Thẩm quyền của chính phủ theo Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức chính phủ 2015

Phân định thẩm quyền là vấn đề quan trọng hàng đầu của Hiến pháp và của các luật tổ chức cơ quan nhà nước. Bài viết phân tích các quy định về thẩm quyền chung của Chính phủ, thẩm quyền của tập thể Chính phủ, thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ và đưa ra các đề xuất, kiến nghị nhằm phân định thẩm quyền hợp lý.

NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT THẨM QUYỀN CỦA CHÍNH PHỦ THEO HIẾN PHÁP 2013 VÀ LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH PHỦ 2015 Nguyễn Cửu Việt* * PGS, TS Nguyên Giảng viên trường Đại học Luật TP Hồ Chí Minh Thơng tin viết: Từ khóa: thẩm quyền, thẩm quyền chung, Chính phủ Lịch sử viết: Nhận bài: 24/07/2017 Biên tập: 20/09/2017 Duyệt bài: 26/09/2017 Article Infomation: Keywords: authority, authority, the government Article History: Received: 24 Jul 2017 Edited: 20 Sep 2017 Appproved: 26 Sep 2017 general Tóm tắt: Phân định thẩm quyền vấn đề quan trọng hàng đầu Hiến pháp luật tổ chức quan nhà nước Bài viết phân tích quy định thẩm quyền chung Chính phủ, thẩm quyền tập thể Chính phủ, thẩm quyền Thủ tướng Chính phủ đưa đề xuất, kiến nghị nhằm phân định thẩm quyền hợp lý Abstract: Separation of the authority is the top priority of the Constitution and of the laws of the organization of the state This article provides analysis of the provisions on the general authority of the government, the authority of the government cabinet, the competence of the Prime Minister, and also provides proposals and recommendations to determine the reasonable authorities Thẩm quyền quan nhà nước khái niệm mang tính hệ thống, bao gồm nghĩa vụ (trước nhà nước) quyền (đối với đối tượng quản lý) thực nhiệm vụ, chức năng, vấn đề định… quyền hạn cụ thể để thực quyền nghĩa vụ chung (như: quyền ban hành văn pháp luật, thực biện pháp cưỡng chế, hoạt động mang tính tổ chức kỹ thuật…)1 Theo quy định Điều 94 Hiến pháp năm 2013, Chính phủ quan hành nhà nước cao nước, thực quyền hành pháp, quan chấp hành Quốc hội Để thực nhiệm vụ, chức hiến định mình, Chính phủ trao thẩm quyền rộng lớn nhằm đảm Về khái niệm thẩm quyền nói chung quyền, nghĩa vụ chung quyền hạn cụ thể - hai nhóm yếu tố khái niệm thẩm quyền, xem thêm: Б М Лазарев, Компетенция органов управления, Юрид лит. М., 1972, с 101 (B.M Lazaep Thẩm quyền quan quản lý, Nxb Pháp lý, Maxcơva, 1972, tr 101) Xem thêm Nguyễn Cửu Việt: “Cải cách hành chính: khái niệm thẩm quyền” “Các yếu tố cấu thành tính hệ thống thẩm quyền”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số - 9/2005 Số 19(347) T10/2017 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT bảo thực quyền hành pháp, lãnh đạo hệ thống hành tổ chức thực quản lý nhà nước lĩnh vực phạm vi nước viên động viên cục bộ, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp biện pháp cần thiết khác để bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm tính mạng, tài sản Nhân dân; Thẩm quyền Chính phủ quy định tập trung Điều 96 Hiến pháp năm 2013, Chương II Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, ngồi cịn quy định bổ sung rải rác nhiều luật khác tổ chức quan nhà nước luật chuyên ngành Trình Quốc hội định thành lập, bãi bỏ bộ, quan ngang bộ; thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành - kinh tế đặc biệt; trình UBTVQH định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Trong số thẩm quyền Chính phủ có thẩm quyền chung Chính phủ, thẩm quyền Thủ tướng Chính phủ, thẩm quyền trưởng thủ trưởng quan ngang (sau gọi chung trưởng) Thẩm quyền chung Chính phủ Thẩm quyền chung Chính phủ (thẩm quyền Chính phủ) quy định tập trung Điều 96 Hiến pháp 2013 Chính phủ có nhiệm vụ quyền hạn sau đây: Tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị Quốc hội, pháp lệnh, nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH), lệnh, định Chủ tịch nước; Đề xuất, xây dựng sách trình Quốc hội, UBTVQH định định theo thẩm quyền để thực nhiệm vụ, quyền hạn quy định Điều này; trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước dự án khác trước Quốc hội; trình dự án pháp lệnh trước UBTVQH; Thống quản lý kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, thông tin, truyền thơng, đối ngoại, quốc phịng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội; thi hành lệnh tổng động Số 19(347) T10/2017 Thống quản lý hành quốc gia; thực quản lý cán bộ, công chức, viên chức công vụ quan nhà nước; tổ chức công tác tra, kiểm tra, giải khiếu nại, tố cáo, phòng, chống quan liêu, tham nhũng máy nhà nước; lãnh đạo công tác bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân (UBND) cấp; hướng dẫn, kiểm tra UBND việc thực văn quan nhà nước cấp trên; tạo điều kiện để UBND thực nhiệm vụ, quyền hạn luật định; Bảo vệ quyền lợi ích Nhà nước xã hội, quyền người, quyền cơng dân; bảo đảm trật tự, an tồn xã hội; Tổ chức đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước theo ủy quyền Chủ tịch nước; định việc ký, gia nhập, phê duyệt chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ, trừ điều ước quốc tế trình Quốc hội phê chuẩn quy định khoản 14 Điều 70; bảo vệ lợi ích Nhà nước, lợi ích đáng tổ chức công dân Việt Nam nước ngoài; Phối hợp với Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quan trung ương tổ chức trị - xã hội việc NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT thực nhiệm vụ, quyền hạn mình2 So với Hiến pháp năm 1992, thẩm quyền Chính phủ theo Hiến pháp năm 2013 có số điểm chủ yếu sau đây: 1) Về đơn vị hành chính: bỏ quyền hạn định việc điều chỉnh địa giới đơn vị hành cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyền hạn Hiến pháp 2013 trao cho UBTVQH (khoản Điều 74); thay vào đó, bổ sung quyền hạn trình UBTVQH định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành cấp tỉnh (khoản 4); bổ sung quyền hạn trình Quốc hội định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành đơn vị hành - kinh tế đặc biệt 2) Bổ sung khoản quyền hạn đề xuất, xây dựng sách trình Quốc hội, UBTVQH định định theo thẩm quyền để thực nhiệm vụ, quyền hạn quy định Điều Đây quyền hạn đặc trưng để thực quyền hành pháp 3) Bổ sung khoản quyền hạn trình Quốc hội định thành lập, bãi bỏ bộ, quan ngang Trước quyền hạn Hiến pháp 1992 trao cho Thủ tướng Chính phủ Trong Điều 96 dẫn trên, xét theo tính chất vấn đề, chữ in nghiêng quyền hạn cụ thể phải thảo luận tập thể, định theo đa số phiên họp toàn thể Chính phủ Để dễ phân biệt, chúng tơi gọi phận là“thẩm quyền tập thể Chính phủ”, cách gọi mang tính ước lệ3 Còn chữ in đứng quyền nghĩa vụ chung, mà trách nhiệm thực thuộc tập thể Chính phủ (trên phiên họp) thành viên Chính phủ Bên cạnh đó, khoản Điều 95 Hiến pháp 2013 quy định nguyên tắc “Chính phủ làm việc theo chế độ tập thể, định theo đa số”, nên định thuộc thẩm quyền Chính phủ (được hiểu “thẩm quyền chung Chính phủ”), nguyên tắc, định theo đa số phiên họp tồn thể Chính phủ Tuy nhiên, thực tế lại không phản ánh quy định Chỉ đơn cử: để thực quy định khoản 1, Điều 96 Hiến pháp 2013 khơng Chính phủ (nói chung), bao gồm tập thể Chính phủ, Thủ tướng thành viên khác, mà hệ thống máy hành chính, phải chung sức thực Như vậy, quy định Hiến pháp 2013 (khoản Điều 95, Điều 96) Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (Luật năm 2015) đồng thẩm quyền tập thể Chính phủ (với tư cách hình thức hoạt động tập thể Chính phủ) với thẩm quyền Chính phủ nói chung Vấn đề chỗ, Hiến pháp 2013 bỏ nguyên tắc đắn Hiến pháp 1992: “Những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền Chính phủ phải thảo luận tập thể định theo đa số” (khoản Điều 115) thay nguyên tắc: “Chính phủ làm việc theo chế độ tập thể, định theo đa số” (khoản Điều 95) Kết là, Luật năm 2015 khơng cịn giữ lại quy định vấn đề quan trọng phải giải phiên họp Chính phủ Điều 19 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 (Luật năm 2001) Do vậy, nói, vấn đề này, Hiến pháp 2013 Luật năm 2015 bước lùi so với Hiến pháp 1992 Luật năm 2001 Tuy nhiên, Nghị định số 138/2016/ NĐ-CP ngày 01/10/2016 ban hành kèm theo Quy chế làm việc Chính phủ (Quy chế năm 2016) liệt kê cụ thể vấn đề Chính Những chữ nghiêng quyền hạn cụ thể, chữ đứng quyền nghĩa vụ chung (TG) Vì Chính phủ vốn tập thể, lập luận rằng, “thẩm quyền tập thể Chính phủ” “thẩm quyền Chính phủ” Số 19(347) T10/2017 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT phủ thảo luận định theo đa số: Thẩm quyền Thủ tướng Chính phủ Đề nghị Chính phủ xây dựng luật, pháp lệnh, nghị trình Quốc hội, UBTVQH; dự án luật, nghị trình Quốc hội, dự án pháp lệnh, nghị trình UBTVQH Thẩm quyền Thủ tướng Chính phủ quy định Điều 98 Hiến pháp năm 2013: Chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội dài hạn hàng năm; dự toán ngân sách nhà nước phương án phân bổ ngân sách trung ương năm; quyết toán ngân sách nhà nước Lãnh đạo công tác Chính phủ; lãnh đạo việc xây dựng sách tổ chức thi hành pháp luật; Tình hình kinh tế  - xã hội tháng, 06 tháng, năm nhiệm vụ, giải pháp đạo, điều hành thực Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 4. Cơ cấu tổ chức Chính phủ; việc thành lập, bãi bỏ bộ, quan ngang bộ; việc thành lập, sáp nhập, giải thể quan thuộc Chính phủ; thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành - kinh tế đặc biệt Chương trình cơng tác Chính phủ năm; kiểm điểm công tác đạo, điều hành Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ việc thực Quy chế làm việc Chính phủ Những vấn đề mà pháp luật quy định Chính phủ phải thảo luận nghị Những vấn đề cần thiết khác theo định Thủ tướng Chính phủ (Điều 4) Theo quy định Điều này, hiểu, tất vấn đề lại thuộc thẩm quyền Chính phủ khơng đưa thảo luận tập thể định theo đa số Quy định phản ánh thực tế, nhiên lại không hợp hiến, hợp pháp, lẽ, việc phân định thẩm quyền Chính phủ phải Quốc hội thực Hiến pháp luật Do đó, nội dung cần quy định Luật năm 2015, tương tự Điều 19 Luật năm 2001 10 Số 19(347) T10/2017 Thủ tướng Chính phủ có nhiệm vụ quyền hạn sau đây: Lãnh đạo chịu trách nhiệm hoạt động hệ thống hành nhà nước từ trung ương đến địa phương, bảo đảm tính thống thơng suốt hành quốc gia; Trình Quốc hội phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng thành viên khác Chính phủ; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thứ trưởng, chức vụ tương đương thuộc bộ, quan ngang bộ; phê chuẩn việc bầu, miễn nhiệm định điều động, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Đình việc thi hành bãi bỏ văn Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang bộ, UBND, Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật văn quan nhà nước cấp trên; đình việc thi hành nghị Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật văn quan nhà nước cấp trên, đồng thời đề nghị UBTVQH bãi bỏ; Quyết định đạo việc đàm phán, đạo việc ký, gia nhập điều ước quốc tế thuộc nhiệm vụ, quyền hạn Chính phủ; tổ chức thực điều ước quốc tế mà Cộng hoà XHCN Việt Nam thành viên; Thực chế độ báo cáo trước Nhân dân thông qua phương tiện thông tin đại chúng vấn đề quan trọng NHAÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT thuộc thẩm quyền giải Chính phủ Thủ tướng Chính phủ Trong nội dung điều thấy đa phần quyền hạn cụ thể (chữ in nghiêng), lại quyền nghĩa vụ chung (chữ in đứng) phù hợp cá nhân Thủ tướng cần trao quyền giải cơng việc có tính chất cấp bách cụ thể, quyền hạn đặc trưng cho vai trị người đứng đầu Chính phủ Quy định Khoản Điều nhằm phát huy tính dân chủ, cơng khai, thắt chặt quan hệ Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với Nhân dân, nhiên, đáng tiếc việc thực quy định thực tế không thật rõ ràng Quy định Hiến pháp năm 2013 cho thấy tăng cường vai trị Thủ tướng Chính phủ Hiến pháp bổ sung thêm cho Thủ tướng quyền định đạo việc đàm phán, đạo việc ký, gia nhập điều ước quốc tế thuộc nhiệm vụ, quyền hạn Chính phủ; tổ chức thực điều ước quốc tế mà Cộng hoà XHCN Việt Nam thành viên (khoản Điều 98) Bên cạnh đó, Luật năm 2015 cịn trao cho Thủ tướng Chính phủ “quyết định vấn đề cịn có ý kiến khác Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang bộ” (khoản điểm c, Điều 28); “Trong thời gian Quốc hội không họp, định giao quyền Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang theo đề nghị Bộ trưởng Bộ Nội vụ trường hợp khuyết Bộ trưởng Thủ trưởng quan ngang Trong thời gian hai kỳ họp Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, định giao quyền Chủ tịch UBND cấp tỉnh theo đề nghị Bộ trưởng Bộ Nội vụ trường hợp khuyết Chủ tịch UBND cấp tỉnh” (khoản Điều 28); Ngoài ra, Quy chế năm 2016 quy định: “Trong trường hợp xét thấy cần thiết tính chất quan trọng, cấp bách cơng việc, Thủ tướng Chính phủ trực tiếp đạo giải quyết công việc thuộc thẩm quyền Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh” (điểm e khoản 2, Điều 5) Quy định xuất phát từ tính chất vị trí, vai trị đạo, điều hành hoạt động hành chính, bảo đảm thơng suốt, kịp thời hoạt động hành Thủ tướng Chính phủ Bên cạnh mặt tích cực nêu trên, quy định thẩm quyền Thủ tướng Chính phủ Hiến pháp năm 2013, Luật năm 2015 số hạn chế sau đây: 1) Hiến pháp năm 2013 không phân định rõ thẩm quyền chung Chính phủ với thẩm quyền tập thể Chính phủ, đó, đặt Điều 96 Hiến pháp 2013 bên cạnh Điều 98 (mà không so sánh nội dung), dường thẩm quyền Thủ tướng Chính phủ hồn tồn độc lập với thẩm quyền chung Chính phủ Thực tế, phân tích, thẩm quyền Thủ tướng Chính phủ để thực thẩm quyền chung Chính phủ, thẩm quyền tập thể Chính phủ, trưởng (với tư cách thủ trưởng bộ), UBND 2) Khoản Điều Luật năm 2015 “Nguyên tắc tổ chức hoạt động Chính phủ” quy định: “Phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang ” Quy định vô hình chung xếp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ vào thiết chế có chung thẩm quyền Trong đó, Chính phủ có “thẩm quyền chung” có hình thức hoạt động quan trọng tập thể Chính phủ (gọi “thẩm quyền tập thể Chính phủ”), cịn Thủ tướng Chính phủ có “thẩm quyền riêng” Đúng ra, mục đích quy định nêu nhằm phân định rõ thẩm quyền hình thức hoạt động tập thể Chính phủ với hình thức hoạt động Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, UBND… thực thẩm quyền Chính phủ nói chung, tức thực chức năng, nhiệm vụ nhánh hành pháp, quản lý nhà nước Số 19(347) T10/2017 11 NHAÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT Vì vậy, để khắc phục hạn chế này, cần sửa đổi khoản Điều Luật năm 2015 sau: “Phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm tập thể Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang với tư cách thủ trưởng bộ” (vì Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang với tư cách thành viên Chính phủ khơng có thẩm quyền riêng mình) 3) Bên cạnh cần thiết khơi phục lại Điều 19 Luật năm 2001 vấn đề thuộc thẩm quyền chung Chính phủ phải bàn bạc tập thể biểu theo đa số phiên họp Chính phủ, vấn đề quan trọng khác là, Luật năm 2015 cần bổ sung quy định vai trò “lấp lỗ hổng thẩm quyền” Thủ tướng Chính phủ là: “Thủ tướng Chính phủ có quyền giải vấn đề thuộc thẩm quyền Chính phủ, trừ vấn đề phải giải phiên họp Chính phủ theo Điều ” Cần lưu ý rằng, Phó Thủ tướng Chính phủ khơng có thẩm quyền “riêng”, mà người giúp Thủ tướng Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ phân cơng phụ trách số lĩnh vực công tác Các trưởng, với tư cách thủ trưởng trưởng có có thẩm quyền riêng, với tư cách thành viên Chính phủ khơng có thẩm quyền “riêng” Nói cách khác, ngồi phiên họp tập thể Chính phủ, gánh nặng thực thẩm quyền Chính phủ (nói chung) trao cho Thủ tướng Chính phủ thành viên khác Chính phủ Tóm lại, để phân định thẩm quyền hợp lý nhánh hành pháp, quản lý nhà nước, cần phải có sửa đổi sau đây: Thứ nhất, quy định thẩm quyền chung Chính phủ (khơng nên ghi “thẩm quyền Chính phủ” dễ nhầm lẫn với phận thẩm quyền chung Chính phủ phải bàn bạc tập thể biểu theo đa số), tức thay đổi tên điều, không bàn nội dung; điều thực chất quy định tất vấn đề thuộc thẩm 12 Số 19(347) T10/2017 quyền định quyền hành pháp, quản lý nhà nước Thứ hai, quy định thẩm quyền tập thể Chính phủ (là vấn đề thuộc thẩm quyền chung Chính phủ phải bàn bạc tập thể biểu theo đa số phiên họp Chính phủ); sửa đổi nguyên tắc “Chính phủ làm việc theo chế độ tập thể, định theo đa số” (khoản Điều 95 Hiến pháp năm 2013) thành “Những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền chung Chính phủ phải thảo luận tập thể định theo đa số” Thứ ba, quy định thẩm quyền Thủ tướng Chính phủ, theo đó: “Thủ tướng Chính phủ có quyền giải vấn đề thuộc thẩm quyền chung Chính phủ, trừ vấn đề thuộc thẩm quyền tập thể Chính phủ” Đồng thời, quy định Thủ tướng Chính phủ có quyền giải vấn đề thuộc thẩm quyền trưởng, UBND, Chủ tịch UBND cấp tỉnh trường hợp chủ thể không giải hay giải không kịp thời, khơng đạt u cầu sau báo cáo Chinh phủ phiên họp gần Thứ tư, Quy chế làm việc Chính phủ khơng thể văn quy định vấn đề mang tính chất phân định thẩm quyền mới, bổ sung Hiến pháp năm 2013 hay Luật năm 2015, mà phân công cơng việc hoạt động Chính phủ sở thẩm quyền mà Hiến pháp năm 2013, Luật năm 2015 văn luật khác có liên quan Cần phân biệt khái niệm “phân định thẩm quyền” quy định giao quyền mới, với “phân công công việc” phân giao quyền, nhiệm vụ Hiến pháp, luật phân định./  ... Trong số thẩm quyền Chính phủ có thẩm quyền chung Chính phủ, thẩm quyền Thủ tướng Chính phủ, thẩm quyền trưởng thủ trưởng quan ngang (sau gọi chung trưởng) Thẩm quyền chung Chính phủ Thẩm quyền. .. Thẩm quyền chung Chính phủ (thẩm quyền Chính phủ) quy định tập trung Điều 96 Hiến pháp 2013 Chính phủ có nhiệm vụ quyền hạn sau đây: Tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị Quốc hội, pháp lệnh, nghị... ? ?thẩm quyền tập thể Chính phủ? ?? ? ?thẩm quyền Chính phủ? ?? Số 19(347) T10/2017 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT phủ thảo luận định theo đa số: Thẩm quyền Thủ tướng Chính phủ Đề nghị Chính phủ xây dựng luật, pháp