Tiểu luận môn kế hoạch hóa phát triển - lập kế hoạch gắn với nguồn lực.doc

Tiểu luận môn kế hoạch hóa phát triển - lập kế hoạch gắn với nguồn lực

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂNVIỆN ĐÀO TẠO SAU ĐẠI HỌC

HÀ NỘI, 12/2010

Muốn kế hoạch (KH) thực sự là công cụ hữu hiệu để quản lý nhà nước thì KHphải gắn với nguồn lực, trong đó không chỉ nguồn lực tự nhiên, vật chất và tài chínhmà tất cả các nguồn lực về con người, xã hội – thể chế cũng phải được phát huy tốiđa Do đó, lập KH gắn với nguồn lực nói chung và lập KH gắn với nguồn lực tàichính nói riêng trở thành một đòi hỏi cấp thiết trong đổi mới công tác KH hoá cũngnhư trong việc lập dự toán ngân sách (NS) nhà nước hiện nay Trong phạm vi bàiluận này chỉ đề cập tới lập KH gắn với nguồn lực tài chính.

Vì sao phải lập KH gắn với nguồn lực tài chính?

Lập KH gắn với nguồn lực tài chính đang trở thành một đòi hỏi cấp thiết hiệnnay là do những lý do chính sau đây:

 Thứ nhất, Phương pháp lập KH gắn với nguồn lực tài chính là nhằm khắcphục những yếu kém của hệ thống soạn lập KH và NS truyền thống hiện nay:

° Lâu nay, trong lập KH, chúng ta chỉ quan tâm đến nguồn lực tự nhiên và tàichính và trong nguồn lực tài chính cũng chủ yếu đề cập đến nguồn lực từ NS Tuyvậy, soạn lập NS vẫn thiếu mối liên kết chặt chẽ giữa KH phát triển kinh tế - xã hộitrung hạn với nguồn lực trong một khuôn khổ kinh tế vĩ mô được dự báo, dẫn đếnmục tiêu KH đề ra nhưng không có hoặc không đủ nguồn lực để thực hiện Điều nàylàm KH bị xem nhẹ, tình trạng KH “treo” diễn ra phổ biến, trong khi nguồn lực vốnđã hạn hẹp lại bị dàn trải, hiệu quả đầu tư thấp.

° Quy trình lập KH và NS hiện tại không gắn được việc đạt được các mục tiêuvà đáp ứng các chỉ tiêu với số NS cần có: việc kiểm soát đầu vào được coi trọng hơntrong khi ít quan tâm đến việc cải thiện kết quả hoạt động của ngành thông qua việcđáp ứng được các mục tiêu và chỉ tiêu của ngành.

° Do NS soạn lập theo chu kỳ hàng năm, nên nó không được đánh giá, xem xétsự phân bổ nguồn lực gắn kết với những chương trình phát triển kinh tế xã hội dàihạn Nguồn lực của NS phân bổ mang tính dàn trải; thiếu vắng hệ thống các tiêu chíthích hợp để xác định thứ tự ưu tiên chi tiêu

° NS soạn lập hàng năm vừa tốn thời gian, nhân lực và tiền bạc vừa không tiênđoán hết mọi biến cố trung hạn có thể ảnh hưởng đến dự toán NS năm sau đượcsoạn lập trên cơ sở NS năm trước mà không xét tới việc có nên tiếp tục duy trì hoạtđộng đang được cung cấp tài chính hay không Các hoạt động tiếp diễn năm nàysang năm khác trong khi các nguồn lực có thể đang giảm dần Do vậy, một số hoạtđộng có thể không được cung cấp đủ nguồn tài chính

° NS chi thường xuyên và NS chi đầu tư phát triển được soạn lập một cáchriêng rẽ làm giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực công Tính minh bạch và trách nhiệmkhông thực hiện nghiêm túc, một số khoản mục chi được đưa vào thực hiện nhưngkhông công bố, đồng thời hạn chế sự tham gia của xã hội trong quy trình NS

 Thứ hai, Việc lập KH gắn với nguồn lực tài chính nhằm mục tiêu tổng quátlà tạo ra một bản KH đảm bảo bằng các cơ chế, chính sách về tài chính vững chắc.Trong KH đó thể hiện rõ những hoạt động nào sẽ được đảm bảo bằng nguồn từ Nhànước; những hoạt động nào được đảm bảo bằng các nguồn từ khu vực tư nhân vàlàm cách nào để có được các nguồn lực tài chính đó Nếu không đủ nguồn lực cũngnhư cơ chế huy động nguồn lực không vững chắc, cần xem xét lại mục tiêu và hoạtđộng trong bản KH nhằm đảm bảo KH trở thành hiện thực.

 Thứ ba, Việc lập KH gắn với nguồn lực tài chính dựa trên việc thừa nhậnrằng các nguồn NS nhà nước là có hạn và không thể tăng trong thời kỳ trung hạn Dovậy, cần tập trung vào việc đạt được các kết quả cao hơn từ những nguồn lực hiệncó Đây không phải là một công cụ để tạo ra nhiều nguồn lực hơn Thay vào đó, đâylà công cụ để xác định số nguồn lực hiện có và phân bổ những nguồn lực này phùhợp với các ưu tiên và khả năng nguồn lực của địa phương Phương pháp soạn lậpNS mới này đang chú trọng tới việc xác định và đánh giá hiệu quả hoạt động của cácBộ, ngành, địa phương và cơ quan Nhà nước trong việc hoàn thành các mục tiêu đềra Cụ thể:

° Tạo cơ sở chiến lược cho việc soạn lập NS nhà nước nhằm hướng các khoảnchi tiêu tới việc đạt được các mục tiêu đề ra.

° Xây dựng một tổng thể nguồn lực tài chính phục vụ KH phát triển thống nhất,bao gồm cả chi đầu tư và chi thường xuyên từ nguồn của nhà nước, các nhà tài trợvà đóng góp của nhân dân.

° Chú trọng tới hiệu quả hoạt động của Bộ, ngành, đơn vị và đánh giá hiệu quảsử dụng tổng nguồn lực.

° Đưa ra một tầm nhìn từ 3 đến 5 năm để các Bộ, ngành, đơn vị có thể lập KHhoạt động cho mình.

Nhìn chung, phương pháp lập KH gắn với nguồn lực là nhằm đáp ứng ba yêucầu của quản lý chi tiêu công hiện đại, cụ thể như trong bảng sau:

Yêu cầu củaquản lý chi tiêu

công hiện đại

KH gắn với nguồn lực

1 Kỷ luật tàikhoá tổng thể

Xác định gói NS một cách rõ ràng Tăng cường kiểm soátxu hướng chi tiêu của các đơn vị về tổng thể Chỉ rõ khókhăn với những đề xuất chi tiêu mới và sự cần thiết phải cócác biện pháp tiết kiệm và tạo nguồn thu mới Xác lập trầnNS cứng nhưng có thể cam kết tương đối chắc chắn

2 Hiệu quả phânbổ

Tái phân bổ cho những hoạt động ưu tiên trong từng giaiđoạn Có thời gian dài hơn để cân nhắc các chính sách hoặcđưa ra quyết định Tập trung thảo luận NS vào các chínhsách, chương trình mới Dự toán NS chỉ cần chú ý đến cácđề xuất mới, tránh cho đơn vị khỏi mất thời gian về các đềxuất hiện có.

3 Hiệu quả hoạtđộng

Dựa trên những đầu ra (sản phẩm, dịch vụ) và kết quả cuốicùng rõ ràng.

Giải pháp để lập KH gắn với nguồn lực tài chính

Để lập KH gắn với nguồn lực tài chính chúng ta đã, đang và cần tiếp tục đẩymạnh áp dụng các phương pháp sau:

* Lập ngân sách theo kết quả đầu ra.

 Lập NS theo đầu ra là một hoạt động quản lý ngân sách dựa trên cơ sở tiếpcận những thông tin đầu ra để phân bổ và đánh giá sử dụng nguồn lực tài chínhnhằm hướng vào đạt được những mục tiêu chiến lược phát triển của chính phủ

Quản lý NS đầu ra góp phần đổi mới chính sách quản lý nguồn lực của khu vựccông nhằm thiết lập 3 vấn đề cơ bản trong quản lý chi tiêu công, đó là: tôn trọng kỷluật tài chính tổng thể; phân bổ có hiệu quả nguồn lực tài chính theo các mục tiêu ưutiên chiến lược trong giới hạn nguồn lực cho phép; nâng cao hiệu quả hoạt động vềcung cấp hàng hóa công

 Quản lý ngân sách theo đầu ra yêu cầu phải thay đổi phương thức soạn lậpngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn ((MTEF: Medium-Term ExpenditureFramework) nhằm kết nối chính sách, lập kế hoạch và lập ngân sách phù hợp vớinăng lực của quốc gia

Khuôn khổ chi tiêu trung hạn là một phương pháp soạn lập NS nhà nước đượcxác định trong một giai đoạn dài hơn, trong đó nó giới hạn nguồn lực tổng thể từ trênxuống và kết hợp với các dự toán kinh phí từ dưới lên hợp thành chính sách chi tiêuđược phân bổ phù hợp với các ưu tiên chiến lược đã được Chính phủ chấp nhận

MTEF được xây dựng dựa trên nhận thức nguồn lực tài chính của quốc gia cógiới hạn và không tăng trong khoảng thời gian trung hạn, ít ra là 3-5 năm Vì vậy, đểđạt được những kết quả cao hơn từ những nguồn lực hiện có đòi hỏi phải thiết lậpcác công cụ để phân bổ nguồn lực này phù hợp với mục tiêu chiến lược ưu tiên

Những thuận lợi, khó khăn, cơ hội, thách thức, điểm mạnh, điểm yếu củacác tỉnh khi triển khai áp dụng MTEF tại địa phương.

° Điểm mạnh.

- Sự đồng thuận, ủng hộ, quyết tâm của lãnh đạo chính quyền Tính sẵn sàng ápdụng của các cấp ngân sách và đơn vị sử dụng ngân sách.

- Tính năng động, tự chủ và sự phối hợp của từng ngành, từng địa phươngtương đối cao.

- Đội ngũ cán bộ trẻ, một bộ phận có năng lực tốt, cơ sở vật chất để thực hiệntương đối đáp ứng được.

- Các đơn vị, địa phương có kinh nghiệm trong việc tự chủ quản lý, sử dụng NSthông qua cơ chế phân cấp NS được thực hiện trong các năm qua.

- Đã có định mức chi tiêu hợp lý áp dụng trong các năm qua.

- Một số sở, địa phương đã được đào tạo về MTEF cũng như đã tìm hiểu MTEFqua các phương tiện thông tin, qua công việc thực hiện.

- Đã có định hướng chiến lược, quy hoạch phát triển được Thủ tướng chính phủphê duyệt, một số mục tiêu của tỉnh đã được xác đinh tương đối rõ ràng, cụ thể; kinhtế - xã hội phát triển ổn định

- Hầu hết các tỉnh nguồn lực tài chính còn hạn chế, chưa tự cân cân đối đượcthu chi NS do vậy khó xác định, phân bổ cho các nhiệm vụ ưu tiên giữa các ngànhvà các địa phương, trở ngại trong việc thực hiện các mục tiêu

- Hệ thống cơ sở dữ liệu, số liệu tuy tương đối đầy đủ nhưng chưa hệ thống hóa;việc trao đổi thông tin giữa các cơ quan ban ngành trong tỉnh đôi lúc còn trở ngại.Cơ sở vật chất phục vụ cho áp dụng thí điểm MTEF chưa được đầu tư đồng bộ.

- Việc nắm bắt, tiếp cận MTEF còn mới mẽ Chưa có các công cụ, phương phápvà hỗ trợ kỹ thuật.

° Cơ hội.

- Gắn kết việc xây dựng KH phát triển kinh tế - xã hội với quản lý tài chính,tăng cường chức năng giám sát và nâng cao năng lực quản lý giữa việc hoạch địnhvà tổ chức thực hiện

- Đánh giá được số lượng và chất lượng cung ứng các dịch vụ công cũng nhưtác động ảnh hưởng của việc chi tiêu NS, những kết quả mang lại của các KH.

- Nâng cao hiệu quả quản lý NS gắn với các kết quả đầu ra Có cái nhìn tổng thểvà trung hạn về các nguồn lực mà đơn vị có thể khai thác, sử dụng hoặc được phânbổ Tăng tính chủ động cho các cấp chính quyền, các đơn vị sử dụng NS trong bố trí,sử dụng nguồn lực được dự báo trước.

- Nâng cao tầm nhìn, kỹ năng, kỹ thuật lập KH, hoạch định các chính sách,chiến lược phù hợp với địa phương.

- Nâng cao năng lực và thực quyền của chính quyền địa phương từng cấp Theodõi và giám sát quá trình lập dự toán, phân bổ nguồn lực và sử dụng NS được tốthơn, thiết thực hơn Cung cấp công cụ giúp ngăn chặn tình trạng sử dụng NS lãngphí, kém hiệu quả, hạn chế phân bố nguồn lực dàn trải manh mún.

- Ít bị tác động, xáo trộn lớn bởi các tác nhân làm ảnh hưởng đến các mục tiêuđặt ra.

- Phù hợp với xu hướng phát triển Tăng cường năng lực cho cán bộ theo xuhướng phát triển và hội nhập Tiếp cận với cách điều hành NS tiên tiến, làm thay đổiphong cách làm việc của công chức theo hướng hiện đại, khoa học hơn Tạo sự linhhoạt chủ động cho cán bộ quản lý các cấp, ngành, địa phương.

- Có cơ chế chính sách thoáng mở, môi trường đầu tư tương đối thuận lợi choviệc huy động các nguồn lực.

- Tăng cường xây dựng chính sách và lựa chọn quyết định ưu tiên gắn với cácnguồn lực.

- Tránh được những bất cập cục bộ khi xây dựng KH từng năm một.

- Trong khuôn khổ nguồn lực xác định, tăng tính chủ động sử dụng NS để đạtcác mục tiêu hằng năm gắn với trung hạn và dài hạn.

° Thách thức.

- Tình hình kinh tế - xã hội còn chứa đựng nhiều yếu tố có khả năng gây bất ổn,chức năng nhiệm vụ của các ngành thường xuyên thay đổi, chế độ tiền lương khôngổn định, chỉ số giá tiêu dùng còn tăng cao.

- Khó dự báo chính xác các nguồn lực, đặc biệt là thu NS Tính ổn định chưađảm bảo, dễ xảy ra thiếu NS nếu nguồn thu không đảm bảo

- Đòi hỏi lãnh đạo phải có tầm nhìn bao quát, có tư duy chiến lược, hoạch địnhtrong đầu tư phát triển Đòi hỏi sự đồng thuận cao từ tỉnh đến cơ sở.

- Vẫn còn sự áp đặt, chủ quan của các cơ quan cấp trên trong việc điều hành,phân bổ NS.

- Thói quen trong điều hành NS truyền thống với việc phải thay đổi quy trìnhsoạn lập, điều hành NS để phù hợp với xu thế hiện nay Sẽ còn bộ phận nhỏ nào đó,nơi nào đó không đồng tình do quen với cơ chế xin cho trong điều hành NS truyềnthống.

- Chưa có định hướng về phân bổ nguồn lực cấp quốc gia, vùng, khu vực Sựphát triển không đồng đều giữa các khu vực.

- Những chi tiêu phát sinh sẽ là những thách thức dẫn đến phải điều chỉnh ởgiữa và cuối kỳ KH, trong đó những điều chỉnh tăng chi NS sẽ làm khó khăn cho cấpchịu trách nhiệm cấp phát NS bổ sung.

Sức ép từ nhu cầu đầu tư đảm bảo thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội.

Sự gắn kết giữa KH huy động nguồn lực nhà nước với các nguồn lực khác(khu vực tư nhân, đầu tư nước ngoài, ) cũng như mục tiêu KH của nhà nước vớicác mục tiêu KH của khu vực ngoài nhà nước.

- Mức độ “cân bằng tương đối” giữa các ngành, các địa phương trong việc phânbổ nguồn lực.

Tóm lại, việc áp dụng MTEF sẽ:

+ Giúp chính quyền địa phương có cái nhìn tổng thể và trung hạn về các nguồnlực có thể có của địa phương, từ đó, giúp chính quyền các cấp chủ động, linh hoạthơn trong chính sách và biện pháp huy động, phân bổ các nguồn lực

+ Cung cấp công cụ tốt nhất giúp hạn chế tình trạng phân bổ nguồn lực dàn trải,manh mún; giúp ngăn chặn tình trạng sử dụng NS lãng phí, kém hiệu quả.

+ Tạo điều kiện cho việc theo dõi và giám sát quá trình lập dự toán, phân bổnguồn lực và sử dụng NS được tốt hơn, thiết thực hơn.

+ Góp phần thiết thực nhất vào việc gắn kết việc huy động, phân bổ nhữngnguồn lực sẵn có của địa phương với việc thiết kế, xây dựng và tổ chức thực hiệncác mục tiêu của kế hoạch PTKTXH của địa phương

* Lập KH có sự tham gia của cộng đồng

Với một tỉnh trung bình của Việt Nam hiện nay, nguồn lực từ NS chỉ chiếmkhoảng 50- 60% tổng VĐT toàn xã hội Điều đó có nghĩa là nếu chỉ dựa vào nguồnlực NS thôi thì không thể tạo ra bước phát triển đột phá cho tỉnh Như vậy, làm thếnào để khai thác và phát huy tối đa các nguồn lực khác ngoài NS, đặc biệt là từ khuvực tư nhân là một câu hỏi lớn cần đặt ra Trong kinh tế thị trường, nhà nước khôngthể chỉ định khu vực tư nhân phải đầu tư vào ngành này ngành khác,vùng này vùngkia…Đó là lựa chọn của bản thân nhà đầu tư, dựa trên sự cân nhắc về khả năng sinhlợi của các dự án đầu tư khác nhau Do đó, để thu hút nguồn lực này, nhà nước chỉcó thể dựa vào một môi trường chính sách thuận lợi, thân thiện với các nhà đầu tư,nhằm hướng các nhà đầu tư đầu tư vào những lĩnh vực mà tỉnh mong muốn Muốnvậy, cần có sự đổi mới về thể chế để tạo ra một môi trường như vậy Mặt khác, đểlàm được điều đó, nhà nước cũng cần có một KH mang tầm chiến lược, trong đó cótính đến nhu cầu, nguyện vọng của các nhà đầu tư nói riêng và tất cả các thành phầnkinh tế nói chung Nói cách khác, bản KH đó phải có tính chất cùng tham gia Chỉkhi nào cộng đồng dân cư và doanh nghiệp thấy tiếng nói của mình được phản ánhtrong bản KH, chỉ khi nào mục tiêu phát triển được đề ra trong bản KH đồng thuậnvới mong muốn của người dân và doanh nghiệp thì khi đó các thành phần này mới

thấy bản KH đó là “của họ” và họ mới tích cực cùng chính quyền phấn đấu hoànthiện nó Và cũng chỉ lúc đó, Nhà nước mới có thể hy vọng huy động được một cáchtối đa nguồn lực tài chính ngoài NS vào đầu tư phát triển

Lập KH gắn với nguồn lực là một nguyên tắc có ý nghĩa quan trọng trong việcnâng cao hiệu quả của công tác KHH định hướng thị trường Đây không phải là mộtphương pháp mới đối với nhiều nước trên thế giới nhưng lại là một phương pháp cònquá mới mẻ đối với hầu hết các địa phương ở Việt Nam Lâu nay, các tỉnh, địaphương vẫn quen với kiểu lập KH bao cấp, lạc hậu nên việc áp dụng phương phápmới sẽ gặp nhiều khó khăn Ngay cả các tỉnh đã tiến hành thực hiện phương phápnày cũng không tránh khỏi những bối rối, hạn chế, tồn tại nhất định Điều này đòihỏi Nhà nước và các cơ quan KH phải đưa ra được những lựa chọn đường lối, chínhsách và các giải pháp thông minh, sáng suốt để công tác lập KH gắn với nguồn lựctrở thành một “ thói quen tốt” của các tỉnh, các địa phương “ Cũng như cây cọ làcông cụ giúp người họa sĩ vẽ tranh, cây kim là công cụ giúp người thợ may may áo,KH là công cụ giúp các nhà quản lý thực hiện tốt hơn vai trò quản lý sự phát triểnKTXH trên địa bàn Tuy nhiên, cũng là những công cụ đó, nếu người họa sĩ biết sửdụng một cách thuần thục thì có thể trở thành nổi tiếng, người thợ may có thể thu hútđược nhiều khách hàng, còn nếu không thì chỉ là những người thợ bình thường KHcũng vậy Nhà quản lý nào biết sử dụng công cụ này một cách nhuần nhuyễn vàđúng cách thì nó sẽ hỗ trợ đắc lực cho công tác quản lý Ngược lại, nếu chúng ta tiếptục sử dụng nó một cách hình thức thì bản KH soạn thảo ra sẽ không có nhiều ý

nghĩa đóng góp vào việc nâng cao chất lượng quản lý ở địa phương” ( Th.s Vũ

Cương, phó trưởng Bộ môn Kinh tế công cộng, Khoa Kế hoạch và phát triển, trườngĐại học Kinh tế quốc dân)