Biến đổi khí hậu là mối đe dọa chủ yếu tới phát triển bền vững ở mọi quốc gia, trong đó có Việt Nam. Chính sách tài khóa được cho là một trong những công cụ quan trọng nhằm góp phần huy động, sử dụng các nguồn lực cho ứng phó với biến đổi khí hậu. Bài viết phân tích, đánh giá chính sách tài khóa ứng phó với biến đổi khí hậu ở Việt Nam trong thời gian qua và đề xuất giải pháp.
NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI CHÍNH SÁCH TÀI KHĨA ỨNG PHĨ VỚI BIẾN ĐỔI KHÍ HẬU Ở VIỆT NAM VÀ VẤN ĐỀ ĐẶT RA ThS LÊ THỊ MAI LIÊN Biến đổi khí hậu mối đe dọa chủ yếu tới phát triển bền vững quốc gia, có Việt Nam Chính sách tài khóa cho cơng cụ quan trọng nhằm góp phần huy động, sử dụng nguồn lực cho ứng phó với biến đổi khí hậu Bài viết phân tích, đánh giá sách tài khóa ứng phó với biến đổi khí hậu Việt Nam thời gian qua đề xuất giải pháp Từ khóa: Chính sách tài khóa, tài chính, biến đổi khí hậu, thiên tai Climate change is a primary threat toward sustainable developmemt of all countries Fiscal policy has been considered the most important instrument to mobilize and utilize the resources to tackle climate change This paper aims at analyzing and evaluating fiscal policy to tacke climate change in Vietnam, it also attempts to recommends solutions to the arisen problems Keywords: Fiscal policy, finance, climate change, calamity Ngày nhận bài: 8/8/2017 Ngày hoàn thiện biên tập: 28/8/2017 Ngày duyệt đăng: 30/8/2017 Chính sách tài khóa ứng phó với biến đổi khí hậu Trong vịng 30 năm qua, bên cạnh thành tựu đạt trình đổi phát triển đất nước vấn đề mơi trường, thiên tai, biến đổi khí hậu (BĐKH) trở thành vấn đề “nóng” Việt Nam địi hỏi cần phải giải Các vấn đề môi trường, BĐKH diễn biến ngày phức tạp Hàng năm, thiên tai khiến 500 người chết tích Thiệt hại kinh tế trung bình khoảng 1% - 1,5% GDP Trong số 21 loại hình thiên tai xác định giới, Việt Nam phải hứng chịu tới 20 loại hình (chỉ trừ sóng thần) Theo Chỉ số rủi ro khí hậu dài hạn (CRI), Việt Nam 10 nước bị ảnh hưởng nặng thiên tai Thời gian qua, Chính phủ Việt Nam ln tích 56 cực thực ứng phó với BĐKH việc tham gia cơng ước quốc tế bảo vệ môi trường (BVMT) tham gia Công ước Liên Hợp quốc biến đổi môi trường vào năm 1980; tham gia Nghị định thư Montreal chất làm suy giảm tầng ôzôn năm 1984; Công ước Ramsar vùng đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế; Cơng ước Marpol ngăn ngừa ô nhiễm tàu biển năm 1991… Trên sở cam kết mà Việt Nam tham gia, Chính phủ Việt Nam xây dựng hình thành hệ thống chiến lược, kế hoạch quốc gia BĐKH (Quyết định 2139/QĐ-TTg ngày 5/12/2011 Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược quốc gia BĐKH; Quyết định số 1474/QĐ-TTg ngày 05/10/2012 Thủ tướng Chính phủ việc ban hành Kế hoạch hành động quốc gia BĐKH giai đoạn 2012 – 2020) Theo đó, nhiều bộ, ngành địa phương ban hành kế hoạch hành động ứng phó với BĐKH Thông qua kế hoạch hành động, sách tài khóa triển khai thực nhằm đạt mục tiêu Chiến lược, Kế hoạch đề Cụ thể: Thứ nhất, chủ động thực sách thu NSNN nhằm khuyến khích sản xuất tiêu dùng sản phẩm, dịch vụ thân thiện với môi trường, giảm thiểu BĐKH hạn chế sản xuất, tiêu dùng sản phẩm, dịch vụ gây nguy hại đến mơi trường, BĐKH Các sách thuế (như thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN), thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt (TTĐB) thuế sử dụng đất nông nghiệp…) quy định mức ưu đãi khác thuế suất hay cho phép miễn, giảm thuế nhằm khuyến khích tổ chức, cá nhân, doanh TÀI CHÍNH - Tháng 9/2017 nghiệp (DN) tham gia hoạt động vào lĩnh vực bảo vệ môi trường (BVMT), khuyến khích sử dụng cơng nghệ xanh, sản xuất lượng sạch, lượng tái tạo Trong số sách thuế khác (như thuế tài nguyên, thuế BVMT) quy định mức thu thuế cao vào hoạt động khai thác tài nguyên thiên nhiên gây ô nhiễm mơi trường sản phẩm hàng hóa gây tác động xấu đến mơi trường Các sách phí, giá dịch vụ liên quan tới mơi trường, có ảnh hưởng tới BĐKH gồm phí nước thải, phí khai thác khống sản; giá dịch vụ cho hoạt động thu gom, vận chuyển, xử lý chất thải; phí vệ sinh Bên cạnh sách thu cịn có sách khác nhằm khuyến khích tổ chức, cá nhân thực dự án đầu tư theo chế phát triển (CDM) khuyến khích xã hội hóa lĩnh vực BVMT sở thực miễn, giảm ưu đãi thuế thu nhập DN, thuế giá trị gia tăng thuế xuất nhập Ngoài ra, bên cạnh chế khuyến khích, cịn có chế tài xử phạt, cưỡng chế đối tượng vi phạm pháp luật BVMT Như vậy, để khuyến khích sản xuất tiêu dùng sản phẩm, dịch vụ thân thiện với môi trường, giảm thiểu BĐKH hạn chế sản xuất, tiêu dùng sản phẩm, dịch vụ gây nguy hại đến mơi trường, Việt Nam có sách thu ngân sách nhà nước (NSNN) nhằm khuyến khích nhà đầu tư tham gia trực tiếp vào hoạt động xử lý ô nhiễm môi trường, sử dụng tiết kiệm có hiệu nguồn tài nguyên, huy động phần đóng góp đối tượng xả thải vào việc khôi phục môi trường Các biện pháp thực thông qua loại thuế phí Theo sách thu NSNN liên quan đến BVMT chia làm loại: (i) Thu nhằm hạn chế khai thác tài nguyên gây ô nhiễm môi trường hạn chế sản xuất sản phẩm gây ô nhiễm sử dụng hạn chế tiêu dùng sản phẩm gây ô nhiễm thông qua chế thuế; (ii) Thu từ chủ thể xả chất thải gây ô nhiễm mơi trường để bồi hồn phần chi phí khắc phục hậu môi trường chất thải phát sinh trình sản xuất sinh hoạt thải hình thức khoản phí, giá dịch vụ Việc quy định ưu đãi thuế lĩnh vực mơi trường nhằm khuyến khích DN áp dụng biện pháp hạn chế tác động bất lợi hoạt động sản xuất gây môi trường; đồng thời thúc đẩy DN nghiên cứu, ứng dụng công nghệ vào sản xuất sử dụng nguyên liệu thay nguyên liệu hóa thạch để sản xuất sản phẩm thân thiện với môi trường, thay sản phẩm gây nhiễm mơi trường Các khoản thu phí BVMT quy định xử phạt vi phạm môi trường tạo thêm nguồn thu, góp phần chi đầu tư giải vấn đề môi trường, đồng thời góp phần thay đổi nhận thức hành vi tổ chức, cá nhân việc giữ gìn môi trường, nâng cao nhận thức BVMT cộng đồng Thứ hai, sách thu nhằm khuyến khích sử dụng lượng tiết kiệm, hiệu Cùng với sách thuế thu NSNN nhằm BVMT, sách thu NSNNcịn khuyến khích sử dụng lượng tiết kiệm, hiệu quả; khuyến khích sản xuất lượng tái tạo, lượng sạch, lượng từ việc tiêu hủy chất thải bảo tồn lượng chủ yếu thông qua ưu đãi thuế, quy định chế tài xử phạt nhập trang thiết bị, phương tiện sử dụng lượng có đặc tính kỹ thuật lạc hậu thuộc diện loại thải Thứ ba, sách thu nhằm giảm bớt tác động bất lợi thiên tai Nhóm sách thu NSNN nhằm giảm bớt tác hại thiên tai chủ yếu sách miễn, giảm thuế thuộc đối tượng không chịu thuế tổ chức, DN cá nhân gặp thiên tai Các sách thể mức độ chia sẻ Nhà nước thiệt hại tổ chức, DN cá nhân khơng may gặp phải Chính sách thu NSNN hành liên quan đến giảm nhẹ khắc phục hậu thiên tai quy định văn pháp lý loại thuế (như thuế thu nhập DN; thuế xuất nhập khẩu; thuế TTĐB, thuế sử dụng đất nơng nghiệp) Thứ tư, thực sách chi NSNN cho BVMT, chống BĐKH ứng phó với thiên tai Hiện sách chi NSNN liên quan đến BĐKH chia thành nhóm chi NSNN nhằm BVMT, chống BĐKH chi NSNN nhằm giảm nhẹ khắc phục hậu thiên tai Trong đó, NSNNphải đảm bảo chi cho BVMT khơng thấp 1% tổng chi NSNN Bên cạnh khoản chi NSNN cho BVMT cịn có chi NSNN thực hỗ trợ đầu tư bảo vệ phát triển rừng, phát triển lâm nghiệp ứng dụng công nghệ cao, số chương trình, dự án, đề án BVMT chương trình mục tiêu phát triển lâm nghiệp bền vững, chương trình mục tiêu xử lý triệt để sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng thuộc đối tượng cơng ích, chương trình mục tiêu ứng phó với BĐKH tăng trưởng xanh… Đối với chi NSNN cho giảm nhẹ khắc phục hậu thiên tai, NSNN cấp hàng năm cho 57 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI nhiệm vụ quy hoạch, xây dựng, sửa chữa, nâng cấp, tu bổ đê điều cơng trình phịng chống lụt bão; trang bị kỹ thuật cho dự báo, cảnh báo, chi phí cho cơng tác huy, đạo điều hành phòng chống lụt bão hoạt động phòng chống loại thiên tai khác… khoản NSNN cấp đột xuất trích từ nguồn kinh phí dự trữ quốc gia, dự trữ tài chính, nguồn dự phịng…cho giảm thiểu khắc phục hậu thiên tai Ngoài ra, cịn có chương trình mục tiêu tái cấu kinh tế nơng nghiệp phịng chống giảm nhẹ thiên tai, ổn định đời sống dân cư,… Thứ năm, áp dụng sách tín dụng nhà nước nhằm khuyến khích BVMT, ứng phó với thiên tai Chính sách tín dụng liên quan tới BĐKH nước ta chủ yếu tập trung vào sách tín dụng nhằm khuyến khích BVMT (như dự án sản xuất ứng dụng sáng chế BVMT Nhà nước bảo hộ; Dự án đầu tư đổi công nghệ theo hướng sử dụng công nghệ sạch; Dự án đầu tư phương tiện xe buýt sử dụng nhiên liệu thân thiện với môi trường,…) sách tín dụng trường hợp bị thiên tai, địch họa Trong đó, sách tín dụng trường hợp bị thiên tai quy định tổ chức, cá nhân vay vốn từ ngân hàng sách xã hội bị rủi ro nguyên nhân khách quan thiên tai làm thiệt hại trực tiếp đến vốn, tài sản xem xét xử lý nợ thông qua biện pháp gia hạn nợ, khoanh nợ, xóa nợ tùy trường hợp Thứ sáu, thí điểm áp dụng bảo hiểm nơng nghiệp thực hỗ trợ kinh phí mua bảo hiểm tai nạn thuyền viên, bảo hiểm thân tàu, trang thiết bị, ngư lưới cụ tàu Việt Nam có sách bảo hiểm nơng nghiệp nhằm hỗ trợ cho người sản xuất nông nghiệp chủ động khắc phục bù đắp thiệt hại tài hậu thiên tai, dịch bệnh gây Trong đó, Nhà nước hỗ trợ phí bảo hiểm cho số đối tượng tham gia sản xuất nông nghiệp như: (i) Hộ nông dân, cá nhân nghèo; (ii) Hộ nông dân, cá nhân cận nghèo; (iii) Hộ nông dân, cá nhân không thuộc đối tượng nghèo cận nghèo tham gia thí điểm bảo hiểm nơng nghiệp; (iv) Và tổ chức sản xuất nông nghiệp Hiện nay, NSNN hỗ trợ kinh phí mua bảo hiểm cho tàu khai thác hải sản xa bờ, tàu dịch vụ hậu cần khai thác hải sản xa bờ thành viên tổ đội, hợp tác xã khai thác hải sản có tổng cơng suất máy từ 90CV trở lên theo Nghị định 67/2014/NĐ-CP Bên cạnh sách bảo hiểm lĩnh vực nông nghiệp, phát triển thủy sản nêu trên, 58 nay, nước ta cịn có số sách bảo hiểm liên quan gián tiếp tới vấn đề BĐKH bảo hiểm tai nạn học sinh; bảo hiểm dân xe gắn máy; bảo hiểm nhân thọ… Các đối tượng tham gia loại bảo hiểm không may gặp tai nạn thiên tai xe khách gặp bão, lũ… bị chết bảo hiểm chi trả Tuy nhiên, bảo hiểm thiên tai nước ta chưa có đối tượng phạm vi thực thí điểm bảo hiểm lĩnh vực nông nghiệp, phát triển thủy sản bị giới hạn Vấn đề đặt sách tài khóa ứng phó với biến đổi khí hậu Từ thực tế trên, kể đến số vấn đề đặt sách tài khóa ứng phó với BĐKH gồm: Thứ nhất, mức độ ưu đãi nhằm khuyến khích đầu tư sản xuất sản phẩm thân thiện với mơi trường, khuyến khích đầu tư vào dự án làm mơi trường, khuyến khích sử dụng sản phẩm, thiết bị thân thiện với mơi trường, khuyến khích xã hội hóa lĩnh vực BVMT chưa cao Các mức thuế suất phí đánh vào hoạt động gây nhiễm môi trường chế tài xử phạt hành vi gây ô nhiễm môi trường sửa đổi chưa đủ mạnh, chưa liệt nên tác động thay đổi hành vi mơi trường cịn khoảng cách lớn so với u cầu đặt Các loại phí có tính pháp lý thấp, mức thu thấp nên loại phí BVMT hành đạt mục tiêu huy động đóng góp phần đối tượng xả thải vào môi trường mà chưa khuyến khích xử lý chất thải; hỗ trợ thêm chi phí làm mơi trường Nguồn thu từ loại phí cịn hạn chế Thứ hai, Luật Thuế BVMT thu vào 09 nhóm đối tượng có nhiều đối tượng gây nhiễm môi trường khác lại chưa đưa vào (như máy tính, điện thoại, ắc quy, lốp xe, hóa chất tẩy rửa, sản xuất giấy, chế biến thực phẩm, phân bón hóa học, ) Thứ ba, chưa có thuế phí đánh vào khí thải gây nhiễm mơi trường Thứ tư, cịn có trùng lắp nội dung chi chi NSNN cho BVMT chi từ Quỹ BVMT Hoạt động Quỹ BVMT nhiều địa phương khơng hiệu nguồn kinh phí hoạt động Quỹ chủ yếu từ NSNN, nguồn huy động từ bên bị hạn chế Đối với chi NSNN cho giảm nhẹ khắc phục hậu thiên tai lấy từ nhiều mục chi khác chi nghiệp kinh tế, chi dự phòng ngân sách, chi dự trữ tài chính, chi dự TÀI CHÍNH - Tháng 9/2017 trữ nhà nước, chi đảm bảo xã hội, chi chương trình mục tiêu… chưa có dịng ngân sách chi NSNN cho phịng ngừa, ứng phó khắc phục hậu thiên tai liên quan đến BĐKH Hệ việc thực phân biệt chi NSNN cho cơng tác phịng ngừa, ứng phó hay khắc phục hậu thiên tai trở nên khó khăn, kéo theo khó khăn việc theo dõi chi NSNN cho giảm nhẹ khắc phục hậu thiên tai mục chi… Một số giải pháp đề xuất Để góp phần thực thành cơng Chiến lược, Kế hoạch quốc gia BĐKH, cần tập trung thực số giải pháp sau: Một là, rà soát, đánh giá lại hệ thống sách tài khóa ứng phó với BĐKH để lồng ghép sách đảm bảo tính phù hợp, hiệu quả, tránh dàn trải Việc rà sốt sách cần thực đồng thời gắn với việc cấu lại khoản thu, chi NSNN để xác định thứ tự ưu tiên Hai là, sửa đổi, hoàn thiện Luật Thuế BVMT nhằm phát huy hiệu Luật Thuế BVMT Trong đó, cần mở rộng diện/đối tượng chịu thuế để bao quát hết sản phẩm, hàng hóa sử dụng gây tác động xấu tới môi trường sản phẩm phân bón hóa học, chất tẩy rửa, chất kích thích tăng trưởng… Ngồi ra, Việt Nam chưa có thuế phí đánh vào khí thải gây nhiễm mơi trường Vì vậy, cần nghiên cứu xây dựng sách thu khí gây nhiễm mơi trường Theo đó, thuế bon dạng khái qt hố thuế khí, đánh vào tất hoạt động tạo bon, bao gồm than đá khí tự nhiên Thuế bon giúp bảo vệ khí quyển, đồng thời ngăn chặn hoạt động khai thác lượng độc hại rủi ro cách hạn chế giảm thiểu khả sinh lời hoạt động Hiện nay, số nước giới áp dụng thuế bon kỳ vọng giải pháp quan trọng để BVMT Ba là, nghiên cứu rà sốt sách chi, nội dung chi liên quan đến BĐKH nhằm cấu lại NSNN Trong đó, cần đảm bảo việc tăng tỷ lệ chi ngân sách cho BVMT tổng chi NSNN hàng năm, cân nhắc, xem xét tăng tỷ lệ dự phòng ngân sách cho giảm nhẹ khắc phục hậu thiên tai bổ sung mục chi cho phòng chống khắc phục hậu thiên tai chi ứng phó với BĐKH ngân sách trung ương ngân sách địa phương, đồng thời cho phép chuyển nguồn khoản chi để tạo nguồn ngân sách thực ứng phó với BĐKH Bốn là, nghiên cứu xây dựng sách bảo hiểm thiên tai nhằm tạo nguồn lực tài kịp thời cho việc ứng cứu thiệt hại thiên tai gây Bảo hiểm yếu tố tạo nên thay đổi mang lại chế quan trọng, qua thị trường báo hiệu biến đổi rủi ro Bằng cách định giá rủi ro, thị trường tạo động cho cá nhân, cơng ty phủ thực biện pháp giảm thiểu rủi ro, bao gồm biện pháp giảm nhẹ thích ứng Năm là, mở rộng tham gia khu vực tư nhân vào hoạt động ứng phó với BĐKH Hiện nay, Chiến lược quốc gia phòng chống giảm nhẹ thiên tai đến năm 2020 kêu gọi, khuyến khích tổ chức, cá nhân nước tham gia vào việc cung cấp tài cho nghiệp phịng, chống giảm nhẹ thiên tai chưa có chế cụ thể kêu gọi chia sẻ tham gia đầu tư khu vực tư Sự tham gia khu vực tư chủ yếu khắc phục hậu tái thiết chủ động phịng tránh thơng qua hoạt động nhân đạo từ thiện vùng bị thiệt hại sau thiên tai Do đó, để khuyến khích tham gia khu vực tư nhân việc ứng phó với BĐKH, cần xây dựng chế, sách thuế, chi tiêu ngân sách, sách tín dụng ưu đãi để khu vực tư tích cực tham gia vào hoạt động ứng phó với BĐKH Ngồi ra, cần nghiên cứu thành lập Quỹ Tự lực tài địa phương Nguồn lực quỹ khơng có NSNN mà cịn có nguồn lực khác đóng góp bắt buộc tự nguyện người dân, DN địa bàn Việc hình thành quỹ đảm bảo nguồn lực tài tập trung trì mức cần thiết có tính ổn định cao hơn, đồng thời quỹ dùng đóng góp người khơng chịu rủi ro thiên tai để chi cho người bị rủi ro Tuy nhiên, cần có chế quản lý sử dụng quỹ cách chặt chẽ, đảm bảo việc sử dụng hiệu quả. Tài liệu tham khảo Tài liệu Hội thảo “Biến đổi khí hậu Việt Nam Đơng Á: Tác động tài khóa, thách thức sách giải pháp ứng phó” Viện Chiến lược Chính sách Tài chính, Vụ Hợp tác Quốc tế (Bộ Tài chính) Dự án Hỗ trợ phân tích sách tài phối hợp tổ chức Vĩnh Phúc, tháng 9/2010; UNDP (2015), Báo cáo đặc biệt Việt Nam quản lý rủi ro thiên tai tượng cực đoan nhằm thúc đẩy thích ứng với biến đổi khí hậu; Bộ Kế hoạch Đầu tư (2015), Ngân sách cho ứng phó với biến đổi khí hậu Việt Nam: Đầu tư thơng minh tương lai bền vững; UNDP(2007), Báo cáo phát triển người 2007/2008: Cuộc chiến chống biến đổi khí hậu; Nguyễn Mạnh Hải (2015), Chính sách tài cho phát triển kinh tế xanh Việt Nam: Thực trạng giải pháp 59 ... sản bị giới hạn Vấn đề đặt sách tài khóa ứng phó với biến đổi khí hậu Từ thực tế trên, kể đến số vấn đề đặt sách tài khóa ứng phó với BĐKH gồm: Thứ nhất, mức độ ưu đãi nhằm khuyến khích đầu tư sản... quả. Tài liệu tham khảo Tài liệu Hội thảo ? ?Biến đổi khí hậu Việt Nam Đơng Á: Tác động tài khóa, thách thức sách giải pháp ứng phó? ?? Viện Chiến lược Chính sách Tài chính, Vụ Hợp tác Quốc tế (Bộ Tài. .. tai tượng cực đoan nhằm thúc đẩy thích ứng với biến đổi khí hậu; Bộ Kế hoạch Đầu tư (2015), Ngân sách cho ứng phó với biến đổi khí hậu Việt Nam: Đầu tư thơng minh tương lai bền vững; UNDP(2007),