Cần bỏ quy định nhà nước thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế nhằm giảm thiểu khiếu nại

CẦN BỎ QUY ĐỊNH NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT VÌ MỤC ĐÍCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ NHẰM GIẢM THIỂU KHIẾU NẠI VÕ PHAN LÊ NGUYỄN – 2013 TÓM TẮT Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi năm 2013 đang được triển khai lấy ý kiến người dân. Hiện nay, cơ bản các ý kiến góp ý đều thống nhất với quy định Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Tuy nhiên, đối với quy định Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế còn có nhiều quan điểm khác nhau. Cụ thể có hai quan điểm trái ngược nhau. Quan điểm thứ nhất cho rằng vẫn giữ nguyên quy định Nhà nước thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế như Dự thảo. Quan điểm thứ hai cho rằng không nên quy định Nhà nước thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế. Trong bối cảnh hiện nay, tác giả cho rằng nên nghiên cứu hết sức thấu đáo về quy định nhà nước thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế. 1. Dẫn nhập Luật Đất đai 2003 đã đáp ứng cơ bản yêu cầu đổi mới và phát triển đất nước trong thời kỳ hội nhập. Tuy nhiên, sau gần 10 năm thực hiện, một trong những bất cập, hạn chế lớn của Luật này là quy định về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để thực hiện dự án phát triển kinh tế. Đây chính là một trong những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến việc khiếu nại, khiếu kiện diễn ra thường xuyên, liên tục, thậm chí khiếu nại đông người phức tạp, gây mất ổn định về an ninh trật tự; lợi ích của Nhà nước và người dân có đất bị thu hồi chưa được đảm bảo tương xứng; tham nhũng, tiêu cực trong lĩnh vực này còn nhiều1. Dự thảo Luật đất đai sửa đổi năm 2013 (sau đây gọi là Dự thảo Luật) đã được Ban soạn thảo trình Quốc hội vào ngày 3182012 và triển khai lấy ý kiến người dân. Sau 3 tháng triển khai lấy ý kiến, các bộ, ngành, địa phương đã thu thập được gần 7 triệu ý kiến góp ý cho Dự thảo Luật, trong đó nổi bật nhất là các nội dung liên quan đến thu hồi đất2. Hiện nay, cơ bản các ý kiến góp ý đều thống nhất với quy định Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Tuy nhiên, đối với quy định Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế còn có hai quan điểm trái ngược nhau. Quan điểm thứ nhất cho rằng vẫn giữ nguyên quy định Nhà nước thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế như Dự thảo3. Quan điểm thứ hai cho rằng không nên quy định Nhà nước thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế4. 2. Cần bỏ quy định thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế trong Dự thảo Luật Đất đai năm 2013 Việc giữ nguyên như Dự thảo hay bỏ quy định thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế là một trong những nội dung quan trọng. Điều này quyết định sự thành công và tầm cỡ của dự luật lớn như Luật Đất đai. Tác giả thống nhất với quan điểm cho rằng, không nên quy định Nhà nước thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế, vì các lý do sau: Thứ nhất, cần thay đổi tư duy hiến định hóa quy định thu hồi đất vào mục đích phát triển kinh tế, nhằm hạn chế quyền can thiệp hành chính của Nhà nước vào các quyền được trao cho người sử dụng đất, đồng thời đảm bảo cam kết của Nhà nước về bảo hộ quyền tài sản của chủ sử dụng đất. Ở giai đoạn sau năm 1959 đến trước 19925, Nhà nước quản lý nền kinh tế theo chế độ tập trung quan liêu bao cấp, trong đó đất đai được quản lý một cách tuyệt đối và toàn diện. Vì vậy, trong giai đoạn này, tài nguyên đất đai được sử dụng một cách cứng nhắc theo kế hoạch, tập trung phân phối nên hiệu quả sử dụng đất không cao. Điều này dẫn đến giá trị đất thấp và gần như không có sự xuất hiện của thị trường bất động sản – một lọai thị trường quan trọng trong nền kinh tế. Hiến pháp năm 1992 vẫn khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nhưng khác với giai đoạn trước, ở giai đoạn này, Nhà nước giao đất dài hạn cho cá nhân, hộ gia đình và kèm theo đó các quyền chuyển đổi, thừa kế, thế chấp, cho thuê, chuyển nhượng, nhằm tăng cường tính tự chủ và đảm bảo về mặt pháp lý các lợi ích kinh tế cho người sử dụng đất. Điều 18 Hiến pháp năm 1992 quy định quyền sử dụng đất của các chủ sử dụng đất được Nhà nước giao đất. Điều 23 Hiến pháp năm 1992 ghi nhận: “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hóa. Trong trường hợp cần thiết vì quốc phòng, an ninh và lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường”. Luật Đất đai năm 2003 tiếp tục thừa nhận quyền sử dụng đất lâu dài của cá nhân và đảm bảo thực hiện các quyền này. Điều 163 Bộ Luật Dân sự năm 2005 quy định: “Tài sản bao gồm vật, tiền, giấy tờ có giá và các quyền về tài sản” và Điều 108 Bộ Luật Dân sự năm 2005 quy định: “Tài sản chung của hộ gia đình gồm quyền sử dụng đất, quyền sử dụng rừng, trồng rừng…”. Như vậy, ở nước ta, quyền sử dụng đất là quyền tài sản được Nhà nước trao cho người sử dụng đất và bảo đảm thực hiện. Đây là một bước phát triển mới trong chính sách pháp luật về đất đai của Nhà nước ta, phù hợp với tình hình phát triển chung của đất nước. Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001)6 đều quy định các vấn đề liên quan đến đất đai – tài sản quan trọng của quốc gia. Tuy nhiên, cho đến nay, tất cả các bản Hiến pháp của nước ta đều không quy định vấn đề thu hồi đất. Chính điều này làm cho các nhà nghiên cứu đặt vấn đề là khoản 1 Điều 38 Luật Đất đai năm 2003 (thu hồi đất vì mục đích quốc phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế) có dấu hiệu trái với Điều 18 Hiến pháp 1992 quy định: Nhà nước giao đất cho cá nhân, tổ chức sử dụng ổn định, lâu dài7. Để bổ khuyết cho vấn đề này, khoản 3 Điều 58 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 công bố ngày 02012013 để lấy ý kiến nhân dân đã bổ sung quy định: “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng có bồi thường theo quy định của pháp luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, lợi ích cộng đồng và các dự án phát triển kinh tế xã hội” (tác giả nhấn mạnh). Việc quy định thu hồi đất trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 có ưu điểm là bảo đảm hệ thống pháp luật quốc gia, khi hiến định ra các nguyên tắc thì chỉ có Hiến pháp mới xác định các trường hợp ngoại lệ. Đồng thời, trong quy định này, có thể hiểu Hiến pháp cam kết “bảo hộ người sử dụng đất” và khi người sử dụng đất không vi phạm các quy định về sử dụng đất đai thì các cơ quan nhà nước không được thu hồi, ngoại trừ trường hợp xác định trong Hiến pháp. Các cơ quan thực thi pháp luật không được phép mở rộng nhóm mục đích thu hồi đất này8. Tuy nhiên, cũng có nhiều ý kiến cho rằng không nên quy định Nhà nước thu hồi đất vào mục đích phát triển kinh tế trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, bởi lẽ, quy định này thực chất là hiến định hóa quy định về thu hồi đất đã được quy định trong Luật Đất đai năm 2003 một quy định mà hiện nay đã bộc lộ nhiều bất cập, hạn chế. Vì vậy, tác giả cho rằng không nên quy định việc thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 nhằm tạo cơ sở cho việc bỏ quy định này trong Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi. Thứ hai, bỏ quy định thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế sẽ khắc phục căn bản những bất cập của Luật Đất đai năm 2003; tạo sự hài hòa lợi ích giữa người bị thu hồi đất, Nhà nước và doanh nghiệp; giảm khiếu nại, khiếu kiện liên quan đến đất đai, ổn định an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội. Qua thực tiễn triển khai thực hiện Luật Đất đai năm 2003 có thể thấy, riêng đối với quy định thu hồi đất phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế, Nhà nước tự cho mình quyền năng thu hồi đất khá rộng và thẩm quyền thu hồi đất trải đều từ cấp Trung ương đến cấp tỉnh, huyện9. Điều này dễ dẫn đến tình trạng tùy nghi trong lý do thu hồi đất, làm méo mó chính sách, lãng phí nguồn lực đất đai và phát sinh lợi ích nhóm, tiêu cực, tham nhũng trong lĩnh vực này. Luật Đất đai năm 2003 quy định có tất cả 12 trường hợp Nhà nước tiến hành thu hồi đất; còn các trường hợp thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế lại quy định ở một điều riêng là Điều 40. Cụ thể là Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế trong trường hợp đầu tư xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế và các dự án đầu tư lớn theo quy định của Chính phủ. Đến Nghị định và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003 có xu hướng mở rộng đối tượng thu hồi bằng việc giải thích nội dung các dự án đầu tư lớn thành nhiều loại khác nhau, thuộc nhiều lĩnh vực, trong đó có lĩnh vực tiềm ẩn nhiều khả năng có thể tùy nghi giải thích lý do phải thu hồi đất10. TS Phạm Văn Võ cho rằng: “dưới sức ép của doanh nghiệp, Nghị định 842007NĐCP được ban hành hồi năm 2007 đã bổ sung rất nhiều trường hợp thu hồi đất với mục tiêu phát triển kinh tế và Nghị định này gần như vô hiệu hóa quy định của Nhà nước chỉ thu hồi đất cho dự án lớn phát triển kinh tế theo quyết định của Quốc hội mà Luật đất đai năm 2003 quy định”11. Từ cái “gốc” thu hồi đất vào mục đích phát triển kinh tế và những hạn chế, bất cập trong chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư dẫn đến tình trạng người dân khiếu kiện, khiếu nại kéo dài, phức tạp, thậm chí rất nhiều trường hợp khiếu nại tập thể, vượt cấp, gây mất an ninh trật tự, làm giảm sút niềm tin và tạo sự hoài nghi của nhân dân vào sự lãnh đạo của Đảng và việc quản lý, điều hành của Chính phủ. Theo thống kê của Thanh tra Chính phủ, từ năm 2008 – 2011, các cơ quan hành chính Nhà nước đã tiếp hơn 1,57 triệu lượt người đến khiếu nại, tố cáo và tiếp nhận, xử lý gần 673 nghìn đơn thư, trong đó có tới 70% vụ việc khiếu nại của công dân chủ yếu là liên quan đến đất đai mà tập trung nhiều nhất là khiếu nại việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế, xã hội12. Qua khảo sát thực tiễn cho thấy, người dân ít phản ứng khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ cho mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; ngược lại đối với các dự án phát triển kinh tế người dân phản ứng quyết liệt bởi những bất hợp lý của nó. Đó là: i. Có sự mâu thuẫn quá lớn về quyền lợi giữa các chủ thể là người bị thu hồi đất, Nhà nước và nhà đầu tư Thực trạng thu hồi đất phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế hiện nay đang đi theo cái vòng luẩn quẩn: Nhà nước thu hồi đất, bồi thường cho chủ sử dụng đất giá rẻ; chủ sử dụng đất đầu tư hạ tầng và bán với giá cao, đã gây bức xúc thực sự đối với người có đất bị thu hồi. Có thể nói, vụ việc cưỡng chế thu hồi đất ở xã Xuân Quan, huyện Văn Giang, tỉnh Hưng Yên là một điển hình của sự bất hợp lý từ thực tiễn thực hiện quy định của Luật Đất đai năm 2003 về thu hồi đất thực hiện các dự án phát triển kinh tế. Từ bài học đắt giá này, chúng ta phải cân nhắc khi đưa vào Dự thảo Luật Đất đai năm 2013 quy định Nhà nước thu hồi đất thực hiện các dự án phát triển kinh tế. Tiếp cận vụ việc này dưới góc độ hài hòa lợi ích giữa các chủ thể, thì người nông dân có đất bị thu hồi là thiệt thòi nhất và chủ đầu tư dự án là người được lợi nhất. Bởi lẽ, người dân chỉ được bồi thường hơn 100 ngàn đồngm2 đất nông nghiệp khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện dự án; còn chủ đầu tư là Công ty Cổ phần đầu tư và phát triển đô thị Việt Hưng sau khi đầu tư hạ tầng, bán với giá từ 21 triệu đến 27 triệum2. Như vậy, trừ chi phí đầu tư hạ tầng, xây dựng…vẫn còn lại một khoản lợi nhuận lớn rơi vào túi nhà đầu tư. Tiếp cận dưới góc độ an sinh xã hội thì có đến 3.900 hộ dân thuộc xã Cửu Cao, Xuân Quan và Phụng Công thuộc huyện Văn Giang gần như không còn đất để sản xuất nông nghiệp – vốn là sinh kế duy nhất của họ trong nhiều thế kỷ qua. Tiếp cận dưới góc độ chính trị, từ vụ việc này, chúng ta có thể đánh mất niềm tin của nhân dân vì “chỉ thu được mấy hecta mà hình ảnh chính quyền trở nên rất xấu trong mắt người dân”13. ii. Chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất thay đổi liên tục và có nhiều bất cập làm cho việc áp dụng pháp luật của các cơ quan hành chính Nhà nước lúng túng, không nhất quán, giải quyết không thỏa đáng quyền, lợi ích hợp pháp của người có đất bị thu hồi; giá bồi thường hỗ trợ quá thấp so với thị trường14 Khảo sát tại Thành phố Hồ Chí Minh cho thấy, đất nông nghiệp thuần (không tính đất nông nghiệp xen kẽ trong khu dân cư) thuộc hầu hết các dự án trên địa bàn được Ủy ban nhân dân Thành phố phê duyệt theo đơn giá 200.000 đồngm2 đối với loại đất nông nghiệp trồng cây hàng năm và 250.000 đồngm2 đối với loại đất nông nghiệp trồng cây lâu năm. Tuy nhiên, tại một số dự án mà người dân không đồng thuận, tình hình khiếu nại kéo dài, phức tạp như dự án Khu đô thị mới Thủ Thiêm (Quận 2), hay dự án Khu đô thị mới Phước Kiển Nhơn Đức (huyện Nhà Bè) được Ủy ban nhân dân Thành phố phê duyệt đơn giá bồi thường là 330.000 đồngm2 đối với đất trồng cây hàng năm và 380.000 đồngm2 đối với đất trồng cây lâu năm. Giá bồi thường cho mỗi m2 đất nông nghiệp do Thành phố phê duyệt so với khung giá đất Chính phủ quy định tại Nghị định 1882004NĐCP và Nghị định 1232007NĐCP là khá cao và cao hơn nhiều so với mặt bằng chung về giá bồi thường đất cùng loại tại các tỉnh, thành phố khác. Tuy nhiên, đối với người bị thu hồi đất, giá đền bù này là quá thấp so với giá chuyển nhượng trên thị trường và so với giá đất liền kề mà các doanh nghiệp thực hiện bồi thường theo phương thức tự thỏa thuận. Ví dụ, Dự án Khu đô thị mới Nhơn Đức – Phước Kiển, giá đền bù theo Phương án 92PABT ngày 0372008 được Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện Nhà Bè phê duyệt tại Quyết định số 574QĐUBND ngày 11 tháng 7 năm 2008 là 330.000 đồngm2 và 380.000 đồngm2 như đã nêu trên, trong khi đó các doanh nghiệp tư nhân tự thỏa thuận chuyển nhượng với người dân giá từ 500.000 đồngm2 trở lên đối với vị trí liền kề, thậm chí có trường hợp giá chuyển nhượng trên 2 triệu đồngm2 do khu vực này gần Khu đô thị Phú Mỹ Hưng15. Từ những bất cập về chính sách giá, dẫn đến việc bồi thường đất nông nghiệp thấp, có sự chênh lệch giá giữa khu vực bồi thường theo phương án giá của Nhà nước quy định so với khu vực doanh nghiệp tự thỏa thuận và giá chuyển nhượng thực tế trên thị trường. Đây là một trong những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến khiếu nại trong lĩnh vực đất đai ở nước ta thời gian vừa qua. iii. Vấn đề tái định cư còn nhiều bất cập Thực trạng chung hiện nay ở hầu hết các tỉnh, thành trong cả nước là thực hiện không đúng quy định của pháp luật về chính sách tái định cư. Theo quy định pháp luật, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương lập và thực hiện các dự án tái định cư trước khi thu hồi đất để bồi thường nhà ở, đất ở cho người bị thu hồi đất mà phải di chuyển chỗ ở. Khu tái định cư phải có điều kiện bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ16. Tuy nhiên, trên thực tế, hầu hết các dự án tái định cư triển khai cùng lúc hoặc sau khi triển khai việc thu hồi đất. Hơn nữa, việc triển khai các dự án tái định cư là hết sức cấp bách nhưng phải thực hiện theo thủ tục xây dựng cơ bản theo quy định của pháp luật nên tiến độ thực hiện rất chậm. Vì vậy, việc thiếu nơi ở để bố trí tái định cư diễn ra thường xuyên, người dân sau khi bị thu hồi đất phải ở tạm cư kéo dài mà chưa có giải pháp giải quyết hữu hiệu. Bên cạnh đó, nhiều địa phương khi xây dựng và bố trí tái định cư cho người có đất bị thu hồi phải di chuyển chỗ ở làm qua loa, chiếu lệ, chất lượng nơi ở mới sau khi được bố trí tái định cư thấp, việc làm và sinh hoạt khó khăn. Ví dụ, Khu chung cư Thạnh Mỹ Lợi là nơi hội tụ của gần 500 hộ dân từ các phường Thủ Thiêm, Bình Khánh, An Lợi, Bình An, An Khánh (thuộc Quận 2 thành phố Hồ Chí Minh). Ở đây người dân được bố trí tái định cư vào ở 12 block chung cư xây dựng trên một vùng khá biệt lập. Chấp nhận di dời để đất lại cho Nhà nước xây dựng Khu đô thị mới Thủ Thiêm, nhưng các hộ dân này lại đối diện với một thực tế vô cùng khó khăn tại nơi ở mới. Họ không chỉ chuyển đổi chỗ ở mà phải thay đổi môi trường sống, công ăn việc làm cũ không còn, trong khi sự hỗ trợ của chính quyền trong việc giúp họ ổn định cuộc sống hầu như không có gì. Chuyện khó nhất đối với các hộ dân tái định cư là làm nghề gì để sống tại một khu chung cư khép kín, trong khi họ vốn là những người chuyên sống bằng nhiều nghề nhỏ, lặt vặt khác nhau17. iv. Nhiều văn bản áp dụng chính sách, pháp luật, nhất là văn bản mang tính quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh về bồi thường, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ và tái định cư còn bất cập và hạn chế, thiếu hợp lý và chưa đảm bảo tính hợp pháp Do chưa có tiêu chí để thẩm định theo giá thị trường và giá bồi thường đối với loại đất nông nghiệp, nên Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố căn cứ điều kiện kinh tế tại địa phương để xác định và phê duyệt giá riêng theo từng địa bàn, khu vực nằm trong giới hạn khung giá đất do Chính phủ quy định. Chính vì vậy, việc quy định đơn giá bồi thường đối với đất nông nghiệp mỗi nơi khác nhau và dễ dẫn tình trạng chủ quan, áp đặt khi ban hành quy định về giá của cơ quan, người có thẩm quyền. Ví dụ, dự án Đường nối từ nút giao cầu Bà Chiêm đến Khu công nghiệp Hiệp Phước, huyện Nhà Bè được Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh thu hồi đất theo Quyết định 1632QĐUBND ngày 1042008, với tổng diện tích 125.188,9m2 (trong đó chủ yếu là đất nông nghiệp), có tổng số 144 hộ dân và 01 tổ chức bị thu hồi đất. Từ tháng 4 năm 2008 đến tháng 9 năm 2009, việc bồi thường của dự án không thực hiện được, do đơn giá bồi thường mà Thành phố xác định theo giá chung của cả Thành phố là quá thấp (200.000 đồngm2 đối với đất trồng cây hàng năm và 250.000 đồngm2 đối với đất trồng cây lâu năm) và Ủy ban nhân dân huyện Nhà Bè xin điều chỉnh giá bồi thường nhiều lần nhưng Hội đồng thẩm định Bồi thường của Thành phố không chấp nhận. Tuy nhiên, đây là dự án cấp bách phải thực hiện xong để phục vụ cho việc vận chuyển hàng hóa khi đưa Cảng container Trung tâm Sài Gòn, một cảng biển lớn của Thành phố hoạt động vào cuối năm 2009. Vì vậy, ngày 1992009, đích thân Chủ tịch Ủy ban nhân thành phố đã khảo sát thực tế và đã kết luận thống nhất tăng giá bồi thường đối với đất nông nghiệp trong dự án này bằng đơn giá bồi thường của dự án Đô thị mới Nhơn Đức – Phước Kiển18. Sau đó, ngày 3092009, Văn Phòng Ủy ban nhân dân Thành phố ra Thông báo số 729TBVP truyền đạt nội dung kết luận nêu trên “chấp thuận cho Ủy ban nhân dân huyện Nhà Bè được áp dụng đơn giá bồi thường hỗ trợ đất nông nghiệp thuần của dự án này như đã bồi thường đối với dự án Xây dựng Khu đô thị mới Nhơn Đức – Phước Kiển, huyện Nhà Bè”. Đến ngày 0312009, Phó Chủ tịch Ủy ban ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh có Văn bản số 5154UBND – ĐTMT về việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với dự án xây dựng đường nối từ nút giao thông cầu Bà Chiêm đến Khu công nghiệp Hiệp Phước, trong đó chỉ đạo: “về đơn giá bồi thường, hỗ trợ đối với đất nông nghiệp thuần: yêu cầu Ủy ban nhân dân huyện Nhà Bè thực hiện theo kết luận và chỉ đạo của Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố tại buổi đi thực địa ngày 19 tháng 9 năm 2009 (thống nhất cho phép áp dụng theo mức giá bồi thường đất nông nghiệp thuần của dự án Khu đô thị mới Nhơn Đức – Phước Kiển huyện Nhà Bè) như theo đề nghị của Ủy ban nhân dân huyện Nhà Bè”. Như vậy, chỉ bằng một chuyến đi thị sát của Chủ tịch Ủy ban nhân dân Thành phố, đơn giá bồi thường đối với đất nông nghiệp được nâng lên đáng kể (tăng 130.000 đồngm2), làm lợi cho hơn 100 hộ dân có đất bị thu hồi, trong đó nhiều hộ dân được tăng hàng vài trăm triệu đồng từ diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi của mình. Điều này cho thấy, sự không chặt chẽ, chủ quan và áp đặt trong quyết định giá bồi thường của cơ quan, người có thẩm quyền, chi phối rất nhiều đến quyền và lợi ích hợp pháp của người có đất bị thu hồi. Về tính không hợp lý của văn bản áp dụng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cũng chưa được cơ quan có thẩm quyền chú ý. Ví dụ, đơn giá bồi thường cấu trúc xây dựng nhà ở thành phố Hồ Chí Minh được thực hiện theo Quyết định 122008QĐUBND ngày 20022008 về ban hành biểu giá chuẩn về suất vốn đầu tư phần xây dựng công trình trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh và được nhân hệ số 1,3 theo Quyết định số 922008QĐUBND ngày 26022008 của Ủy ban nhân dân Thành phố19. Đơn giá này áp dụng chung cho toàn Thành phố là không hợp lý. Bởi vì ở vùng đất phía Đông nam Thành phố như huyện Nhà Bè, Quận 7, Quận 8, huyện Cần Giờ nếu áp dụng theo giá này là quá thấp so với chi phí thực tế mà người dân phải bỏ ra để xây dựng lại nhà ở, do đặc điểm nền đất của khu vực này nói chung và huyện Nhà Bè nói riêng là nền đất yếu nên khi xây dựng nhà người dân phải tốn chi phí thi công nền móng (ép cọc bêtông, hoặc đóng cừ tràm rất nhiều) cao gấp nhiều lần so với các quận, huyện khác như huyện Củ Chi, Hóc Môn, Tân Bình... Vì vậy, khi nhận tiền bồi thường theo đơn giá này, người dân không đủ chi phí để xây dựng lại nhà ở mà phải bỏ thêm nhiều tiền mới có thể xây dựng lại như ngôi nhà đã bị giải tỏa. Điều này không phù hợp thực tiễn và không đảm bảo quyền, lợi ích của người dân. Đây cũng là nguyên nhân Tổ chức, bộ máy và nguồn nhân lực phục vụ công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng chưa đáp ứng yêu cầu đặt ra. Hoạt động quản lý, điều hành của cơ quan hành chính Nhà nước về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư còn bất cập, yếu kémdẫn đến khiếu nại liên quan đến thu hồi đất. v. Từ sau khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực, các địa phương đã thành lập cơ quan chuyên môn làm công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Thông thường nhiệm vụ này được giao cho 2 tổ chức là: Trung tâm phát triển quỹ đất trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Ban bồi thường, giải phóng mặt bằng trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện. Đồng thời ở cấp tỉnh thành lập Hội đồng thẩm định mà thành viên là đại diện các sở, ngành, do Giám đốc Sở Tài chính cấp tỉnh làm Chủ tịch Hội đồng và cấp huyện thành lập Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư gồm đại diện các phòng, ban liên quan thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện do Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện làm Chủ tịch Hội đồng (Điều 40 và 41 Nghị định 197NĐCP) để tham mưu cho Ủy ban nhân dân cùng cấp thực hiện công tác này. Các cơ quan, tổ chức này đã phát huy được vai trò tham mưu cũng như trực tiếp thực hiện công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Tuy nhiên, nhìn chung, đội ngũ cán bộ làm công tác này hầu hết chưa được đào tạo chuyên môn về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, nên việc lập hồ sơ đền bù thường sai sót; tình trạng cán bộ, công chức gây khó khăn, phiền hà cho người dân, có hành vi tham nhũng, tiêu cực còn nhiều; trong quá trình triển khai việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, cơ quan nhà nước chưa làm tốt công tác tuyên truyền, vận động, thiếu công khai, minh bạch, không đảm bảo dân chủ… cũng là nguyên nhân dẫn đến việc khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Từ những điều phân tích trên đây, có thể nhận định rằng: qua 10 năm triển khai thực hiện Luật Đất đai năm 2003 cho thấy, quy định Nhà nước thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế, theo chúng tôi, đã bộc lộ những bất cập, hạn chế, vướng mắc, không phù hợp với điều kiện hiện nay. Nhà nước đã tự trao cho mình quá nhiều quyền năng trong thu hồi đất, trong khi chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định định cư nhiều bất cập, thiếu minh bạch, thay đổi liên tục, đội ngũ cán bộ, công chưa đảm bảo được yêu cầu nhiệm vụ… nên tạo ra những kẽ hở dễ bị lợi dụng hình thành “lợi ích nhóm”, quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của người được giao quyền sử dụng đất bị thu hồi vì mục đích “phát triển kinh tế”. Đây cũng là một trong những nguyên nhân của tình trạng người bị thu hồi đất khiếu kiện gia tăng về số lượng, gay gắt về tính chất, khiếu kiện nhiều lần, khiếu kiện đông người, vượt cấp v.v. làm mất an ninh chính trị, trật tự an tòan xã hội, ảnh hưởng đến niềm tin của nhân dân đối với sự lãnh đạo của Đảng và quản lý của Nhà nước. 3. Kiến nghị Thứ nhất, với những bất cập, hạn chế đã nhìn thấy, đáng lẽ Dự thảo Luật Đất đai năm 2013 thu hẹp hơn (hoặc bỏ hẳn) các trường hợp thu hồi đất vào mục đích phát triển kinh tế cho phù hợp với xu hướng “nhà nước giảm can thiệp hành chính” vào lĩnh vực kinh tế nhưng Dự luật này lại mở rộng nội dung thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế. Tại Điều 15 Dự thảo Luật Đất đai 2013 quy định “Nhà nước quyết định thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế; do vi phạm pháp luật đất đai; do chấm dứt sử dụng đất”. Riêng quy định thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế xã hội được quy định cụ thể tại khoản 3 Điều 51 Dự thảo Luật, với nội dung bổ sung, thay đổi về thu hồi đất gồm: i) xây dựng khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế, cụm công nghiệp và các khu khác có cùng chế độ sử dụng; ii) để thực hiện các dự án thăm dò, khai thác khoáng sản theo quy định của Chính phủ; iii) để xây dựng khu đô thị mới, chỉnh trang khu dân cư hiện hữu; chỉnh trang và phát triển khu dân cư nông thôn; thực hiện dự án xây dựng nhà ở xã hội, nhà ở tái định cư, nhà ở cho sinh viên, nhà ở cho người có thu nhập thấp; iv) để thực hiện các dự án đầu tư bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA, dự án 100% vốn đầu tư nước ngoài và các trường hợp khác do Chính phủ quy định (Xem điểm a,b,c,d, khoản 3, Điều 51 Dự thảo). So với Luật Đất đai năm 2003, Dự thảo luật có tiến bộ hơn như quy định cụ thể thẩm quyền thu hồi đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ… thuộc thẩm quyền Thủ tướng Chính phủ. Tuy nhiên, nội dung thu hồi đất rộng hơn với quy định “để thực hiện dự án đầu tư có 100% vốn đầu tư nước ngoài, tuy nhiên pháp luật không quy định các điều kiện cần thiết; trong khi đó, theo quy định hiện hành thì chỉ được thực hiện trong trường hợp không thể đầu tư tại khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế, hay nói cách khác, nội dung thu hồi đất mở rộng hơn”20. Một điểm đáng lưu ý nữa là tại điểm d, khoản 3, Điều 51 Dự thảo Luật quy định rất “mở” cho việc thu hồi đất vào mục đích phát triển kinh tế xã hội là “các trường hợp khác do Chính phủ quy định”. Quy định “mở” như vậy đồng nghĩa với việc trao cho Chính phủ quyền năng rộng lớn để “định đoạt” thêm các trường hợp thu hồi đất vào mục tiêu phát triển kinh tế (quyền năng này vốn đã rất lớn trong Luật Đất đai năm 2003). Với nội dung này, có thể thấy tư duy làm luật của chúng ta vẫn chưa “thoát” được sự ôm đồm và thiếu tính dự báo. Quy định như vậy chắc chắn sẽ lập lại tình trạng Nghị định, văn bản hướng dẫn Luật sẽ “vô hiệu hóa” quy định của Nhà nước về thu hồi đất cho dự án lớn phát triển kinh tế của Quốc hội được quy định tại các điểm a, b, c, d, khoản 2, Điều 51 Dự thảo Luật Đất đai năm 2013. Và việc trao quyền năng rộng lớn dễ dẫn đến tình trạng lạm quyền, can thiệp hành chính vào quan hệ dân sự giữa các chủ thể liên quan, vi phạm quyền sử dụng đất – một quyền hiến định của công dân. Theo chúng tôi, chỉ có Quốc hội mới có quyền sử dụng quyền năng đại diện chủ sở hữu quyết định các trường hợp thu hồi đất, nghĩa là Luật phải quy định cụ thể các trường hợp thu hồi đất chứ không thể quy định giao quyền cho Chính phủ như điểm d, khoản 3, Điều 51 của Dự thảo. Thứ hai, thẩm quyền thu hồi đất chưa rõ ràng, tạo điều kiện cho việc đổ lỗi, đẩy trách nhiệm của cá nhân, cơ quan có thẩm quyền nếu có sai sót trong việc thu hồi đất của nhà nước. Dự thảo Luật quy định cơ quan đại diện chủ sở hữu bao gồm: Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp với thẩm quyền theo địa giới hành chính (Điều 21). Trong đó trách nhiệm quản lý Nhà nước thuộc về Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp, hay nói cách khác, đó là thẩm quyền tập thể. Khoản 1 Điều 54 Dự thảo luật quy định “Trường hợp tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường giải phóng mặt bằng và những người có đất bị thu hồi đã thảo thuận bằng văn bản thống nhất về phương án bồi thường về đất đai và tài sản gắn liền với đất hoặc khu đất thu hồi không giải phóng mặt bằng thì Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền ra quyết định thu hồi (tác giả nhấn mạnh), giao đất hoặc cho thuê đất mà không phải chờ đến hết thời hạn thông báo thu hồi đất”. Như vậy, Dự thảo Luật đã khẳng định thẩm quyền ra quyết định thu hồi đất thuộc về tập thể Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền. Tuy nhiên, đến Điều 58 Dự thảo Luật lại quy định: cá nhân Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện là người có thẩm quyền thu hồi đất tùy thuộc vào người sử dụng đất cụ thể. Với Quy định mâu thuẫn như vậy, theo chúng tôi, là chưa xác định được thẩm quyền thu hồi đất thuộc về Ủy ban nhân dân hay Chủ tịch Ủy ban nhân dân, mặc dù cũng theo giải thích của Ban soạn thảo, việc thay đổi thẩm quyền sang Chủ tịch Ủy ban nhân dân là nhằm mục đích cải cách thủ tục hành chính. Chúng tôi đồng ý với ý kiến cho rằng: Đây là một điều hoàn toàn không hợp lý và rất cần được quy định cụ thể, rõ ràng, bởi nếu không sẽ dễ dẫn đến tình trạng lạm quyền hoặc đùn đẩy trách nhiệm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi có sai sót về quyết định thu hồi đất cũng như cưỡng chế thu hồi đất21. Tóm lại, Luật Đất đai hiện hành đã bộc lộ những bất cập, hạn chế từ quy định thu hồi đất vào mục đích phát triển kinh tế, dẫn đến tình trạng khiếu nại, khiếu kiện xảy ra với số lượng lớn và tính chất ngày càng phức tạp, trong khi đó Dự thảo Luật Đất đai 2013 với việc quy định theo hướng mở rộng nội dung thu hồi đất của Nhà nước, thẩm quyền thu hồi đất thiếu nhất quán cũng đồng nghĩa với việc tiếp tục khẳng định và mở rộng quyền năng đại diện chủ sở hữu can thiệp hành chính vào lĩnh vực kinh tế, khó có khả năng khắc phục những hạn chế của Luật Đất đai năm 2003, làm cho Dự Luật Đất đai không xứng tầm và chưa đáp ứng được kỳ vọng của người dân về cam kết bảo hộ quyền sử dụng đất từ phía Nhà nước. Vì vậy, tác giả đề xuất bỏ quy định “Thu hồi đất vì mục đích thực hiện các dự án phát triển kinh tế” tại khoản 3, Điều 58 Dự thảo Luật Đất đai năm 2013. 1 Xem Nghị quyết số 19NQTW ngày 31102012 của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về Tiếp tục đổi mới chính sách pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2010 nước ta cơ bản trở thành một nước công nghiệp theo hướng hiện đại, Nxb Chính trị Quốc gia – Sự thật, Hà Nội, năm 2012, tr. 87. 2 Xem: Thế Dũng, “Chưa thống nhất về thu hồi đất”, Báo Người lao động, thứ 5, ngày 1842013. 3 Trong đó, tiêu biểu là ý kiến của Phó Chủ tịch Quốc hội Huỳnh Ngọc Sơn cho rằng: “không nên đặt vấn đề là không thu hồi các dự án phát triển kinh tế xã hội. Bởi trong nhóm các dự án vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng cũng có nhiều dự án kinh tế”. Xem http:phapluattp.vn20130418012425287p0c1085bothuhoidatchoduanphattrienktxh.htm. 4 Theo báo cáo tại phiên họp ngày 1442013 về Dự thảo sửa đổi của Luật Đất đai thì có đến 133.000 lượt ý kiến đề nghị không thực hiện thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế xã hội. Xem: Bảo Cầm, “Thường vụ Quốc hội thảo luận Dự án Luật Đất đai sửa đổi, không thể không thu hồi đất”, Báo Thanh niên, thứ 5, ngày 1842013 6 7 Xem thêm Điều 14 Hiến pháp1959) Điều 20 Hiến pháp 1980 và Điều 17, 18 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). Phan Trung Hiền, Cần tiếp tục hoàn thiện cơ sở hiến định về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư trong giai đoạn hiện nay, Tài liệu Hội nghị góp ý dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 do Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh và Tạp chí Nghiên cứu lập pháp tổ chức tháng 2 năm 2013. 8 9 Phan Trung Hiền, tlđd. Xem: P. Thảo, Sửa đổi Luật đất đai cần dẹp “loạn” quyền thu hồi đất 10 Điều 40 Luật Đất đai 2003 quy định “Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích kinh tế, trong trường hợp đầu tư xây dựng khu công nghệ cao, khu kinh tế và các dự án lớn theo quy định của Chính phủ”. Đến Nghị định 1812004NĐCP, Nghị định 842007NĐCP và các văn bản hướng dẫn giải thích nội dung các dự án đầu tư lớn thành nhiều loại khác nhau, thuộc nhiều lĩnh vực, trong đó có lĩnh vực tiềm ẩn nhiều khả năng có thể tùy nghi giải thích lý do phải thu hồi đất như dự án đầu tư, sản xuất kinh doanh, dịch vụ, du lịch …thuộc nhóm A (Xem khoản 2 Điều 36, Nghị định 1812004NĐCP ngày 2942004 của Chính Phủ và Điều 34 Nghị định 842007NĐCP ngày 2552007 của Chính phủ). 11 Trích theo tác giả Đoàn Trần, Thu hồi đất rất dễ bị lợi dụng (http:vneconomy.vn20130310074816854P0C17thuhoidatratdebiloidung). 12 Báo cáo của Thanh tra Chính phủ tại Hội nghị trực tuyến về công tác tiếp dân và giải quyết khiếu nại tố cáo với các bộ, ngành và lãnh đạo 63 tỉnh, thành diễn ra vào ngày 2552013 tại Hà Nội. Xem: Thúy Hằng, Hạn chế tối đa phát sinh khiếu kiện từ thu hồi đất (http:vneconomy.vn20130316071711491P0C17botuphapmuonbothuhoidatvilydokinhte.htm) 13 Xem: Hoàng Thư, Vụ thu hồi đất Văn Giang (Hưng Yên): Được, mất…( Báo Pháp luật thành phố Hồ Chí Minh (http:phapluattp.vn20120507105343117p0c1015vuthuhoidatovangianghungyenbai2duocmat.htm) 14 Từ năm 2004 đến 2009 có đến 4 Nghị định và nhiều văn bản sửa đổi, bổ sung điều chỉnh quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư gây rất nhiều khó khăn trong việc triển khai thực hiện. Xem Khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, tác giả Võ Phan Lê Nguyễn, Luận văn thạc sĩ Luật học 2010. 15 16 Số liệu tác giả khảo sát tại huyện Nhà Bè, Tp. Hồ Chí Minh. 17 Xem: khoản 3 Điều 38 Luật Đất đai năm 2003. Xem: Trần Thanh Bình và Phương Thanh, “Trây trét nhà tái định cư”, Báo Thanh niên số ra ngày 05012010. 18 Đối với đất nông nghiệp trồng cây hàng năm từ 200.000 đồngm2 tăng lên 330.000 đồngm2; đối với đất trồng cây lâu năm từ 250.000 đồngm2 tăng lên 380.000 đồngm2 (Xem: Khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, tác giả Võ Phan Lê Nguyễn, Luận văn thạc sĩ Luật học, trường ĐH Luật Tp. HCM, 2010). 19 Ví dụ: Theo quy định tại Quyết định 122008QĐUBND và Quyết định 922008QĐUBND của Thành phố thì nhà ở dưới 4 tầng cấu trúc móng bê tông hoặc cọc nhỏ hơn L