Bài viết tổng hợp một số điểm cơ bản về dự toán dựa trên kết quả hoạt động, tình hình áp dụng dự toán dựa trên kết quả hoạt động tại một số quốc gia nhằm cung cấp thêm những thông tin cơ sở cho các cơ quan quản lý để quá trình đổi mới mô hình lập dự toán ngân sách của Việt Nam có những bước tiến mới.
Nghiên cứu trao đổi Cơ sở lý luận lập dự toán ngân sách dựa kết hoạt động tình hình áp dụng Việt Nam Ths NCS Lê Thị Cẩm Hồng* Nhận: 11/9/2019 Biên tập: 21/9/2019 Duyệt đăng: 30/9/2019 Abuse and corruption of public assets, along with fraudulent activities become more sophisticated, causing serious loss of public resources Budgeting is considered as the most important tool for guiding and optimally allocating resources in order to achieve development goals Therefore, the state budget management reform is considered a key task in Viet Nam Meanwhile performance-based budgeting (PBB) has become one of the budgeting systems employed by governments in most developed and developing countries So the purpose of the article examines the concept of PBB, some of the advantages and disadvantages of PBB, the trend of research on the application of PBB in some countries and the situation of Vietnam's legal framework, to help the Government have more basic information for the promulgation of relevant policies, in order to help the process of reforming Vietnam's budget model in the future Keywords: public sector reform, budgeting reform, Performance-based budgeting Giới thiệu Để quản lý sử dụng nguồn ngân sách nhà nước cách hiệu quả,Nhà nước phải sử dụng mơ hình lập dự tốn ngân sách cho phù hợp để phân bổ quản lý nguồn lực hạn hẹp cho lĩnh vực kinh tế - xã hội Dự tốn coi cơng cụ quan trọng để hướng dẫn phân bổ nguồn lực tối ưu nhằm đạt mục tiêu phát triển Hiện giới có nhiều mơ hình lập dự tốn ngân sách (theo khoản mục truyền thống, theo công việc thực hiện, theo chương trình, theo kết hoạt động/kết đầu ra), tùy theo trình độ quản lý điều kiện phát triển hệ thống pháp luật mà quốc gia lựa chọn mơ hình cho phù hợp (Sử Đình Thành, 2005).Việc lựa chọn mơ hình lập dự toán ngân sách hợp lý giúp Nhà nước khai thác sử 42 dụng nguồn lực cách tiết kiệm, hiệu đảm bảo tính bền vững, minh bạch ngân sách nhà nước Trong giai đoạn cải cách hành Việt Nam nay, để chuyển đổi sang kinh tế thị trường điều kiện hội nhập quốc tế, bên cạnh việc bước hoàn thiện đồng chế quản lý kinh tế, tài việc vận dụng mơ hình lập dự toán ngân sách dựa kết hoạt động đòi hỏi tất yếu giai đoạn đổi Dự toán dựa kết hoạt động (Performance –based budgeting PBB) trở thành mơ hình lập dự tốn chi phối nhiều quốc gia để tìm cách đo lường hiệu hoạt động khu vực công Đây phương pháp hiệu hiệu lực để phân bổ nguồn lực (Shah Shen, 2007) Trong năm qua, Chính phủ Việt Nam nỗ lực đổi cơng tác lập dự tốn ngân sách theo định hướng kết hoạt động,nhưng chưa đạt mục tiêu.Bởi lẽ, việc áp dụng mơ hình PBB địi hỏi thay đổi khuôn khổ pháp lý văn hóa quản lý theo hướng chịu trách nhiệm kết hoạt động Trong phạm vi viết này, tác giả tổng hợp số điểm PBB, tình hìnháp dụng PBB số quốc gia nhằmcung cấp thêm thông tin sở cho quan quản lý để q trình đổi mơ hình lập dự tốn ngân sách Việt Nam có bước tiến tương lai Khái niệm lập dự tốn theo kết hoạt động PBB khơng phải khái niệm mới, sử dụng nhiều năm qua khu vực công tư số nước phát triển phát triển Theo Mardiasmo (2002), hệ thống PBB hệ thống bao gồm chương trình tiêu chuẩn kết hoạt động công cụ để đạt mục tiêu mục đích chương trình hàng năm; thấy liên kết quỹ có sẵn với kết mong đợi Theo Robinson Brumby (2005), PBB thủ tục chế muốn tăng cường mối quan hệ chi tiêu ngân sách đầu - * Khoa Kế toán, Trường Đại học Kinh Tế TP HCM Tạp chí Kế toán & Kiểm toán số tháng 9/2019 Nghiên cứu trao đổi kết đầu thông qua việc sử dụng thông tin kết hoạt động việc định phân bổ nguồn lực Hoặc theo Shah Shen (2007), PBB hệ thống dự tốn trình bày mục đích mục tiêu cần có tiền, chi phí chương trình hoạt động liên quan đề xuất để đạt mục tiêu đầu dịch vụ đưa theo chương trình Tóm lại, PBB xem mơ hình soạn lập dự toán dựa vào sở tiếp cận thông tin kết hoạt động để phân bổ đánh giá sử dụng nguồn lực tài nhằm hướng vào đạt mục tiêu chiến lược phát triển phủ nói chung đơn vị nói riêng Ưu điểm nhược điểm mơ hình PBB Ưu điểm Về lý thuyết, PBB giới thiệu với kỳ vọng cung cấp cho phủ nhiều lợi ích PBB kết nối chi tiêu với kết cách minh họa mối liên hệ đầu vào, đầu kết Ngoài ra, Sokhari (1981) quan sát thấy việc áp dụng PBB đem lại lợi ích sau: - Tăng cường truyền thơng tốt thành viên lập ngân sách công dân: PBB làm rõ mục tiêu/mục tiêu chương trình xác định mục tiêu kết hoạt động, mang lại cho đơn vị nhân viên cảm giác tốt kỳ vọng kết hoạt động PBB giúp nhà quản lý nhà nước truyền thông hiệu hoạt động họ, kết hoạt động lợi ích cơng chương trình đến với cơng chúng - Cải thiện hiệu (efficiency) hiệu lực (effectiveness) quản lý công quan nhà nước Các đơn vị công tăng tính linh hoạt tự chủ để quản lý cung cấp dịch, giúp tái cấu chương trình khơng thành cơng loại bỏ chương trình không cần thiết thông qua việc đánh giá hiệu quả, dẫn đến tăng tính linh hoạt việc sử dụng nguồn lực hiệu hiệu lực hơn, cung cấp thông tin tốt cho người định - Thêm thông tin giúp việc định ngân sách dễ dàng PBB làm tăng thêm giá trị cho thảo luận thông tin kết hoạt động đưa vào xem xét định mức tài trợ Với thông tin kết hoạt động thích hợp, trị gia gây áp lực cho đơn vị cải tiến hiểu rõ vấn đề liên quan Ngồi ra, thơng tin đo lường kết hoạt động tốt giúp phủ so sánh kết hoạt động đơn vị với nhà cung cấp khác - Giúp cải thiện trách nhiệm giải trình tính minh bạch hoạt động phủ PBB xem cơng cụ chứng minh tính minh bạch trách nhiệm quan lập pháp công chúng Mặt khác, PBB phân loại nguồn lực theo chương trình cung cấp phép đo lường số kết hoạt động tốt hơn, nâng cao trách nhiệm giải trình làm cho nhà quản lý có thêm trách nhiệm định chương trình có ảnh hưởng đến kết ngân sách Một số lợi ích khác PBB tạo điều kiện cho việc thực kiểm toán, theo dõi, đánh giá báo cáo kết hoạt động Hơn nữa, PBB cải thiện hoạt động cách kết nối ngân sách kết hoạt động chương trình theo thời gian PBB giúp tiết kiệm chi phí, giảm dịch vụ nhân đơi khuyến khích hiểu biết tốt hoạt động phủ (Melkers Willoughby, 2001) Nhược điểm: Tuy nhiên, PBB gây nhiều bất lợi cho tổ chức định áp dụng.Cụ thể PBB làm tăng khối lượng cơng việc quan chức phủ (Melkers Willoughby, 2001) dễ bị đe doạ gian lận xuyên tạc (Smith, 1999) Mặc dù PBB yêu cầu thông tin hiệu dựa chương trình hệ thống kế tốn hỗ trợ việc tính tốn chi phí đơn vị, nhiên, hầu hết phủ khơng thể đáp ứng u cầu (Hendon, 1999) Do đó, việc lập dự tốn khơng kết nối đầy đủ chương trình với chi phí Ngồi ra, trí Quốc hội nhà quản lý mục tiêu tổ chức đo lường kết hoạt động liên quan thường khó đạt nhiều quan có nhiều mục đích thường mâu thuẫn Hơn nữa, có vấn đề phát sinh việc xác định thiết lập đo lường kết hoạt động phù hợp (Melkers Willoughby, 2001), ví dụ việc thiếu liệu sẵn có để tạo thơng tin đầu kết chương trình theo thời gian (Hendon, 1999) Một vấn đề quan trọng đơn vị thiếu thủ tục nội để đảm bảo liệu kết hoạt động xác (Hendon, 1999) Cuối cùng, PBB khơng tính đến khó khăn mà người dùng gặp phải thời gian để họ nghiên cứu thông tin, nhu cầu chuyên môn họ việc sử dụng nhiều thông tin nhược điểm đặc biệt phổ biến PBB Xu hướng áp dụng PBB số quốc gia Carlin & Guthrie (2001) nghiên cứu học từ kinh nghiệm Úc New Zealand việc lập dự toán theo kết đầu ra, thông qua việc nghiên cứu bang chuyển đổi sang mơ hình dự tốn theo kết đầu ra, qua nhận thấy có khó khăn cịn tồn q trình áp dụng thiếu nghiêm ngặt định nghĩa đo lường đầu ra, thiếu rõ ràng tính đo lường việc lựa chọn kết quả, gần thiếu hệ thống đo lường phản hồi để cung cấp thông tin phản hồi quan trọng tác động đầu mua vào kết sách Tạp chí Kế tốn & Kiểm toán số tháng 9/2019 43 Nghiên cứu trao đổi Hoặc Kong (2005) nghiên cứu ngắn gọn bối cảnh lịch sử hình thành PBB Mỹ, xác định số thách thức liên quan đến sở lý thuyết PBB nguyên tắc hoạt động PBB, từ nghiên cứu tình hình áp dụng nghiên cứu vấn đề liên quan đến việc thiết kế triển vọng thực tương lai Trong nghiên cứu Kong (2005), PBB hiểu theo nghĩa rộng có thể, xem cải cách kết hợp biện pháp đo lường kết hoạt động trình ngân sách nói chung, dự tốn theo hoạt động, dự toán theo kết (OBB/ RBB), dự toán theo chương trình… kết hợp với đo lường kết hoạt động… Tuy nhiên, tổ chức khu vực công sử dụng thông tin kết hoạt động đo lường kết hoạt động trình lập ngân sách chưa rõ ràng (Lu, 1998) Một số nhà nghiên cứu chứng minh rằng, ủy ban ngân sách quốc hội sử dụng thông tin kết hoạt động việc định phê duyệt ngân sách phủ (Melkers Willoughby, 2001) Hơn nữa, mối liên hệ dự toán theo kết hoạt động việc định liên quan đến ngân sách kết vấn gây tranh cãi Vì vậy, PBB dự định thay ngân sách truyền thống phủ, mơ hình dự tốn truyền thống sử dụng kết hợp với PBB số quốc gia, bao gồm Hoa Kỳ (Schick, 2001) Thông qua nghiên cứu tình hình áp dụng PBB số quốc gia cho thấy, việc thực PBB nhu cầu tất yếu trình cải cách quốc gia.Tuy nhiên, theo kinh nghiệm nước giới, việc áp dụng mơ hình khơng đơn giản, có số quốc gia giới áp dụng không thành công Đây thách thức lơn đặt cho nhà làm sách khu vục cơng 44 để nhanh chóng đưa mơ hình dự tốn vào vận hành cách hiệu Tình hình áp dụng PBB Việt Nam Trong thời gian vừa qua, Nhà nước có nhiều nỗ lực để nâng cao hiệu quản lý ngân sách việc xây dựng khuôn khổ pháp lý quản lý ngân sách liên tục củng cố sửa đổi bổ sung để cải thiện tính minh bạch chi ngân sách hồn thiện chế phân bổ nguồn lực tài nhà nước Giai đoạn năm 1998 Lập dự toán Nhà nước quy định lần Hiến pháp năm 1992 Sau đó, vào năm 1996, Việt Nam ban hành văn pháp luật quy định rõ ràng quản lý ngân sách nhà nước, xác định vai trò thẩm quyền cấp quy trình ngân sách, Luật Ngân sách nhà nước 1996 thiết lập khuôn khổ pháp lý cho quan hệ tài quyền trung ương cấp quyền địa phương Nhưng đến năm 1998, Luật Ngân sách nhà nước sửa đổi, bổ sung để phù hợp với việc triển khai luật thuế (Thuế Giá trị gia tăng, Thuế Thu nhập doanh nghiệp, Thuế Tiêu thụ đặc biệt); đồng thời, ban hành Thông tư 103/1998/TT- BTC ngày 18/7/1998 hướng dẫn việc phân cấp, lập, chấp hành toán ngân sách nhà nước; Quyết định số 139/2003/QĐ-TTg ngày 17/1/2003 Thủ tướng Chính phủ việc ban hành định mức phân bổ dự toán chi ngân sách nhà nước Giai đoạn 2002 Sau năm vào thực hiện, Luật Ngân sách Nhà nước 1998 phát huy tác dụng tích cực việc đổi cơng tác quản lý điều hành ngân sách, góp phần quan trọng việc ổn định phát triển tăng trưởng kinh tế Tuy nhiên, qua thực tế triển khai, Luật dần bộc lộ số bất cập Tạp chí Kế tốn & Kiểm tốn số tháng 9/2019 như: vấn đề quy định quyền trách nhiệm cấp, ngành định ngân sách; công tác kiểm soát, chất lượng hiệu chi tiêu ngân sách nhà nước, đặc biệt vấn đề phân cấp ngân sách cịn thiếu chặt chẽ Vì vậy, vào năm 2002, Quốc hội thông qua Luật Ngân sách Nhà nước sửa đổi, với nhiều nội dung sửa đổi (58/82 điều Luật Ngân sách Nhà nước 1998), tạo sở pháp lý tương đối hoàn chỉnh việc phân công trách nhiệm rõ ràng quan nhà nước cho công tác quản lý điều hành ngân sách nhà nước; tăng cường phân cấp quản lý ngân sách, phát huy tính động, tự chủ, tự chịu trách nhiệm cấp quyền; đồng thời, bảo đảm tính tập trung thống hệ thống ngân sách nhà nước (Trần Thị Thanh Hương, 2007) Bên cạnh đó, đơn vị hành nghiệp, Nhà nước trao quyền tự chủ cho đơn vị theo Nghị định 10/2002/NĐ-CP thí điểm khốn biên chế kinh phí quản lý hành theo Quyết định 192/2001/QĐ-TTg Điều góp phần làm thay đổi phương thức quản lý từ yếu tố “đầu vào” chuyển sang quản lý theo kết “đầu ra” đạt số kết định Tuy nhiên, bên cạnh mặt tích cực, cịn số khó khăn, vướng mắc tư tưởng nhận thức; chế, sách; tổ chức thực (Trần Thị Thanh Hương, 2007) Do đó, Nghị định 130/2005/NĐ-CP Nghị định 43/2006/NĐ-CP đời, thay Quyết định 192/2001/QĐ-TTg Nghị định 10/2002/ NĐ-CP mang tính pháp lý cao có tính bắt buộc hầu hết quan, đơn vị Đây bước tiến đáng kể, thể quán việc giao quyền tự chủ cho quan, đơn vị giúp đơn vị nâng cao kết hoạt động, khối lượng, chất lượng công việc thực hiện; thời Nghiên cứu trao đổi gian giải cơng việc; tình hình chấp hành sách, chế độ quy định tài chính; nâng cao chất lượng số lượng dịch vụ công cung cấp cho tồn xã hội Ngồi ra, Nhà nước cịn ban hành số văn pháp lý khác Thông tư số 61/2003/TT-BTC ngày 23/06/2003 hướng dẫn xây dựng dự toán ngân sách nhà nước năm 2004 Thông tư hướng dẫn số 44/2005/TT-BTC ngày 3/6/2005 hướng dẫn xây dựng dự toán ngân sách nhà nước năm 2006 giai đoạn 2006-2010; Thông tư số 100/2005/TT-BTC ngày 17/11/2005 hướng dẫn số điểm tổ chức thực dự toán ngân sách nhà nước năm 2006; Quyết định số 151/2006/QĐ-TTg ngày 29/6/2006 việc ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước năm 2007 Giai đoạn năm 2013 Nghị định 130/2005/NĐ-CP tiếp tục sửa đổi, bổ sung Nghị định 117/2013/NĐCP Nghị định 16/2015/NĐCP thay cho Nghị định 43/2006/NĐ-CP Việc triển khai Nghị định 130 Nghị định 16 thể rõ quan điểm, đường lối Đảng Nhà nước ta tăng cường phân cấp cho đơn vị nhiều lĩnh vực; nâng cao tính động, sáng tạo, xây dựng quy trình quản lý hiệu để nâng cao chất lượng dịch vụ công; trao quyền tự chủ cho quan, đơn vị gắn với chế độ tự chịu trách nhiệm người định, góp phần đưa đơn vị nghiệp công vào “sống” môi trường cạnh tranh với tổ chức cung cấp dịch vụ công khác Ngồi ra, việc xây dựng quy trình dịch vụ hợp lý khơng giúp đơn vị tiết kiệm chi phí nâng cao kết hoạt động mà giúp đảm bảo thu nhập cho người lao động ngày tốt (Trần Thị Thanh Hương, 2007) Đặc biệt nữa, giai đoạn này, Luật Ngân sách nhà nước Quốc hội thông qua vào ngày 25/6/2015 có hiệu lực từ năm ngân sách 2017, thay Luật Ngân sách nhà nước 2002 Luật xây dựng sở tiếp tục kế thừa điểm mạnh Luật Ngân sách Nhà nước 2002 việc đảm bảo tính thống ngân sách nhà nước vai trò chủ đạo ngân sách trung ương; đồng thời tăng cường phân cấp quản lý ngân sách, phát huy tính chủ đạo ngân sách cấp quyền địa phương quản lý sử dụng ngân sách nhà nước Đặc biệt, có bổ sung quy định quản lý ngân sách theo kết đầu ra, để quản lý hiệu việc sử dụng ngân sách Trong đó, Luật quy định giao Chính phủ định việc thực quản lý ngân sách theo kết thực nhiệm vụ (khoản 15, Điều 25); đồng thời khoản 1, Điều 61 quy định rõ: “Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách chịu trách nhiệm việc quản lý, sử dụng ngân sách theo dự toán giao, đánh giá kết thực nhiệm vụ, bảo đảm hiệu quả, tiết kiệm sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách” Nhìn chung, chế quản lý đơn vị sửa đổi dần, tiếp cận với phương thức quản lý ngân sách theo kết hoạt động Do đó, việc thiết lập hồn chỉnh quy trình quản lý ngân sách theo kết hoạt động số quốc gia giới thời gian tới cần thiết Kết luận Thay đổi sang chế tự chủ tài cho quan hành đơn vị nghiệp có thu cải cách, làm thay đổi nhận thức, phương thức, nội dung thủ tục quản lý tài quan, đơn vị; chuyển từ chế bao cấp sang chế phân cấp, xác định trách nhiệm đầy đủ chủ thể sử dụng ngân sách nhà nước Bước thay đổi đem lại số kết thực tế Đây xem bước khởi đầu nhiều vấn đề cần tiếp tục bổ sung hoàn thiện cho phù hợp với thực tế, nhằm góp phần thực cơng đổi hành quốc gia nói chung cải cách tài cơng nói riêng. Tài liệu tham khảo Carlin, T & Guthrie, J., 2001 Lessons from Australian and New Zealand experiences with accrual output-based budgeting In: Learning from international public management eeform JAI Elsevier Science Ltd., Oxford: 89-100 Hendon, C., 1999 Perfonnance budgeting in Florida - Half way there Journal of Public Budgeting, Accounting and Financial Management, 11(4): 670-679 Kong, D., 2005 Performance-based budgeting: The U.S experience Public Organization Review: A Global Journal, 5: 91-107 Lu, H., 1998 Performance budgeting resuscitated: Why is it still inviable? Journal of Public Budgeting, Accounting and Financial Management, 10(2): 151-172 Mardiasmo 2002 Akuntansi Sektor Publik, Yogyakarta Andi Melkers, J E & Willoughby, K G., 2001 Budgeters’ views of state performance budgeting systems: Distinction across branches Public Administration Review, 61(1): 54-64 Robinson, M & Brumby, J., 2005 Does performance budgeting work? An analytical review of the empirical literature, Washington, DC: Working Paper No 5-210 International Monetary Fund Schick, A., 2001 The changing role of the central budget office OECD Journal on Budgeting, Volume 1: 9-26 Shah, A & Shen, C., 2007 A primer on performance budgeting Budgeting and Budgetary Institution: 137-178 Smith, J F., 1999 The benefits and threats of PBB: An assessment of modem reform Public Budgeting and Finance, 19(3): 3-15 Sử Đình Thành, 2005 Vận dụng phương thức lập ngân sách theo kết đầu quản lý chi tiêu công Việt Nam Nhà xuất Tài Chính Trần Thị Thanh Hương, 2007 Luận khoa học phương thức lập ngân sách theo kết đầu quản lý chi tiêu công Việt Nam Luận văn thạc sĩ, trường Đại học Kinh Tế TP HCM Trần Ngọc Hùng, 2016 Các nhân tố tác động đến việc vận dụng kế toán quản trị doanh nghiệp nhỏ vừa Việt Nam Luận án tiến sĩ kinh tế, trường Đại học Kinh Tế TP HCM Syukri, H., 2005 Performance based budgeting: A model for the Indonesian Dod, Monterey, California Tạp chí Kế tốn & Kiểm tốn số tháng 9/2019 45 ... cải cách kết hợp biện pháp đo lường kết hoạt động q trình ngân sách nói chung, dự tốn theo hoạt động, dự toán theo kết (OBB/ RBB), dự tốn theo chương trình… kết hợp với đo lường kết hoạt động? ?? Tuy... tính chủ đạo ngân sách cấp quyền địa phương quản lý sử dụng ngân sách nhà nước Đặc biệt, có bổ sung quy định quản lý ngân sách theo kết đầu ra, để quản lý hiệu việc sử dụng ngân sách Trong đó,... hành cách hiệu Tình hình áp dụng PBB Việt Nam Trong thời gian vừa qua, Nhà nước có nhiều nỗ lực để nâng cao hiệu quản lý ngân sách việc xây dựng khuôn khổ pháp lý quản lý ngân sách liên tục củng