Một số bất cập trong quy định về hoạt động thanh tra lại và kiến nghị hoàn thiện

Các quy định điều chỉnh đối với hoạt động thanh tra lại hiện nay đang tồn tại một số điểm bất cập trên cả phương diện lý luận, thẩm quyền và thời hiệu tiến hành, đã làm ảnh hưởng đáng kể đến kết quả thanh tra. Về lý luận, không xác định được thanh tra lại thuộc loại hình nào của thanh tra nhà nước. Về thẩm quyền, việc thanh tra lại chưa bao phủ đối với tất cả các kết quả thanh tra.

BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT MỘT SỐ BẤT CẬP TRONG QUY ĐỊNH VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA LẠI VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN Nguyễn Nam Phương* Võ Nguyễn Nam Trung** * ThS GV Khoa Luật - Trường Đại học Cần Thơ ** ThS GV Khoa Luật - Trường Đại học Cần Thơ Thơng tin viết: Từ khóa: Luật tra, tra nhà nước, tra lại Lịch sử viết: Nhận : 14/12/2018 Biên tập : 22/09/2019 Duyệt : 23/09/2019 Tóm tắt: Các quy định điều chỉnh hoạt động tra lại tồn số điểm bất cập phương diện lý luận, thẩm quyền thời hiệu tiến hành, làm ảnh hưởng đáng kể đến kết tra Về lý luận, không xác định tra lại thuộc loại hình tra nhà nước Về thẩm quyền, việc tra lại chưa bao phủ tất kết tra Bên cạnh đó, pháp luật tra chưa có quy định đầy đủ cho quy trình tiến hành tra lại Do đó, cần phải nghiên cứu, hồn thiện quy định pháp luật tra, đặc biệt Luật Thanh tra vấn đề Article Infomation: Keywords: law on inpsection, state inspection, re-inspection Article History: Received : 14 Dec 2019 Edited : 22 Sep 2019 Approved : 23 Sep 2019 Abstract There are a lot of shortcomings of the regulations on reinspection activities Such shortcomings are in terms of both theory, authority and time limitation for re-inspection, which have significantly affected the inspection results In theory, it is not possible to classify the re-inspection to any type of the state inspection In terms of authority, the re-inspection does not cover all inspection results In addition, the legal regulations on inspection not provide sufficient provisions for process of conducting re-inspection Therefore, it is necessary to review for further improvement of the legal regulations on inspection, especially the Law on Inspection H oạt động tra có tính chất tài phán kết tra đánh giá tuân thủ pháp luật đối tượng tra, xử lý kiến nghị xử lý vi phạm pháp luật (VPPL) Các hoạt động tài phán có chế xem xét lại phán việc phúc thẩm lại án sơ thẩm hoạt động xét xử hay giải khiếu nại, khiếu kiện định xử phạt vi phạm hành chính… Đối với tra, chế để kiểm tra tính xác, hợp pháp kết luận tra, định xử lý sau tra hoạt động tra lại Số 19(395) T10/2019 35 BAÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT Thuật ngữ “phúc tra” Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 dùng để hoạt động mà hiểu tra lại1 Sau Pháp lệnh hết hiệu lực, Luật Thanh tra năm 2004 không quy định thẩm quyền kiểm tra lại kết tra cho quan quản lý nhà nước cấp quan tra cấp quy định trước Hoạt động phúc tra khôi phục Luật Thanh tra năm 2010 với tên gọi thức tra lại Luật Thanh tra năm 2010 dành 04 Điều để quy định hoạt động Nghị định số 86/2011/NĐ-CP ngày 22/9/2011 Chính phủ quy định chi tiết hướng dẫn thi hành số Điều Luật Thanh tra; Nghị định số 07/2012/NĐ-CP 09/02/2012 Chính phủ quy định quan giao thực chức tra chuyên ngành hoạt động tra chuyên ngành hướng dẫn thêm 11 Điều Các quy định sở để kiểm tra tính xác, hợp pháp kết luận tra định xử lý sau tra Tuy nhiên, quy định nhiều điểm chưa đầy đủ, chưa hợp lý sau: Thứ nhất, chưa xác định rõ tra lại thuộc loại hình tra hành hay tra chuyên ngành hoạt động tra nhà nước Thứ hai, chưa đảm bảo nguyên tắc tất kết luận tra thuộc diện bị tra lại Thứ ba, chưa quy định số lần tra lại vụ việc 36 Loại hình tra lại Luật Thanh tra năm 2010 quy định tổ chức, hoạt động tra nhà nước tra nhân dân2 Thanh tra lại phần hoạt động tra nhà nước chủ thể tiến hành quan nhà nước có thẩm quyền Về loại hình, tra nhà nước bao gồm tra hành tra chuyên ngành3 Vấn đề đặt tra lại khơng thuộc loại hình hai loại hình tra nhà nước Đối tượng hoạt động tra hành quan, tổ chức, cá nhân có quan hệ trực thuộc thuộc quyền quản lý trực tiếp4 Thanh tra lại không thuộc loại hình tra hành chính, đối tượng tra lại thường khơng có quan hệ mặt trực thuộc (ví dụ, Thanh tra Chính phủ tiến hành tra hành Đài truyền hình Việt Nam quan thuộc Chính phủ)5 Trong hoạt động tra lại, Thanh tra Chính phủ tiến hành tra vụ việc Chánh Thanh tra tỉnh kết luận phát có dấu hiệu VPPL6 Các đối tượng thuộc quyền tiến hành tra Thanh tra tỉnh bao gồm quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh, UBND cấp huyện doanh nghiệp nhà nước Chủ tịch UBND cấp tỉnh định thành lập7 Các đối tượng có quan hệ trực thuộc UBND cấp tỉnh khơng có quan hệ trực thuộc Thanh tra Chính phủ hay Chính phủ Về nội dung, quan có thẩm quyền tra lại tiến hành kiểm tra kết luận tra Xem Điều 11, 17, 21 Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 Điều Luật Thanh tra năm 2010 Khoản Điều Luật Thanh tra năm 2010 Khoản Điều Điều 18, 19, 24, 25 Luật Thanh tra năm 2010 Điểm a khoản Điều 15 Luật Thanh tra năm 2010 Điểm đ khoản Điều Nghị định số 50/2018/NĐ-CP ngày 09/4/2018 Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức Thanh tra Chính phủ Điều 20 Luật Thanh tra năm 2010 Số 19(395) T10/2019 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT cấp mà khơng phân biệt kết luận tra hành hay tra chuyên ngành Ví dụ: Thanh tra Chính phủ kiểm tra tính xác, hợp pháp kết luận tra định xử lý sau tra Bộ trưởng cần thiết8 mà kết luận hay xử lý Bộ trưởng mang nội dung chun ngành Thanh tra lại khơng thuộc loại hình tra chuyên ngành Hoạt động tra lại nhiều quan thực có Thanh tra Chính phủ Thanh tra tỉnh Tuy nhiên, hai quan khơng có thẩm quyền thực hoạt động tra chuyên ngành tra chuyên ngành phải thực quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực9 Từ phân tích trên, thấy rằng, tra nhà nước, hoạt động tra lại có đặc thù riêng, mang tính chất kiểm tra cấp cấp vượt khỏi khuôn khổ tra hành tra chun ngành Do đó, cần xác định, loại hình tra riêng biệt nhằm kiểm tra lại hoạt động tra hành tra chuyên ngành Xuất phát từ lẫn lộn loại mà pháp luật tra thiếu sót quy định thẩm quyền, thủ tục tra lại Do đó, kiến nghị sửa đổi câu cuối khoản Điều Luật Thanh tra năm 2010 thành: “thanh tra nhà nước bao gồm tra hành chính, tra chuyên ngành tra lại” Thẩm quyền tra lại Thứ nhất, thiếu đồng Luật Thanh tra năm 2010 văn hướng dẫn Luật Thanh tra năm 2010 quy định, quan tra cấp tra lại vụ việc thủ trưởng quan quản lý nhà nước cấp kết luận mà không quy định việc tra lại kết luận thủ trưởng quan tra cấp Chẳng hạn, Tổng Thanh tra Chính phủ định tra lại vụ việc Bộ trưởng kết luận phát có dấu hiệu VPPL Thủ tướng Chính phủ giao; định tra lại vụ việc Chủ tịch UBND cấp tỉnh kết luận phát có dấu hiệu VPPL10 Tuy nhiên, khoản Điều 47 Nghị định số 86/2011/NĐ-CP ngày 22/9/2011 Chính phủ bổ sung đối tượng tra lại bao gồm kết luận thủ trưởng quan tra cấp Chánh Thanh tra Chánh Thanh tra tỉnh Theo đó, “Tổng Thanh tra Chính phủ định tra lại vụ việc Bộ trưởng kết luận phát có dấu hiệu VPPL Thủ tướng Chính phủ giao; định tra lại vụ việc Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chánh Thanh tra Bộ, Chánh Thanh tra tỉnh kết luận phát có dấu hiệu VPPL” Các quy định thẩm quyền tra lại Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh tương tự Chúng cho rằng, để đảm bảo tính khả thi Luật Thanh tra, đồng thời bảo đảm tính thống hệ thống pháp luật, cần sửa đổi Luật Thanh tra năm 2010 theo hướng quy định quan tra cấp quyền tra lại kết luận thủ trưởng quan tra thủ trưởng quan quản lý nhà nước cấp Thứ hai, thiếu quy định việc tra lại kết luận tra, định xử lý sau tra thủ trưởng quan giao thực chức tra chuyên ngành thuộc Tổng cục thuộc Cục Điểm d khoản Điều 15 Luật Thanh tra năm 2010 Khoản Điều Luật Thanh tra năm 2010 10 Điểm b khoản Điều 16 Luật Thanh tra năm 2010 Số 19(395) T10/2019 37 BÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT Điều 33 Nghị định số 07/2012/NĐ-CP ngày 09/02/2012 Chính phủ quy định quan giao thực chức tra chuyên ngành hoạt động tra chuyên ngành quy định Chánh Thanh tra định tra lại vụ việc Tổng cục trưởng, Cục trưởng thuộc kết luận Bộ trưởng giao Chánh tra sở định tra lại vụ việc Chi cục trưởng thuộc sở kết luận Giám đốc sở giao Như vậy, Luật Thanh tra năm 2010 Nghị định số 07/2012/NĐCP chưa quy định trường hợp hoạt động tra Chi cục thuộc Cục, Cục thuộc Tổng cục tiến hành quan tra lại Đối với quy định cụ thể nghị định tra ngành, lĩnh vực nghị định tra ngành nông nghiệp phát triển nông thôn, tra ngành nội vụ… lại có quy định khác Có nghị định quy định việc giao cho Cục, Tổng cục tra lại kết tra quan cấp dưới; có số nghị định lại không quy định Điểm a, b khoản Điều 19 Nghị định số 82/2012/ NĐ-CP ngày 09/10/2012 Chính phủ quy định tổ chức hoạt động tra ngành tài quy định Tổng cục trưởng định tra lại vụ việc Cục trưởng cục thuộc Tổng cục kết luận phát có dấu hiệu VPPL; Cục trưởng Cục thuế định tra lại vụ việc Chi cục trưởng Chi cục thuế kết luận phát có dấu hiệu VPPL Khoản Điều Nghị định số 126/2013/NĐ-CP ngày 24/12/2013 Chính phủ quy định tổ chức hoạt động tra ngành kế hoạch đầu tư quy định quan giao thực chức tra chuyên ngành lĩnh 11 Điểm b khoản Điều 19 Luật Thanh tra năm 2010 38 Số 19(395) T10/2019 vực kế hoạch đầu tư bao gồm Tổng cục Thống kê Cục thống kê Tuy nhiên, thẩm quyền tra lại, khoản Điều 27 Nghị định quy định Chánh Thanh tra Bộ Kế hoạch Đầu tư định tra lại vụ việc Tổng cục trưởng Tổng cục Thống kê, Chủ tịch UBND cấp tỉnh kết luận thuộc phạm vi, thẩm quyền quản lý nhà nước Bộ Kế hoạch Đầu tư Tương tự thẩm quyền Thanh tra bộ, cho rằng, nên giao cho Cục tra lại hoạt động tra Chi cục trực thuộc thực Tổng cục tra lại hoạt động tra Cục trực thuộc thực Tương ứng với thẩm quyền định tra lại Cục trưởng, Tổng cục trưởng Thứ ba, thẩm quyền tra lại Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tỉnh chưa hợp lý Thẩm quyền định tra lại đối tượng bị tra lại xác định theo mối quan hệ cấp trên, cấp chịu quản lý không trọng đến nội dung bị tra lại mối quan hệ với thẩm quyền quan tiến hành Điều dẫn đến có mâu thuẫn định hoạt động tra lại quan trọng khó khăn việc thực hoạt động Thậm chí, làm hiệu ý nghĩa hoạt động tra lại không nắm hoạt động chuyên môn Đơn cử, theo quy định nay, Thanh tra tra lại vụ việc quan giao thực chức tra chuyên ngành thuộc Bộ Thanh tra tỉnh thực phát có dấu hiệu VPPL phạm vi quản lý nhà nước Bộ11 Do đó, hoạt động tra Thanh tra sở thực BÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT Thanh tra tỉnh tiến hành tra lại12 Trong đó, hoạt động tra, Thanh tra sở thực hoạt động tra hành tra chuyên ngành13 Vấn đề đặt là, hoạt động Thanh tra sở thực tra chuyên ngành việc tra lại thuộc thẩm quyền Thanh tra tỉnh bất hợp lý Xét phạm vi quản lý nhà nước, Thanh tra tỉnh quan quản lý nhà nước phạm vi tra, giải khiếu nại, tố cáo phịng, chống tham nhũng lẽ dĩ nhiên nội dung tra chuyên ngành trước Thanh tra sở thực không nằm phạm vi quản lý Thanh tra tỉnh Trên hết, Bộ cấp chủ quản ngành, lĩnh vực quan có phạm vi quản lý phù hợp chuyên môn sâu hơn, đảm bảo cho việc tra lại tra chuyên ngành hiệu Theo chúng tôi, cần bổ sung thẩm quyền tra lại Thanh tra hoạt động tra chuyên ngành Thanh tra sở bên cạnh Thanh tra tỉnh Đồng thời, nhằm tránh tình trạng xung đột thẩm quyền Thanh tra tỉnh, nên quy định quan định tra lại trước có thẩm quyền tiến hành vụ việc Thứ tư, hoạt động tra Thanh tra Chính phủ tiến hành khơng thuộc diện tra lại Mặc dù Thanh tra Chính phủ quan tra cấp cao việc quy định kết luận tra quan không bị tra lại bất hợp lý Như trình bày, hoạt động tài phán cần có chế kiểm tra lại để đảm bảo khắc phục sai sót xảy Trước đây, Thủ tướng Chính phủ đạo Bộ Tư pháp kiểm tra tính pháp lý Kết luận tra trách nhiệm Chủ tịch UBND thành phố Đà Nẵng việc chấp hành pháp luật tra, khiếu nại, tố cáo phòng, chống tham nhũng, tra số dự án đầu tư có liên quan đến việc quản lý, sử dụng đất Kết luận số 2582/KLTTCP ngày 02/11/2012 Tổng Thanh tra Chính phủ có dư luận trái chiều Kết luận này14 Đây tra lại Bộ Tư pháp tiến hành có dấu hiệu trái pháp luật kết luận tra mà kênh thông tin mặt pháp lý để Thủ tướng Chính phủ đạo xử lý sau tra cách xác, khách quan để phần giải tỏa hoài nghi dư luận ý kiến chuyên môn Bộ Tư pháp Qua đó, thấy rằng, việc tra lại cần thiết dù trước tiến hành quan Vì quan đặc thù - giữ vị trí cao hệ thống tra nên cần có chế đặc biệt khơng nên đặt thành ngoại lệ khó chấp nhận mặt pháp chế Chúng kiến nghị: hoạt động tra Thanh tra Chính phủ tiến hành tra lại có dấu hiệu VPPL q trình tra, kết luận tra có ý kiến đạo Thủ tướng Chính phủ Tổng Thanh tra Chính phủ định tra lại thành lập Đồn tra có thành viên khác so với lần đầu lãnh đạo Thanh tra Chính phủ làm Trưởng đoàn; Nếu tra lần trước Tổng Thanh tra Chính phủ làm Trưởng đồn Thủ tướng Chính phủ đạo lãnh đạo bộ, quan ngang khác có chun mơn phù hợp với nội dung tra làm Trưởng đoàn 12 Điểm b khoản Điều 22 Luật Thanh tra năm 2010; khoản Điều 47 Nghị định số 86/2011/NĐ-CP; khoản Điều 33 Nghị định số 07/2012/NĐ-CP 13 Điều 24 Luật Thanh tra năm 2010 14 Trang thông tin điện tử Báo Thanh tra, Kết luận Thanh tra Chính phủ có sở pháp lý, http://thanhtra.com.vn/ thanh-tra/ket-luan-cua-thanh-tra-chinh-phu-co-co-so-phap-ly_t114c2n50427, truy cập ngày 08/10/2018 Số 19(395) T10/2019 39 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT Thời hiệu tra lại số lần tra lại Điều 50 Nghị định số 86/2011/NĐ-CP quy định thời hiệu tra lại 02 năm kể từ thời điểm ký kết luận tra Quy định hiểu dành chung cho việc tra lại hoạt động tra hành hoạt động tra chuyên ngành15 Điều 36 Nghị định số 07/2012/ NĐ-CP quy định thời hiệu tra lại hoạt động tra chuyên ngành 01 năm Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2015 quy định, có xung đột nội dung hai VBQPPL ban hành quan có hiệu lực pháp lý áp dụng theo văn ban hành sau16 Theo đó, hiểu thời hiệu tra lại hoạt động tra hành 02 năm, hoạt động tra chuyên ngành 01 năm tính từ thời điểm ký kết luận tra Vấn đề có liên quan mật thiết với thời hiệu tra lại tra bị tra lại lần Pháp luật tra hành không quy định việc tra lại tiến hành lần hay nhiều Chẳng hạn, hoạt động Thanh tra huyện tiến hành bị tra lại Thanh tra tỉnh, sau Thanh tra tra lại kết làm việc Thanh tra tỉnh, lần Thanh tra Chính phủ tra lại nội dung Do không quy định số lần tra lại nên việc tra diễn tiến lâu dài quan cuối Thanh tra Chính phủ thực chấm dứt Nếu vào thời hiệu tra lại để xác định dừng việc tra lại không Bởi lẽ pháp luật quy định chung chung rằng, thời hiệu tính từ ngày kết luận tra mà không làm rõ kết luận tra lần đầu hay kết luận lần tra lại sau Trong quy trình mang tính tố tụng tra cần có điểm dừng hợp lý để kết thúc Ngoài ra, nguồn lực tra hạn chế, hàng năm thực việc tra tất đối tượng thuộc quyền quản lý mà mang tính xác suất, đó, cần tập trung để thực hoạt động cho thiết thực, hiệu hơn, tránh tình trạng dồn lực lượng tra lặp lại nhiều lần với đối tượng nội dung Vì vậy, theo chúng tơi, cần sửa đổi Luật Thanh tra năm 2010 theo hướng quy định thức thời hiệu tra lại 01 năm hoạt động tra chuyên ngành 02 năm hoạt động tra hành Ngồi ra, cần bổ sung quy định thời hiệu tra lại tính từ ngày ký kết luận tra lần tra Các hoạt động tra lại thực nhiều lần nhiều quan phải thời hiệu * ** Thanh tra nội dung quan trọng hoạt động quản lý nhà nước, đảm bảo hiệu hoạt động tra góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu hoạt động quản lý nhà nước Do đó, cần phải làm rõ loại hình tra lại, xác định xác nội dung liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức quan tra nhà nước quan giao thực chức tra chuyên ngành Trong cần phải tập trung sửa đổi quy định Luật Thanh tra, đảm bảo tính thống nhất, toàn diện hệ thống VBQPPL 15 Do Nghị định số 86/2011/NĐ-CP quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành chung cho Luật Thanh tra năm 2010 khơng phải hướng dẫn tra hành 16 Khoản Điều 156 Luật Ban hành VBQPPL 2015 40 Số 19(395) T10/2019 ... đó, hoạt động tra Thanh tra sở thực BAÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT Thanh tra tỉnh tiến hành tra lại1 2 Trong đó, hoạt động tra, Thanh tra sở thực hoạt động tra hành tra chuyên ngành13 Vấn đề đặt là, hoạt động. .. không quy định việc tra lại tiến hành lần hay nhiều Chẳng hạn, hoạt động Thanh tra huyện tiến hành bị tra lại Thanh tra tỉnh, sau Thanh tra tra lại kết làm việc Thanh tra tỉnh, lần Thanh tra Chính... nước cấp quan tra cấp quy định trước Hoạt động phúc tra khôi phục Luật Thanh tra năm 2010 với tên gọi thức tra lại Luật Thanh tra năm 2010 dành 04 Điều để quy định hoạt động Nghị định số 86/2011/NĐ-CP