viết (Liên Xô), thân Nga liên bang nước cộng hòa Theo truyền thống pháp lý Liên Xơ Nga, nước cộng hịa khu vực tự trị khuôn khổ liên bang gọi chủ thể liên bang Cũng xem: Комарова В В (2014), tlđd, tr 26-27 Điều Hiến pháp Liên Xô năm 1977 Luật Trưng cầu ý dân Liên Xô (luật No 1869-1), ban hành ngày 27/12/1990 Điều 29: “Quyết định lấy từ kết trưng cầu ý dân Liên Xô, cuối cùng, có hiệu lực bắt buộc tồn lãnh thổ Liên Xơ, bị hủy bỏ hay sửa đổi trưng cầu ý dân khác Liên Xô” Brady, Henry E., and Kaplan, Cynthia S (1994) “Eastern Europe and the Former Soviet Union” in Referendums around the World: The Growing Use of Direct Democracy, Washington, DC: AEI Press, tr 25 Như trên, tr 25, 26 NGHIÏN CÛÁU Söë 22 (302) T11/2015 LÊÅP PHẤP 57 KINH NGHIÏåM QËC TÏË tục trì đất nước hình thức liên bang thống nhất9 Câu hỏi đưa để trưng cầu ý dân “[Quý vị] có cho cần thiết phải trì Liên bang Xơ viết hình thức liên bang nước cộng hịa có chủ quyền bình đẳng, mà bảo đảm quyền tự người thuộc dân tộc?” Sáu nước cộng hịa có phong trào ly khai mạnh Armenia, Estonia, Georgia, Latvia, Lithuania, Moldavia10 tẩy chay trưng cầu ý dân Tuy nhiên, dân số họ chiếm khoảng 7% tổng số dân Liên Xơ Trong tất nước cộng hịa, nơi mà trưng cầu ý dân tổ chức, phiếu ủng hộ cho trì liên bang cao Tại Nga, nước cộng hòa chiếm 2/3 dân số Liên Xô, số lượng cử tri tham gia trưng cầu ý dân 80%, có 76,4% bỏ phiếu “ủng hộ” trì liên bang11 Kết ban đầu nhìn nhận chiến thắng quyền trung ương người ủng hộ liên bang Tuy nhiên, tầm quan trọng trưng cầu ý dân bị suy giảm mơ hồ câu hỏi Quan trọng hơn, thân tính hợp hiến vấn đề đưa trưng cầu ý dân bị thách thức Theo Hiến pháp Liên Xô, nước cộng hịa Xơ viết chủ thể định tồn Liên Xơ vậy, vấn đề định tồn Liên Xô bị coi không thuộc thẩm quyền liên bang Kết trưng cầu ý dân thất bại việc giải vấn đề khủng hoảng tồn vẹn lãnh thổ Liên Xơ Sáu tháng sau trưng cầu ý dân lịch sử này, Liên Xô chấm dứt tồn theo định lãnh đạo nước cộng hịa thuộc liên bang Xơ Viết 1.2 Pháp luật thực tiễn trưng cầu ý dân Nga từ sau tuyên bố độc lập Sau tuyên bố độc lập, tách khỏi Liên Xô12, Liên bang Nga tiến hành thay đổi sâu rộng hệ thống trị, đặc biệt đề cao vai trò dân chủ trực tiếp (được thể thông qua trưng cầu ý dân) Nước Nga khẳng định tôn trọng quyền lực tối cao nhân dân coi tảng cho dân chủ liên bang thời hậu Liên Xô Năm 1993, để giải khủng hoảng trị mâu thuẫn thẩm quyền chức quan nhà nước thời kỳ hậu Xô viết, Tổng thống Liên bang Nga tổ chức trưng cầu ý dân bốn vấn đề: (i) tin tưởng nhân dân tổng thống Boris N Elsin; (ii) đồng thuận với sách kinh tế - xã hội thực Liên bang Nga Chính phủ Liên bang Nga; (iii) ý kiến cần thiết tổ chức bầu tổng thống Liên bang Nga trước thời hạn; (iv) ý kiến cần thiết tổ chức bầu đại biểu Hạ viện (Duma) Liên bang Nga trước thời hạn Dựa kết phiếu bầu người dân Nga, Tổng thống Bori N Elsin định giải tán Quốc hội để bầu lại đại biểu Duma Năm 1993, Liên bang Nga tổ chức kiện tương tự để thông qua Hiến pháp Điểm đáng lưu ý kiện truyền thông Chính phủ Nga coi trưng cầu ý dân, thực tế vận hành theo chế “tồn dân biểu quyết” (всенароднoe голосование)13 không dựa sở pháp lý cụ thể vào thời điểm Nga khơng có Luật Trưng cầu ý dân Để tránh tình trạng phe đối lập đặt vấn đề tính Liên Xơ hình thành sở thỏa thuận liên minh 15 nước cộng hòa 10 Gale Encyclopedia of Russian History: Referendum of March 1991 (Từ điển Bách khoa toàn thư Gale lịch sử Nga: Trưng cầu ý dân tháng năm 1991) 11 http://www.answers.com/topic/referendum-of-march-1991#ixzz3Yp1JqUbU (truy cập: 20/4/2015) 12 Tuyên bố chủ quyền quốc gia Liên bang Cộng hòa XHCN Nga (Декларация о государственном суверенитете РСФСР, принята Первым Съездом Hародных Депутатов РСФСР), 12/06/1990 13 Cuộc trưng cầu ý dân thực sở Sắc lệnh Tổng thống Liên bang Nga số 1633 việc “Tổ chức lấy ý kiến toàn dân dự án Hiến pháp Liên bang Nga vào ngày 12/12/1993” Thực chất việc dùng khái niệm “lấy ý kiến nhân 58 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 22 (302) T11/2015 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË hợp hiến hợp pháp kiện trưng cầu ý dân, nhà lập pháp Nga khẳng định vai trò trưng cầu ý dân Hiến pháp năm 1993 sau tiếp tục ban hành Luật Trưng cầu ý dân14 Rút kinh nghiệm từ Luật Trưng cầu ý dân năm 1991, nhà lập pháp Liên bang Nga quy định cụ thể vấn đề trưng cầu ý dân Trước hết, vấn đề thông qua Hiến pháp Liên bang phải thực thông qua trưng cầu ý dân bắt buộc, Hội đồng lập hiến có định lấy ý kiến toàn dân dự thảo hiến pháp mới15 Quy định gợi ý việc ban hành hiến pháp Liên bang Nga nên thực thông qua trưng cầu ý dân (cần lưu ý việc thông qua Hiến pháp không bắt buộc phải dựa trưng cầu ý dân, vấn đề thuộc thẩm quyền Quốc hội) Bên cạnh đó, Điều Luật Trưng cầu ý dân Liên bang Nga năm 1995 nêu rõ vấn đề đối tượng trưng cầu ý dân sau: 1) Thay đổi tư cách pháp lý chủ thể Liên bang Nga; 2) Kéo dài hạn chế thời hạn nhiệm kỳ Tổng thống Liên bang Nga, Hội đồng Liên bang, Duma Quốc gia; bầu cử trước thời hạn Tổng thống Liên bang Nga, Hội đồng Liên bang, Duma Quốc gia; 3) Thông qua thay đổi ngân sách liên bang, thực sửa đổi nghĩa vụ tài nhà nước; 4) Giới thiệu, thay đổi chấm dứt sách thuế liên bang bãi bỏ thu thuế cho phép miễn đóng thuế; 5) Ban hành biện pháp khẩn cấp để đảm bảo an toàn sức khỏe cho người dân; 6) Ân xá đặc xá Luật nhấn mạnh, vấn đề đưa trưng cầu ý dân Liên bang Nga không giới hạn thu hồi, thay đổi quyền tự phổ thông người, công dân bảo đảm Hiến pháp việc thực quyền tự này16 Trong lần sửa đổi năm 2004, Luật Trưng cầu ý dân Liên bang Nga bổ sung phạm vi giới hạn trưng cầu ý dân Theo đó, khơng đưa trưng cầu ý dân vấn đề liên quan tới thẩm quyền mang tính “đặc quyền” quan nhà nước Liên bang (i) bầu, bổ nhiệm, bãi nhiệm, đình quyền hạn quan chức máy nhà nước Liên bang, (ii) định thành phần quan liên bang, (iii) thành lập, thay đổi, giải tán quan thành lập theo điều ước quốc tế Liên bang Nga Có thể thấy, phạm vi trưng cầu ý dân pháp luật Liên bang Nga tương đối rộng, có giới hạn số vấn đề nhạy cảm quyền tự chủ quyền nước cộng hòa thuộc Liên bang (liên quan tới việc chủ thể tách khỏi Liên bang), tồn vận hành nhánh quyền lực nhà nước, ngân sách liên bang sách thuế, thay đổi, thu hồi quyền tự công dân quyền người ghi nhận Hiến pháp Hiến pháp Luật Trưng cầu ý dân trao cho Tổng thống quyền yêu cầu tổ chức trưng cầu ý dân17 Bên cạnh đó, để đảm bảo vấn đề đưa trưng cầu ý dân không vi hiến dân” Liên bang Nga hình thức lách luật lúc Liên bang Nga chưa có Luật liên bang trưng cầu ý dân không muốn thực trưng cầu ý dân sở Luật Trưng cầu ý dân Liên Xô 14 Luật Liên bang Nga Trưng cầu ý dân (Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 года N2-ФКЗ “О референдуме Российской Федерации”) sau gọi “Luật Trưng cầu ý dân Liên bang Nga” Luật bổ sung sửa đổi vào 28/06/2004 24/04/2008 15 Điều Luật Trưng cầu ý dân Liên bang Nga 1995 (Điều Luật Trưng cầu ý dân Liên bang Nga năm 2004) 16 Như 17 Điều 84 Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993 Điều 23.1 Luật Trưng cầu ý dân năm 2004 NGHIÏN CÛÁU Söë 22 (302) T11/2015 LÊÅP PHẤP 59 KINH NGHIÏåM QËC TÏË khơng vi phạm quyền tự người công dân bảo đảm Hiến pháp, Tổng thống phải xin ý kiến Tòa hiến pháp Liên bang Nếu sáng kiến trưng cầu ý dân hợp hiến, Tổng thống công bố ngày trưng cầu ý dân vịng 15 ngày kể từ ngày có định tòa; ngược lại Tòa hiến pháp coi sáng kiến khơng phù hợp với Hiến pháp trưng cầu ý dân không tổ chức18 Cơ chế hình thành nhằm khẳng định vai trị Hiến pháp đồng thời tránh hậu tương tự trưng cầu ý dân Liên Xô năm 1991 Theo quy định pháp luật Liên bang Nga, kết trưng cầu ý dân có hiệu lực mà không cần phê chuẩn quan nhà nước nào, bị thay định trưng cầu ý dân khác Các vi phạm quy định Luật Trưng cầu ý dân bị xử phạt hành hình Phạm vi trưng cầu ý dân pháp luật Pháp Pháp quốc gia có truyền thống dân chủ lâu đời Chế định trưng cầu ý dân xây dựng phát triển, củng cố qua nhiều thăng trầm lịch sử chế độ cộng hòa dân chủ Ngày nay, trưng cầu ý dân hình thức tối thượng mà người dân Pháp thể thực quyền dân chủ chủ quyền19 Như vậy, vai trò giá trị pháp lý, trưng cầu ý dân hoàn toàn khác với hình thức lấy ý kiến nhân dân khác (ví dụ: lấy kiến nhân dân hay toàn dân biểu quyết) Hiến pháp năm 1958 Pháp quy định cụ thể trưng cầu ý dân Điều 11, Điều 89 Điều 72.1 Theo đó, vấn đề thuộc phạm vi trưng cầu ý dân xác định bao gồm: 1) Thông qua dự thảo luật liên quan đến tổ chức quan Nhà nước, cải cách sách kinh tế, xã hội, môi trường đất nước, dịch vụ công cộng 2) Thông qua dự thảo luật để phê chuẩn điều ước quốc tế 3) Sửa đổi Hiến pháp 4) Ở cấp địa phương, dự thảo Nghị văn thuộc thẩm quyền Cộng đồng lãnh thổ Có thể thấy, vấn đề đưa trưng cầu ý dân Pháp quy định rộng Tinh thần phản ánh từ Hiến pháp đệ ngũ cộng hòa vào năm 1958, tiếp tục bổ sung, mở rộng thông qua Hiến pháp sau này, gần Hiến pháp năm 200820 Một kiện đáng ý kể đến quy định dự thảo Hiến pháp ngày 20/7/1984 Theo đó, vấn đề “bảo đảm quyền người” đề xuất đưa vào phạm vi trưng cầu ý dân với quan điểm ủng hộ cho rằng, quyền người nói chung vấn đề bảo đảm quyền người nói riêng quan trọng lợi ích thiết thân cơng dân Pháp Vì vậy, dự thảo luật mang đến hệ thu hẹp gây phương hại đến quyền người phải định tất cơng dân Pháp thơng qua hình thức trưng cầu ý dân Tuy nhiên, quan điểm chiếm đa số lại tỏ thận trọng trích quy định lo ngại rằng, việc tổ chức trưng cầu ý kiến toàn dân vấn đề liên quan đến quyền người “con dao hai lưỡi” bị phe phái sắc dân có vị cao xã hội lợi dụng để gây phương hại đến quyền người mà Hội đồng Hiến pháp 18 Điều 23.2 Luật Trưng cầu ý dân năm 2004 19 Hiến pháp Pháp 1958 20 Tên đầy đủ văn bản: Luật Hiến pháp số 2008-724 ngày 23/7/2008 đại hóa chế định Hiến pháp (http://www.legifrance.gouv.fr/affichSarde.do?reprise=true&page=1&idSarde=SARDOBJT000007105278&ordre=null&nature=null&g=ls), truy cập:28/3/2015 60 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 22 (302) T11/2015 KINH NGHIÏåM QËC TÏË khơng thể kiểm sốt được21 Các quan điểm thận trọng Pháp xuất phát từ kinh nghiệm “xương máu” diễn Hoa Kỳ số nước vào kỷ XIX XX Điển hình, thập niên 1960 Hoa Kỳ, nhiều tiểu bang tổ chức bỏ phiếu trưng cầu ý dân nhằm chống lại việc phân chia bình đẳng nhà người da đen người da trắng (anti-fair hausing) Ngồi ra, khơng trường hợp bỏ phiếu trưng cầu ý dân nhằm chống lại người nhập cư hay người đồng tính22 Theo quy định Pháp, sáng kiến, đề xuất, đề nghị trưng cầu ý dân phải kiểm tra tính hợp hiến Hội đồng Hiến pháp trước đưa tổ chức Về mặt lý thuyết, hoạt động Hội đồng Hiến pháp đóng vai trị “van an tồn” để ngăn chặn trường hợp tái nước Pháp Tuy nhiên, thực tế, việc bác bỏ gạn lọc vấn đề quan trọng có ảnh hưởng tới lợi ích giai tầng xã hội, sắc tộc, tôn giáo nhạy cảm nhiều áp lực Cách quy định rộng Hiến pháp Pháp trưng cầu ý dân tạo nên nhiều cách diễn giải vấn đề thuộc phạm vi Điều 11 Hiến pháp, đặc biệt bối cảnh luật tổ chức (Loi organique)23 Pháp không đề cập làm rõ phạm vi Điều 11 Vì thế, câu hỏi vấn đề (dự thảo luật nào) liên quan đến sách kinh tế, xã hội đất nước, dự toán ngân sách nhà nước luật sửa đổi Bộ luật Hình với mục đích bãi bỏ hình phạt tử hình, vấn đề ly khai phận lãnh thổ24… đối tượng để trưng cầu ý dân hay khơng thực khơng dễ để tìm câu trả lời Thực tế, có nhiều tranh luận diễn khuôn khổ nước Pháp vấn đề đưa trưng cầu ý dân Gần tranh cãi vấn đề liên quan đến nhân đồng tính, nhận ni người đồng tính có thuộc phạm vi trưng cầu ý dân hay không Đối với vấn đề thông qua dự thảo luật để phê chuẩn điều ước quốc tế, lời văn Điều 11 quy định rằng: “…dự luật phê chuẩn điều ước quốc tế khơng có quy định trái với Hiến pháp có ảnh hưởng đến hoạt động thiết chế Nhà nước…” Rõ ràng, vào phạm vi trưng cầu ý dân, quy phạm chung chung rộng Rất điều ước quốc tế khơng có ảnh hưởng đến hoạt động thiết chế nhà nước, từ điều ước quốc tế quyền người điều ước quốc tế thương mại đòi hỏi thiết lập thay đổi máy quan hành pháp nước Quy định đặt nhiều vấn đề tranh cãi Chẳng hạn, việc phê chuẩn điều ước quốc tế phải đưa trưng cầu ý dân? Hơn nữa, Pháp, việc phê chuẩn điều ước quốc tế thương mại, hịa bình, hiệp ước tổ chức quốc tế, điều ước liên quan đến tài Nhà nước… phải thực đạo luật (nghĩa phải phê chuẩn Nghị viện - quan có thẩm quyền lập pháp Pháp) quy định Điều 53 Hiến pháp Như vậy, sau Nghị viện ban hành đạo luật việc phê chuẩn điều ước quốc tế tổ chức trưng cầu ý dân việc phê chuẩn điều ước hay đạo luật khơng? 21 Trong đó, vấn đề quyền người thuộc thẩm quyền lập hiến (và phải kiểm soát Hội đồng Hiến pháp) 22 Marthe Fatin-Rouge Stéfanini, Le référendum et la protection des droits fondamentaux, Revue franỗaise de droit constitutionnel, p 79 23 Trong phỏp luật Pháp, luật tổ chức văn quy phạm pháp luật Nghị viện ban hành nhằm bổ sung hay cụ thể hóa quy định Hiến pháp Các đạo luật tổ chức có giá trị pháp lý cao Hiến pháp đạo luật thơng thường khác 24 Diémert Stéphane, « Le référendum législatif d’initiative minoritaire dans l’article 11, révisé, de la Constitution », Revue franỗaise de droit constitutionnel 1/2009 (n 77) , p 55-97 NGHIÏN CÛÁU Sưë 22 (302) T11/2015 LÊÅP PHẤP 61 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË Nếu thừa nhận loại việc thuộc phạm vi trưng cầu ý dân xảy trường hợp ý dân ủng hộ việc bãi bỏ luật phê chuẩn điều ước quốc tế Nghị viện, nước Pháp có vi phạm nguyên tắc pacta sunt servanda25 quan hệ quốc tế nguyên tắc giá trị pháp lý cao điều ước quốc tế (so với pháp luật quốc gia) Điều 55 Hiến pháp hay khơng26 Nhìn nhận cách chủ quan, có lẽ vấn đề khó có câu trả lời cụ thể xác cội nguồn chúng xuất phát từ việc quy định phạm vi trưng cầu ý dân pháp luật Pháp Nghiên cứu pháp luật thực tiễn Pháp trưng cầu ý dân, nhận thấy mặt lý thuyết, việc quy định rộng chung chung Pháp tạo vấn đề gây tranh cãi, thực tế khơng phải thách thức thường xuyên trước nhà nước Việc kiến nghị tổ chức trưng cầu ý dân phải thực Tổng thống phải “kiểm duyệt” Hội đồng Hiến pháp Nói cách khác, khơng phải tất vấn đề trị - xã hội đưa trưng cầu ý dân Pháp27 Cho tới nay, hầu hết trưng cầu ý dân Pháp giới hạn hai vấn đề (i) thông qua dự thảo Hiến pháp (kể từ có EU cịn bao gồm Hiến pháp EU) (ii) phê duyệt điều ước quốc tế quan trọng Một số kiến nghị cho Việt Nam việc thiết lập phạm vi trưng cầu ý dân Dự thảo Luật Trưng cầu ý dân Từ phân tích kinh nghiệm lập pháp thực tiễn pháp lý Pháp Nga, thấy, pháp luật Việt Nam phải làm rõ đối tượng thuộc phạm vi trưng cầu ý dân vấn đề trưng cầu ý dân Việc quy định rộng chung chung Điều 11 Hiến pháp Pháp làm cho người dân có cảm giác nhà nước đề cao dân chủ trực tiếp, cách tiếp cận gây khó khăn cho việc thực thi chế định trưng cầu ý dân Có lẽ Việt Nam nên tiếp cận mơ hình Liên bang Nga, tức quy định Hiến pháp vấn đề mang tính nguyên tắc đối tượng chế trưng cầu ý dân, đồng thời liệt kê rõ vấn đề đưa trưng cầu ý dân Xét từ góc độ khoa học pháp lý, phương án tối ưu nội dung quy định trực tiếp Hiến pháp Tuy nhiên, bối cảnh vừa sửa đổi Hiến pháp khơng nên tiếp tục sửa đổi Hiến pháp Luật Trưng cầu ý dân làm việc Việc quy định đối tượng không đưa trưng cầu ý dân bên cạnh vấn đề thuộc phạm vi trưng cầu ý dân, đáp ứng tính minh bạch, giúp nhân dân tin tưởng thực vào tính khả thi đạo luật Ngoài ra, việc quy định vấn đề khơng thuộc phạm vi trưng cầu ý dân giúp Quốc hội đưa thảo luận biểu số vấn đề thuộc thẩm quyền riêng biệt Nhà nước, qua tiết kiệm nguồn lực cho đất nước Trên tinh thần đó, đề xuất vấn đề sau đưa vào phạm vi trưng cầu ý dân28: Một là, vấn đề trái với Hiến pháp 25 Trong tiếng La-tinh có câu châm ngơn “pacta sunt servanda” (“Pacta” điều giao ước; “sunt” thì; “servanda” cần phải giữ) Nghĩa điều giao ước phải tn giữ; nói cách khác phải tơn trọng nội dung giao ước Câu vận dụng vào ngành luật quốc tế, trở thành nguyên tắc pháp lý quan hệ quốc tế, tồn hình thức tập quán quốc tế Theo văn kiện pháp lý quốc tế hành, nguyên tắc pacta sunt servanda bao gồm nội dung: Mọi quốc gia có nghĩa vụ thực tự nguyện có thiện chí, trung thực đầy đủ nghĩa vụ từ điều ước quốc tế mà nước ký kết, tham gia, khơng phụ thuộc vào kiện ngồi nước (chú thích BTV) 26 Diémert Stéphane, « Le référendum législatif d’initiative minoritaire dans l’article 11, révisé, de la Constitution ằ, Revue franỗaise de droit constitutionnel 1/2009 (n 77) , p 55-97 27 http://www.jolpress.com/mariage-pour-tous-adoption-homosexuels-référendum-constitution-conseil-constitutionnel-didiermaus-article-816382.html (truy cập: 20/4/2015) 28 Trong thảo luận liên quan đến cải cách Hiến pháp Pháp vào năm 1995, nhiều tác giả nêu quan điểm phải loại bỏ số vấn đề khỏi phạm vi áp dụng référendum, điển hình: Bộ trưởng Bộ Tư pháp - Toubon, đại diện Chính phủ 62 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 22 (302) T11/2015 KINH NGHIÏåM QËC TÏË Rõ ràng, khơng nên đưa trưng cầu ý dân vấn đề trái với Hiến pháp, đạo luật gốc quốc gia, chẳng hạn trưng cầu ý dân lãnh đạo Đảng Cộng sản Việt Nam (Điều Hiến pháp năm 2013) Chúng ta thấy Điều 89 Hiến pháp Pháp trưng cầu ý dân sửa đổi Hiến pháp hình thức thể Cộng hịa nước Pháp khơng thể sửa đổi Điều có nghĩa là, vấn đề thay đổi hình thức thể nước Pháp vấn đề đưa trưng cầu ý dân cho dù rõ ràng vấn đề quan trọng liên quan đến việc tổ chức nhà nước, vốn rơi vào phạm vi Điều 11 Hiến pháp Ngoài ra, Điều 61 Hiến pháp Pháp (được sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 2008) quy định dự thảo luật đưa trưng cầu ý dân theo Điều 11 phải đệ trình lên Hội đồng Hiến pháp để kiểm tra tính hợp hiến Tóm lại, vấn đề bị coi vi hiến đưa trưng cầu ý dân Hai là, vấn đề liên quan đến quyền người Với phân tích liên quan đến trường hợp cụ thể Pháp, không nên đưa vấn đề vào phạm vi trưng cầu ý dân Ở Pháp, Nga hầu hết quốc gia dân chủ giới, vấn đề liên quan đến quyền tự người đặc biệt vấn đề liên quan tới hạn chế quyền tự người đưa trưng cầu ý dân Trưng cầu ý dân vấn đề liên quan tới việc công nhận bổ sung quyền tự người cần phải cẩn trọng Từ thực tiễn diễn Pháp việc đưa trưng cầu ý dân quyền người mang tính chất nhạy cảm (ví dụ nhân đồng tính chế độ nhập cư, lao động người nước ngoài…) gây bất lợi nhiều cho nhà nước tạo nhiều mâu thuẫn xã hội Cần tránh tình trạng vấn đề nhóm thiểu số bị bỏ qua bị áp đặt mô hình “chun chế số đơng”29 Ba là, vấn đề liên quan đến luật thuế ngân sách nhà nước Luật thuế ngân sách nhà nước vấn đề có tác động sâu rộng tới tồn hệ thống kinh tế, xã hội đất nước Nga quy định rõ Luật Trưng cầu ý dân rằng, vấn đề tài ngân sách nhà nước khơng thuộc phạm vi trưng cầu ý dân Kinh nghiệm Pháp, Nga cho thấy, không quy định rõ Hiến pháp họ coi ngân sách vấn đề “bất khả xâm phạm” Quốc hội đưa vấn đề liên quan đến ngân sách nhà nước vào phạm vi trưng cầu ý dân Nguyên nhân vấn đề sau: (i) thuế ngân sách nhà nước liên quan mật thiết đến hoạt động quan máy nhà nước Do đó, can thiệp sâu nhiều ý kiến dẫn đến hạn chế quyền lực nhà nước Trên hết, vấn đề thông qua ngân sách xem xét, thảo luận biểu quan đại diện qua thể ý chí nhân dân; (ii) vấn đề thuế ngân sách nhà nước phức tạp, liên quan đến kiến thức rộng lớn nhiều lĩnh vực, nhiều ngành Việc đưa biểu tồn dân không đạt hiệu người dân không đủ thông tin kiến thức để thực đưa định độc lập lý Phần lớn họ đưa định theo cảm tính (ví dụ thấy chi ngân sách nhiều khơng đồng tình khơng có đủ kiến thức thơng tin để nhìn thấy lợi ích mà mang lại giá trị thực dự án đó) thuyết trình dự thảo sửa đổi Hiến pháp, cho vấn đề quyền người, luật hình sự, luật tài chính, vấn đề thuộc chủ quyền quốc phòng, cảnh sát, đối ngoại thuộc “đặc quyền truyền thống Nghị viện” Vấn đề tự cơng đồn khơng đưa trưng cầu ý dân Xem thêm Marthe Fatin-Rouge Stéfanini, Le rộfộrendum et la protection des droits fondamentaux, Revue franỗaise de droit constitutionnel, p 76 29 Paula Cossart, Initiative, référendum, recall: progrès ou recul démocratique, Paris, 2011 NGHIÏN CÛÁU Söë 22 (302) T11/2015 LÊÅP PHẤP 63 KINH NGHIÏåM QËC TÏË bị ảnh hưởng vận động hành lang Theo kinh nghiệm Pháp Nga, vấn đề tài chính, ngân sách nhà nước thuế thuộc thẩm quyền tuyệt đối Quốc hội Người dân thực quyền dân chủ gián tiếp thơng qua đại diện không thực dân chủ trực tiếp Bốn vấn đề liên quan đến quốc phịng an ninh, chiến tranh hịa bình Đây vấn đề liên quan đến việc tham gia liên minh quân quốc phòng, hợp tác quốc phòng an ninh với quốc gia khác rõ ràng có liên quan đến bí mật qn quốc phịng Ngồi ra, cịn liên quan đến quan điểm quán Đảng Nhà nước ta việc Việt Nam không tham gia liên minh quân để chống lại nước thứ ba Do đó, thiết nghĩ khơng nên đưa trưng cầu ý dân Như trình bày trên, Pháp không đưa vấn đề vào phạm vi trưng cầu ý dân Lời văn Hiến pháp không quy định thảo luận việc mở rộng phạm vi trưng cầu ý dân, người ta thường tranh luận quyền người không đề cập đến quốc phịng an ninh Ngồi ra, vấn đề chiến tranh hịa bình (như hội nghị Diên Hồng lịch sử) đầu tiên, xét tầm quan trọng, vấn đề rõ ràng phải đưa trưng cầu ý dân liên quan trực tiếp đến vận mệnh đất nước nói chung cơng dân nói riêng Tuy nhiên, đề cập trên, vấn đề an ninh quốc phịng khơng đưa trưng cầu ý dân vấn đề cần phải biết nhiều đến thơng tin bí mật quốc phịng chiến tranh hịa bình lại khơng thể đưa cơng khai (vì người dân cần phải biết rõ tiềm lực quân Việt Nam để định hịa hay chiến) Vì thế, theo logic, không nên cho phép trưng cầu ý dân vấn đề liên quan đến chiến tranh hịa bình Năm là, phê chuẩn điều ước quốc tế Việc quốc gia tham gia vào điều ước quốc tế, từ phát sinh nghĩa vụ ràng buộc, gây ảnh hưởng sâu sắc đến đời sống xã hội nước Về chất, việc phê chuẩn điều ước quốc tế rõ ràng vấn đề liên quan đến sách kinh tế, xã hội đất nước30 Tuy nhiên, phê chuẩn điều ước quốc tế hình thức trưng cầu ý dân khơng phải khơng có khía cạnh tiêu cực Thủ tục tiến hành trưng cầu ý dân kéo dài (từ việc thực kiểm soát trưng cầu ý dân, kiểm tra kết quả, khiếu nại, kháng cáo định…) làm Việt Nam bỏ lỡ lợi ích chậm gia nhập vào điều ước quốc tế, điều ước quốc tế hợp tác kinh tế tự hóa thương mại Ví dụ, việc chậm gia nhập vào điều ước quốc tế thiết lập nên FTA làm doanh nghiệp Việt Nam không hưởng ưu đãi thương mại tiếp tục gánh chịu chi phí khoảng thời gian kéo dài Ngồi ra, lực bảo thủ nước gây cản trở công đổi hội nhập sâu rộng quốc gia vào cộng đồng quốc tế, chẳng hạn cản trở điều ước quốc tế song phương tạo thuận lợi cho dịch chuyển lao động có tay nghề cao từ nước ngồi Cuối cùng, từ đề cập trường hợp Pháp, việc quy định đưa trưng cầu ý dân phê chuẩn điều ước quốc tế kéo theo hệ việc bãi bỏ đạo luật phê chuẩn điều ước quốc tế Quốc hội thuộc phạm vi trưng cầu ý dân, Việt Nam đứng trước tình vi phạm cam kết quốc tế nguyên tắc pacta sunt servanda Vì lý trên, thiết nghĩ nên tiếp tục giữ ổn định thẩm quyền phê chuẩn điều ước quốc tế tuyệt đối thuộc Quốc hội n 30 Ví dụ, việc tham gia vào tiến trình tự hóa thương mại khuôn khổ WTO không ảnh hưởng lớn đến ngành sản xuất nước mà liên quan đến sách cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước (từ tạo động lực phát triển kinh tế) Đảng Nhà nước ta 64 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 22 (302) T11/2015 ... lập phạm vi trưng cầu ý dân Dự thảo Luật Trưng cầu ý dân Từ phân tích kinh nghiệm lập pháp thực tiễn pháp lý Pháp Nga, thấy, pháp luật Vi? ??t Nam phải làm rõ đối tượng thuộc phạm vi trưng cầu ý dân. .. trưng cầu ý dân khác Các vi phạm quy định Luật Trưng cầu ý dân bị xử phạt hành hình Phạm vi trưng cầu ý dân pháp luật Pháp Pháp quốc gia có truyền thống dân chủ lâu đời Chế định trưng cầu ý dân. .. phát từ vi? ??c quy định phạm vi trưng cầu ý dân pháp luật Pháp Nghiên cứu pháp luật thực tiễn Pháp trưng cầu ý dân, nhận thấy mặt lý thuyết, vi? ??c quy định rộng chung chung Pháp tạo vấn đề gây tranh