Sau khi nêu các định nghĩa về chính sách, chính sách công và phân tích các nội dung chủ yếu của nghiên cứu chính sách, bài báo tập trung vào hai nội dung chính, đó là (i) Phân tích một số tiếp cận cần quan tâm khi nghiên cứu chính sách; và (ii) Đề xuất một số khuyến nghị về quá trình xây dựng chính sách ở Việt Nam.
Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Nghiên cứu Chính sách Quản lý, Tập 31, Số (2015) 57-62 Nghiên cứu đánh giá sách Đặng Ngọc Dinh* Trung tâm Nghiên cứu Phát triển hỗ trợ cộng đồng Nhận ngày 21 tháng 01 năm 2015 Chỉnh sửa ngày 16 tháng 02 năm 2015; Chấp nhận đăng ngày 18 tháng năm 2015 Tóm tắt: Sau nêu định nghĩa sách, sách cơng phân tích nội dung chủ yếu nghiên cứu sách, báo tập trung vào hai nội dung chính, (i) Phân tích số tiếp cận cần quan tâm nghiên cứu sách; (ii) Đề xuất số khuyến nghị q trình xây dựng sách Việt Nam Liên hệ với thực tiễn Việt Nam, tác giả báo nhận thấy cần có mơ hình đổi xây dựng sách Việt Nam, thu hút tham gia thực chất thành phần xã hội, đặc biệt doanh nghiệp, tổ chức xã hội người dân, nhóm “kỹ trị” bao gồm nhân vật ưu tú, cần có vai trò xứng đáng Từ khóa: Nghiên cứu sách; Chính sách KH&CN Cung cấp thơng tin cho người có quyền định nhằm lựa chọn sách tốt nhất; (iii) Cung cấp đánh giá có tính hệ thống mức độ khả thi tác động (tích cực tiêu cực) mặt kinh tế, xã hội, trị thực thi sách Nội dung chủ yếu nghiên cứu sách∗ 1.1 Tổng qt Nghiên cứu sách q trình mang tính hệ thống thường gồm hoạt động sau: (i) Phân tích đánh giá điểm bất hợp lý, hiệu tính khả thi sách nhằm đạt mục tiêu đề ra; (ii) Đánh giá phân tích ảnh hưởng (tác động) sách tất phương diện; (iii) Đưa khuyến nghị đề xuất lựa chọn nhằm đạt mục tiêu đề 1.2 Phân tích đánh giá tác động sách Q trình nghiên cứu sách phân thành hai hoạt động chính: Phân tích sách đánh giá tác động sách - Phân tích sách gồm: (i) Dự đốn tác động sách phương diện kinh tế, trị, xã hội; (ii) Ước đốn kết tác động lựa chọn sách; (iii) Đưa khuyến nghị Mục tiêu nghiên cứu sách là: (i) Giảm mức độ thiếu xác thực tác động không mong muốn sách; (ii) _ ∗ - Đánh giá tác động sách gồm: (i) Đánh giá kết (tích cực tiêu cực) việc ĐT: 84-903431751 Email: dang.dinh@gmail.com 57 58 Đ.N Dinh / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Nghiên cứu Chính sách Quản lý, Tập 31, Số (2015) 57-62 thực thi sách; (ii) Tìm hiểu mức độ mà sách đạt mục tiêu; nguyên nhân thành công thất bại thực sách Như vậy, đến vai trò người dân quan tâm q trình xây dựng sách Đánh giá tác động sách hoạt động quan trọng q trình nghiên cứu sách, nhằm làm rõ ảnh hưởng sách đối tượng khác xã hội phát triển xã hội nói chung Việc đánh giá gồm nội dung phân tích trước thực sách (dự báo) phân tích hiệu đạt sau thực sách Các đối tượng chịu tác động sách phân ra: chịu tác động trực tiếp chịu tác động gián tiếp Người dân chịu tác động nhiều sách Một số vấn đề cần quan tâm nghiên cứu sách 2.1 Nghịch lý quyền xây dựng chịu tác động sách [2] Người dân thường có vai trò xây dựng sách Q trình xây dựng sách q trình thực thi sách ln tồn nghịch lý, là: Khi xây dựng sách, người dân thường có vai trò định, thực thi sách người dân lại chịu tác động nhiều Trong q trình lập/xây dựng sách, lãnh đạo cấp cao (Nhà nước Trung ương) có vai trò quan trọng nhất, tiếp đến quan bộ, ngành địa phương, cuối người dân, có vai trò Chính sách thường chuẩn bị bộ/ngành sau lấy ý kiến cuối thông qua cấp lãnh đạo cao (Chính phủ, Quốc hội, lãnh đạo Bộ) Người dân thường đóng góp ý kiến theo phương thức gián tiếp qua buổi họp tiếp xúc đại biểu Quốc hội Người dân nói chung đối tượng cuối tiếp nhận sách, nên chịu tác động nhiều nhất, đặc biệt tác động tiêu cực Thí dụ sách mơi trường, người dân có vai trò xây dựng sách bảo vệ mơi trường, họ lại chịu tác động nhiều nhất, trực tiếp nhiễm mơi trường; sách thu hồi đất phục vụ cơng nghiệp hóa - thị hóa, người dân có vai trò xây dựng luật đất đai, lại trực tiếp chịu tác động (tích cực tiêu cực) thi hành luật đất đai; Từ cách tiếp cận thấy rằng, để trình xây dựng thực sách cách hiệu quả, vừa đảm bảo tầm quan trọng cấp lãnh đạo trình lập sách, vừa “hợp lòng dân”, cần cân vai trò đối tượng xã hội Điều có nghĩa cần tăng cường tham gia người dân đối tượng trực tiếp chịu tác động sách vào q trình xây dựng sách Sự tham gia thường thực thông qua tổ chức xã hội, hiệp hội nghề nghiệp, nhà khoa học, tổ chức tư vấn độc lập,… 2.2 Tiếp cận tính chuẩn sách Một sách thiết kế, xây dựng đắn, chuẩn, trình thực có xuất “sai phạm”, “sai số”, “nhiễu” Trong lý thuyết hệ thống, loại sai số gọi “nhiễu trắng (white noise)”, nghĩa giá trị trung bình (kỳ vọng) nhiễu (không) Trong trường hợp này, sai phạm mang tính cá biệt, cục khơng làm sai lạc hệ thống Đ.N Dinh / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Nghiên cứu Chính sách Quản lý, Tập 31, Số (2015) 57-62 sách Trường hợp này, xuất sai phạm, kết luận “chính sách đúng, thực có sai phạm”, nghĩa thuộc “lỗi thực hiện” Giải pháp khắc phục sai phạm trường hợp thực nghiêm túc yếu cầu đặt sách Ngược lại, sách thiết kế “lạc chuẩn” Khi thực sách loại đối tượng chịu tác động sách ln ln có xu hướng dao động lệch khỏi chuẩn, “chống lại” sách để có lợi ích cục Như vậy, tượng sai phạm thực thi sách loại xảy hầu hết khắp nơi thường xuyên, kéo dài thời gian dài Trong trường hợp kết luận “chính sách có vấn đề”, tồn “lỗi hệ thống” Giải pháp khắc phục sai phạm trường hợp thực nghiêm túc sách, mà phải có giải pháp mang tính chiến lược, “thiết kế lại” (tái cấu) sách, nhằm đưa sách “chuẩn” Trong thực tiễn nay, tồn thí dụ sách mang “lỗi hệ thống”, chẳng hạn sách “thu hồi đất” phục vụ thị hóa - cơng nghiệp hóa Nếu sách xây dựng chuẩn, việc khiếu kiện người dân bị thu hồi đất xảy ra, tượng cục bộ, đơn lẻ Một tượng khiếu kiện đất đai trở thành rộng khắp địa phương (chiếm 70% số vụ khiếu kiện chung nước) diễn nhiều năm, cần thiết phải xem xét sách cách nghiêm túc, cách hệ thống, phải “thiết kế lại” sách (sửa đổi Luật Đất đai) 2.3 Phân tích hệ lụy sách Hệ lụy sách thị hóa [5] Sự phát triển mạnh mẽ đô thị phạm vi nước dẫn đến tập trung với 59 quy mô tốc độ ngày cao cư dân thị, đặc biệt dòng di cư lao động nơng thơn vào thành phố tìm việc làm Chính dòng di cư lao động tạo thịnh vượng cho đô thị, song thân đẻ vơ số hệ lụy mà thị phải gánh chịu nạn thất nghiệp, ách tắc giao thông, thiếu nhà ở, vệ sinh môi trường kém, thiếu trường học, thiếu dịch vụ y tế, chăm sóc sức khỏe… Quy hoạch khơng mang tính chiến lược tạo hệ lụy cho đô thị Cùng với công tác quy hoạch công tác quản lý quy hoạch cần phải kết hợp chặt chẽ với tạo đô thị phát triển bền vững Hệ lụy sách cơng nghiệp hóa bảo tồn di sản thiên nhiên Ủy ban Di sản giới UNESCO, nhiều lần có khuyến nghị vấn đề liên quan đến tình trạng bảo tồn số khu di sản thiên nhiên giới Việt Nam, như: việc xây dựng cơng trình giao thơng, nhà đại, hệ thống thủy lợi, tình trạng thị hóa tác động tiêu cực đến quần thể di tích Cố Huế (2004); cơng trình tác động làng chài nuôi trồng thủy sản khu vực vịnh Hạ Long tác động việc xây dựng nhánh tây đường Hồ Chí Minh cơng tác quản lý di sản Phong Nha Kẻ Bàng (2005) Có thể thấy rằng, tồn mâu thuẫn việc bảo tồn công phát triển Thủy điện phát triển nóng: Nhiều hệ lụy Theo Báo cáo Ủy ban UNESSCO Việt Nam, 2012, thực tế, sau khoảng thời gian phát triển, nhiều dự án thủy điện làm nảy sinh vấn đề bất cập liên quan đến môi trường, đất rừng, đất sản xuất, thay đổi thủy văn sơng ngòi, gây rung chấn kích thích, ảnh hưởng sâu sắc đến đời sống xã hội 60 Đ.N Dinh / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Nghiên cứu Chính sách Quản lý, Tập 31, Số (2015) 57-62 Trong [12], tác giả phân tích: Phát triển thủy điện làm rừng, ảnh hưởng đến bảo tồn đa dạng sinh học Mất đất sản xuất, xói mòn, bồi lắng lòng hồ Trong đó, mạng lưới sơng ngòi bị thay đổi thủy văn, nước vùng hạ lưu, chia nước lưu vực, biến dạng địa mạo ven bờ vùng cửa sông, gây địa chấn - động đất Tác động xấu đến hệ sinh thái thủy vực Ô nhiễm nguồn nước Đặc biệt gây rừng nghiêm trọng Một số suy nghĩ xây dựng sách việt nam Quy trình xây dựng sách Việt Nam Hệ thống văn quy phạm pháp luật [1] (gọi chung sách) Việt Nam đến xây dựng theo quy trình dựa Luật số 17/2008/QH12 Ban hành văn quy phạm pháp luật Trong đó, quan chủ trì soạn thảo đóng vai trò quan trọng Điều 31 Luật số 17/2008/QH12 quy định “Ban soạn thảo gồm Trưởng ban người đứng đầu quan, tổ chức chủ trì soạn thảo thành viên khác đại diện lãnh đạo quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, quan, tổ chức hữu quan, chuyên gia, nhà khoa học…” Các đối tượng chịu tác động hệ thống sách, đặc biệt nhà phản biện, tổ chức xã hội người dân, không tham gia trực tiếp vào trình xây dựng sách, mà quy định mục “lấy ý kiến” Điều 35 Luật số 17 nêu trên, “Trong q trình soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, quan, tổ chức chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến quan, tổ chức hữu quan đối tượng chịu tác động trực tiếp văn bản; nêu vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với đối tượng lấy ý kiến…” Đến nay, tình trạng phổ biến Ban soạn thảo sách chủ động lấy ý kiến đối tượng thấy cần thiết, chủ yếu coi trọng việc lấy ý kiến bộ, ngành liên quan, mà chưa trọng lấy ý kiến đại diện nhóm đối tượng có lợi ích liên quan xã hội Các quy định hành việc lấy ý kiến chưa tạo môi trường cho đối tượng có khả mong muốn phản biện xã hội tham gia thường xuyên vào quy trình xây dựng pháp luật, luật sư, chuyên gia pháp luật nhà khoa học,… [4] Nhiều chuyên gia xây dựng sách thấy hạn chế quy trình xây dựng văn pháp luật Việt Nam [3], “việc thực dân chủ hố, tính cơng khai, minh bạch quy trình xây dựng, ban hành văn nhiều hạn chế; quy trình xây dựng bị khép kín; việc lấy ý kiến tham gia đối tượng chịu điều chỉnh trực tiếp văn ít, có hình thức; việc tiếp thu ý kiến bộ, ngành bị động (Bộ trưởng có tiếng nói Chính phủ tiếp thu…); việc phân tích sách, tổng kết thực tiễn thi hành pháp luật, phân tích, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung dự thảo chiếu lệ” [3] Khuyến nghị Nghiên cứu sách, bao gồm nhiệm vụ phân tích, đánh giá tác động sách ln có tầm quan trọng nhằm đóng góp khơng vào việc thực thi sách cách hiệu quả, mà quan trọng hơn, đóng góp vào q trình phản biện, hồn thiện sách theo hướng phù hợp mục tiêu phát triển bền vững, hài hòa ý chí lãnh đạo nguyện vọng đối tượng thụ hưởng sách, mà lên khu vực doanh nghiệp người dân Đ.N Dinh / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Nghiên cứu Chính sách Quản lý, Tập 31, Số (2015) 57-62 Để đóng góp hồn thiện sách nêu ln có hiệu quả, đội ngũ nghiên cứu sách cần sử dụng tiếp cận mới, như: nhận biết tính nghịch lý vai trò lập sách chịu tác động sách thành phần xã hội; tìm hiểu tính chuẩn sách, đề xuất giải pháp chiến lược nhằm đưa sách trở quỹ đạo đắn, khắc phục “lỗi hệ thống”; suy nghĩ, phân tích hệ lụy sách nhằm đề xuất giải pháp khắc phục tối đa tác động tiêu cực sách Có thể nhận định rằng, hệ thống sách Việt Nam đến chưa thực đóng vai trò quan trọng vào thành tựu phát triển đất nước Một nguyên nhân quan trọng bất cập quy định việc lấy ý kiến chưa tạo mơi trường cho đối tượng có khả mong muốn phản biện xã hội tham gia thường xun vào quy trình xây dựng sách; q trình xây dựng sách mang nặng tính “cơng lập”, tính “nhà nước”, mà thiếu tham gia thực chất thành phần xã hội, đặc biệt doanh nghiệp, tổ chức xã hội người dân, nhóm “kỹ trị” bao gồm nhân vật ưu tú, cần có vai trò xứng đáng Mơ hình đổi xây dựng sách phải khắc phục bất cập Tài liệu tham khảo [1] Quốc hội, Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật, Luật số 17/2008/QH12 thông qua ngày 03/06/2008 61 [2] Đặng Ngọc Dinh, Cân nhắc môi trường Quy hoạch phát triển, Báo cáo kết nghiên cứu khuôn khổ dự án Bộ Kế hoạch Đầu tư UNDP tài trợ, 1997 [3] Phạm Tuấn Khải, Những vấn đề lý luận thực tiễn quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, 2007 [4] http://xaydungphapluat.chinhphu.vn [5] Phạm Thuý Hạnh, Một số khuyến nghị đổi quy trình ban hành văn quy phạm pháp luật, 2008 [6] http://xaydungphapluat.chinhphu.vn [7] Đặng Ngọc Dinh, Giải xung đột vai trò tổ chức xã hội, Nhà xuất Tri thức, 2011 [8] Vũ Cao Đàm, Giáo trình khoa học sách, Nhà xuất Đại học quốc gia Hà Nội, 2011 [9] Kenichi Ohno, Đổi quy trình làm sách Việt Nam Diễn đàn kinh tế phát triển, 2012 [10] www.caicachhanhchinh.gov.vn [11] www.nld.com.vn 13/5/2013, Đào Trọng Hưng, Không nên xây thủy điện Đồng Nai 6A [12] Charles O Jones, Clean Air - The Policies and Politics of Pollution Control, University of Pittsburgh, 1975 [13] Nancy Shuloc, The paradox of policy analysis: If it is not used, why we produce so much of it? Journal of Policy Analysis and Management, Volume 18, Issue 2, 1999 [14] Jenkins (2006) Study of Public Policy Processes The Johns Hopkins Institute for Policy Studies (IPS), 2011 [15] Thomas R Dye, Understanding Public Policy (12th Edition) Prentice Hall, 2007 [16] Bacchi and Carol Lee, Analysing policy: what’s the problem represented to be? Pearson Education, 2009 [17] http://www.voced.edu.au [18] James Anderson, Public Policy Analysis-An Introduce, Prentice Hall, 2003 62 Đ.N Dinh / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Nghiên cứu Chính sách Quản lý, Tập 31, Số (2015) 57-62 Policy Assessment Research Đặng Ngọc Dinh Centre for Community Support- Development Studies (CECODES) Abstract: After defining policy and public policy, and analyzing the main contents of policy studies, this paper focuses on two main topics, these are (i) Analyzing some approaches that need to be paid attention in policy studying; and (ii) Proposing some recommendations on policy making process in Vietnam Related to reality in Vietnam, the author recognized the need of having an innovation model in policy making in Vietnam, attracting the real involvement of different social components, especially enterprises, social organizations and people, in which the group "technocratic" including the elite, must have a worthy role Keywords: Policy studying; Science and Technology policy ... q trình xây dựng sách Đánh giá tác động sách hoạt động quan trọng trình nghiên cứu sách, nhằm làm rõ ảnh hưởng sách đối tượng khác xã hội phát triển xã hội nói chung Việc đánh giá gồm nội dung... tâm nghiên cứu sách 2.1 Nghịch lý quyền xây dựng chịu tác động sách [2] Người dân thường có vai trò xây dựng sách Q trình xây dựng sách q trình thực thi sách ln tồn nghịch lý, là: Khi xây dựng sách, ... Nghiên cứu Chính sách Quản lý, Tập 31, Số (2015) 57-62 Để đóng góp hồn thiện sách nêu ln có hiệu quả, đội ngũ nghiên cứu sách cần sử dụng tiếp cận mới, như: nhận biết tính nghịch lý vai trò lập sách