Kinh nghiệm thế giới về phát triển đô thị vệ tinh

Bài viết trình bày các nguyên tắc quy hoạch các khu đô thị vệ tinh; nguyên tắc lớn về quy hoạch khu đô thị mới; hướng phát triển đô thị vệ tinh ở Việt Nam.

NguyỄN ĐNg SơN Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu đô thị & phát triển hạ tầng DIỄN ĐÀN KINh NghIm th gIớI v pht trIN Đô thị v tINh Đô thị vệ tinh xu hướng giới Đô thị vệ tinh (tương tự vệ tinh nhân tạo xoay quanh thiên thể), có nghóa đô thị nằm vào quỹ đạo thành phố lớn trung tâm Có lúc người ta hiểu đô thị ngoại thành đô thị (new town) (để ở, để sản xuất, để nghỉ ngơi) Mô hình đô thị vệ tinh (satellite town) đời vào cuối kỷ 19 với ý tưởng thành phố vườn Ebenser Howard (Anh) năm 1898 Theo Howard thành phố có tiện nghi tốt hoạt động văn hoá phong phú nông thôn lại có ưu đời sống lành mạnh yên tónh Vì vậy, có thành phố vườn ông có ưu điểm đô thị lớn lẫn lợi nông thôn, thành phố vườn đời đối tượng dung hoà mâu thuẫn đô thị nông thôn, bảo đảm cho người sống sống hài hoà Mô hình “thành phố vườn” Howard có ảnh hưởng đáng kể cho học thuyết “đô thị vệ tinh” Raymond Unwinn, người trực tiếp thiết kế tổng mặt thành phố Letchworth cho Howard Cùng với kinh nghiệm xây dựng thành phố vườn cho Howard, ông vận dụng thêm quan niệm “lý luận vùng đô thị” để đưa học thuyết “đô thị vệ tinh” Năm 1922, Raymond Unwinn công bố sách “Thực tiễn quy hoạch đô thị”, đặt sở móng cho lý thuyết thành phố vệ tinh Lý luận sở cho việc thiết lập mạng lưới, thành phố nhỏ bao quanh thành phố lớn, người ta phân tán bớt dân đô thị lớn bảo đảm cho trung tâm đô thị phát triển tương đối độc lập, nhằm tạo điều kiện sống có lợi cho người dân đô thị Học thuyết “đô thị vệ tinh” trở thành sở vận dụng cho công tác quy hoạch xây dựng cải tạo phát triển thành phố lớn Anh, Mỹ, Pháp, Nga sau chiến tranh giới thứ hai việc giải nạn “phình to” đô thị đạt thành công rực rỡ, có Letchword, Welwyn (London) công trình nhiều nước khác có Radburn (New York), Greenbelt (Washington), Cergy Pontoise, Saint-Quentin-en Yveline, Marne-laValle, Melun-Senart, Evry (Paris), Misenko (Maskva), Kopatna (Saint Peterburg) Trong kỷ 20 có nhiều trao đổi tranh luận khuynh hướng đô thị hóa, song có hình thái phát triển đô thị là: tập trung phân tán kết hợp tập trung phân tán 16 SË 95+96 2018 ≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝ Đô thị vệ tinh thành phần hình thái đô thị phân tán, đa cực, đa trung tâm Đối với thành phố cực lớn ngày “giải pháp quy hoạch hàng đầu” hướng tới “mô hình đô thị phân tán” Về phân tán đô thị, phân tán dân cư nét chung quan điểm phân tán đô thị Nguyên nhân phân tán khác nhau, nguyên nhân trào lưu có hàng loạt hướng: 1- Phân tán để cải thiện môi trường sinh học thành phố cải thiện môi trường giao thông thành phố 2- Phân tán dựa vào nội dung quan hệ xã hội mới: thủ tiêu mâu thuẫn thành phố nông thôn Có hướng: Có quy định dân cư tối đa thành phố phủ nhận kiểu đô thị tập trung lớn 3- Phân tán vào tính ưu việt kinh tế phân cấp sản xuất công nghiệp Theo Mumford “Tập trung dạng tiếp xúc mà nên tạo khu tổng hợp không lớn bao gồm: sản xuất, dịch vụ” Hình 1: Mô hình phát triển không gian đô thị phân tán đa cực (Nguoàn: “Infrastructure Provision of Transitional Urban Villages of Ahmedabad: an Evaluative Study” Dave Seema, 2000) Mô hình phát triển đô thị vệ tinh hiểu học thuật đô thị Phương Tây phát triển thành phố nhỏ trung bình xung quanh thành phố trung tâm chúng liên kết với thành phố trung tâm hệ thống giao thông hoàn thiện Hệ thống giao thông cho phép nhiều người dân sống đô thị vệ tinh di chuyển vào đô thị trung tâm dễ dàng, làm ngày Giữa đô thị trung tâm đô thị vệ tinh thường vành đai xanh Các thành phố trung tâm theo mô hình đô thị vệ tinh bị giới hạn khu vực phát triển (không thể mở rộng hơn), xem ranh giới phát triển (growth boundary), để không biến thành đô thị khổng lồ Kinh nghiệm cho thấy: đô thị vệ tinh có chức đặc điểm kinh tế xã hội khác nhau, có động lực rõ ràng thực chất thành phố phải có chiến lược với kế hoạch khả thi tài Quy mô đô thị vệ tinh khoảng 10 ngàn người đến 400 ngàn người, khoảng cách tối ưu đô thị vệ tinh với đô thị trung tâm giao động khoảng 30-50km Trong hình thái đô thị phân tán, đa trung tâm: Khu trung tâm thường trở nên rộng lớn diện tích đến mức có khả để xây dựng sở phát triển mới, trở nên quản lý mặt giao thông Chất lượng môi trường suy giảm, ô nhiễm đô thị tăng lên, thiếu sở hạ tầng đầy đủ để đối phó với tăng dân số thành phố Khu trung tâm phân bố lại dân cư cho khu đô thị mới, đô thị vệ tinh để giảm ùn tắc giao thông ô nhiễm môi trường Những khu đô thị vệ tinh vùng phụ cận khu trung tâm cách biệt vùng nông thôn với đường cao tốc nối liền với cụm đô thị Mỗi khu đô thị vệ tinh gồm khu trung tâm với hàng loạt hoạt động buôn bán thương mại, dịch vụ y tế giáo dục, khu nhà tập trung, ngành công nghiệp phục vụ kinh doanh, khu vui chơi giải trí… Những đô thị vệ tinh đóng vai trò khu định cư cho người lao động, người hàng ngày làm trung tâm thành phố ô tô, xe bus hay tàu hỏa Có thể nói ngày ý tưởng cân bằng, phát triển song song nhà ở, việc làm công trình công cộng trở nên quan trọng, hy vọng phân bố lại dân cư từ đô thị trung tâm Việc xây dựng thành phố vệ tinh xung quanh thành phố hữu ngày xa so với thành phố mẹ hữu Bởi trình độ khoa học, kỹ thuật ngày tiến khoảng cách xa gần cải thiện nhiều phương tiện giao thông đại đường sắt ray, tàu điện ngầm… Mặt khác, phát triển vượt bậc công nghệ thông tin đời sống sản xuất cách mạng 4.0 đưa người trở nên “gần hơn” dù xa hàng trăm kilomet Các ngành công nghiệp xét bình diện rộng với ngành “công nghiệp không khói” tiền đề kinh tế cho việc xây dựng khu làm việc với ngành nghề Trong thành phố hữu tải, bán kính phục vụ không phù hợp với lực phục vụ Mặt khác, vấn đề “bảo tồn” ngày quan tâm việc cải tạo phát triển thành phố cách tháo dỡ khu cũ thành phố, xây dựng khu ngày xem xét thận trọng Vì thế, việc tiến hành xây dựng thành phố trở thành giải pháp hợp lý cho việc cải tạo phát triển thành phố hữu Hiện nay, xu hướng phát triển đô thị vệ tinh xu hướng chung thành phố lớn giới Mô hình đô thị vệ tinh giới phổ biến: New York, Washington, Portland (Mỹ), Vancouver, Ottawa (Canada), Paris, Lion, Nante (Pháp), Rotterdam (Hà Lan), Matxcova, Saint Peterburg (Nga), Delhi, Bombay (Ấn Độ), Tokyo, Osaka, Nagoya (Nhật Bản), Seoul (Hàn Quốc), Manila (Philippine), Jakarta (Indonesia), Kulua Lumpur (Malaysia) Các nguyên tắc quy hoạch khu đô thị vệ tinh Theo kinh nghiệm Pháp, mục tiêu quy hoạch khu đô thị bao gồm: ■ Ưu tiên, dành tự lựa chọn cho thị dân thị dân ngoại thành lónh vực: lựa chọn việc làm, lựa chọn loại khung cảnh sinh sống, lựa chọn nơi mua hàng, lựa chọn hình thức giải trí quy hoạch cần có tham gia cộng đồng ■ Sau cho người tiếp cận tài nguyên thiên nhiên khu vực xanh, mặt nước tập trung khuynh hướng tự nhiên quy hoạch ■ Áp dụng sơ đồ ý chí (nếu đặc điểm đồ trở nên vô dụng), mang tính thực tế (nếu tính chất này, khó thực hành động), tập trung khuynh hướng tự nhiên vào quy hoạch đô thị SË 95+96 2018 17 ■ Cần có không gian động, nghóa đáp ứng tăng trưởng nhanh chóng (điều mà người ta e ngại) chậm (điều xảy ra) so với dự kiến… Các nguyên tắc lớn quy hoạch khu đô thị mới: 1- Việc ưu tiên hình thành trung tâm khu đô thị mới, khu ngoại thành hữu (để tái cấu lại nơi này), lẫn khu mở rộng không gian (các thành phố tương lai) Sự lựa chọn tự thân mà có, vào giai đoạn mà với phát triển giới hóa lại, ta lại chứng kiến lụi tàn trung tâm thành phố Mỹ, ta lại dự đoán tiến triển tương tự châu Âu Các trung tâm đô thị xem phương tiện đặc biệt để khôi phục tự lựa chọn (trong công việc mua sắm giải trí ) 2- Việc tổ chức đô thị hóa dọc theo trục ưu tiên, tương ứng với mục tiêu việc tiếp cận không gian thiên nhiên (thiên nhiên giữ lại trục đường này), tính thực (giới hạn việc đô thị hóa trục đường định sẵn), tính động (các trục phát triển nhiều theo nhu cầu hữu) 3- Sự mở rộng không gian vùng đô thị để trực diện với yêu cầu thực 4- Việc mở rộng goạt động trung tâm khu ngoại vi để góp phần giảm lại nơi nơi làm (sự lại luân phiên), tái lập tự lựa chọn nơi làm Cấu trúc đô thị Hà Nội tương lai 5- Mạng lưới xa lộ vận tải công cộng nhanh, mạng lưới tốc hành vùng, để tạo tự lựa chọn (về hình thức vận tải, nơi làm việc, nơi ở, nơi mua sắm, nơi giải trí ) Và lần lựa chọn tự thân, vào thời điểm mà “chuyên gia” vận tải (nhất kỹ sư cầu đường) đánh giá vận tải công cộng cáo chung mơ tưởng “tạo thành phố phù hợp với xe hơi” Tuy nhiên, phát triển đô thị vệ tinh không hướng toán quy hoạch giới, mà vấn đề thực cần biết kinh nghiệm thất bại quốc gia trước như: chi phí nhiều (Tokyo), bị đô thị trung tâm nuốt chửng gần trung tâm (Hong Kong, Singapore), không giảm dân số từ đô thị trung tâm xa trung tâm (Seoul, Delhi) học cho quốc gia sau, phải tìm cách thoát khỏi tình trạng Hướng phát triển đô thị vệ tinh Việt Nam Hiện nay, phát triển đô thị vệ tinh xu hướng chung đô thị lớn nước ta Hà Nội, TP.HCM ■ Quy hoạch chung TP Hà Nội có đô thị vệ tinh: Hòa Lạc (hiện phát triển khu công nghệ cao Hòa Lạc), Sơn Tây, Xuân Mai, Phú Xuyên Sóc Sơn ■ Quy hoạch chung TP.HCM có đô thị vệ tinh: đô thị Tây Bắc Củ Chi (hiện triển khai chậm) đô thị Cảng Hiệp Phước Nhà Bè (hiện phát triển khu công nghiệp cảng Hiệp Phước) Điều kiện tiên để phát triển đô thị vệ tinh đất đai Vấn đề đất đai thường xem viên đá cản trở 18 SË 95+96 2018 Hình 2: TP.HCM đa trung tâm sách quy hoạch đô thị nhiều tham vọng Kinh nghiệm Pháp, năm 1960, cho thấy quy hoạch đô thị tốt trở nên vô hiệu không kiểm soát yếu tố đất đai Kinh nghiệm “tập trung tái điều chỉnh đất đai” có hiệu Theo kinh nghiệm Nhật Bản: Khái niệm điều chỉnh đất đai, có nghóa chia sẻ lợi ích chi phí phát triển cách công bên có lợi ích liên quan bao gồm cà thành phần công cộng phương pháp phát triển dân chủ phát huy hiệu chế thị trường Trong thể chế quy hoạch không phát huy hiệu mong muốn nhà quy hoạch việc quản lý tăng trưởng ≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝ phát triển khu đô thị mới, kế hoặch phát triển bao gồm phương pháp tập trung tái điều chỉnh đất đai góp phần hình thành khu vực đô thị Tái điều chỉnh đất bao gồm vài lónh vực quan trọng phát triển đô thị triển khai thực khu vực đô thị quy hoạch, bảo vệ chủ đất quyền lợi người sử dụng đất, chế tự trang trải tài chính, tham gia nhân dân, hợp tác Nhà nước - Tư nhân Mặc dù quy hoạch áp dụng mặt ý tưởng với tất mô hình đô thị, song triển khai cụ thể lại khác nhau, tùy theo vùng chịu ảnh hưởng điều kiện địa phương Cơ chế tập trung tái quy hoạch đất đai chứng tỏ hiệu số quốc gia việc nâng cao giá trị đất đai cho nhu cầu phát triển cách toàn diện, hiệu minh bạch khu vực ngoại vi thành phố Tập trung tái điều chỉnh đất đai thường bao gồm trình đô thị hóa có tổ chức diện tích đất đai lớn bao gồm nhiều mảnh đất ngoại ô, tái điều chỉnh chia nhỏ mảnh đất cho mục đích sử dụng đô thị khuôn khổ định hướng chủ trương chiến lược, quy hoạch tổng thể phát triển dài hạn thành phố Cơ chế bảo đảm cho chủ sở hữu ban đầu giữ quyền sở hữu/sử dụng đất ban đầu, nên không cần thực thu hồi đất Theo chế này, đối tượng tham gia tập hợp đất đai lại dành tỷ lệ diện tích đất (thường 30-40%) để sử dụng cho mục đích công cộng xây dựng đường sá, sở hạ tầng, công trình công cộng xây nhà thu nhập thấp Một số diện tích đất để thu hồi vốn dự án thông qua bán/cho thuê đất Chủ sở hữu tự nguyện góp phần đất đai mình, bảo đảm giá trị mức sử dụng đất đai lại (70-60%) cao nhiều sau thực mô hình, nhờ đầu tư vào sở hạ tầng tái điều chỉnh, so với 100% diện tích đất ban đầu Nếu sau thực mô hình, người dân địa phương muốn bán đất làm thị trường mở, tự thu lợi nhờ giá trị đất nâng lên nhiều Mô hình thành công nhiều nước như: Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan, Malaysia, Indonesia Nhìn chung mô hình đã: (i) Ngăn chặn tình trạng đô thị hóa manh mún, vá víu, thiếu tổ chức khu vực ngoại ô, (ii) Giải phóng vốn cho xây dựng sở hạ tầng cung cấp dịch vụ công nhờ lợi ích thu từ giá trị đất gia tăng tái điều chỉnh đất đai cho mục đích nhà ở/thương mại, (iii) Tạo sở để kết nối đô thị mở rộng cách hợp lý mạng lưới giao thông, (iv) Đảm bảo để chủ sở hữu/sử dụng đất nông thôn ngoại thành ban đầu hưởng lợi ích nhờ đô thị hóa đem lại, nhờ giữ quyền sở hữu/sử dụng chế Phương pháp tập trung tái điều chỉnh đất đai đóng vai trò quan trọng với tư cách phương pháp lựa chọn phát triển đô thị Tuy nhiên việc áp dụng phương pháp nên đánh giá thông qua việc xem xét điều kiện cụ thể thành phố Hy vọng kinh nghiệm tập trung tái điều chỉnh đất có ích phát triển khu đô thị vệ tinh khu vực ngoại thành nước ta Nên thu hẹp diện thu hồi đất Điều 61 62 Luật Đất đai 2913 quy định cụ thể trường hợp Nhà nước thu hồi đất sử dụng cho quốc phòng an ninh phát triển kinh tế-xã hội lợi ích quốc gia, công cộng theo hướng thu hẹp trường hợp thu hồi đất so với trước Tuy nhiên, nhiều trường hợp đẩy quyền vào phải đối đầu với người dân công tác thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, giá đất thấp so với giá thị trường Cái nhìn thấy lòng tin dân đồng thuận xã hội Trong sửa đổi Luật Đất đai 2013 lần này, để gỡ khó khăn cho dự án, nhanh chóng triển khai đưa đất vào sử dụng, Bộ Tài nguyên - Môi trường lại đề xuất tăng thu hồi đất cho dự án phát triển kinh tế xã hội như: dự án khu đô thị mới, dự án khu nhà ở, sử dụng đất dự án có vốn đầu tư nước ngoài, dự án phát triển nông nghiệp tập trung, nông nghiệp công nghệ cao Thực tế dự án kinh doanh bất động sản, loại hình mang lại nhiều lợi nhuận cho chủ đầu tư, Nhà nước nhận phần nhỏ thông qua loại thuế, phí người dân chịu thiệt thòi nhiều giá đền bù thấp Phải tạo công cho tất bên: Nhà nước, người dân doanh nghiệp Do vậy, không nên mở rộng diện thu hồi đất mà cần thu hẹp diện tích thu hồi đất, dự án phát triển khu đô thị mới, nâng cấp khu đô thị hữu, cải tạo chung cư Ngày 06/01/2017, Chính phủ ban hành Nghị định số 01/2017/ NĐ-CP quy định chi tiết việc “góp vốn quyền sử dụng đất” hay gọi “góp đất - điều chỉnh đất đai” để thu hẹp diện tích thu hồi đất Kiến nghị nên đưa quy định “góp vốn quyền sử dụng đất” Chính phủ vào Luật Đất đai sửa đổi để thu hẹp diện thu hồi đất, giảm tình trạng khiếu kiện đất đai kéo dài làm ổn định xã hội Nói chung nên ưu tiên giải pháp “góp vốn quyền sử dụng đất” không thực phải thu hồi đất Hướng đến việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất doanh nghiệp - người dân chất dân Tài liệu Tham khảo Các thành phố Pháp - Nhiều tác giả, 1975 Nghiên cứu kinh nghiệm phát triển đô thị Nhật Bản nước châu Á-Nikken Seikei,1998 Từ lý luận thành phố vườn Ebeneser Howard đến lý luận thành phố vệ tinh Raymond Unwinn - Đoàn Ngọc Hiệp, TC QHXD số 7/2005 Phương pháp tiếp cận quy hoạch quản lý đô thị - Nguyễn Đăng Sơn, NXB Xây Dựng 2005 Tập 2, 2006 Phát triển không gian vùng đô thị lớn - Nguyễn Đăng Sơn,TC Người Xây Dựng số 12/2011 Đánh giá đô thị hóa Việt Nam - Ngân hàng Thế giới (WB), 2011 Đô thị hoá Việt Nam trước ngã ba đường - Victoria Kwakwa,TC Người Xây Dựng số 6&7 2012 Xây dựng hạ tầng khung đáp ứng yêu cầu phát triển đô thị vệ tinh Hà Nội - Vũ Thị Vinh, TC KTVN số 213/2017 Khung giá đất phải sát giá thị trường - Nguyễn Đăng Sơn, Báo Tuổi Trẻ, ngày 25/5/2018 SË 95+96 2018 19 ... dân sống đô thị vệ tinh di chuyển vào đô thị trung tâm dễ dàng, làm ngày Giữa đô thị trung tâm đô thị vệ tinh thường vành đai xanh Các thành phố trung tâm theo mô hình đô thị vệ tinh bị giới hạn... TP.HCM có đô thị vệ tinh: đô thị Tây Bắc Củ Chi (hiện triển khai chậm) đô thị Cảng Hiệp Phước Nhà Bè (hiện phát triển khu công nghiệp cảng Hiệp Phước) Điều kiện tiên để phát triển đô thị vệ tinh đất... dân số từ đô thị trung tâm xa trung tâm (Seoul, Delhi) học cho quốc gia sau, phải tìm cách thoát khỏi tình trạng Hướng phát triển đô thị vệ tinh Việt Nam Hiện nay, phát triển đô thị vệ tinh xu