Đang tải... (xem toàn văn)
Bài viết tóm tắt những đặc trưng cơ bản nhất trong pháp luật khiếu nại của Cộng hòa Pháp. Trên cơ sở nghiên cứu và đối chiếu giữa pháp luật Cộng hòa Pháp với pháp luật khiếu nại hiện hành của Việt Nam, bài viết nêu một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả của giải quyết khiếu nại - thông qua các biện pháp như hướng dẫn thủ tục khiếu nại, xác định và phân định trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại và sự minh bạch.
KINH NGHIÏåM QËC TÏË NHÛÄNG NƯÅI DUNG CỐ THÏÍ THAM KHẪO TÛÂ PHẤP LÅT VÏÌ KHIÏËU NẨI CA CƯÅNG HÔA PHẤP Nguyễn Hồng Anh* * PGS, TS Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội Thông tin viết: Từ khố: khiếu nại; pháp luật Cộng hịa Pháp; luật hành so sánh Lịch sử viết: Nhận bài: 07/02/2017 Biên tập: 12/04/2017 Duyệt bài: 16/04/2017 Article Infomation: complaint; Keywords: French law; comparative administrative law Article History: Received: 07 Feb 2017 Edited: 12 Apr 2017 Approved: 16 Apr 2017 Tóm tắt: Là quốc gia có hành lâu đời khoa học luật hành phát triển, pháp luật khiếu nại Cộng hòa Pháp thể không qua văn pháp luật mà hệ thống án lệ đồ sộ tòa hành Bài viết tóm tắt đặc trưng pháp luật khiếu nại Cộng hòa Pháp Trên sở nghiên cứu đối chiếu pháp luật Cộng hòa Pháp với pháp luật khiếu nại hành Việt Nam, viết nêu số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu giải khiếu nại - thông qua biện pháp hướng dẫn thủ tục khiếu nại, xác định phân định trách nhiệm quan có thẩm quyền giải khiếu nại minh bạch Abstract: As a country having a long tradition of administration science and developed administration law, law on complaint of France is constituted not only in written legislation, but also in a massive system of case-law adopted by local administrative courts This paper summarizes the most typical characteristics of French law on complaint By doing comparative analysis of the laws on complaint of France and Vietnam, the author proposed some recommendations aimed at improving the efficiency of the mechanism for complaint settlement of Vietnam, which relate to the aspects of transparence in providing complaint procedures, task identification and assignment among state bodies responsible for complaint settlement I Một số nội dung pháp luật khiếu nại Cộng hòa Pháp Khiếu nại coi phận hoạt động hành Trong cách tiếp cận pháp luật thực định luật gia Pháp, khiếu nại dường hoạt động gắn liền với quản lý hành Người Pháp có câu ngạn ngữ: Phán xét hoạt động hành cịn thực hoạt động hành Do vậy, hành - tài phán (bao gồm khiếu nại) coi phần hoạt động hành - quản lý Từ quan điểm nảy sinh số hệ như: thứ nhất, pháp luật khiếu nại quy định thành lĩnh vực riêng mà thường điều chỉnh chung quy trình thủ tục hành quản lý, ví dụ đạo luật NGHIÏN CÛÁU Söë 10(338) T5/2017 LÊÅP PHẤP 55 KINH NGHIÏåM QËC TÏË nghĩa vụ nêu lý định hành chính; đạo luật mối quan hệ người dân quan hành chính, v.v thứ hai, thủ tục khiếu nại không bắt buộc Không phải tất vụ kiện hành bắt buộc phải khiếu nại trước Người dân hồn tồn khơng cần thực thi thủ tục khiếu nại; họ đưa đơn kiện thẳng tịa hành Tuy nhiên, trường hợp người dân khiếu nại thời hạn giải vụ việc họ kéo dài hơn, tính thời hiệu thêm tháng sau khiếu nại; thứ ba, dù có khiếu nại hay khơng, việc không ảnh hưởng đến quyền khởi kiện vụ án hành người dân Tịa án ln đường tối cao để giải tranh chấp phát sinh công dân công quyền Cũng pháp luật thực định, khoa học pháp lý, nghiên cứu khiếu nại chiếm vị trí khơng quan trọng luật hành Các giáo trình, chun khảo luật hành khơng có chương riêng, phần riêng khiếu nại; chí khơng đề cập đến vấn đề Trong khoa học luật hành chính, khiếu nại nghiên cứu phận nhỏ nằm phần thời hiệu tố tụng hành (nếu có) mà Thủ tục khiếu nại nghiên cứu cơng trình khoa học chủ yếu nằm phần viết mối quan hệ quan hành - người dân: với nghĩa vụ thơng báo cơng việc quyền, thơng tin hành quan hành có nghĩa vụ giải khiếu nại người dân Giải khiếu nại coi bước đường thực thi thủ tục hành 56 Hình thức, đối tượng, thẩm quyền, thủ tục giải khiếu nại Khơng phải đường chủ đạo khơng có nghĩa pháp luật Pháp không coi trọng đường khiếu nại Khiếu nại đường “truyền thống” để giải vấn đề phát sinh hoạt động hành Các luật gia Pháp cho rằng, từ xa xưa, Nhà vua sau quyền dân chủ mong muốn giám sát việc thực thi mệnh lệnh quan quyền Sự đời khiếu nại giải khiếu nại nhắm đến hai mục tiêu: nhằm tạo điều kiện cho người dân bảo vệ quyền, lợi ích họ, mặt khác hội cho quan hành giám sát hoạt động mình1 Bởi vậy, thủ tục khiếu nại quy định rộng mở dễ dàng cho người dân, biểu sau: Các hình thức khiếu nại Cũng quốc gia khác, Pháp ln tồn hai loại hình khiếu nại: khiếu nại hành lần đầu (les recours gracieux) người dân trực tiếp gửi yêu cầu lên quan hành định hành chính; khiếu nại hệ cấp (les recours hiérarchiques), loại khiếu nại gửi lên quan cấp quan người định hành Ngồi hai loại khiếu nại này, pháp luật cịn cho phép mở đường khác để người dân khiếu nại lại định hành chính: - Người dân thực việc khiếu nại đến quan giám hộ hành yêu cầu quan giám hộ hành hủy định quan hành quyền quan giám sát - Người dân địa phương gửi “Le citoyen et son administration”, sous la direction de Celine WIENER and Michel LECLAINDRE (Preface de Guy BRAIBANT), Group Imprimeria National, France 2000, p.160 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 10(338) T5/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË đơn đến tỉnh trưởng để yêu cầu tỉnh trưởng gửi định quan quyền địa phương tịa hành chính2 - Mặt khác, tồn khả mở đường khác: thỏa thuận; hịa giải; chuyển trọng tài3 Đây mơ hình giải tranh chấp thay thế, có ưu điểm lớn việc giảm tải gánh nặng cho tòa; tiết kiệm thời gian tiền bạc cho bên - Luật Cộng hòa Pháp cho phép người dân yêu cầu Chánh án Tòa hành thực lệnh cưỡng chế chưa cần khởi kiện nhằm khắc phục hậu định hành sai trái mang lại4 - Từ năm 1973, người dân có thêm đường mới: khả gửi khiếu nại lên Mediateur - Pháp quan hòa giải Pháp quan hòa giải bổ nhiệm Nội (Hội đồng Bộ trưởng) với nhiệm kỳ năm, có thẩm quyền điều tra can thiệp vào hoạt động hành chính, đưa lập luận khơng dựa pháp luật mà cịn dựa cơng lý, lẽ cơng Tiến trình có ràng buộc đặc biệt, người dân cần gửi đơn qua nghị sĩ để chuyển đến Pháp quan hòa giải - Và cuối cùng, từ năm 1977, hình thức khiếu kiện hành đặc biệt khác đời: khả khiếu nại lên quan hành độc lập Các quan lập lĩnh vực đặc thù: phương tiện truyền thông, tiếp cận hồ sơ hành v.v nhằm bảo vệ quyền công dân, quyền người sử dụng dịch vụ lĩnh vực Các quan gây áp lực định lên quan hành theo hướng hoạt động cần công khai, minh bạch chịu trách nhiệm Việc khiếu nại lên quan nhằm tìm đến giải pháp trước đưa vụ kiện tịa hành Khi không sử dụng đường này, người dân hồn tồn dùng cơng cụ tư pháp: khởi kiện vụ án hành chính5 Đối tượng khiếu nại Pháp luật Cộng hòa Pháp theo đuổi đến tận trách nhiệm quan hành Mọi hành vi, định quan hành bị khiếu nại Hầu khơng có hạn chế quyền khiếu nại người dân Thứ nhất, loại định hành bị khiếu nại Pháp luật cho phép khiếu nại định Nhà nước, định quyền địa phương, đơn vị nghiệp v.v Người dân có quyền khiếu nại định hành Quyền khiếu nại mở rộng không định cá biệt mà định quy phạm thông tư, định hay nghị định mà làm thay đổi hoàn cảnh pháp lý họ Cũng vậy, người dân có quyền khiếu nại định hành cho dù định ban hành hình thức nào: thư, định, thông báo6 Và cuối cùng, im lặng quan hành tạo thành đối tượng khiếu nại Thoạt tiên, quy định cho phép người dân khiếu nại khởi kiện chống lại im lặng quan hành 1864 (với đạo luật ngày 2/11/1864) giới hạn vụ việc thuộc phạm vi giải khiếu nại La loi du mars 1982 Régler autrement les conflits, Etude du CE, Doc fr 1993 CE avis, décembre 2002, Synd intercom.de l’Haÿ-les-Roses Cours de droit administratif – © Pr Gilles J Guglielmi 2004 “Le citoyen et son administration”, sous la direction de Celine WIENER and Michel LECLAINDRE, (Preface de Guy BRAIBANT), Group Imprimeria National, France 2000, p.163 NGHIÏN CÛÁU Sưë 10(338) T5/2017 LÊÅP PHẤP 57 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË Bộ trưởng Đến năm 1990, với đời đạo luật ngày 17/7/1900, pháp luật mở rộng cho phép người dân khiếu nại chống lại im lặng tất quan hành khác Hơn nữa, phải đến thời điểm này, quy tắc “im lặng = từ chối” “từ chối = quyền khiếu kiện công dân” xuất lĩnh vực khác hành quản lý7 Cho đến nay, im lặng công quyền trước u cầu cơng dân bị khiếu nại Thẩm quyền giải khiếu nại Pháp luật trao cho quan hành thẩm quyền rộng mở sửa đổi định, hành vi Điều đồng nghĩa với việc tạo nhiều hội cho người dân việc xem xét lại định hành Lý thuyết hủy, thu hồi, rút lại định hành lý thuyết phổ biến pháp luật Pháp Cơ quan hành có quyền thu hồi, đình chỉ, hủy hay thay đổi định mà đưa hành vi không dựa pháp luật Cơ quan hành thay đổi định dựa lập luận cơng lý, lẽ cơng hay tính hợp lý việc ban hành định Sự rộng mở tạo cho người kiện có nhiều hội để bảo vệ quyền lợi Như nêu, pháp luật quy định việc khiếu nại phải đảm bảo thẩm quyền, ràng buộc làm nhẹ quy định: người dân gửi nhầm địa quan nhận đơn nhầm phải có nghĩa vụ chuyển đến địa cho người dân Nghĩa vụ từ phía người 58 dân “san sẻ” sang cho quyền Điều hợp lý: người dân, quyền hiểu rõ thẩm cấp giải khiếu nại Quy định pháp luật mang tính nhân văn hỗ trợ cho quyền tiếp cận công lý công dân cho minh bạch trách nhiệm cơng quyền Luật Cộng hịa Pháp phân biệt khiếu nại lần đầu (khiếu nại lên quan hành ban hành định) khiếu nại lần hai (khiếu nại lên cấp quan hành chính) Tuy nhiên, người khiếu nại thực việc khiếu nại trực tiếp tới thủ trưởng người ban hành định mà không cần phải khiếu nại đến người ban hành định lần đầu, khơng cần đợi có trả lời người định giải khiếu nại lần đầu Điều tùy vào lựa chọn người dân: họ khiếu nại cấp hành để có thêm hội cảm thơng, họ thẳng lên cấp hành cao Ngay hệ thống hành tồn nhiều thứ bậc án lệ hành cho phép người dân khiếu nại đến cấp hành cao Bộ trưởng Một án lệ hành tiếng, án Quéralt, minh chứng điều này: Tịa hành tối cao cho rằng, việc Bộ trưởng Bộ Lao động từ chối giải khiếu nại (gửi trực tiếp cho Bộ trưởng) liên quan đến việc Chánh tra định sa thải người lao động “không tôn trọng thẩm quyền tước đoạt người lao động bảo đảm pháp lý quan trọng để bảo vệ quyền”8 Điều có nghĩa người dân ln có hội khiếu nại từ đầu lên quan hành cấp Một lần nữa, việc Theo Edouard Laferrierre “Chun khảo tịa hành vụ kiện hành chính”, Tập 2, tái lần 2, Libraires Editeurs, 1896, p 429-433 ; Rene Chapus, Luật Tố tụng hành chính, tái lần thứ 12, Montchrestien, 2006, p 614 (Bản tiếng Pháp) “Le citoyen et son administration”, sous la direction de Celine WIENER and Michel LECLAINDRE, sđd, tr 162 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 10(338) T5/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË bảo đảm quyền cho người khiếu nại đặt lên tất cả: Pháp luật tạo điều kiện rộng mở cho người dân thực thi quyền khiếu nại việc dỡ bỏ rào cản thứ bậc - điều quen thuộc hành Thủ tục khiếu nại đơn giản Nhằm tạo điều kiện cho công dân thực quyền khiếu nại, pháp luật quy định thủ tục khiếu nại đơn giản Việc khiếu nại không bắt buộc trước người dân khởi kiện hành Công dân khiếu nại cách gửi đơn hay trực tiếp, khiếu nại ln miễn phí Các điều kiện để khiếu nại thụ lý đơn giản: Thứ nhất, cần tuân thủ thời hiệu Yêu cầu khắt khe đặt cho khiếu nại, tuân thủ thời hạn Thời hạn cho việc khiếu nại tháng kể từ ngày nhận định Thời hạn cho việc giải khiếu nại tháng, người khiếu nại không đồng ý với trả lời quan hành Nếu quan hành khơng trả lời, sau tháng, im lặng coi từ chối ngầm, người dân có quyền khởi kiện vụ án hành Thời hạn khiếu nại hành tính đặc biệt theo hướng bảo vệ quyền khiếu nại Riêng cách tính thời hạn cho khởi kiện hành chính, luật Cộng hịa Pháp có quy định đặc thù: “délai franc”, theo thời hạn tính kéo dài so với thời hạn thơng thường Theo thời hạn thơng thường thời điểm bắt đầu tính thời hạn ngày hơm sau ngày nhận QĐHC Ví dụ, ngày 3/3 người dân nhận QĐHC, thời hạn khởi kiện tính là: + Thời hạn thông thường: 0h ngày 4/3 kết thúc vào 24h ngày 3/5 (đối với vụ việc theo thời hạn thông thường - dùng vụ việc dân sự); 10 + Thời hạn “délai franc” (riêng vụ án hành chính), thời hạn tính 0h ngày 4/3 kéo dài đến hết ngày 4/5 (24h) Như vậy, khởi kiện hành chính, người dân “ưu ái” cách tính thời hạn Quy định luật Pháp (từ 1972) khơng có mục tiêu khác nhằm tạo thuận lợi tối ưu cho người khởi kiện tiếp cận tư pháp hành - để bảo vệ quyền lợi ích mình9 Thứ hai, phải đảm bảo mục đích khiếu nại Yêu cầu người khiếu nại nhằm tới việc hủy bỏ hay sửa đổi định hành Sẽ khơng coi khiếu nại người dân yêu cầu cung cấp thông tin, yêu cầu giải trình v.v Thứ ba, khiếu nại phải gửi đến quan có thẩm quyền: quan hành định hành chính; quan cấp quan ban hành định hành (ở khơng cần tn thủ thứ tự trước sau) Tuy nhiên, người khiếu nại gửi đến quan khơng thẩm quyền, theo Điều Luật ngày 12/4/2000 quyền công dân mối quan hệ với quan hành chính, quan nhận khiếu nại sai thẩm quyền có nghĩa vụ phải chuyển đơn thư đến quan có thẩm quyền giải khiếu nại10 Cơ quan hành có nghĩa vụ hướng dẫn thủ tục khiếu nại định hành Người Pháp quan tâm đến việc minh bạch hóa mối quan hệ công dân công quyền Sau nhiều lần sửa đổi, quy định đời Điều R.104 Bộ luật Tịa hành chính, Điều R.421-5 Bộ Luật Tố tụng hành chính: “Thời hiệu Jean MICHEL, Les recours administratifs gracieux… Sđd tr 130 Le Mediateur de La Republique, “Le recours contre decision de l’administration: nature et delai”, http://www.mediateur-republique.fr/fic_bdd/pdf_fr_fichier/1236851673_Les_recours_contre_les_decisions_de_l_administration.pdf NGHIÏN CÛÁU Sưë 10(338) T5/2017 LÊÅP PHẤP 59 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË khởi kiện chống lại định hành bắt đầu tính thời hiệu cách thức, quan giải rõ định hành chính” Tịa án hành Pháp triệt để bảo vệ quy định án lệ hành Bản án Tham viện số 387763 ECLI/ 2016 chứng minh điều đó: Trong vụ việc, cựu Trung sĩ cảnh sát Pháp nhận thông báo cấp lương hưu ngày 26/9/1991, 22 năm sau khởi kiện vụ việc Tịa hành Lille Ngày 02/12/2014, Tịa hành Lille từ chối thụ lý vụ việc dựa lý thời hiệu, thời hiệu Quyết định cấp lương hưu ngày 26/9/1991 Tuy nhiên Tham viện - Tịa hành tối cao - hủy phán Tịa hành Lille, với lý rằng, dẫn thời hiệu cách thức khởi kiện Quyết định hành chưa đầy đủ Tham viện viện dẫn Điều R.421-5 Bộ luật Tố tụng hành chính: “rằng việc thơng báo định hành phải đường khởi kiện; rõ có bắt buộc phải khiếu nại hành trước tịa hay khơng; có quan nào; khơng khởi kiện trực tiếp tịa khơng; tịa hành hay tồ tư pháp; tòa án đặc biệt rõ tên tịa đó”11 Bằng phán này, Tham viện thể nghiêm khắc Việc “lơ là” nghĩa vụ dẫn người dân định hành bị trừng phạt cách kéo dài thời hiệu khởi kiện hành Cơ quan hành thiếu trách nhiệm hướng dẫn người dân bị tăng thêm rủi ro “hầu tịa” hành chính12 11 12 60 Khiếu nại với tố tụng hành Pháp luật - mặt tạo điều kiện thuận lợi rộng mở cho việc thực quyền khiếu nại người dân, mặt khác đề cao nguyên tắc: khiếu nại làm hạn chế quyền khởi kiện vụ án hành Tịa án nơi cuối cao để bảo vệ quyền công dân, bảo vệ công lý Điều thể qua: Thứ nhất, người dân ln có hội khởi kiện vụ án hành mà khơng cần phải trải qua khiếu nại trước đó, trừ vài trường hợp cụ thể luật định Thứ hai, trường hợp cần phải tiến hành “tiền tố tụng” - khiếu nại trước khởi kiện - phải quy định rõ ràng luật Thứ ba, thủ tục tiền tố tụng không thiết hiểu việc khiếu nại lên quan ban hành định hành (cơ quan giải khiếu nại lần đầu), mà việc khiếu nại đến quan cấp coi tiền tố tụng Thứ tư, đáng nói lĩnh vực buộc phải tiền tố tụng ỏi có xu hướng ngày giảm pháp luật Pháp Thoạt tiên thủ tục tiền tố tụng quy định để nhằm làm nhẹ gánh cho quan tòa Đạo luật ngày 31/12/1987 quy định thủ tục khiếu nại hay hòa giải bắt buộc trước tịa hành hai lĩnh vực: hợp đồng hành lĩnh vực bồi thường thiệt hại hợp đồng Tuy nhiên, quy định đến bị bãi bỏ Người dân kiện trực tiếp tịa mà khơng cần phải khiếu nại hay hòa giải Cho đến nay, pháp luật thành văn quy Conseil d’Etat, Bản án số 387763 ECLI/ 2016, Publie au Recueil Lebon Trong vụ việc này, Tham viện khơng thừa nhận quyền khởi kiện cựu Trung sĩ cảnh sát dựa lý khác lý thời hiệu NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 10(338) T5/2017 KINH NGHIÏåM QËC TÏË định thủ tục tiền tố tụng hành áp dụng vài lĩnh vực, bầu cử trường đại học thuế Án lệ hành ghi nhận bắt buộc khiếu nại số vụ việc tiếp cận hồ sơ hành chính; trợ cấp xã hội v.v 13 Gần đây, Tham viện có kiến nghị việc mở rộng thêm thủ tục tiền tố tụng vụ kiện liên quan đến việc tước giấy phép lái xe bị điểm phạt hành chính; lĩnh vực cơng vụ cơng chức; quản lý hành người nước ngồi; tạm giữ hành chính, điều không thông qua14 Với lĩnh vực mà thủ tục tiền tố tụng bắt buộc, thời hạn quy định đa dạng: 15 ngày (đối với khiếu nại định hướng học tập); ngày (khiếu nại lĩnh vực bầu cử); năm (lĩnh vực thuế) Có thể thấy, tiền tố tụng quy định lĩnh vực đặc thù nhằm bảo vệ lợi ích quan hành Trong lĩnh vực đó, quan hành cần ưu tiên để có hội xem xét lại định trước bị đưa tòa Những ưu quyền ngày bị giảm bớt Xu hướng bảo vệ quyền công dân dường vượt trội giai đoạn Về mối quan hệ khiếu nại khởi kiện hành chính, nhấn mạnh rằng: tịa hành ln nơi cuối để bảo vệ quyền cơng dân, nơi ln cậy nhờ cần giải tranh chấp bên công dân với cơng quyền Tuy nhiên, ngược lại thấy rằng, tài phán hành tốt áp lực vơ hình dẫn đến việc giải khiếu nại hiệu Cơ quan hành chắn khơng thể tùy tiện hành xử hay bỏ mặc, trây ỳ giải khiếu 13 14 nại biết rằng, người dân ln có hội rộng mở để kiện định, hành vi quan hành trước tịa án cơng bằng, nghiêm minh hiệu II Những kinh nghiệm tham khảo hồn thiện pháp luật Việt Nam khiếu nại Ở Việt Nam, khiếu nại đã, trước mắt đường trọng tâm để giải tranh chấp hành Có nhiều lý giải thích điều Một là, so với khởi kiện vụ án hành chính, khiếu nại có ưu điểm đơn giản tiết kiệm Khiếu nại không đặt lệ phí Điều khác với khởi kiện Tòa, nơi mà điều kiện để thụ lý nộp án phí Đối với người dân, thu nhập cịn thấp, án phí hành (dẫu không thật cao, 50.000đ) khoản tiền đáng kể, đặc biệt Tịa, có nhiều khả phải trải qua nhiều cấp xét xử: sơ thẩm, phúc thẩm v.v Hai là, Tịa hành nước ta cịn có hạn chế nhiều Tịa hành chưa thực trở thành thành trì vững cho người dân vụ kiện chống lại công quyền Thực tiễn cho thấy, vụ án hành phức tạp (mà thường liên quan đến đất đai), người dân ngại ngùng lựa chọn đường tòa án, mà ưa chuộng khiếu nại hành Ngồi tâm lý truyền thống ngại ngần đến tịa, ngồi gánh nặng thủ tục pháp lý, lý khiến người dân lựa chọn khiếu nại là: i) việc thêm quyền khiếu nại đồng nghĩa với việc tăng thêm hội thắng kiện; ii) quan hành ln thiết chế khả thi giải đơn kiện lại quan hành chính, Jean Michel, “Les recours administratifs gracieux, hierarchique et de tutelle”, Preface de Pierre Soutou, La documentation francaise, Ministere du Travail et des affaires sociales, France 1996, p 32-40 Le Conseil d’Etat, Rapport d’étude sur les recours administratifs préalablesobligatoires en date du 29 mai 2008, dirigé par Olivier Schrameck NGHIÏN CÛÁU Sưë 10(338) T5/2017 LÊÅP PHẤP 61 KINH NGHIÏåM QËC TÏË tịa án nước ta cịn nhiều bất cập giải án hành chính; iii) chọn đường tòa án, người dân khơng cịn hội quay trở lại khiếu nại nữa, đó, ngược lại, khiếu nại dù cấp người dân ln cịn khả đưa vụ việc tòa Qua nghiên cứu pháp luật giải khiếu nại Cộng hòa Pháp, rút số nội dung tham khảo hoàn thiện pháp luật Việt Nam khiếu nại, giải khiếu nại sau: Thứ nhất, cần xác định rõ địa chỉ, thời hạn khiếu nại định hành để tạo thuận lợi cho người dân thực quyền khiếu nại Thực tiễn cho thấy, người khiếu nại thường gặp khó khăn lớn thủ tục, đặc biệt việc xác định quan có thẩm quyền, xác định thời hiệu, thời hạn khiếu nại Điều cách tính thời hạn khiếu nại phức tạp Theo quy định Luật Khiếu nại, thời hạn 30 ngày (trừ trường hợp đặc biệt) kể từ ngày nhận định giải khiếu nại, hết thời hạn giải khiếu nại lần đầu, người dân có quyền khiếu nại lần hai Câu hỏi đặt là: thời hạn 30 ngày kể tính từ thời điểm nào? Và trường hợp “hết thời hạn giải khiếu nại lần đầu” mốc tính thời hạn ngày nào? Thời hạn khiếu nại tính từ ngày quan hành nhận đơn yêu cầu giải vụ việc có hành vi thụ lý đơn vòng 10 ngày kể từ nhận đơn Trên thực tế, thời điểm khó xác định, quan hành khơng phải thực đầy đủ thủ tục để ghi nhận kiện Có khả khơng thực tế: quan hành tiếp dân khơng ghi nhận, nhận đơn thư dân “quên” vào sổ hay trình trung chuyển làm thất lạc đơn v.v Hoặc người dân trình bày khiếu nại trực tiếp, cán 62 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 10(338) T5/2017 công chức không lập văn ghi lại Hoặc giản dị hơn, quan từ chối giải vụ việc tức khắc, nhiên không văn mà nói miệng trước người dân Sự mập mờ dẫn đến việc người dân khó xác định thời hạn để khiếu nại lần hai Đó chưa kể đến trường hợp người dân không nắm quy định pháp luật thời hạn, thời hiệu hay điều kiện để khởi kiện Sau gửi đơn tới quan công quyền - thường khơng nơi - họ chờ đợi thời gian trôi qua Thời hạn khiếu nại hết, cánh cửa công lý tự động đóng lại trước người dân Rõ ràng quy định thời hạn, thời hiệu khiếu nại - đặt bối cảnh hoạt động tuỳ tiện quan hành trở thành cản trở lớn lao cho người dân muốn địi hỏi cơng lý từ phía cơng quyền Và quy định thời hiệu, thời hạn với mục tiêu đảm bảo giải nhanh chóng, dứt điểm vụ việc không đạt mong muốn ban đầu Quy định pháp luật - chặt chẽ - không chế thực đồng khó có hiệu Quy định thời hiệu chặt chẽ cho khiếu nại, khởi kiện thực có ý nghĩa với hoạt động kỷ cương, trách nhiệm hành Luật Khiếu nại có quy định vấn đề này: “Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền giải mình… người giải khiếu nại lần đầu phải thụ lý để giải thông báo văn cho người khiếu nại biết; trường hợp không thụ lý để giải phải nêu rõ lý do” Hoặc nay, Luật Tiếp công dân năm 2013 văn hướng dẫn thi hành có quy định cụ thể nghĩa vụ quan/người tiếp dân phải thông báo, phản hồi ghi nhận hoạt động cho người dân Những quy định tiến bộ, theo hướng làm KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË minh bạch thủ tục giải khiếu nại Tuy nhiên, theo chúng tôi, để tránh nhầm lẫn thời hạn từ đầu cho người dân, cần có quy định: định hành mà làm thay đổi tiêu cực đến quyền lợi người dân ban hành phải ghi rõ: thời hiệu, thời hạn quan để người dân khiếu nại, khởi kiện khơng đồng ý với định Như giúp người dân xác định thời hạn, hay địa cần tìm đến Hướng dẫn khiếu nại định hành lần đầu khơng có nghĩa khuyến khích khiếu nại, gây khó cho hoạt động hành chính, mà theo chúng tơi ngược lại: khơng giải tốt từ đầu khiếu nại lên ách tắc luẩn quẩn Khả thực trở thành “gánh nặng” cho hành Tuy nhiên, sửa đổi dù chặt chẽ chi tiết bình diện luật thủ tục liệu có đủ cho “chữa bệnh khiếu nại vòng vo, kéo dài” nay? Có lẽ, cần thay đổi liên quan đến thẩm quyền, trách nhiệm quan hành Thứ hai, cần xác định rõ quan có thẩm quyền giải khiếu nại Thực tiễn cho thấy, khó khăn lớn mà người khiếu nại thường gặp gửi đơn thư lên quan người khơng thẩm quyền Sự nhầm lẫn xuất phát từ nhận thức (thiếu kiến thức pháp lý, thiếu thông tin nên người dân chưa nắm rõ ràng cấp hành nên gửi đơn cách cảm tính, tự phát); xuất phát từ thực tiễn có nhiều quan có thẩm quyền giải khiếu nại người dân gửi đơn với tâm lý chung “thừa thiếu”, hay “có bệnh vái tứ phương” Vậy, “người có thẩm quyền giải khiếu nại lần đầu”? Luật Khiếu nại quy định người có thẩm quyền giải khiếu nại lần đầu người định hành Tinh thần thể rõ quy định: “Người khiếu nại lần đầu phải khiếu nại với người định hành quan có cán bộ, cơng chức có hành vi hành mà người khiếu nại có cho định, hành vi trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp mình” Tuy nhiên, nhiều văn pháp luật khác, thống với quy định Thẩm quyền giải khiếu nại lần đầu quy định khác nhau, phù hợp với việc quản lý nhà nước lĩnh vực Ví dụ, theo Luật Thuế, quan có thẩm quyền giải khiếu nại lần đầu quan lập sổ thuế khơng phải nhân viên có hành vi thu thuế Pháp lệnh Khai thác Bảo vệ cơng trình thủy văn quy định quan có thẩm quyền giải khiếu nại liên quan đến khai thác bảo vệ cơng trình khí tượng thủy văn Tổng cục trưởng Tổng cục Khí tượng Thủy văn Luật Nghĩa vụ quân quy định việc khiếu nại định gọi nhập ngũ Ban Chỉ huy Quân huyện, quận Hội đồng Nghĩa vụ Quân tỉnh, thành phố giải quyết, v.v Như vậy, đối chiếu với quy định Luật Khiếu nại hay Luật Tố tụng hành có khơng khớp chủ thể giải khiếu nại lần đầu Nên theo quy định luật chung hay theo văn pháp luật chuyên ngành? Điều khó khăn cho thẩm phán, lại trở nên phức tạp với người dân, vốn khơng có kiến thức pháp luật chun sâu Vì vậy, cần quy định nghĩa vụ quan nhận đơn thư sai thẩm quyền phải chuyển lại cho quan có thẩm quyền Nhưng cả, cần có quy định rõ ràng thẩm cấp giải khiếu nại Cũng tính đến khả thừa nhận việc khiếu nại không cần tuân thủ thứ bậc, Pháp Chúng cho rằng, việc gửi đơn khiếu nại đến người ban hành định không nên quy định thủ tục bắt buộc Người dân khiếu nại đến NGHIÏN CÛÁU Sưë 10(338) T5/2017 LÊÅP PHẤP 63 KINH NGHIÏåM QËC TÏË quan hành cấp trên, họ khơng muốn hay khơng thể thực việc khiếu nại lần đầu Cơ quan ban hành định hành quan giải khiếu nại lần đầu thiếu khách quan giải khiếu nại, khả thành công người dân thấp, thơng thường, quan hành khơng muốn phủ nhận hành động Quy định giảm bớt phần việc đùn đẩy, trả đơn làm kéo dài thời gian khiếu nại: quan hành cấp nhận đơn trả lại cho cấp dưới, dù người dân không muốn chọn đường Cuối cùng, quan trọng cả, cần xác định rõ thẩm quyền quan giải khiếu nại, để khiếu nại giải dứt điểm, kịp thời Một vụ việc giải dứt điểm thẩm quyền định thuộc quan cụ thể, không dàn trải theo nhiều cấp khác Tuy nhiên điều liên quan đến phân cấp, phân quyền Chỉ sở quyền hạn phân chia rõ ràng trung ương - địa phương; quan hành cấp, lĩnh vực, đó, việc xác định thẩm quyền (và trách nhiệm) quan khả thi Lúc đó, tình trạng đùn đẩy, trả đơn cải thiện Và đó, việc khiếu nại kéo dài, đơn thư vịng quanh, điểm nóng khiếu nại… có khả chấm dứt Quan hệ cơng dân quan hành trở chất lý tưởng nó: Dựa tiêu chí minh bạch, nhân văn chịu trách nhiệm n TÀI LIỆU THAM KHẢO: 64 Celine WIENER and Michel LECLAINDRE, “Le citoyen et son administration”, (Công dân quan hành chính), Preface de Guy BRAIBANT, Group Imprimeria National, France 2000; Centre francais de droit compare, “La denonciation: droit ou devoir”, Colloque du juin 2011, Volume 14, Editeur, Societe de l’egislation comparee, Paris 2011 Edouard Laferrierre, “Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux” (Chun khảo tịa hành vụ kiện hành chính), tập 2, Tái lần 2, Libraires Editeurs, France 1896; Rene Chapus, “Droit du contentieux administratif” (Luật tố tụng hành chính), tái lần thứ 12, Montchrestien, France 2006; Jean Michel, “Les recours administratifs gracieux, hierarchique et de tutelle”, (Khiếu nại hành lần đầu, lần sau khiếu nại lên quan giám hộ), Preface de Pierre Soutou, La documentation francaise, Ministere du Travail et des affaires sociales, France 1996; Le Conseil d’Etat, “Rapport d’étude sur les recours administratifs préalables obligatoires “(Báo cáo nghiên cứu tiền tố tụng hành chính) en date du 29 mai 2008, dirigé par Olivier Schrameck; Conseil d’Etat, “Régler autrement les conflits: conciliation, transaction, arbitrage en matière administrative” (Những phương thức khác để giải tranh chấp hành chính: hịa giải, thỏa thuận, trọng tài), Etude du CE, Editeur La Documentation francaise 1993, ISSN 1152-4561; Phạm Duy Nghĩa, “Chuyên khảo Luật Kinh tế”, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội 2004; Conseil d’Etat, Bản án số 387763 ECLI/ 2016, Publie au Recueil Lebon 10 Le Mediateur de La Republique, “Le recours contre decision de l’administration: nature et delai”, (Vụ kiện chống lại định hành chính: chất thời hạn) http://www.mediateurrepublique.fr/fic_bdd/pdf_fr_fichier/1236851673_Les_recours_contre_les_decisions_de_l_administration.pdf; 11 “La denonciation comme source d’information a disposition des autorites judiciaires” (Tố cáo - nguồn tin báo quan tư pháp), http://www.justice-en-ligne.be/rubrique173.html; 12 “Code des relations entre le public et l’administration: entree en vigueur partie du 1er janvier 2016” (Bộ Luật mối quan hệ công chúng hành - bắt đầu có hiệu lực từ 01/01/2016), http://www.service-public.fr/particuliers/actualites/A10097 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 10(338) T5/2017 ... quyền Luật Cộng hòa Pháp phân biệt khiếu nại lần đầu (khiếu nại lên quan hành ban hành định) khiếu nại lần hai (khiếu nại lên cấp quan hành chính) Tuy nhiên, người khiếu nại thực việc khiếu nại. .. trở lại khiếu nại nữa, đó, ngược lại, khiếu nại dù cấp người dân ln cịn khả đưa vụ việc tòa Qua nghiên cứu pháp luật giải khiếu nại Cộng hịa Pháp, rút số nội dung tham khảo hồn thiện pháp luật Việt... thực quyền khiếu nại, pháp luật quy định thủ tục khiếu nại đơn giản Việc khiếu nại không bắt buộc trước người dân khởi kiện hành Cơng dân khiếu nại cách gửi đơn hay trực tiếp, khiếu nại ln miễn