Tham nhũng chính sách trong hầu hết các trường hợp không phải là hành vi trái pháp luật mà thường là pháp luật bị thay đổi, xây dựng theo hướng có lợi cho một “nhóm lợi ích” hoặc tạo ra kẽ hở, điều kiện thuận lợi cho hành vi tham nhũng thông thường. Bài viết bước đầu phân tích và nhận diện tham nhũng chính sách ở Việt Nam, trên cơ sở đó đánh giá vai trò của Quốc hội trong phòng, chống tham nhũng chính sách.
NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT NÂNG CAO NĂNG LỰC LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI ĐỂ NGĂN NGỪA THAM NHŨNG CHÍNH SÁCH Vũ Văn Huân* * Viện Nghiên cứu Lập pháp Thơng tin viết: Từ khóa: tham nhũng; tham nhũng sách; phân tích sách; Quốc hội; lực lập pháp Lịch sử viết: Nhận bài: 28/7/2016 Biên tập: 01/11/2017 Duyệt bài: 08/11/2017 Tóm tắt: Tham nhũng sách hầu hết trường hợp hành vi trái pháp luật mà thường pháp luật bị thay đổi, xây dựng theo hướng có lợi cho “nhóm lợi ích” tạo kẽ hở, điều kiện thuận lợi cho hành vi tham nhũng thông thường Tham nhũng sách xảy bốn giai đoạn sách, bao gồm: hoạch định sách, xây dựng ban hành sách, tổ chức thực sách, đánh giá sách Bài viết bước đầu phân tích nhận diện tham nhũng sách Việt Nam, sở đánh giá vai trò Quốc hội phòng, chống tham nhũng sách Article Infomation: Keywords: corruption; policy corruption; policy analysis; National Assembly; legislative capacity Article History: Received: 28 Jul 2017 Edited: 01 Nov 2017 Appproved: 08 Nov 2017 Abstract: Policy corruption in most cases is not an illegal act, but it leads to a law modification or law development in favor of a "benefit group" or creating a loophole, favorable conditions for the common corruptions Policy corruption may occur in four stages of the policy, including: policy formulation, policy development and promulgation, policy implementation, policy evaluation This article provides initial analysis and identification of the policy corruption in Viet Nam, on the basis of which the role of the National Assembly against the policy corruptions Nhận diện tham nhũng sách Việt Nam Tham nhũng tượng xã hội, diện tất lĩnh vực khác đời sống xã hội Từ ngày đầu hình thành Nhà nước kiểu Việt Nam, 22 Số 22(350) T11/2017 Chủ tịch Hồ Chí Minh cảnh báo tệ nạn tham nhũng, lấy công dùng vào việc tư, quên liêm, đạo đức Người coi trộm cắp tiền bạc nhân dân, gây tổn hại kinh tế cho Chính phủ mật thám, phản quốc NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LUÊÅT Ngay sau Đổi Mới, Hội nghị đại biểu nhiệm kỳ Đại hội VII Đảng (tháng 1/1994) xác định, tham nhũng bốn nguy hàng đầu tồn vong chế độ; tệ quan liêu, tham nhũng suy thoái phẩm chất đạo đức phận cán bộ, đảng viên làm cho máy Đảng Nhà nước suy yếu, lòng tin nhân dân Đảng, chế độ bị xói mịn1 Từ đó, Đảng ta ngày liệt với công tác đấu tranh phòng chống tham nhũng, nhiều văn quan trọng ban hành, có Luật Phịng, chống tham nhũng năm 2005 đặc biệt Nghị TƯ Ban chấp hành Trung ương Đảng Khóa XI Kết luận Hội nghị TƯ (khóa XI) rõ, tham nhũng “gây xúc xã hội thách thức lớn lãnh đạo Đảng, quản lý Nhà nước”2 Báo cáo trị Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI Đại hội đại biểu lần thứ XII Đảng lần rõ, xác định đấu tranh phịng, chống tham nhũng, lãng phí nhiệm vụ thường xuyên, quan trọng, đồng thời nhiệm vụ khó khăn, phức tạp, lâu dài; trách nhiệm cấp ủy đảng, trước hết người đứng đầu cấp ủy, quyền tồn hệ thống trị Kiên quyết, kiên trì xây dựng chế phịng ngừa để tham nhũng; chế răn đe, trừng trị để khơng thể tham nhũng3 Tuy nhiên, tham nhũng bệnh nguy hiểm, nên phải coi việc chống tham nhũng quan trọng mặt trận - mặt trận trị tư tưởng Muốn thắng phải có chuẩn bị, có kế hoạch, tổ chức Đặc biệt, cần phải nghiên cứu, nhận diện loại hình tham nhũng mới, ví dụ dạng tham nhũng tinh vi lâu tham nhũng sách, để từ đưa đường lối xử lý hiệu Nguyên nhân tham nhũng Việt Nam lý giải từ yếu thể chế, tính nửa vời trong đạo thực thối hóa của khơng quan chức, cơng chức bộ máy, chí tham nhũng có hoạt động tư pháp, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án Với hành vi tham nhũng thông thường (hành vi cố ý làm trái quy định pháp luật nhằm trục lợi) áp dụng trách nhiệm pháp lý nhiều quan vào cuộc, từ tra, quan điều tra… đến người dân (thơng qua việc tích cực tố cáo) Khi bị phát hiện, xử lý hành vi tham nhũng thơng thường dễ có thước đo rõ ràng quy định pháp luật Ngược lại, tham nhũng sách hầu hết trường hợp khơng phải hành vi trái pháp luật, mà thường pháp luật bị thay đổi, xây dựng theo hướng có lợi cho “nhóm lợi ích” tạo kẽ hở, điều kiện thuận lợi cho hành vi tham nhũng thông thường So với hành vi tham nhũng thông thường, tham nhũng sách khó phát xử lý triệt để, bởi: Thứ nhất, áp dụng trách nhiệm trị (khơng thể áp dụng trách nhiệm pháp lý) bởi, thường tham nhũng sách đặt pháp luật cách bất công để trục lợi từ pháp luật đó, đó, thường khơng bị kết tội, chịu trách nhiệm pháp lý Thứ hai, khơng có pháp lý để thu hồi lợi ích khơng đáng “nhóm lợi ích” thu từ sách bị tham nhũng thao túng, lợi ích khơng đáng, lại hợp pháp Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Hội nghị lần thứ Ban Chấp hành Trung ương khố VIII, Nxb Chính trị Quốc gia, H., 1997, tr 68 Kết luận Hội nghị Trung ương khóa XI tăng cường lãnh đạo Đảng cơng tác phịng, chống tham nhũng, lãng phí. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu tồn quốc lần thứ XII, Nxb Chính trị Quốc gia, H., 2016, tr 213 Số 22(350) T11/2017 23 NHAÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT chừng văn quy phạm pháp luật tương ứng chưa bị hủy bỏ; đến hủy bỏ khơng thể áp dụng hiệu lực hồi tố Tham nhũng sách xảy bốn giai đoạn sách, bao gồm: hoạch định sách, xây dựng ban hành sách, tổ chức thực sách, đánh giá sách So với tham nhũng thông thường, mức độ nguy hiểm tham nhũng sách thường để lại hậu nặng nề nhiều Về kinh tế, ảnh hưởng tham nhũng sách tạo mơi trường kinh doanh thiếu lành mạnh, thiếu bình đẳng, khiến doanh nghiệp không cần nâng cao lực, cần có “quan hệ” có lợi ích lớn Ở giai đoạn đầu sau Đổi Mới, tham nhũng sách xuất hiện, lúc chưa xuất tập đoàn kinh tế tư nhân hùng mạnh đến mức ảnh hưởng cách bất minh lên sách, pháp luật để tạo nên lợi cạnh tranh cho Song song với trình cổ phần hóa, nhiều tập đồn, tổng cơng ty nhà nước tư nhân hóa, bên cạnh trỗi dậy tập đoàn tư nhân giá trị hàng tỷ la, tác nhân có ảnh hưởng đáng kể lên sách, pháp luật Nhà nước, sinh tham nhũng sách Ví dụ, thay đầu tư “chất xám” để xây dựng hệ thống tiêu chí (theo đối tượng đáp ứng đầy đủ tiêu chí đương nhiên quyền kinh doanh, quyền lựa chọn), quan có thẩm quyền lại đặt hệ thống “giấy phép” có họ có quyền cấp phép Điển hình hệ thống gần 7.000 “giấy phép con” đời giai đoạn 2001 - 20154 Hệ thống “giấy phép con” tạo nguồn thu thức phi thức hàng chục tỷ đồng tháng cho quan liên quan5 Do đó, cần phải triệt để hạn chế chế “xin - cho” 24 văn quy phạm pháp luật, không nhằm bảo đảm tự cho công dân mà cịn góp phần ngăn chặn tận gốc nguồn tham nhũng tinh thần Điều 33 Hiến pháp năm 2013: “Mọi người có quyền tự kinh doanh ngành nghề mà pháp luật không cấm” Tương tự chế xin cho, số lĩnh vực, nguồn lực khan hiếm, độc nhất, ví dụ đất đai, để bảo đảm “sự thống thị trường”, tránh dư thừa nguồn cung… quan quản lý thường đặt quy hoạch Tuy nhiên, quy hoạch vơ hình trung tạo rào cản vơ hình cản trở doanh nghiệp gia nhập thị trường sau Việc nằm quy hoạch mang lại lợi ích lớn cho chủ thể nằm quy hoạch, vậy, bắt đầu phát sinh “chạy quy hoạch”, “nắn quy hoạch” Trong lĩnh vực giao thông, xây dựng, việc nắn quy hoạch, tạo “đường cong mềm mại” dễ thấy Nhưng trong lĩnh vực quy hoạch mạng lưới bán hàng, sản xuất kinh doanh… việc lạm dụng “nắn quy hoạch” khó thấy nhiều, tác hại cịn lớn hơn, làm méo mó thị trường sản xuất kinh doanh; cản trở vận hành bình thường quy luật cung cầu kinh tế thị trường; lạm dụng quy hoạch để điều phối nguồn lực kinh tế làm vơ hiệu hóa “bàn tay vơ hình” kinh tế thị trường; hướng nguồn lực kinh tế vào bàn tay “nhóm tư thân hữu” Về xã hội, tham nhũng sách bóp méo sách Đảng, Nhà nước để phục vụ “nhóm lợi ích”, “thương mại hóa” quyền lực, làm suy yếu lãnh đạo Đảng vai trò quản lý Nhà nước, làm lòng tin nhân dân Bên cạnh đó, nay, thẩm phán, công chức trao quyền định đoạt lớn Các văn quy định trách nhiệm pháp lý, Bộ luật http://infonet.vn/ong-vu-tien-loc-7000-giay-phep-con-dang-hanh-doanh-nghiep-post196926.info http://vietnamnet.vn/vn/kinh-doanh/dau-tu/308359/mat-may-chuc-ty-moi-thang-ho-chong-doi-kinh-lam.html Số 22(350) T11/2017 NHAÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT Hình sự, quy định khung xử lý rộng, trao quyền định đoạt cho thẩm phán, cơng chức Điều vơ hình trung tạo khoảng trống cho lạm dụng Bởi vậy, để thu hẹp khả bị lạm dụng, cần phải chia nhỏ khung xử lý Bộ luật Hình sự; tiêu chí áp dụng kịch sàn, kịch trần phải quy định rõ ràng Vai trò Quốc hội phịng, chống tham nhũng sách Văn kiện Đại hội lần thứ XII Đảng khẳng định việc cần “xây dựng chế phòng ngừa, ngăn chặn quan hệ “lợi ích nhóm”; chống đặc quyền, đặc lợi, khắc phục “tư nhiệm kỳ”, đẩy mạnh cải cách hành chính, cải cách tư pháp, phát huy vai trò quan dân cử”6 Quốc hội với tư cách quan đại biểu cao Nhân dân, quan quyền lực nhà nước cao nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, thực quyền lập hiến, quyền lập pháp7, đặt quy tắc điều chỉnh mối quan hệ xã hội, đặt quy tắc hoạt động cho hành pháp, tư pháp, đó, Quốc hội cần phải đóng vai trị tích cực nỗ lực phịng, chống tham nhũng Đảng tồn hệ thống trị Việc nhận diện, phịng ngừa sớm rủi ro tham nhũng từ giai đoạn xem xét, cho ý kiến dự thảo luật, pháp lệnh cần thiết nhằm ngăn chặn tham nhũng sách xảy cơng đoạn lập quy quan thực hành pháp Để phịng ngừa tham nhũng sách, cần tập trung thực số nhiệm vụ trọng tâm sau: Một là, dự thảo luật cần kèm theo dự báo rủi ro, nguy tham nhũng đằng sau điều khoản Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 yêu cầu phải đánh giá tác động sách đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Theo đó, quan, tổ chức có trách nhiệm tiến hành đánh giá tác động sách đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Đại biểu Quốc hội tự yêu cầu quan có thẩm quyền tiến hành đánh giá tác động sách đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Trong trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, cho ý kiến dự án luật, pháp lệnh, “… có sách đề xuất quan đề xuất sách có trách nhiệm đánh giá tác động sách”8 Theo hướng này, hồ sơ dự án luật, pháp lệnh cần kèm theo Báo cáo đánh giá rủi ro, nguy tham nhũng đằng sau điều khoản trao quyền cấp phép, quyền định quy hoạch, quyền định đoạt cho thẩm phán, công chức, thủ tục hành chính, tư pháp Báo cáo, tờ trình xây dựng luật, pháp lệnh phải dự báo nguy cơ, rủi ro tham nhũng dự luật, pháp lệnh Mỗi điều khoản, phương án đưa dự thảo phải đồng thời phân tích, soi chiếu ba phương diện: bảo đảm quyền tự công dân; nhu cầu quản lý nhà nước; rủi ro tham nhũng Phương án lựa chọn cần phải luận giải đồng thời ba phương diện luận giải điểm lựa chọn cân bằng, hài hòa Hai là, nâng cao lực chất lượng lập pháp Quốc hội để hạn chế bớt tượng “lập pháp ủy quyền” Quy trình làm luật, tức thể chế hóa chủ trương, đường lối Đảng, hay nói cách khác, dịch sách cơng thành luật Nếu q trình dịch sách bị lệch lạc mở đường cho vận dụng tùy tiện người có thẩm quyền9 Vì vậy, Quốc Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb Chính trị Quốc gia H., 2016, tr 213 Điều 69 Hiến pháp năm 2013 Khoản 1, Điều 35 Luật Ban hành Văn quy phạm pháp luật năm 2015 PGS,TS Phạm Duy Nghĩa, Giáo trình pháp luật đại cương, Nxb Công an Nhân dân, Hà Nội, 2011, tr 37 Số 22(350) T11/2017 25 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT hội cần tiếp tục tăng cường lực nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp, đổi quy trình xây dựng luật, pháp lệnh, bảo đảm tốt tính dân chủ, pháp chế, cơng khai, minh bạch hệ thống pháp luật; đồng thời cần “coi trọng hệ thống pháp luật đất đai, tài nguyên, tài chính, tiền tệ, đầu tư, kinh doanh, mơi trường, tạo điều kiện quản lý sử dụng nguồn lực đất nước cách có hiệu quả; khắc phục tình trạng thất thốt, tham nhũng, lãng phí lĩnh vực này”10 Quốc hội nước ta làm việc theo chế độ hội nghị định theo đa số, hiệu hoạt động Quốc hội bảo đảm hiệu kỳ họp Quốc hội, hoạt động Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội… Mỗi năm diễn hai kỳ họp Quốc hội, đó, kỳ họp thường diễn khoảng 30 ngày, nên thời gian dành cho công việc lập pháp Quốc hội không nhiều, dẫn đến Quốc hội thường ủy quyền cho quan quản lý nhà nước quy định chi tiết luật Do đó, hầu hết luật mang tính chất “luật ống, luật khung”, quy tắc thực chi phối sống nhân dân quan quản lý nhà nước đặt Các quan quản lý nhà nước quan trực tiếp cấp phép, xử lý thủ tục hành chính… Bởi vậy, hồn tồn dễ hiểu quan ban hành gần 7.000 “giấy phép con” thời gian vừa qua Để hạn chế bớt tượng lập pháp ủy quyền, Quốc hội cần nâng cao lực lập pháp, đưa đạo luật chất lượng, chi tiết Luật Quốc hội ban hành áp dụng trực tiếp đời sống mà không địi hỏi phải có hướng dẫn thi hành, trừ số trường hợp mà luật rõ, ủy quyền cho Chính phủ hướng dẫn thi hành Để nâng cao lực lập pháp Quốc hội, cần tiếp tục đổi mới, nâng cao chất lượng, hiệu hoạt động Ủy ban thường vụ Quốc hội; “tăng thẩm quyền, đề cao trách nhiệm tăng cường lực hoạt động Hội đồng Dân tộc Ủy ban Quốc hội việc thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, đề án, cơng trình quan trọng quốc gia”11 Trong tương lai, cần tăng tỷ lệ đại biểu Quốc hội chuyên trách nhiều Ba là, bổ sung lực nghiên cứu, phân tích sách Quốc hội, chế đấu thầu, thuê Thực tế cho thấy, quan quản lý nhà nước có ưu nắm bắt nhu cầu xã hội khả xây dựng dự án luật với đông đảo đội ngũ chuyên gia nhiều lĩnh vực Tuy nhiên, phân tích sách quan giao nhiệm vụ chủ trì xây dựng dự thảo lúc khách quan, mà đơi ẩn chứa lợi ích cục bộ, ngành, lĩnh vực Muốn tránh việc lệ thuộc thơng tin lập luận, phân tích sách từ quan soạn thảo (phần lớn quan hành pháp) Quốc hội cần có nguồn thơng tin độc lập để kiểm chứng, đối trọng Để có nguồn thông tin độc lập bảo đảm chất lượng, Quốc hội cần huy động trí tuệ nhà khoa học công tác trung tâm, tổ chức nghiên cứu độc lập (bên cạnh tổ chức nghiên cứu, tham mưu Quốc hội Chính phủ) Quốc hội áp dụng chế khuyến khích, huy động đội ngũ cộng tác viên, nhà khoa học, chuyên gia giỏi tham gia đóng góp vào hoạt động Quốc hội, lĩnh vực xây dựng pháp luật, định vấn đề quan trọng đất nước thông qua chế đấu thầu, th ngồi 10 Phát biểu đồng chí Nguyễn Phú Trọng, Tổng Bí thư Ban chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam Kỳ họp thứ nhất, Quốc hội khóa XIV, ngày 20/7/2016 11 Phát biểu đồng chí Nguyễn Phú Trọng, tlđd 26 Số 22(350) T11/2017 ... rủi ro tham nhũng từ giai đoạn xem xét, cho ý kiến dự thảo luật, pháp lệnh cần thiết nhằm ngăn chặn tham nhũng sách xảy công đoạn lập quy quan thực hành pháp Để phịng ngừa tham nhũng sách, cần... bảo đảm hiệu kỳ họp Quốc hội, hoạt động Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội? ?? Mỗi năm diễn hai kỳ họp Quốc hội, đó, kỳ họp thường... kiên trì xây dựng chế phịng ngừa để khơng thể tham nhũng; chế răn đe, trừng trị để tham nhũng3 Tuy nhiên, tham nhũng bệnh nguy hiểm, nên phải coi việc chống tham nhũng quan trọng mặt trận - mặt