Văn bản khiếm khuyết - thực trạng và giải pháp
BÀI LÀMPháp luật là phương tiện để quản lí nhà nước, do đó hoạt động ban hành văn bản pháp luật là thực sự cần thiết và có những yêu cầu cao. Tuy nhiên không phải lúc nào những văn bản đó cũng hoàn toàn chính xác, đúng đắn, đảm bảo có một chất lượng tốt. Trái với văn bản pháp luật có chất lượng là văn bản pháp luật khiếm khuyết.1. Văn bản pháp luật khiếm khuyết1.1 Khái niệm: Văn bản pháp luật khiếm khuyết là văn bản không đáp ứng những yêu cầu về chất lượng mà Nhà nước yêu cầu.Một văn bản pháp luật có chất lượng thì phải đáp ứng được các yêu cầu về(nội dung, hình thức, thẩm quyền ban hành, trình tự thủ tục ban hành, ngôn ngữ) hay nói cách khác là văn bản đó phải đảm bảo tính chính trị, tính hợp pháp, tính khoa học. Như vậy khái niệm văn bản pháp luật khiếm khuyết rộng hơn văn bản pháp luật sai trái.1.2 Dấu hiệu của văn bản pháp luật khiếm khuyết* Văn bản pháp luật không đáp ứng yêu cầu về chính trịBiểu hiện:+ Nội dung của văn bản pháp luật không phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng.Như vậy khi soạn thảo một văn bản quản lí về một lĩnh vực nào đó các chủ thể có thẩm quyền cần nghiên cứu đường lối, chủ trương của Đảng và văn bản luật có liên quan đến lĩnh vực đó.+ Nội dung của văn bản pháp luật không phù hợp với lợi ích chính đáng của người thi hành, như vậy là văn bản đó không khả thi. Ví dụ Thông tư số 2/2002/TT-BCA quy định mỗi người dân chỉ được đăng kí 1 xe máy – hạn chế quyền sở hữu của người dân. * Văn bản pháp luật không đáp ứng yêu cầu về pháp lí(văn bản pháp luật bất hợp pháp hoặc văn bản pháp luật sai trái)1 Biểu hiện:+ Văn bản đó được ban hành trái thẩm quyền( thẩm quyền nội dung và thẩm quyền hình thức). Như lựa chọn hình thức văn bản của chủ thể khác, sử dụn văn bản hành chính thay thế văn bản quy phạm pháp luật .Ví dụ công văn 5997/BGDĐT-KHTC sai cả về thẩm quyền nội dung và hình thức.+ Nội dung của văn bản pháp luật bất hợp pháp- Phần cơ sở ban hành của văn bản pháp luật không viện dẫn(trừ một số văn bản không cần viện dẫn) hoặc viễn dẫn sai những văn bản làm cơ sở pháp lí của văn bản đó. Ví dụ Nghị định 49/2010/NĐ-CP quy định về miễn, giảm học phí, hỗ trợ chi phí học tập và cơ chế thu, sử dụng học phí đối với cơ sở giáo dục thuộc hệ thống giáo dục quốc dân từ năm học 2010 - 2011 đến năm học 2014 – 2015 là căn cứ để ban hành của công văn 5997/BGDĐT-KHTC thì không đề cập đến trong công văn này.- Nội dung văn bản quy phạm pháp luật cấp dưới trái với nội dung văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên.- Nội dung văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính trái với nội dung của văn bản quy phạm pháp luật là đối tượng mà chủ thể có thẩm quyền áp dụng và triển khai thực hiện.- Văn bản pháp luật trong nước trái với điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên.- Văn bản pháp luật ban hành sai về thể thức; về trình tự, thủ tục ban hành và quản lí văn bản.* Văn bản pháp luật không đáp ứng yêu cầu về khoa học+ Nội dung của văn bản pháp luật không phù hợp với thực tiễn+ Nội dung của văn bản pháp luật không phù hợp các quy phạm xã hội khác( đạo dức, truyền thống, tập quán, tôn giáo .)+ Văn bản pháp luật không đảm bảo về kĩ thuật pháp lí( sử dụng ngôn ngữ không đúng quy tắc; phân chia, sắp xếp văn bản không đảm bảo tính logic chặt chẽ .)2 2. Thực trạng ban hành văn bản pháp luật khiếm khuyết 2.1 Số lượngTheo kết quả kiểm tra của Bộ Tư Pháp trong năm 2007 đã hiện tới 2985 văn bản do các bộ, ngành, địa phương ban hành có sai sót, 320 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật cả về nội dung và hình thức.(http://www tin247.com).Theo thống kê của Bộ Tư pháp tại Hội nghị tổng kết công tác năm 2008, trong năm 2008 toàn ngành Tư pháp đã kiểm tra được 38.083 văn bản, trong đó phát hiện 8.752 văn bản có sai sót; đã kiến nghị xử lý 4.565 văn bản. Riêng Cục Kiểm tra văn bản QPPL – Bộ Tư pháp đã tiến hành kiểm tra 1.968 văn bản theo thẩm quyền (gồm 865 văn bản của cấp Bộ và 1.283 văn bản của địa phương), bước đầu phát hiện 490 văn bản có sai sót về nội dung và hình thức(http://www tin247.com)Năm 2010, toàn Ngành đã tiến hành kiểm tra và phát hiện số văn bản có dấu hiệu vi phạm pháp luật là 6.888/90.826 văn bản đã kiểm tra (7,6%), tỷ lệ cao nhất trong giai đoạn 2007 – 2010. Riêng Cục Kiểm tra VBQPPL đã phát hiện 410 VB có dấu hiệu trái pháp luật, chiếm 19,24% số VB đã được kiểm tra.( http://www Vnpress.vn)Như vậy so với các năm trước, số lượng văn bản tiếp nhận để kiểm tra qua các năm là tương đối đồng đều, nhưng tỷ lệ văn bản phát hiện sai qua các năm (năm 2007: 21%, năm 2008: 25%, năm 2009: 34%) tương đối cao, thì tỷ lệ này là một “tín hiệu vui” cho thấy, công tác xây dựng và ban hành văn bản của các Bộ, ngành, địa phương đã ngày càng có hiệu quả, chất lượng hơn. Đó cũng thể hiện kết quả tích cực trong việc triển khai nhiệm vụ kiểm tra theo thẩm quyền của Cục Kiểm tra VBQPPL.2.2 Chủ thể ban hành và nơi có văn bảnChính phủ cũng có những văn bản pháp luật khiếm khuyết tiêu biểu như: Nghị định 07/2007/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật trợ giúp pháp lý, theo báo cáo kết quả giám sát của UBPL cho 3 thấy có tới 9 vấn đề trái hoặc không phù hợp với Luật trợ giúp pháp lý. Và nghị định 50/2005/NĐ-CP về cơ quan quản lí thi hành án dân sự có những quy định trái với pháp lệnh thi hành án dân sự. Nghị định 34/2010 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ cũng có những quy định chưa phù hợp, ví dụ về lỗi vi phạm xe mô-tô, xe gắn máy từ tỉnh nọ mua bán, chuyển vùng về tỉnh kia; từ người này bán cho người kia mà không làm thủ tục chuyển vùng, sang tên đổi chủ ở Điều 33 chỉ quy định phạt tiền từ 100.000 – 200.000 đồng là chưa thỏa đáng, làm khó cho CSGT khi xử lý TNGT .Việc ban hành văn bản khiếm khuyết diễn ra ở nhiều bộ, cơ quan ngang bộ và địa phương( và phổ biến trong lĩnh vực xây dựng; phí, lệ phí )Bộ Nông Nghiệp và Phát triển nông thôn trong 5 năm (2003-2008) có tới 200 văn bản trái luật trong tổng số 800 văn bản được kiểm tra, ví dụ quyết định số 99/2008 của Bộ NN&PTNT ban hành qui định quản lý sản xuất, kinh doanh rau, quả và chè an toàn .Bộ xây dựng: Ví dụ. Công văn số 03/BXD-PTĐT ngày 26/3/2010 và Thông tư số 04/2010/TT-BXD ngày 18/8/2006 của Bộ Xây dựng hướng dẫn thực hiện Quy chế khu đô thị mới Bộ Tài chính: Quyết định số 98/2007/QĐ-BTC (ngày 3/12/2007), Quyết định số 15/2008/QĐ-BTC (ngày 27/3/2008) .Bộ lao động thương binh-xã hội: Thông tư số 19/2008 của Bộ LĐTB&XH về bảo hiểm xã hội bắt buộc .Văn bản liên tịch: Thông tư liên tịch số 09/2009 của Bộ y tế-Bộ tài chính về hướng dẫn thực hiện bảo hiểm y tế Ngân hàng nhà nước: Thông tư số 12/2010/TT-NHNN của Ngân hàng Nhà nước quy định về cho vay bằng đồng Việt Nam theo lãi suất thỏa thuận của tổ chức tín dụng đối với khách hàng .Hà Nội: Ví dụ Quyết định 58/2009/QĐ-UBND về hạn mức giao đất ở mới, hạn mức công nhận đất ở đối với thửa đất có vườn, ao trong khu dân cư, kích 4 thước diện tích, diện tích đất ở tối thiểu được tách thửa cho hộ gia đình, cá nhân trên địa bàn TP Hà Nội chưa phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành. Hưng Yên: Quyết định số 02/2007/QĐ-UBND (ngày 12/2/2007) của UBND tỉnh Hưng Yên… Đà Nẵng: quyết định số 79/2003/QĐ-UB của UBND TP về việc xử phạt vi phạm hành chính của Lực lượng thanh niên xung kích trên địa bàn; quyết định số 155/2002/QĐ-UB của UBND TP ban hành qui định về xử phạt vi phạm hành chính và cưỡng chế hành chính đối với hành vi không chấp hành quyết định thu hồi đất trên địa bàn; quyết định số 1026/QĐ-UB của UBND TP về xử phạt hành vi điều khiển xe gắn máy, môtô, ôtô chạy quá tốc độ quy định trên địa bàn; quyết định số 88/2005/QĐ-UBND của UBND TP ban hành quy định một số biện pháp xử lý đối với người đánh giày, bán sách, báo dạo và bán hàng rong không đúng quy định trên địa bàn .Nghệ An: Quyết định số 641/2008/QĐ-UBND (ngày 5/3/2008) của UBND tỉnh Nghệ AnThành phố Hồ Chí Minh: ví dụ Quyết định số 54/2007/QĐ-UBND ngày 30-3-2007 của UBND TPHCM. Đối chiếu quy định tại điều 50, Luật Đất đai năm 2003, điều 43 Nghị định 90/2006 và Nghị định 88/2009 về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sử dụng nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thấy rằng quyết định trên không phù hợp với quy định của pháp luật. Chỉ tính từ đầu năm 2009 đến ngày 22/9/2010, có tới 7 bộ và 13 tỉnh, thành phố chưa có phản hồi tích cực, cụ thể trước thông báo về 23 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật (trong đó 9 văn bản của các Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Công thương, Giáo dục và Đào tạo, Xây dựng, Lao động, Thương binh và Xã hội; Tài chính; Y tế và 14 văn bản của UBND tỉnh Nghệ An, Hưng Yên, Hải Dương, Hà Giang, Kon Tum, Quảng Nam, Đăk Nông, Bình 5 Định, TPHCM, Đồng Nai, Hà Nội, Ninh Thuận, Quảng Bình) mà Cục Kiểm tra VBQPPL đã có thông báo nhắc nhở, gửi đến các cơ quan này.3. Nguyên nhân của việc ban hành những văn bản pháp luật khiếm khuyết và một số giải phápÝ thức chấp hành pháp luật của nhân dân được hình thành chủ yếu cũng từ những quy định của văn bản pháp luật. Văn bản đúng sẽ dẫn đến hành vi ứng xử đúng. Ngược lại văn bản sai sẽ gây tác động tiêu cực đến xã hội, ảnh hưởng trực tiếp tới quyền lợi của nhân dân, gây khó khăn cho cơ quan thực thi pháp luậtvà làm giảm lòng tin của quần chúng nhân dân. Chỉ cần 1 văn bản sai đã có thể để lại hậu quả xấu, đằng này có địa phương có tới vài ngàn văn bản sai thì thật khó, chấp nhận( riêng năm 2010 tỉnh Hưng Yên có tới 3276 văn bản- http://www baomoi.com). Sở dĩ có tình trạng trên là do: - Lĩnh vực cần được quản lí thì rất rộng và luôn vận động biến đổi một cách khách quan, do đó các nhà làm luật không thể dự liệu hết được, chính xác các trường hợp sẽ xảy ra.- Sự cẩu thả, thiếu trách nhiệm, vội vàng của những chủ thể thực thi việc ban hành các văn bản đó. Do trình độ cán bộ pháp chế còn hạn chế, không nắm vững hệ thống các văn bản luật đã ban hành có liên quan đến những lĩnh vực của ngành, địa phương mình; lực lượng cán bộ pháp chế mỏng, phải kiêm nhiệm nhiều việc; đặc biệt là làm tắt quy trình ra văn bản, bỏ qua khâu trưng cầu ý kiến nhân dân, ý kiến của các ngành liên quan; nhiều địa phương lại cho rằng, việc ra văn bản sai là do “sức ép công việc”. Thực tế cho thấy ở mỗi tỉnh, thành phố, một năm có thể ra hàng trăm văn bản khác nhau. - Cũng vì thiếu một cơ chế tài phán trong xử lý VBQPPL trái luật nên việc thẩm định thảo văn bản trước khi ban hành hiện nay còn hời hợt. Trong thực tế, có khi thẩm định bị ỉm đi hoặc trốn thẩm định. Cá biệt, có cơ quan soạn thảo “qua mặt” cơ quan thẩm định bằng cách khi gửi thẩm định, có một vài nội dung họ biết là sai trái nên đã rút đi, chờ sau khi thẩm định xong mới đưa vào để trình thông qua! Ngay cả khi đã thẩm định rồi, nhiều cơ quan bị “tuýt 6 còi” vẫn cố “vượt đèn đỏ”… Đây cũng chính là nhận định của TS Lê Hồng Sơn – Cục trưởng Cục Kiểm tra VBQPPL – Bộ Tư pháp. Và, nhận định này đã được rất nhiều bản tham luận tại các cuộc hội thảo về công tác thẩm định văn bản trích dẫn và phân tích Giải pháp:Nâng cao trình độ cho đội ngũ cán bộ pháp chế, kiểm tra quá trình xây dựng văn bản ở các đơn vị trực thuộc, trách nhiệm của người thông qua văn bản xác địnhHạn chế những văn bản không cần thiết, chồng chéo giữa các ngành, để “giảm tải” cho các cơ quan, thì các cấp bộ, ngành, địa phương cũng cần có chế tài để kịp thời khắc phục hậu quả và xử lý nghiêm những trường hợp vô tình hoặc cố ý ban hành văn bản sai, trái với luậtNhà nước có chính sách thưởng, phạt nhất định: nếu ra văn bản đúng luật thì sẽ được khen thưởng xứng đáng cả về vật chất và tinh thần, còn nếu làm ngược lại thì phải bị xử lý kỷ luật, buộc bồi thường, thậm chí bị cách chức, bỏ tù . Để thực hiện giải pháp này thì điều cần thiết là phải đặt hệ thống quản lý, điều hành dưới một cơ chế kiểm tra khách quan. Người dân cần được biết những cơ quan, tập thể, cá nhân nào đã bị xử lý và chế tài khi ban hành những văn bản sai luật đó.Cần tạo điều kiện thuận lợi có thể được cho việc thực hiện các quyền giám sát, kiểm soát của người dân đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước và công chức: tổ chức đối thoại với dân để nghe phản biện chính sách; cải cách hệ thống thanh tra, tài phán, tư pháp để người dân có thể tiếp cận dễ dàng trong trường hợp cần thiết . Đặc biệt, cần đơn giản hóa thủ tục, quy trình để người dân có thể thực hiện các quyền kiện cáo với chi phí và trong thời gian hợp lý, nhất là không phải mang tâm trạng “châu chấu đá xe” khi dấn thân vào một tranh chấp pháp lý đối với một thiết chế công7 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO1.Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình xây dựng văn bản pháp luật , Nxb. CAND, Hà Nội, 2008.2.Bùi Thị Đào, Văn bản quy phạm trái pháp luật và xử lí văn bản quy phạm trái pháp luật . Tạp chí luật học số10/20073.Bùi Thị Đào, Lê Vương Long, .Vấn đề xử lí VBPLbất hợp lí. Tạp chí luật học số8/20084. http://www tin247.com5. http://wwwbaomoi.com6. http://wwwVnpress.vn8 . người dân. * Văn bản pháp luật không đáp ứng yêu cầu về pháp lí (văn bản pháp luật bất hợp pháp hoặc văn bản pháp luật sai trái)1 Biểu hiện:+ Văn bản đó được. văn bản pháp luật khiếm khuyết. 1. Văn bản pháp luật khiếm khuyết1 .1 Khái niệm: Văn bản pháp luật khiếm khuyết là văn bản không đáp ứng những yêu cầu về