Công tác hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) góp phần đảm bảo tính thống nhất, thuận lợi trong áp dụng VBQPPL để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước (QLNN) cũng như phục vụ việc hoàn thiện hệ thống pháp luật. Xuất phát từ địa vị pháp lý được pháp luật quy định, chính quyền địa phương (CQĐP) cấp tỉnh thường xuyên ban hành các VBQPPL để cụ thể hóa các quy định của trung ương, để thực hiện nhiệm vụ QLNN ở địa phương.
THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT CƯNG TẤC HÏå THƯËNG HỐA VÙN BẪN QUY PHẨM PHẤP LÅT CA CHĐNH QUÌN ÀÕA PHÛÚNG CÊËP TĨNH nguYễn Đặng PHương TruYền* Cơng tác hệ thống hóa văn quy phạm pháp luật (VBQPPL) góp phần đảm bảo tính thống nhất, thuận lợi áp dụng VBQPPL để thực nhiệm vụ quản lý nhà nước (QLNN) phục vụ việc hoàn thiện hệ thống pháp luật Xuất phát từ địa vị pháp lý pháp luật quy định, quyền địa phương (CQĐP) cấp tỉnh thường xuyên ban hành VBQPPL để cụ thể hóa quy định trung ương, để thực nhiệm vụ QLNN địa phương1 Tuy nhiên, thời gian dài, hệ thống VBQPPL CQĐP cấp tỉnh chưa hệ thống hóa cách đầy đủ, gây nhiều khó khăn cho hoạt động QLNN CQĐP Hiện nay, CQĐP cấp tỉnh địa phương tiến hành triển khai thực công tác hệ thống hóa VBQPPL theo quy định pháp luật thực tế cơng tác cịn hạn chế, bất cập Khái quát công tác hệ thống hóa văn quy phạm pháp luật Khái niệm “hệ thống hóa” sử dụng phổ biến nhiều lĩnh vực, “cũng khái niệm hệ thống, hệ thống hóa khái niệm sử dụng rộng rãi nhiều lĩnh vực khoa học khác sở lý luận cho hoạt động hệ thống hóa vật, tượng, trình tự nhiên xã hội”2 Theo Từ điển Tiếng Việt, “hệ thống” nghĩa “tập hợp nhiều yếu tố, đơn vị loại chức có quan hệ liên hệ với chặt chẽ, làm thành thể thống nhất”3 cịn “hóa” yếu tố ghép sau để cấu tạo động từ, có nghĩa “trở thành làm cho trở thành, trở nên làm cho trở nên có tính chất đó”4 Do đó, hệ thống hóa hiểu hoạt động làm cho vật, tượng trở thành có hệ thống * Hệ thống hoá xếp yếu tố, phận thành hệ thống dựa phân tích, đánh giá biểu bên yếu tố, phận, tính chất mối quan hệ nội chúng Hiện nay, số cơng trình nghiên cứu tính hệ thống pháp luật sử dụng khái niệm “hệ thống hóa pháp luật” Theo đó, hệ thống hóa pháp luật hiểu “hoạt động nhằm xếp, hoàn thiện quy phạm pháp luật (QPPL), văn pháp luật, chấn chỉnh thành hệ thống có thống nội theo trình tự định”5 “hệ thống hóa pháp luật hiểu công tác cho phép quan nhà nước (CQNN) có thẩm quyền có nhìn nhận tổng quát pháp luật hành, phát điểm không phù hợp, mâu thuẫn, chồng chéo lỗ hổng hệ thống pháp luật để từ ThS Bộ mơn Văn Cơng nghệ hành chính, Học viện Hành Quốc gia Trong ba cấp CQĐP, cấp tỉnh cấp CQĐP ban hành VBQPPL thường xuyên phổ biến Hồ Trọng Ngũ, Pháp luật Quốc phịng – An ninh – Mấy vấn đề mang tính hệ thống, Nxb Tư pháp, H., 2012, tr 122 Viện Ngôn ngữ học, Từ điển Tiếng Việt phổ thông, Nxb Phương Đông, Hà Nội, 2011, tr 383 Viện Ngôn ngữ học, Từ điển Tiếng Việt phổ thông, Sđd, tr 394 Hồ Trọng Ngũ, Pháp luật Quốc phòng – An ninh – Mấy vấn đề mang tính hệ thống, Sđd, tr 123 NGHIÏN CÛÁU Sưë 09(313) T5/2016 LÊÅP PHẤP 49 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT có biện pháp khắc phục, hồn thiện”6 Như vậy, theo cách hiểu hệ thống hóa pháp luật hoạt động hồn thiện pháp luật thông qua việc phát loại bỏ QPPL mâu thuẫn, chồng chéo, đồng thời có bổ sung phù hợp Theo cách tiếp cận này, hoạt động hệ thống hóa pháp luật bao gồm hoạt động tập hợp hóa pháp điển hóa7 Trong viết này, chúng tơi tiếp cận vấn đề góc độ khái niệm “hệ thống hóa VBQPPL” để phù hợp với hoạt động xây dựng ban hành VBQPPL CQĐP Khi sử dụng thuật ngữ hệ thống hóa pháp luật hoạt động mang tính khái qt tồn diện phạm vi nước ngành, lĩnh vực, đó, thuật ngữ hệ thống hóa VBQPPL gắn liền với thẩm quyền chủ thể ban hành VBQPPL8 Hệ thống hóa VBQPPL vấn đề đề cập nhiều khoa học pháp lý, hành Tuy nhiên, cơng trình nghiên cứu hệ thống hóa VBQPPL cịn Do đó, khái niệm hệ thống hóa VBQPPL chưa nghiên cứu phân tích rõ nét Hệ thống hóa VBQPPL hiểu “hoạt động có nhiệm vụ tập hợp, xếp VBQPPL riêng lẻ thành hệ thống thống nhất, hài hịa nội dung hình thức theo yêu cầu sử dụng Kết hoạt động lập công bố danh mục VBQPPL Kết xuất để cơng bố đưa chúng lên mạng điện tử để áp dụng thống phạm vi quốc gia hay địa phương”9 Như vậy, hệ thống hóa VBQPPL hiểu hoạt động tập hợp, xếp VBQPPL theo nguyên tắc định nhằm công bố Tập hệ thống hóa VBQPPL phục vụ cho mục tiêu, nhiệm vụ QLNN quan, tổ chức 10 Về mặt pháp lý, Điều Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 Chính phủ quy định “Hệ thống hóa văn việc tập hợp, xếp văn rà soát, xác định cịn hiệu lực theo tiêu chí xếp văn quy định Nghị định này” Như vậy, hệ thống hóa VBQPPL hoạt động rà sốt, tập hợp, xếp VBQPPL theo nguyên tắc trật tự định phù hợp với nhu cầu sử dụng VBQPPL để quản lý xã hội CQNN Đối với CQĐP cấp tỉnh, vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quy định Hiến pháp, Luật Tổ chức HĐND UBND năm 200310 luật chuyên ngành khác, CQĐP cấp tỉnh ban hành VBQPPL để điều chỉnh quan hệ xã hội phạm vi cấp tỉnh CQĐP cấp tỉnh phải thường xuyên tiến hành việc rà soát, xếp VBQPPL Từ phân tích trên, hiểu hệ thống hóa VBQPPL CQĐP cấp tỉnh hoạt động CQNN có thẩm quyền cấp tỉnh tiến hành hoạt động rà soát, tập hợp, xếp VBQPPL HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành theo tiêu chí định để phục vụ hoạt động quản lý, điều hành CQĐP cấp tỉnh Thực trạng cơng tác hệ thống hóa văn quy phạm pháp luật quyền địa phương cấp tỉnh Thứ nhất, ban hành quy định thực cơng tác hệ thống hóa VBQPPL Năm 1996, Quốc hội thơng qua Luật Ban hành VBQPPL, có quy định “CQNN phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn mình, có trách nhiệm thường xun rà sốt, định kỳ hệ thống hóa VBQPPL”11 Đây xem sở pháp lý cho công tác hệ thống hóa VBQPPL Tuy nhiên, Nghị định số 101/CP ngày 23/9/1997 Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Ban Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Lý luận nhà nước pháp luật, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2008, tr 418 Hiện nay, quan niệm pháp điển hóa VBQPPL cịn nhiều ý kiến khác Việc sử dụng khái niệm hệ thống hóa VBQPPL để phù hợp với quy định hành VBQPPL hệ thống hóa VBQPPL Dương Bạch Long, Một số vấn đề tập hợp, rà soát, hệ thống hóa, pháp điển hóa VBQPPL, Viện Khoa học pháp lý, số 2012 Ngày 19/6/2015 Quốc hội thông qua Luật Tổ chức quyền địa phương thay Luật Tổ chức HĐND, UBND năm 2003 (Luật có hiệu lực vào ngày 01/01/2016) Tuy nhiên CQĐP cấp giữ nguyên chức năng, nhiệm vụ theo quy định Luật Tổ chức HĐND, UBND năm 2003 Khoản Điều 142 Luật Tổ chức quyền địa phương quy định “1 Từ ngày Luật có hiệu lực thi hành bầu Hội đồng nhân dân nhiệm kỳ 2016 - 2021, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân đơn vị hành tiếp tục giữ nguyên cấu tổ chức thực nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định Luật tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân số 11/2003/QH11.” 11 Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 50 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 09(313) T5/2016 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LUÊÅT hành VBQPPL năm 1996 chưa có hướng dẫn cụ thể việc thực công tác hệ thống hóa VBQPPL Do đó, quyền địa phương chưa ban hành quy định cụ thể vấn đề Năm 2002, sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 quy định hệ thống hóa VBQPPL Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 tiếp tục khẳng định lại Tuy nhiên, Nghị định số 161/2005/NĐ-CP Chính phủ ngày 27/2/200512 khơng hướng dẫn cụ thể cơng tác hệ thống hóa VBQPPL CQĐP13 Vì vậy, giai đoạn CQĐP chưa ban hành quy định cơng tác hệ thống hóa VBQPPL Năm 2004, Quốc hội thông qua Luật Ban hành VBQPPL HĐND, UBND Điều 10 Luật tạo sở pháp lý cho cơng tác hệ thống hóa VBQPPL CQĐP quy định cụ thể “VBQPPL HĐND, UBND phải thường xuyên rà soát định kỳ hệ thống hoá”14 Đồng thời, Luật quy định UBND có trách nhiệm tổ chức việc rà sốt, hệ thống hố VBQPPL HĐND cấp ban hành Ngày 06/9/2006, Chính phủ ban hành Nghị định số 91/2006/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật Ban hành VBQPPL HĐND, UBND năm 2004 Điều 12 Nghị định cụ thể hóa nội dung quy định Điều 10 Luật Ban hành VBQPPL HĐND, UBND năm 2004 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 quy định “CQNN phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn có trách nhiệm thường xun rà sốt, định kỳ hệ thống hóa VBQPPL”15 Ngày 22/6/2015 Quốc hội thơng qua Luật Ban hành VBQPPL16 thay Luật Ban hành VBQPPL HĐND, UBND năm 2004 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, tiếp tục khẳng định lại quy định “CQNN phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn có trách nhiệm rà sốt, hệ thống hóa VBQPPL”, đặc biệt Luật thức quy định “hoạt động hệ thống hóa văn phải tiến hành định kỳ, kịp thời công bố Tập hệ thống hóa VBQPPL cịn hiệu lực”17 Nhìn chung, CQĐP nói chung, CQĐP cấp tỉnh nói riêng khoảng thời gian dài trước có Luật Ban hành VBQPPL HĐND, UBND năm 2004 CQĐP chưa ban hành quy định cơng tác hệ thống hóa VBQPPL Từ có Luật Ban hành VBQPPL HĐND, UBND năm 2004, địa phương ban hành Quyết định trình tự, thủ tục ban hành văn bản, có số quy định hệ thống hoá VBQPPL Tuy nhiên, quy định trung ương cịn chưa cụ thể nên cơng tác hệ thống hóa VBQPPL CQĐP cấp tỉnh chưa quy định hướng dẫn thực cách chi tiết Năm 2013, Chính phủ ban hành Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 rà sốt, hệ thống hóa VBQPPL Triển khai thi hành Nghị định này, Bộ Tư pháp ban hành Thông tư số 09/2013/TT-BTP ngày 15/6/2013 Quyết định số 1051/QĐ-BTP ngày 06/5/2013 Những văn Chính phủ, Bộ Tư pháp quy định cụ thể cơng tác hệ thống hóa VBQPPL, sở pháp lý quan trọng để CQĐP triển khai thi hành thống công tác địa phương Thực quy định Chính phủ, Bộ Tư pháp, CQĐP cấp tỉnh địa phương ban hành văn QLNN làm sở để tiến hành công tác địa phương Bộ Tư pháp cho biết “ngay sau việc xây dựng thể chế cho công tác hệ thống hóa văn hồn thành, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tương đối tích cực triển khai thực hiện, đặc biệt quan tâm đến việc xây dựng Kế hoạch hệ thống hóa văn kỳ đầu thống 12 Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật Ban hành VBQPPL năm 2002 13 Nghị định số 161/2005/NĐ-CP đề cập việc hệ thống hóa VBQPPL Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang Bộ 14 Luật Ban hành VBQPPL HĐND, UBND năm 2004 15 Xem khoản Điều 93 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 16 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có hiệu lực từ ngày 01/7/2016 17 Xem Khoản 2, Điều 170 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 NGHIÏN CÛÁU Söë 09(313) T5/2016 LÊÅP PHẤP 51 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT nước”18.Tuy nhiên, quy định cần tiếp tục đượchoàn thiện để phục vụ có hiệu cơng tác hệ thống hóa VBQPPL đặc biệt Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có hiệu lực19 Thứ hai, tổ chức máy thực cơng tác hệ thống hóa VBQPPL CQĐP cấp tỉnh Theo quy định nay, UBND cấp tỉnh thực hệ thống hóa VBQPPL UBND cấp tỉnh HĐND cấp tỉnh ban hành Các quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh chịu trách nhiệm thực hệ thống hóa VBQPPL UBND, HĐND cấp tỉnh có nội dung điều chỉnh vấn đề, thuộc chức năng, nhiệm vụ QLNN quan Phịng Pháp chế thuộc Sở có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với đơn vị có liên quan giúp Sở thực hệ thống hóa VBQPPL theo phân cơng UBND cấp tỉnh Như vậy, tổ chức pháp chế Sở có vai trị quan trọng cơng tác hệ thống hóa VBQPPL thuộc thẩm quyền ban hành HĐND UBND cấp tỉnh Hơn nữa, Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04/7/2011 Chính phủ tổ chức pháp chế quy định tổ chức pháp chế Sở có nhiệm vụ chủ trì, phối hợp với đơn vị có liên quan thường xun rà sốt, định kỳ hệ thống hoá VBQPPL liên quan đến ngành, lĩnh vực QLNN địa phương Nghị định số 55/2011/NĐ-CP cho phép thành lập Phòng Pháp chế thuộc 14 Sở20 Tuy nhiên, Bộ Tư pháp cho biết, tính đến cuối năm 2014 địa phương có 38/63 tỉnh, thành phố thành lập Phịng Pháp chế quan chun mơn thuộc UBND cấp tỉnh21, có 10/63 địa phương ban hành định thành lập từ 14 Phòng Pháp chế trở lên; 28/63 địa phương thành lập, kiện tồn số Phịng Pháp chế tiếp tục thực hiện22 Thực trạng dẫn đến việc hệ thống hóa VBQPPL chưa thực có hiệu khơng có quan chun mơn trực tiếp thực Bên cạnh đó, nay, triển khai thi hành Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014 Chính phủ quan chun mơn thuộc UBND cấp tỉnh Bộ, quan ngang Bộ ban hành dự thảo Thông tư hướng dẫn cấu tổ chức Sở thuộc UBND cấp tỉnh Tuy nhiên, hướng dẫn Thông tư lại không thống với Nghị định số 55/2011/NĐ-CP cấu, tổ chức Sở theo hướng dẫn lại khơng có Phịng Pháp chế23 Điều dẫn đến khó khăn cho việc triển khai thực cơng tác hệ thống hóa VBQPPL CQĐP cấp tỉnh Thứ ba, nguồn nhân lực thực hệ thống hóa VBQPPL Nghị định số 16/2013/NĐ-CP quy định “căn vào chức năng, nhiệm vụ, khối lượng, tính chất đặc điểm công việc cụ thể, Chủ tịch UBND, Thủ trưởng quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh có trách nhiệm bố trí biên chế phù hợp để thực hiệu cơng tác rà sốt, hệ thống hóa văn bản”24 Cơng chức làm cơng tác pháp chế Sở bố trí thực cơng tác hệ thống hóa VBQPPL Tuy nhiên, UBND cấp tỉnh nhiều địa phương chưa bố trí cơng chức chun trách thực hệ thống hóa VBQPPL mà nhân phụ trách bố trí để thực nhiệm vụ chủ yếu kiêm nhiệm “ở địa phương, có 2.530 cán pháp chế (tăng 530 18 Báo cáo số 209/BC-BTP ngày 19/8/2014 Bộ Tư pháp 19 Điều 170 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có quy định thống cơng tác hệ thống hoá VBQPPL Khoản Điều 170 Luật giao Chính phủ hướng dẫn chi tiết thực Do đó, tới Chính phủ cần tổng kết việc thực Nghị định 16/2013/NĐ-CP để ban hành hướng dẫn cụ thể, phù hợp với Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 20 Bao gồm Sở Nội vụ; Sở Kế hoạch Đầu tư; Sở Tài chính; Sở Công Thương; Sở Nông nghiệp Phát triển nông thôn; Sở Giao thông vận tải; Sở Xây dựng; Sở Tài nguyên Môi trường; Sở Thông tin Truyền thông; Sở Lao động - Thương binh Xã hội; Sở Văn hóa, Thể thao Du lịch; Sở Khoa học Công nghệ; Sở Giáo dục Đào tạo; Sở Y tế Ngồi 14 Sở vào nhu cầu công tác pháp chế, Chủ tịch UBND tỉnh định việc thành lập thêm Phòng Pháp chế quan chuyên môn khác thuộc UBND cấp tỉnh 21 Như vậy, 25/63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chưa thành lập Phòng Pháp chế quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh 22 Xem Báo cáo số 05/BC-BTP ngày 12/01/2015 Bộ Tư pháp tổng kết công tác tư pháp năm 2014 phương hương công tác năm 2015 23 Ví dụ Thơng tư số 15/2014/TT-BNV ngày 31/10/2014 Bộ Nội vụ hướng dẫn cấu tổ chức Sở Nội vụ thuộc UBND cấp tỉnh 24 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 Chính phủ rà sốt, hệ thống hóa VBQPPL 52 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 09(313) T5/2016 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT so với năm 2013), với số cán chuyên trách chiếm khoảng 1/3”25 Bên cạnh đó, Nghị định số 16/2013/NĐ-CP quy định đội ngũ cơng chức biên chế bố trí thực hệ thống hóa VBQPPL CQĐP mời cộng tác viên thực cơng tác hệ thống hóa VBQPPL Cộng tác viên người có kinh nghiệm lĩnh vực xây dựng pháp luật hệ thống hóa VBQPPL Cộng tác viên người đứng đầu quan ký hợp đồng cộng tác Số lượng cộng tác viên quan tùy thuộc vào phạm vi; tính chất cơng việc Tuy nhiên, nhiều địa phương chưa có quy định cụ thể để mời cộng tác viên tham gia cơng tác hệ thống hóa VBQPPL Thứ tư, sở liệu kinh phí phục vụ hệ thống hóa VBQPPL Cơ sở liệu phục vụ cơng tác hệ thống hóa VBQPPL sở liệu VBQPPL HĐND, UBND ban hành Tuy nhiên, nhiều Sở, Ban, Ngành địa phương chưa có sở liệu đầy đủ VBQPPL thuộc lĩnh vực QLNN đơn vị Chính vậy, việc tiến hành hệ thống hố VBQPPL HĐND, UBND cịn gặp nhiều khó khăn, chưa đạt yêu cầu Hơn nữa, sở liệu VBQPPL trang thông tin điện tử Sở, Ban, Ngành hạn chế Sở, Ban, Ngành chậm triển khai xây dựng Cổng thông tin điện tử đơn vị Hiện nay, địa phương chưa ban hành quy định kinh phí thực việc hệ thống hóa VBQPPL mà kinh phí thực hoạt động thực theo quy định Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTCBTP ngày 17/8/2011 Bộ Tài Bộ Tư pháp Thơng tư quy định “căn vào khả ngân sách, tình hình thực tế địa phương tính chất hoạt động kiểm tra, xử lý, rà sốt, hệ thống hóa văn bản, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trình HĐND cấp quy định cụ thể mức chi đảm bảo cho công tác kiểm tra, xử lý rà sốt, hệ thống hóa văn địa phương” Tuy nhiên, CQĐP, chưa có quy định cụ thể mức chi cho công tác hệ thống hóa VBQPPL “quy định hỗ trợ kinh phí cho cơng tác hệ thống hóa văn cịn chưa rõ ràng, cụ thể, dẫn đến việc nhiều Bộ, quan ngang Bộ địa phương chưa dành kinh phí thỏa đáng cho cơng tác này”26 Bên cạnh đó, vấn đề kinh phí hỗ trợ cơng chức pháp chế đội ngũ cộng tác viên thực công tác hệ thống hóa VBQPPL chưa đảm bảo Mặc dù khoản Điều 12 Nghị định số 55/2011/NĐ-CP Chính phủ quy định rõ việc áp dụng chế độ phụ cấp ưu đãi theo nghề người làm công tác pháp chế chưa có quy định cụ thể mức phụ cấp ưu đãi Một số kiến nghị Để đảm bảo công tác hệ thống hóa VBQPPL CQĐP cấp tỉnh thực tốt hơn, chúng tơi có số đề xuất sau đây: Thứ nhất, tiếp tục hoàn thiện quy định pháp luật hệ thống hóa VBQPPL Như phân tích, trung ương, CQNN có thẩm quyền ban hành số quy định điều chỉnh công tác hệ thống hóa VBQPPL, làm sở pháp lý cho cơng tác hệ thống hóa VBQPPL CQĐP tỉnh ban hành quy định cụ thể, tạo thuận lợi cho cơng tác hệ thống hóa VBQPPL địa phương Tuy nhiên, để tiếp tục hoàn thiện quy định này, xin kiến nghị: - Sửa đổi khoản Điều Nghị định số 16/2013/NĐ-CP27 Chính phủ thành sau “hệ thống hóa văn việc rà soát, tập hợp, xếp VBQPPL theo tiêu chí quy định Nghị định này” Việc sửa đổi nhằm khẳng định rà soát VBQPPL khâu hệ thống hóa VBQPPL khơng phải hoạt động độc lập, tách rời công tác hệ thống hóa VBQPPL Như vậy, quan, tổ chức nêu cao trách nhiệm việc thực cơng tác rà sốt để hệ thống hóa VBQPPL - Sửa đổi khoản Điều Nghị định số 25 Báo cáo số 05/BC-BTP ngày 12/01/20115 Bộ Tư pháp tổng kết công tác tư pháp năm 2014 phương hướng công tác năm 2015 26 Báo cáo số 209/BC-BTP ngày 19/8/2014 Bộ Tư pháp 27 Khoản Điều Nghị định quy định “hệ thống hóa văn việc tập hợp, xếp văn rà soát, xác định cịn hiệu lực theo tiêu chí xếp văn quy định Nghị định này” NGHIÏN CÛÁU Söë 09(313) T5/2016 LÊÅP PHẤP 53 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT 16/2013/NĐ-CP Chính phủ28 thành sau “Thủ trưởng Sở, Ngành cấp tỉnh, cấp huyện chủ trì, phối hợp với Trưởng ban Pháp chế HĐND quan liên quan thực rà sốt, hệ thống hóa văn UBND, HĐND cấp có nội dung điều chỉnh vấn đề, thuộc chức năng, nhiệm vụ QLNN quan mình” Trước đây, Điều Nghị định số 16/2013/NĐ-CP Chính phủ quy định Sở chủ trì thực việc hệ thống hóa VBQPPL thuộc lĩnh vực QLNN Nếu quy định dẫn đến việc bỏ sót VBQPPL ban hành q trình hệ thống hóa VBQPPL Tuy nhiên, thực tế, CQĐP cấp tỉnh bên cạnh VBQPPL Sở tham mưu cịn có số VBQPPL quan Công an tỉnh, Ban Chỉ huy quân tỉnh, Cục Thống kê tỉnh tham mưu ban hành Vì vậy, quy định cần sửa đổi theo hướng bổ sung trách nhiệm quan cấp tỉnh quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh - Hướng dẫn cụ thể nghiệp vụ tiến hành cơng tác hệ thống hóa VBQPPL29 Mặc dù Thông tư số 09/2013/TT-BTP Bộ Tư pháp có hướng dẫn quy trình tiến hành hệ thống hóa VBQPPL thực tế cho thấy, quan, đơn vị lúng túng việc thực công tác Bộ Tư pháp khẳng định nhiều quan, đơn vị lúng túng thực cơng tác hệ thống hóa VBQPPL chưa có quy trình hướng dẫn thống thực hiện30 Do đó, cần có hướng dẫn chi tiết, cụ thể cơng tác hệ thống hóa VBQPPL nói chung cơng tác hệ thống hóa VBQPPL CQĐP nói riêng - Đối với CQĐP cấp tỉnh, sở quy định Chính phủ, Bộ Tư pháp HĐND, UBND cấp tỉnh cần hồn thiện quy định cơng tác hệ thống hóa VBQPPL Cụ thể, địa phương cần bổ sung hoàn thiện Kế hoạch hệ thống hóa VBQPPL CQĐP Kế hoạch cần xác định cụ thể thời gian, tiến độ thực công tác hệ thống hóa VBQPPL, đồng thời quy định cụ thể trách nhiệm quan, tổ chức thực hệ thống hóa VBQPPL Đồng thời, Kế hoạch phải xác định dự kiến nguồn kinh phí để đảm bảo cho việc thực hệ thống hóa VBQPPL Bên cạnh đó, địa phương cần ban hành Quy chế phối hợp CQNN hệ thống hóa VBQPPL Quy chế cần xác định trách nhiệm, chế phối hợp Thủ trưởng Sở, Ban, Ngành cấp tỉnh việc thực hệ thống hóa VBQPPL thuộc lĩnh vực QLNN đơn vị tham mưu Đặc biệt Quy chế cần xác định việc phối hợp Sở Tư pháp với Ban Pháp chế HĐND cấp tỉnh, Văn phòng UBND cấp tỉnh với Sở, Ban, Ngành Thứ hai, xây dựng hoàn thiện quy định pháp luật trách nhiệm quan, tổ chức, cá nhân thực hệ thống hóa VBQPPL Hệ thống hóa VBQPPL quy trình nhiều giai đoạn, quan, tổ chức, cá nhân có liên quan có trách nhiệm Vì vậy, phải xác định cụ thể trách nhiệm quan, tổ chức, cá nhân để chủ thể ý thức trách nhiệm Xác định trách nhiệm quan, tổ chức q trình thực cơng tác hệ thống hóa VBQPPL có ý nghĩa vơ quan trọng, truy cứu trách nhiệm VBQPPL không tiến hành hệ thống hóa thường xuyên, kịp thời Mặc dù Nghị định số 16/2013/NĐ-CP quy định trách nhiệm Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang Bộ, UBND cấp “Khen thưởng, kỷ luật đề nghị cấp có thẩm quyền khen thưởng, kỷ luật cán bộ, cơng chức cộng tác viên rà sốt, hệ thống hóa văn địa phương mình” Tuy nhiên, chưa có quy định cụ thể vấn đề Vì vậy, chúng tơi kiến nghị ban hành quy định chế tài xử lý vi phạm trình hệ thống hóa VBQPPL Trong quy định cụ thể hình thức xử lý kỷ luật, xử phạt hành quan, tổ 28 Khoản Điều Nghị định quy định trách nhiệm thực hệ thống hóa văn HĐND, UBND cấp tỉnh “Thủ trưởng quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện chủ trì, phối hợp với Trưởng ban Pháp chế HĐND quan liên quan thực rà sốt, hệ thống hóa văn UBND, HĐND cấp có nội dung điều chỉnh vấn đề, thuộc chức năng, nhiệm vụ QLNN quan mình” 29 Cần hướng dẫn nghiệp vụ cụ thể bước tiến hành công tác hệ thống hóa VBQPPL 30 Báo cáo số 209/BC-BTP ngày 19/8/2014 Bộ Tư pháp cho biết “Nhiều Bộ, ngành, địa phương lúng túng cách thức triển khai, kỹ nghiệp vụ” 54 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 09(313) T5/2016 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT chức, cơng chức khơng thực thường xun, nghiêm túc cơng tác hệ thống hóa VBQPPL Thứ ba, tiếp tục kiện toàn tổ chức pháp chế quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, đồng thời đẩy mạnh phối hợp quan, đơn vị thực hệ thống hóa VBQPPL Bộ Tư pháp cần tiếp tục đôn đốc, hướng dẫn việc triển khai thực Nghị định số 55/2011/NĐ-CP Chính phủ địa phương Đồng thời, Bộ Tư pháp cần có văn kiến nghị Bộ, quan ngang Bộ xây dựng Thông tư hướng dẫn cấu tổ chức Sở cần xác định Phòng Pháp chế phận thuộc cấu tổ chức Sở Nghị định số 55/2011/NĐ-CP Chính phủ xác định điều Trong điều kiện chưa thành lập Phòng Pháp chế, Bộ Tư pháp cần có hướng dẫn việc giao kiêm nhiệm cơng tác pháp chế Sở để thực có hiệu cơng việc giao có cơng tác hệ thống hóa VBQPPL Đối với địa phương, thời gian tới Sở Tư pháp cần tham mưu UBND tỉnh ban hành Đề án thành lập Phòng Pháp chế Sở (hoặc Kế hoạch tiếp tục triển khai thực Đề án địa phương ban hành Đề án) Để thực có hiệu điều UBND cấp tỉnh tổng biên chế giao sở cân đối biên chế địa phương, cần dành tiêu biên chế làm công tác pháp chế giao cho Sở Biên chế giao bố trí thực công tác pháp chế quan chuyên mơn thuộc UBND cấp tỉnh Trên sở đó, Sở tuyển dụng công chức phù hợp để đảm nhận cơng tác pháp chế Hệ thống hóa VBQPPL hoạt động quan trọng, “hoạt động này, chưa nhận thức thống chưa thực đồng bộ, thường xuyên thực tế”31 Vì vậy, để thực có hiệu cơng tác hệ thống hóa VBQPPL CQĐP cần tun truyền đổi nhận thức cơng tác hệ thống hóa VBQPPL Các CQNN cần triển khai đầy đủ quy định Chính phủ, Bộ Tư pháp cơng tác hệ thống hóa VBQPPL Hệ thống hóa VBQPPL cơng việc khó khăn, phức tạp Đối với CQĐP cấp tỉnh UBND cấp tỉnh có trách nhiệm thực hệ thống hóa VBQPPL HĐND UBND Do đó, để thực có hiệu cơng tác cần phải có phối hợp đồng quan, tổ chức Trước hết phối hợp quan chun mơn thuộc UBND tỉnh với Văn phịng HĐND tỉnh Ban HĐND tỉnh Vì vậy, UBND cấp tỉnh cần tham mưu cho Thường trực HĐND tỉnh đạo Văn phòng HĐND tỉnh, Ban HĐND tỉnh tích cực phối hợp với Sở, Ban, Ngành UBND cấp tỉnh tiến hành nội dung cơng tác hệ thống hóa VBQPPL Đồng thời, với vai trị quan chủ trì, tham mưu UBND cấp tỉnh thực cơng tác hệ thống hóa VBQPPL địa phương, Sở Tư pháp cần tăng cường phối hợp Ban Pháp chế HĐND cấp tỉnh công tác hệ thống hóa VBQPPL HĐND cấp tỉnh Thứ tư, thu hút đội ngũ chuyên gia, nhà khoa học làm cộng tác viên thực công tác hệ thống hóa VBQPPL Trong q trình thực cơng tác hệ thống hóa VBQPPL, cần thu hút tham gia cộng tác viên, đặc biệt chuyên gia, nhà khoa học, Thu hút tham gia đội ngũ có ý nghĩa vơ quan trọng thực cơng tác hệ thống hóa VBQPPL điều kiện đội ngũ công chức làm công tác pháp chế chưa đủ Điều 34 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP quy định cộng tác viên hệ thống hóa VBQPPL Theo đó, cộng tác viên hệ thống hóa văn người có kinh nghiệm lĩnh vực xây dựng pháp luật người đứng đầu quan ký hợp đồng cộng tác Vì vậy, Sở Tư pháp có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với quan chuyên môn tham mưu cho UBND cấp tỉnh xây dựng đội ngũ cộng tác viên hệ thống hoá VBQPPL quản lý sử dụng đội ngũ cộng tác viên Để thực tốt nội dung này, Sở Tư pháp cần tham mưu UBND cấp tỉnh ban hành Quy chế cộng tác viên thực hệ thống hóa VBQPPL Quy chế cần xác định rõ tiêu chuẩn, trách nhiệm, quyền lợi cộng tác viên thực cơng tác hệ thống hóa VBQPPL Để cộng tác viên thực cơng tác hệ thống hóa VBQPPL có hiệu 31 Bộ Tư pháp, Báo cáo tình hình pháp điển Việt Nam NGHIÏN CÛÁU Sưë 09(313) T5/2016 LÊÅP PHẤP 55 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT CQĐP cần cung cấp đầy đủ thông tin, tài liệu, văn cần thiết phục vụ cho công tác hệ thống hóa VBQPPL; đảm bảo chế độ, thù lao thỏa đáng Thứ năm, đảm bảo kinh phí cho hoạt động hệ thống hóa VBQPPL đảm bảo kinh phí hỗ trợ đội ngũ công chức pháp chế, cộng tác viên làm cơng tác hệ thống hóa VBQPPL Như phân tích, vấn đề kinh phí thực hệ thống hóa VBQPPL chưa đảm bảo quy định chưa rõ ràng, việc phân bổ kinh phí cho cơng tác hệ thống hóa VBQPPL chưa quan, đơn vị quan tâm Vì vậy, chúng tơi kiến nghị Bộ Tư pháp, Bộ Tài nghiên cứu, xem xét sửa đổi thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP ngày 17/8/2011 Theo đó, cần bổ sung cụ thể hướng dẫn mức chi hỗ trợ cơng tác hệ thống hóa VBQPPL để địa phương có sở triển khai thực Trên sở đó, UBND cấp tỉnh cần trình HĐND thơng qua quy định mức chi cho cơng tác hệ thống hóa VBQPPL Đồng thời, UBND cấp tỉnh ban hành Quyết định để triển khai thực Ngồi ra, Sở Tư pháp, Sở Tài Sở, Ban, Ngành có liên quan phối hợp lập dự toán ngân sách phục vụ cho hoạt động liên quan đến VBQPPL phải lập dự toán kinh phí phục vụ cho cơng tác hệ thống hóa VBQPPL, đồng thời có kế hoạch phân bổ nguồn kinh phí để phục vụ có hiệu cơng tác hệ thống hóa VBQPPL Hiện nay, Nghị định số 55/2011/NĐ-CP Chính phủ quy định cơng chức pháp chế hưởng phụ cấp ưu đãi theo nghề Tuy nhiên, chưa có hướng dẫn cụ thể mức phụ cấp ưu đãi nghề đội ngũ Vì vậy, chúng tơi kiến nghị Bộ Nội vụ cần tiếp tục khẩn trương trình Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định quy định phụ cấp nghề cho công chức pháp chế Đối với UBND cấp tỉnh, vào tình hình thực tế địa phương trình HĐND tỉnh định mức chi hỗ trợ cho đội ngũ công chức làm công tác pháp chế Sở thời gian chờ Quyết định Thủ tướng Chính phủ quy định cụ thể mức phụ cấp Đồng thời, UBND tỉnh phải bố trí đầy đủ kinh phí cho Sở, Ban, Ngành để chi trả thù lao xứng đáng cho cộng tác viên tham gia công tác hệ thống hóa VBQPPL sở hợp đồng ký kết quan sử dụng cộng tác viên với cộng tác viên Thứ sáu, xây dựng khung phân loại VBQPPL thống thực hệ thống hóa VBQPPL hồn thiện sở liệu VBQPPL CQĐP cấp tỉnh Để công tác hệ thống hóa VBQPPL có hiệu quả, cần xây dựng khung phân loại VBQPPL hợp lý khoa học để rà sốt VBQPPL có khung phân loại làm sở tiến hành tập hợp, lập danh mục bước Nghị định số 16/2013/NĐCP Chính phủ Thông tư số 09/2013/TT-BPT hướng dẫn thi hành Nghị định số 16/2013/NĐ-CP chưa xác định cụ thể khung phân loại VBQPPL tiến hành hệ thống hố VBQPPL Vì vậy, kiến nghị xây dựng khung phân loại hợp lý để thực công tác Theo chúng tơi, khung loại xây dựng vào tiêu chí lĩnh vực QLNN mà VBQPPL điều chỉnh Hiện nay, nhiều địa phương phân chia lĩnh vực QLNN chưa thống dẫn đến việc phân loại hệ thống VBQPPL chưa phù hợp Từ góc độ nghiên cứu, kiến nghị dựa vào 45 chủ đề Bộ pháp điển32 quy định Pháp lệnh Pháp điển hệ thống QPPL để tiến hành phân loại việc xây dựng khung phân loại dựa vào 45 chủ đề giúp việc phân loại VBQPPL bám sát QPPL trung ương ban hành Như vậy, q trình rà sốt, QPPL trung ương có thay đổi CQĐP dễ dàng phát để đề xuất việc sửa đổi, bổ sung VBQPPL địa phương Trên sở 45 chủ đề này, chúng tơi đề xuất hình thành nhóm lĩnh vực sau để tiến hành phân loại VBQPPL tiến hành hệ thống hóa VBQPPL: (1) lĩnh vực an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội; (2) lĩnh vực quân quốc phòng; (3) lĩnh vực thông tin truyền thông; (4) lĩnh vực nội vụ; (5) lĩnh vực tư pháp; (6) lĩnh vực công nghiệp, thương mại; (7) lĩnh vực lao động, sách, xã hội; (8) lĩnh vực tài nguyên, môi trường; (9) lĩnh vực giáo dục đào tạo; (10) lĩnh vực giao thông vận tải; (11) lĩnh 32 Xem Điều Pháp lệnh pháp điển hệ thống QPPL ngày 16/4/2012 Ủy ban Thường vụ Quốc hội 56 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 09(313) T5/2016 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT vực tài chính; (12) lĩnh vực khoa học công nghệ; (13) lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn; (14) lĩnh vực xây dựng; (15) lĩnh vực văn hóa, thể thao, du lịch; (16) lĩnh vực y tế; (17) lĩnh vực nội chính; (18) lĩnh vực ngoại giao Khung phân loại đề xuất sở chủ đề Bộ pháp điển mà Pháp lệnh Pháp điển hệ thống QPPL đề chúng tơi nhóm thành lĩnh vực sở chức tham mưu QLNN Sở, Ban, Ngành cấp tỉnh Khung phân loại tạo điều kiện thuận lợi cho Sở, Ban, Ngành cấp tỉnh tiến hành hệ thống hóa VBQPPL tham mưu Khung phân loại bám sát chủ đề QPPL phù hợp với chức tham mưu QLNN mà UBND cấp tỉnh giao cho Sở, Ban, Ngành cấp tỉnh Trên sở khung phân loại này, Sở, Ban, Ngành chức QLNN thực thường xuyên cập nhật, tập hợp, xếp VBQPPL để thuận lợi cho cơng tác hệ thống hóa VBQPPL Bên cạnh đó, việc hồn thiện sở liệu VBQPPL CQĐP góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho cơng tác hệ thống hóa VBQPPL Để thực điều đó, trước hết cần xây dựng trang thông tin điện tử cho Sở, Ban, Ngành cấp tỉnh trang thơng điện tử xây dựng hoàn thiện đảm bảo cho việc lưu giữ kết nối sở liệu VBQPPL Quyết định số 1605/QĐ-TTg ngày 27/8/2010 Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình quốc gia ứng dụng cơng nghệ thơng tin hoạt động Tịa ma túy (TiÕp theo trang 64) đồng để đáp ứng nhu cầu đa dạng người nghiện Cần có chương trình điều trị thay Methadone chương trình điều trị cộng đồng cho người muốn từ bỏ hoàn toàn việc sử dụng ma tuý, đặc biệt với người sử dụng ma tuý tổng hợp Methamphetamine (hàng đá), Ecstasy (thuốc lắc) hay Amphetamine (hồng phiến) - người áp dụng phương pháp điều trị thay Methadone - Tăng cường đầu tư nhân lực ngân sách cho chương trình điều trị CQNN giai đoạn 2011 - 2015 quy định “100% CQNN từ cấp quận, huyện, Sở, Ban, Ngành tương đương trở lên có cổng thơng tin điện tử trang thơng tin điện tử”.Vì vậy, UBND cấp tỉnh thời gian tới cần nhanh chóng đạo cho Sở, Ban, Ngành thường xuyên nâng cấp hoàn thiện website đơn vị Kết luận Thực tiễn ban hành, áp dụng thi hành VBQPPL đòi hỏi CQNN phải thường xun hệ thống hóa VBQPPL ban hành Tại địa phương, cơng tác hệ thống hóa VBQPPL triển khai thực Hệ thống hoá VBQPPL có ý nghĩa quan trọng việc phục vụ trực tiếp cho việc xây dựng hoàn thiện hệ thống VBQPPL CQĐP, tạo sở cho đổi mới, nâng cao chất lượng QLNN trình cải cách hành thơng qua việc tạo thống nhất, hài hồ VBQPPL Bên cạnh đó, hệ thống hóa VBQPPL giúp người dân, doanh nghiệp có điều kiện tiếp cận, hiểu biết pháp luật vấn đề mà họ quan tâm, làm cho quy định pháp luật vào sống, trở thành hành vi hợp pháp chủ thể tham gia quan hệ pháp luật Do đó, q trình cải cách hành nay, để thực thành cơng Chương trình tổng thể cải cách hành chính, triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 có hiệu CQNN có thẩm quyền phải thật quan tâm đẩy mạnh thực công tác hệ thống hóa VBQPPL n nghiện ma túy cộng đồng kết nối với Tòa điều trị nghiện ma túy, đảm bảo cung cấp dịch vụ điều trị tổng hợp, hiệu cho người nghiện, bao gồm chăm sóc y tế, tư vấn tâm lý dịch vụ xã hội hỗ trợ khác - Xây dựng số đánh giá hiệu chương trình thí điểm, mặt như: tỷ lệ sử dụng ma tuý trái phép, tỷ lệ tái phạm tái nghiện, tuân thủ điều trị, hiệu đầu tư, giảm tải cho hệ thống tư pháp hình Việc đánh giá nên thực sau 1, năm thực thí điểm Trên sở tổng kết, đánh giá mơ hình thí điểm, trình Quốc hội, Chính phủ ban hành văn pháp lý cho việc triển khai mở rộng TMT tồn quốc n NGHIÏN CÛÁU Sưë 09(313) T5/2016 LÊÅP PHAÁP 57 ... CQĐP cấp tỉnh Thực trạng cơng tác hệ thống hóa văn quy phạm pháp luật quy? ??n địa phương cấp tỉnh Thứ nhất, ban hành quy định thực cơng tác hệ thống hóa VBQPPL Năm 1996, Quốc hội thông qua Luật. .. cơng tác hệ thống hóa VBQPPL CQĐP cần tun truyền đổi nhận thức công tác hệ thống hóa VBQPPL Các CQNN cần triển khai đầy đủ quy định Chính phủ, Bộ Tư pháp cơng tác hệ thống hóa VBQPPL Hệ thống hóa. .. cho công tác kiểm tra, xử lý rà sốt, hệ thống hóa văn địa phương? ?? Tuy nhiên, CQĐP, chưa có quy định cụ thể mức chi cho công tác hệ thống hóa VBQPPL ? ?quy định hỗ trợ kinh phí cho cơng tác hệ thống