Hoàn thiện dự thảo luật biên phòng Việt Nam

Bài viết bàn về Tờ trình Dự án Luật Biên phòng Việt Nam, Dự thảo Luật Biên phòng Việt Nam (Dự thảo 5) và đưa ra kiến nghị hoàn thiện Tờ trình và Dự thảo Luật Biên phòng Việt Nam.

BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT hOÀn Thiện dỰ ThảO luậT BiÊn phÒng việT nam Nguyễn Mai Bộ* * TS Ủy ban Quốc phịng & An ninh Quốc hội Thơng tin viết: Từ khóa: Luật Biên phịng Việt Nam, Bộ đội biên phòng; biên giới Quốc gia; khu vực bảo vệ Tóm tắt: Bài viết bàn Tờ trình Dự án Luật Biên phòng Việt Nam, Dự thảo Luật Biên phòng Việt Nam (Dự thảo 5) đưa kiến nghị hồn thiện Tờ trình Dự thảo Luật Biên phòng Việt Nam Lịch sử viết: Nhận : 04/03/2020 Biên tập : 06/03/2020 Duyệt : 07/03/2020 Article Infomation: Keywords: Law on Vietnam Border Guard; border guard; national border; protected zone Article History: Received : 04 Mar 2020 Edited : 06 Mar 2020 Approved : 07 Mar 2020 Abstract: This article provides discussions of the Statement of the Bill on Vietnam Border Guard and the Bill of Vietnam Border Guard (version #5) and also recommendations for further improvements of the Statement of the Bill on Vietnam Border Guard and the Bill of Vietnam Border Guard Tờ trình Dự án Luật Biên phịng Việt Nam Tác giả cho rằng, Tờ trình Dự án Luật Biên phịng Việt Nam (Tờ trình) cần hồn thiện số vấn đề sau: Thứ nhất, bốn lý cần thiết ban hành Luật Biên phòng Việt Nam (Luật Biên phòng), có tới ba lý hồn thiện hệ thống văn quy phạm pháp luật (QPPL); có Luật Biên giới quốc gia (BGQG), Luật Bộ đội biên phòng (BĐBP) xây dựng, quản lý, bảo vệ BGQG để cụ thể hóa chủ trương Đảng “Chiến lược bảo vệ 26 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 5(405) - T3/2020 BGQG”, lý (lý thứ 4) chứng minh cho việc cần thiết nâng Pháp lệnh BĐBP thành Luật BĐBP lý cần thiết ban hành Luật Biên phòng Việt Nam Thứ hai, trang Tờ trình có nhận định: “… nay, hoạt động biên giới, KVBG (khu vực biên giới), cửa có nhiều chủ thể thuộc nhiều bộ, ngành Trung ương như: Chính quyền địa phương, Cơng an, BĐBP, Cảnh sát biển, Cảng vụ, Hải quan, Kiểm lâm, Kiểm dịch, Kiểm ngư, Quản lý thị trường… tham gia vào xây dựng, quản BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT lý, bảo vệ BGQG, KVBG nhiệm vụ, quyền hạn quan quy định văn pháp luật chuyên ngành nên dẫn đến khó khăn, vướng mắc bất cập thi hành thực tế”1 Tác giả cho rằng, đánh chưa xác, thiếu thuyết phục lẽ với việc ban hành loạt văn QPPL lực lượng (như Luật Công an nhân dân, Luật Cảnh sát biển Việt Nam, Luật Hải quan, Luật kiểm ngư, Luật Kiểm lâm…) chức năng, nhiệm vụ quyền hạn lực lượng nêu quy định văn pháp luật tương ứng điều tất nhiên Cịn vấn đề “dẫn đến khó khăn, vướng mắc bất cập thi hành thực tế” có khâu tổ chức thực hiện; việc phối hợp thực nhiệm vụ lực lượng biên giới, cửa khẩu, vùng biển Do vậy, lý để ban hành Luật Biên phòng Bởi lẽ, nhận định nêu lý để ban hành Luật Biên phòng, số 34 Điều Dự thảo Luật Biên phịng có tới 14 Điều quy định trực tiếp BĐBP mà khơng có điều luật quy định chức năng, nhiệm vụ lực lượng (Luật Công an nhân dân, Luật Cảnh sát biển Việt Nam, Hải quan, Kiểm ngư, Kiểm lâm…) Trong Tờ trình cịn có nhận định: “ Bên cạnh đó, thời gian qua Nhà nước đầu tư vào chương trình, mục tiêu quốc gia vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn có KVBG mang lại hiệu định kinh tế - xã hội Tuy nhiên, việc đầu tư Nhà nước, địa phương dàn trải, hiệu chất lượng hạn chế, chưa đáp ứng yêu cầu xây dựng BGQG, KVBG vững mạnh”2 Dự thảo Luật Biên phịng lại khơng đề cập đến nội dung xây dựng BGQG, KVBG Phải thiếu logic Tờ trình Dự thảo Luật Thứ ba, trang Tờ trình có nêu: “- Do Pháp lệnh ban hành từ năm 1997 nên số quy định Pháp lệnh liên quan đến hạn chế quyền người, quyền công dân xây dựng lực lượng vũ trang nhân dân làm nòng cốt thực nhiệm vụ quốc phòng, bảo vệ an ninh quốc gia, bảo đảm trật tự an tồn xã hội (TTATXH), đấu tranh phịng, chống tội phạm chưa phù hợp với Hiến pháp năm 2013; đồng thời, hình thức, bố cục Pháp lệnh chưa phù hợp với Luật Ban hành văn QPPL năm 2015 Bên cạnh đó, số thuật ngữ Pháp lệnh không phù hợp với thuật ngữ văn pháp luật chuyên ngành liên quan nhiều nhiệm vụ, quyền hạn BĐBP quy định tản mạn luật chuyên ngành dẫn đến tình trạng khó theo dõi, thiếu thống nhất, chí gây khó khăn cho q trình thực thi nhiệm vụ BĐBP như: Nhiệm vụ quan chuyên trách bảo vệ an ninh quốc gia KVBG; kiểm tra, kiểm sốt xuất nhập cảnh…; - Q trình tổng kết 20 năm thi hành Pháp lệnh BĐBP, hầu hết ban, bộ, ngành, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có biên giới thống kiến nghị, đề xuất tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về xây dựng, quản lý bảo vệ BGQG, KVBG xây dựng BĐBP đảm bảo thống với Hiến pháp, văn pháp luật liên quan, điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Tờ trình số 70/TTr-CP ngày 04/3/2020 Chính phủ Dự án Luật Biên Phòng Việt Nam, tr.3 Tờ trình số 70/TTr-CP ngày 04/3/2020 Chính phủ Dự án Luật Biên Phòng Việt Nam, tr.3-4 Số 5(405) - T3/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP 27 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT Việt Nam thành viên; đồng thời khẩn trương thực Nghị số 33-NQ/TW ngày 28/9/2018 Bộ Chính trị Chiến lược bảo vệ BGQG, sớm báo cáo Quốc hội xây dựng Luật Biên phòng Việt Nam” Theo tác giả, lý để hoàn thiện (ban hành sửa đổi, bổ sung) văn QPPLvề xây dựng, quản lý, bảo vệ BGQG, KVBG; có việc sửa đổi Luật BGQG (nếu có) ban hành Luật BĐBP Và hồn tồn khơng phải lý để ban hành Luật Biên phịng theo hướng pháp điển hóa Nghị định số 140/2004 Chính phủ quy định chi tiết số Điều Luật BGQG vào Luật Biên phòng Việt Nam (mà theo thống kê Bộ Cơng an có tới 17/34 Điều Dự thảo Luật Biên phòng Việt Nam quy định nội dung đề cập Luật BGQG Nghị định số 140/2004 Chính phủ)3 Thứ tư, Mục II “Mục đích, quan điểm đạo xây dựng Dự thảo”, Tờ trình nêu mục đích việc ban hành Luật Biên phịng Việt Nam “ đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ quản lý, bảo vệ BGQG tình hình mới” với quan điểm đạo “Đảm bảo tính hợp Hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng với hệ thống văn pháp luật chuyên ngành có liên quan đến quản lý, bảo vệ BGQG điều ước quốc tế BGQG mà nước CHXHCN Việt Nam thành viên” Như vậy, mục đích quan điểm đạo xây dựng Luật Biên phòng Việt Nam đề cập tới 2/3 nhiệm vụ công tác biên giới “quản lý, bảo vệ BGQG” mà không đề cập tới hoạt động cốt lõi “xây dựng BGQG”? Rõ ràng Dự thảo Luật Biên phịng chưa bảo đảm tính tồn diện Dự thảo Luật Biên phòng Việt Nam 2.1 Tên luật “Luật Biên phòng Việt Nam” Tác giả cho rằng, tên gọi Luật phải bao quát nội dung Luật Xuất phát từ khái niệm “Biên phịng cơng xây dựng, quản lý, bảo vệ BGQG, KVBG sức mạnh tổng hợp tồn dân tộc, bộ, quan ngang bộ, quyền địa phương, lực lượng vũ trang nhân dân làm nịng cốt”4 nội dung Luật Biên phòng Việt Nam phải quy định xây dựng, quản lý, bảo vệ BGQG, KVBG Việc quy định vấn đề xây dựng, quản lý, bảo vệ BGQG, KVBG Dự thảo Luật phải thỏa mãn yêu cầu khoản Điều Luật Ban hành văn QPPL “không quy định lại nội dung quy định văn QPPL khác (Luật BGQG); trường hợp cần sửa đổi nội dung luật ban hành phải có điều khoản sửa đổi luật (khoản Điều 12 Luật ban hành văn QPPL) Tuy nhiên, với khái niệm “Biên phòng” nêu trên, phạm vi điều chỉnh Luật Biên phòng Việt Nam lại trùng với phạm vi điều chỉnh Luật BGQG (là quy định xây dựng, quản lý, bảo vệ BGQG KVBG)5 Mặt khác, qua nghiên cứu toàn Dự thảo Luật Biên phòng Việt Nam, tác giả nhận thấy, số chương với 34 điều thì: nội dung “xây dựng BGQG, KVBG lại khơng đề cập tới; có tới 2/6 chương 16/34 điều luật quy định trực tiếp liên quan đến vị trí, chức năng, nhiệm vụ BĐBP chế độ sách BĐBP Mặc dù, tên gọi Luật đặt q trình xây dựng Dự thảo Luật Biên phịng Việt Nam (Dự thảo Xem Phiếu xin ý kiến Thành viên Chính phủ biểu Dự an Luật Biên phòng Việt Nam (tr.2 Tài liệu Hồ sơ dự án Luật Biên phòng Việt Nam ý kiến Đại tướng Tô Lâm) Xem Điều Dự thảo Luật Biên phòng Việt Nam Xem Điều Luật Biên giới quốc gia 28 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 5(405) - T3/2020 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT Luật) có (Bộ Tư pháp, Bộ Cơng an, Bộ Nội vụ, Bộ Tài chính, Bộ Nơng nghiệp Phát triển nông thôn, Bộ Kế hoạch Đầu tư) tỉnh (Thanh Hóa) đề nghị đặt tên “Luật BĐBP” với lập luận thuyết phục Tuy nhiên, để giữ nguyên tên Dự thảo Luật, “Dự thảo luật chỉnh sửa theo hướng quy định BĐBP so với quy định chung biên phòng theo hướng giảm số điều khoản quy định Lực lượng biên phòng kết cấu riêng chương (Chương 5) quy định Lực lượng biên phòng để bảo đảm hàm lượng chủ yếu tập chung cho quy định biên phòng, phù hợp, thống với tên gọi Luật”6 Tuy nhiên, thực trạng Dự thảo Luật lại khơng giải trình, lẽ Dự thảo Luật trình để thẩm tra, báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội có chương (chứ khơng phải chương) 16/34 điều quy định BĐBP Mặt khác, phương pháp luận, để đạt mục đích giữ nguyên tên gọi Luật mà phải giảm số điều khoản quy định Lực lượng biên phịng lại khơng đạt mục đích quan điểm đạo xây dựng Luật “Thể chế đầy đủ quan điểm, đường lối, sách Đảng xây dựng lực lượng BĐBP” Trở lại vấn đề có liên quan trực tiếp đến tên Dự thảo Luật “Phạm vị điều chỉnh” Theo quy định Điều Dự thảo Luật Biên phòng, “Luật quy định sách, ngun tắc, lực lượng nịng cốt, chun trách, biện pháp thi hành nhiệm vụ biên phòng, biên phịng tồn dân; trách nhiệm quan, tổ chức, cá nhân có liên quan biên phịng” Quy định có số bất cập sau: - Một là, “Luật quy định sách, nguyên tắc ” nội dung Dự thảo Luật khơng rõ sách, nguyên tắc gì, Điều Dự thảo Luật quy định “Chính sách Nhà nước biên phòng”, Điều quy định “Nguyên tắc thực thi nhiệm vụ biên phòng chương (Chương 5) quy định “Bảo đảm chế độ, sách biên phòng” - Hai là, với khẳng định “Luật quy định lực lượng nòng cốt, chuyên trách, biện pháp thi hành nhiệm vụ biên phòng, biên phịng tồn dân” quy định vị trí, chức năng, nhiệm vụ BĐBP Bởi lẽ, theo quy định Luật BGQG, “BĐBP lực lượng nòng cốt, chuyên trách, phối hợp với lực lượng Công an nhân dân, ngành hữu quan quyền địa phương hoạt động quản lý, bảo vệ BGQG, giữ gìn an ninh, trật tự, an tồn xã hội KVBG theo quy định pháp luật”7 Như vậy, giữ nguyên tên Dự thảo “Luật Biên phòng Việt Nam” phải bổ sung nhiều nội dung liên quan đến “xây dựng BGQG, KVBG” “chức năng, nhiệm vụ lực lượng thực thi pháp luật biên giới” Trong quy định “xây dựng BGQG, KVBG” quy định từ Điều 25 đến Điều 30 Luật BGQG; quy định “chức năng, nhiệm vụ lực lượng thực thi pháp luật biên giới” quy định văn QPPL lực lượng (Luật Công an nhân dân, Luật Cảnh sát biển Việt Nam, Hải quan, Kiểm ngư, Kiểm lâm…) Điều khơng khả thi, có làm dẫn tới chồng chéo văn QPPL Do vậy, tác giả đề nghị đặt Xem Mục II “Tiếp thu, giải trình ý kiến đống góp dự thảo Luật Biên phịng Việt Nam” Bản Tổng hợp ý kiến tham gia bộ, ngành, UBND tỉnh, thành phố có biên giới với hồ sơ Dự án Luật Biên phòng Việt Nam Xem khoản Điều 31 Luật Biên giới quốc gia Số 5(405) - T3/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP 29 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT tên Luật “Luật BĐBP” sửa quy định Điều “Phạm vi điều chỉnh” theo hướng “Luật quy định vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức hoạt động BĐBP; chế độ, sách BĐBP; trách nhiệm quan, tổ chức, cá nhân có liên quan” 2.2 Điều “Giải thích từ ngữ” Điều Dự thảo Luật giải thích từ “biên phịng” “thực thi nhiệm vụ biên phòng” Theo tác giả, giải thích “biên phịng cơng xây dựng, quản lý, bảo vệ biên giới, KVBG ” xây dựng, quản lý, bảo vệ biên giới, KVBG phải nghiệp toàn dân Nhà nước thống quản lý; nhiệm vụ Nhà nước tồn dân, trước hết quyền nhân dân KVBG lực lượng vũ trang nhân dân quy định Điều 10 khoản Điều 31 Luật BGQG Như vậy, giải thích từ “Biên phịng” Dự thảo Luật không đồng với quy định Điều 10 khoản Điều 31 Luật BGQG Về cụm từ “thực thi nhiệm vụ biên phòng”, câu hỏi cần trả lời có cần thiết phải giải thích cụm từ hay khơng Bởi lẽ, “thực thi nhiệm vụ biên phòng” khái niệm thuộc nội hàm bốn hình thức “thực pháp luật” Theo đó, thực pháp luật việc chủ thể quan hệ pháp luật (tuân theo, thi hành, sử dụng áp dụng) pháp luật đời sống xã hội Trong đó, tuân theo pháp luật hình thức thực pháp luật cách thụ động, theo chủ thể quan hệ pháp luật kiềm chế không thực hành vi mà pháp luật cấm; thi hành pháp luật hình thức thực pháp luật cách chủ động, theo chủ thể quan hệ pháp luật tự giác thực hành vi mà pháp luật bắt buộc; sử dụng pháp luật hình thức thực pháp luật, theo chủ thể quan 30 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 5(405) - T3/2020 hệ pháp luật thực hành vi pháp luật cho phép để bảo vệ quyền lợi ích mình, xã hội; áp dụng pháp luật hình thức thực pháp luật thể việc Nhà nước, quan nhà nước có thẩm quyền đứng tổ chức cho chủ thể quan hệ pháp luật thực pháp luật, giải tranh trấp chủ thể quan hệ pháp luật xử lý vi phạm pháp luật Hơn nữa, nội dung giải thích cụm từ “thực thi nhiệm vụ biên phòng” khoản Điều Dự thảo Luật lại thiếu nhiệm vụ quan trọng BĐBP KVBG mà khoản Điều 31 Luật BGQG quy định “giữ gìn/duy trì an ninh, trật tự, an tồn xã hội KVBG” Vì vậy, theo tác giả, khơng cần thiết phải giải thích cụm từ “thực thi nhiệm vụ biên phòng” 2.3 Điều “Chính sách Nhà nước biên phịng” Về tổng thể, nội dung khoản 1, Điều Dự thảo Luật không đầy đủ không đồng với Điều 11 Luật BGQG Bởi lẽ, ý thứ Điều 11 Luật BGQG khẳng định sách biên giới Nhà nước ta xây dựng BGQG hịa bình, hữu nghị ổn định lâu dài với nước láng giềng; quy định khoản Điều Dự thảo Luật lại thiếu yếu tố “ổn định lâu dài với nước láng giềng; ý thứ hai Điều 11 Luật BGQG khẳng định sách “giải vấn đề BGQG thơng qua đàm phán sở tôn trọng độc lập, chủ quyền, tồn vẹn lãnh thổ lợi ích đáng nhau, đó, khoản Điều Dự thảo Luật giới hạn “Giải tranh chấp, bất đồng biên giới biện pháp hịa bình” thiếu sở quan trọng “tôn trọng độc lập, chủ quyền, tồn vẹn lãnh thổ lợi ích đáng nhau” Bên cạnh đó, nội dung khoản Điều Dự thảo Luật gần giống nhau, khơng có phân biệt nội dung sách BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT 2.4 Điều “Các hành vi bị nghiêm cấm” - Về tổng thể, nhóm hành vi bị nghiêm cấm, có nhóm hành vi bị nghiêm cấm (quy định khoản 2) quy định cấm liên quan đến việc giữ gìn an ninh, trật tự, an tồn xã hội KVBG mà khơng có nhóm hành vi cấm liên quan tới việc xây dựng, quản lý, bảo vệ biên giới, cột mốc biên giới, KVBG; BGQG (trong có cột mốc biên giới) KVBG hai đối tượng tác động Luật - Nội dung Điều không đồng với nội dung Điều 14 “Các hành vi bị nghiêm cấm” Luật BGQG Việc không đồng văn QPPL quy định một, nhóm vấn đề dẫn tới khó khăn việc áp dụng pháp luật không đáp ứng yêu cầu Luật ban hành văn QPPL 2.5 Điều “Nhiệm vụ biên phòng” Tên gọi Điều Dự thảo Luật chưa hợp lý Bởi lẽ, xuất phát từ việc giải thích từ “Biên phịng cơng xây dựng, quản lý, bảo vệ biên giới, KVBG ” nhiệm vụ cơng tác biên phịng Đó nhiệm vụ Nhà nước tồn dân, trước hết quyền, nhân dân KVBG lực lượng vũ trang nhân dân công xây dựng, quản lý, bảo vệ biên giới KVBG8 Hay nói cách khác, biên phịng đối tượng chủ thể quan hệ pháp luật nên khơng có nhiệm vụ Vì vậy, khơng cần thiết phải quy định Điều “Nguyên tắc thực thi nhiệm vụ biên phòng” Dự thảo Luật Điều “Lực lượng thực thi nhiệm vụ biên phòng” Điều Dự thảo Luật có số bất cập sau: Thứ nhất, quy định lực lượng nòng cốt gồm quan đạo, huy đơn vị thuộc bộ, quan ngang KVBG, cửa (khoản 2) với Bộ Quốc Phòng, Bộ Công an (nhưng đơn vị hai Bộ quy định khoản 3) số Bộ có Tổng cục, cục mà khơng với nhiều bộ, quan ngang khác Bởi lẽ, cấu bên nhiều bộ, quan ngang gồm vụ, viện quan tham mưu cho bộ, quan ngang việc quản lý nhà nước ngành, lĩnh vực Thứ hai, khoản Điều đề cập chung chung đơn vị thuộc Bộ Quốc phịng mà khơng đề cập trực diện tới BĐBP lực lượng nòng cốt, chuyên trách thi hành nhiệm vụ biên phòng Do vậy, không đồng với quy định khoản Điều 14 Dự thảo Luật, chí có điểm xung đột với khoản Điều 31 Luật BGQG theo khoản Điều 31 Luật BGQG, BĐBP lực lượng nịng cốt, chun trách hai nhóm nhiệm vụ (1) quản lý, bảo vệ BGQG, (2) giữ gìn an ninh, trật tự, an toàn xã hội KVBG tất nhiệm vụ công tác biên phịng 2.7 Điều “Nền biên phịng tồn dân” Theo tác giả, Điều Dự thảo Luật có số bất cập cần nghiên cứu, hoàn thiện: Thứ nhất, mặt ngơn ngữ cụm từ “Nền biên phịng tồn dân xây dựng tảng toàn dân, toàn diện, độc lập, tự chủ, tự cường ” khoản khơng xác mà “mang tính chất tồn dân, tồn diện, độc lập, tự chủ, tự cường ” quy định khoản Điều Luật Quốc phòng Thứ hai, mặt ngôn ngữ, cụm từ Xem khoản Điều 31 Luật Biên giới quốc gia Số 5(405) - T3/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP 31 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT “Xây dựng nhân dân” điểm a khoản không rõ nghĩa mà phải “Xây dựng khối đại đoàn kết toàn dân” quy định điểm a khoản Điều Luật Quốc phòng Thứ ba, nội dung “xây dựng lực lượng chuyên trách, lực lượng nòng cốt quản lý, bảo vệ BGQG, KVBG; ưu tiên xây dựng lực lượng vũ trang hoạt động KVBG vững mạnh” điểm a trùng với nội dung “Xây dựng sức mạnh lực lượng vũ trang nhân dân KVBG” điểm b khoản Điều luật - Thứ tư, cụm từ “xây dựng tiềm lực pháp luật (hay xây dựng pháp luật) điểm b khoản khơng xác Bởi lẽ, xây dựng pháp luật Biên phòng hay pháp luật BĐBP thuộc nội hàm “quản lý nhà nước Biên phòng hay pháp luật BĐBP” 2.8 Điều “Biện pháp thực thi nhiệm vụ biên phòng” Theo tác giả, nội dung Điều Dự thảo Luật chung chung, tính quy phạm chưa gắn với việc thực nhiệm vụ xây dựng, quản lý, bảo vệ BGQG; giữ gìn an ninh, trật tự, an tồn xã hội KVBG Mặt khác, có cần thiết phải để Chính phủ quy định chi tiết biện pháp thực thi nhiệm vụ biên phịng hay khơng? Theo tác giả, biện pháp công tác biên phịng (hay biên pháp cơng tác BĐBP) Bởi lẽ, biện pháp mà BĐBP áp dụng để thực nhiệm vụ quản lý, bảo vệ BGQG; giữ gìn an ninh, trật tự, an tồn xã hội KVBG Cho nên, hợp lý đổi tên điều luật “Biện pháp công tác biên phòng” giao cho Tư lệnh Bộ Tư lệnh biên phịng định áp dụng biện pháp cơng tác biên phòng 2.9 Điều 10 “Phối hợp thực thi nhiệm vụ biên phòng” Về nguyên tắc, theo tác giả, xuất phát từ giải thích từ ngữ “Thực thi nhiệm vụ biên 32 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 5(405) - T3/2020 phịng hoạt động chủ thể có thẩm quyền tiến hành xây dựng, quản lý, bảo vệ biên giới, KVBG sở chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định Luật pháp luật có liên quan (khoản Điều 2)” lực lượng thực thi nhiệm vụ biên phòng khoản Điều Dự thảo Luật quan đạo, huy đơn vị thuộc bộ, quan ngang (nghĩa là bộ, quan ngang bộ” quy định khoản Điều 10 Dự thảo Luật (bộ, quan ngang bộ) chủ thể phối hợp thực thi nhiệm vụ biên phịng khơng xác - Quy định điểm a, b khoản không rõ ràng mặt quy phạm không bảo đảm nguyên tắc công việc nhiều chủ thể thực chủ thể chủ trì Bởi lẽ, theo quy định điểm a, Bộ Quốc phòng chủ trì, phối hợp với bộ, quan ngang bộ, quyền địa phương cấp tỉnh thực quản lý, bảo vệ BGQG; theo quy định điểm b, bộ, quan ngang bộ, quyền địa phương cấp tỉnh, tổ chức có liên quan phạm vi, nhiệm vụ, quyền hạn lại chủ trì, phối hợp với Bộ Quốc phịng thực thi nhiệm vụ biên phòng Quy định dẫn tới xung đột với nguyên tắc “Bảo đảm điều hành tập trung, thống ” điểm b khoản Điều Mặt khác, với nguyên tắc “bảo đảm điều hành bí mật” điểm b khoản Điều 10, vấn đề lớn đặt cần quy định nội dung khoản Điều 17 Luật hay không Bởi lẽ, nội dung quy định khoản Điều 17 Dự thảo Luật tình qn sự, quốc phịng Theo tác giả, Luật nên dừng lại việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn hoạt động công khai BĐBP quản lý, bảo vệ BGQG; giữ gìn an ninh, trật tự, an tồn xã hội KVBG; xử phạt vi BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT phạm hành chính; điều tra số loại tội phạm xảy KVBG mà không nên đề cập tới nhiệm vụ tác chiến quân BĐBP với tư cách thành phần Quân đội nhân dân Việt Nam Cho nên, hợp lý bỏ nguyên tắc “Bảo đảm điều hành bí mật” điểm b khoản Điều - Quy định điểm d khoản có bất cập sau: + Thứ nhất, đoạn đầu quy định, “đối với vụ việc liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn nhiều quan, tổ chức, lực lượng:” nội dung đề cập phần lại, từ sau dấu (:) lại đề cập tới việc làm quan, tổ chức khơng có (tức khơng liên quan đến) thẩm quyền giải vụ việc “trường hợp quan, tổ chức, lực lượng phát mà khơng có thẩm quyền giải quyết, xử lý phải lập biên thông báo phối hợp với quan, tổ chức, lực lượng có thẩm quyền theo quy định (Xem tiếp trang 64) pháp luật để giải vụ việc” + Thứ hai, quy định, “trong tình cấp thiết, để ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật quan, tổ chức, lực lượng phát sau áp dụng biện pháp khẩn cấp phải chuyển giao hồ sơ, người, phương tiện, tang vật vi phạm pháp luật cho quan, tổ chức, lực lượng có thẩm quyền chủ trì giải quyết” không rõ nghĩa Bởi lẽ, quy định cho phép quan, tổ chức, lực lượng phát hành vi vi phạm pháp luật áp dụng biện pháp khẩn cấp không rõ biện pháp khẩn cấp biện pháp gì? Bên cạnh đó, quy định cịn khơng phù hợp với quy định Điều 110, 145 Bộ luật Tố tụng hình “Giữ người trường hợp khẩn cấp”, khoản 4, Điều 40 Luật Tổ chức quan điều tra hình + Thứ ba, quy định điểm d khoản dừng lại nguyên tắc phối hợp việc “xử lý tình quốc phịng, an ninh” mà chưa đề cập tới nguyên tắc phối hợp hoạt động giữ gìn/duy trì an ninh, trật tự, an tồn xã hội KVBG Theo đó: Bộ Quốc phịng (BĐBP) chủ trì phối hợp với Bộ Cơng an trì an ninh, trật tự, an tồn xã hội KVBG9; BĐBP lực lượng nòng cốt, chuyên trách, phối hợp với lực lượng Công an nhân dân, ngành hữu quan quyền địa phương hoạt động quản lý, bảo vệ BGQG, giữ gìn an ninh, trật tự, an toàn xã hội KVBG theo quy định pháp luật10; Công an nhân dân phối hợp với Quân đội nhân dân hoạt động quản lý, bảo vệ biên giới quốc gia thực nhiệm vụ bảo vệ an ninh quốc gia, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội KVBG11 + Thứ tư, quy định khoản 4: “Chính phủ quy định chi tiết phối hợp bộ, quan ngang bộ, quyền địa phương thực thi nhiệm vụ biên phịng” khơng ổn xung đột với quy định Điều 36 Luật BGQG Bởi lẽ, theo quy định Điều 36 Luật BGQG, Chính phủ có quy định nhiệm vụ, quyền hạn, phạm vi trách nhiệm phối hợp bộ, quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nơi có biên giới thực quản lý nhà nước BGQG không thực thi nhiệm vụ biên phòng 2.10 Điều 11 “Nguyên tắc hợp tác quốc tế” - Quy định khoản Điều 11 Dự thảo Luật chưa thể rõ mục đích: để quốc Xem khoản Điều 35 Luật Quốc phòng 10 Xem khoản Điều 31 Luật Biên giới quốc gia 11 Xem khoản Điều 16 Luật Công an nhân dân Số 5(405) - T3/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP 33 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT gia khác, nước có chung đường biên giới thấy tuyên ngôn pháp lý Việt Nam vấn đề biên giới Về nội dung cụ thể, quy định khoản Điều 11 không rõ nghĩa vấn đề xây dựng biên giới giải vấn đề biên giới quy định Điều 11 Luật BGQG Bởi lẽ, theo quy định Điều 11 Luật BGQG, “Nước CHXHCN Việt Nam thực sách xây dựng biên giới hịa bình, hữu nghị, ổn định lâu dài với nước láng giềng; giải vấn đề biên giới thông qua đàm phán sở tơn trọng độc lập, chủ quyền, tồn vẹn lãnh thổ lợi ích đáng nhau” Nếu Điều 11 Dự thảo Luật Biên phịng thơng qua, theo khoản Điều 156 Luật ban hành văn QPPL, Điều 11 Luật BGQG không áp dụng mà phải áp dụng Điều 11 Luật Biên phòng Việt Nam - Quy định “Bảo đảm đường lối, sách đối ngoại Đảng, Nhà nước” mang tính chất tuyên ngơn mà khơng có tính quy phạm Do vậy, khơng đáp ứng yêu cầu QPPL văn QPPL chuyên ngành Nguyên nhân bất cập quy định Điều 11 Dự thảo Luật Biên phòng Việt Nam xuất phát từ việc đặt tên Luật khơng xác xác định khơng đầy đủ phạm vi điều chỉnh Luật chưa thật khoa học, thuyết phục việc giải thích cụm từ “Thực thi nhiệm vụ biên phòng” 2.11 Điều 12 “Nội dung hợp tác quốc tế” Quy định khoản Điều 12 Dự thảo Luật: “Quản lý, bảo vệ BGQG ” khơng xác mặt ngơn ngữ pháp lý Bởi lẽ, BGQG đối tượng hợp tác quốc tế, mà phải “hợp tác quốc tế việc quản lý, bảo vệ BGQG”, tương tự quy định khoản Điều 35 Luật BGQG “Hợp tác quốc tế việc xây dựng, quản lý, bảo vệ BGQG 34 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 5(405) - T3/2020 2.12 Điều 14 “Vị trí, chức BĐBP” - Quy định khoản Điều 14 Dự thảo Luật “BĐBP lực lượng chuyên trách làm nòng cốt thực thi nhiệm vụ biên phịng” khơng thống với quy định khoản Điều 31 Luật BGQG; theo đó, “BĐBP lực lượng nịng cốt, chun trách hoạt động quản lý, bảo vệ biên giới, giữ gìn an ninh, trật tự, an tồn xã hội KVBG ” - Quy định khoản Điều 14 Dự thảo Luật “BĐBP thực quản lý nhà nước quản lý, bảo vệ BGQG” khơng xác BĐBP khơng phải quan quản lý nhà nước mà lực lượng (một phận Quân đội nhân dân Việt Nam), Bộ Tư lệnh biên phòng đơn vị cấp quân chủng thuộc cấu tổ chức Bộ Quốc phòng Mặt khác, vấn đề quản lý, bảo vệ BGQG Luật BGQG quy định khoản Điều 36; theo đó, Bộ Quốc phịng quan chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực quản lý nhà nước BGQG - Quy định khoản Điều 14 Dự thảo Luật: BĐBP “Tham gia xếp dân cư, xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội KVBG ” không thống với quy định Điều 26 Luật BGQG Bởi lẽ, theo quy định Điều 26 Luật BGQG, nhiệm vụ lập kế hoach đầu tư xây dựng dự án phát triển kinh tế - xã hội, xây dựng kết cấu hạ tầng, điều chỉnh dân cư KVBG nhiệm vụ bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; việc triển khai dự án phải theo Luật Đầu tư công, chí phải đấu thầu 2.13 Điều 16 “Quyền hạn BĐBP” Thứ nhất, nội dung quy định khoản Điều 16 Dự thảo Luật không thống với quy định khoản Bởi lẽ, khoản quy định việc “Bố trí, sử dụng lực lượng, phương tiện, biện pháp nghiệp vụ để phát hiện, xử lý vi phạm pháp luật (của người BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT phương tiện) biên giới Tuy nhiên, khoản quy định “Áp dụng biện pháp thực thi nhiệm vụ biên phòng để kiểm tra, kiểm sốt, xử lý phương tiện (mà khơng có người) vi phạm pháp luật KVBG Thứ hai, khoản quy định:“Trường hợp lý đảm bảo an ninh quốc gia, an tồn tính mạng nhân dân, đảm bảo sức khỏe cộng đồng, Đồn trưởng đồn Biên phòng, Chỉ huy trưởng Biên phòng cấp tỉnh quyền định hạn chế tạm dừng hoạt động KVBG, cửa khẩu, qua lại biên giới ” không thống với quy định Điều 21 Luật BGQG điểm sau: - Về lý hạn chế tạm ngừng, Điều 21 Luật BGQG quy định bốn lý lý quốc phòng, lý an ninh, lý đặc biệt khác biệt khác lý theo đề nghị nước hữu quan; đó, khoản Điều 16 Dự thảo Luật nêu lý Luật BGQG quy định (lý an ninh quốc gia) bổ sung thêm lý lý an tồn tính mạng nhân dân, bảo đảm sức khỏe cộng đồng - Về đối tượng bị hạn chế tạm ngừng, Điều 21 Luật BGQG quy định “qua lại BGQG”; quy định khoản Điều 16 Dự thảo Luật lại bổ sung thêm “các hoạt động KVBG, khẩu” - Về thẩm quyền, Điều 21 Luật BGQG quy định thẩm quyền định việc hạn chế, tạm ngừng Chính phủ quy định; khoản Điều 16 Dự thảo Luật quy định người có thẩm quyền hạn chế tạm ngừng hoạt động KVBG, cửa khẩu, qua lại biên giới Đồn trưởng Đồn Biên phòng, Chỉ huy trưởng Biên phòng cấp tỉnh Thứ ba, khoản quy định thẩm quyền trưng dụng tài sản người sử dụng, điều khiển phương tiện sau: “6 Trong chiến đấu, truy lùng, truy đuổi người phạm tội tang, người có định truy nã, người có định đưa vào trường giáo dưỡng, sở giáo dục bắt buộc, sở cai nghiện bắt buộc, ngăn chặn hành vi phạm tội, tìm kiếm cứu nạn cán bộ, chiến sỹ BĐBP huy động, trưng dụng theo quy định pháp luật phương tiện thông tin, phương tiện giao thông, phương tiện khác người sử dụng, điều khiển phương tiện ” Quy định mâu thuẫn với quy định Điều “về điều kiện trưng dụng tài sản”, Điều 24 “về thẩm quyền trưng dụng tài sản” Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản Thứ tư, khoản quy định theo hướng luật hóa quyền BĐBP “Trực tiếp, tham gia đàm phán, xây dựng điều ước, thỏa thuận quốc tế giải kiện biên giới, cửa ” vừa khơng có cứ, vừa khơng bảo đảm tính khả thi; lẽ, quy định nêu không phù hợp với quy định Luật Điều ước quốc tế Thứ năm, quy định khoản 10 “Chính phủ quy định chi tiết khoản Điều này; quy định việc quản lý, sử dụng danh mục phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ BĐBP thực thi nhiệm vụ biên phòng” vừa không cần thiết vừa mâu thuẫn với điều khác Dự thảo Luật Bởi lẽ, khoản Điều 16 quy định Đồn trưởng Đồn Biên phịng, Chỉ huy trưởng Biên phịng cấp tỉnh có thẩm quyền định việc hạn chế tạm dừng hoạt động KVBG, cửa khẩu, qua lại biên giới khoản Điều 16 khơng cịn nội dung để Chính phủ quy định chi tiết Quy định “Chính phủ quy định việc quản lý, sử dụng danh mục phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ BĐBP thực thi nhiệm vụ biên phòng” bị vô hiệu quy định khoản Điều 19 Dự thảo Luật (Bộ trưởng Bộ Quốc phòng quy định chi tiết trang bị tàu thuyền, máy bay, ô tơ phương tiện khác; loại vũ khí, vật liệu nổ, công cụ hỗ trợ thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ để BĐBP thực chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giao) n Số 5(405) - T3/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP 35 ... trình xây dựng Dự thảo Luật Biên phòng Việt Nam (Dự thảo Xem Phiếu xin ý kiến Thành viên Chính phủ biểu Dự an Luật Biên phòng Việt Nam (tr.2 Tài liệu Hồ sơ dự án Luật Biên phòng Việt Nam ý kiến Đại... cốt lõi “xây dựng BGQG”? Rõ ràng Dự thảo Luật Biên phòng chưa bảo đảm tính tồn diện Dự thảo Luật Biên phòng Việt Nam 2.1 Tên luật ? ?Luật Biên phòng Việt Nam? ?? Tác giả cho rằng, tên gọi Luật phải bao... phủ Dự án Luật Biên Phịng Việt Nam, tr.3 Tờ trình số 70/TTr-CP ngày 04/3/2020 Chính phủ Dự án Luật Biên Phòng Việt Nam, tr.3-4 Số 5(405) - T3/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP 27 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT Việt Nam