Mục đích nghiên cứu của đề tài: Nghiên cứu những cơ sở lý luận về phát triển KT-XH và cơ cấu chi NSNN nhằm thúc đẩy phát triển KT-XH; phân tích đánh giá tác động của cơ cấu chi NSNN ở CHDCND Lào tới phát triển KT-XH giai đoạn 2001-2012; đề xuất giải pháp đổi mới cơ cấu chi NSNN trong thời gian tới.
1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Trải qua nhiều năm tiến hành cơng cuộc đổi mới do Đảng Nhân dân cách mạng (NDCM) Lào khởi xướng và lãnh đạo đất nước; nhất là từ năm 1986 đến nay đã có những thành tựu nổi bật, như: Quốc phịng, an ninh được giữ vững; kinh tếxã hội (KTXH) liên tục phát triển; đời sống nhân dân đã được cải thiện rõ rệt; hệ thống chính trị được củng cố; quan hệ đối ngoại đã được mở rộng, vai trị, uy tín của nước Cộng hịa dân chủ nhân dân (CHDCND) Lào ngày càng được nâng cao trên trường quốc tế. Đạt được những thành tựu trên đây có phần đóng góp quan trọng của ngân sách nhà nước (NSNN) cơng cụ tài chính quan trọng của Nhà nước. Chi NSNN CHDCND Lào trung bình hàng năm tăng mức độ đáng kể. Tốc độ tăng chi NSNN ở CHDCND Lào cao như vậy đã tạo ra cơ hội để đổi mới cơ cấu chi NSNN nhằm thúc đẩy phát triển KTXH, tham gia hội nhập kinh tế quốc tế Tuy nhiên, thực tiễn điều hành NSNN CHDCND Lào trong thời gian qua cịn có nhiều bất cập, như: Cơ cấu chi NSNN chưa góp phần phân bổ nguồn lực tài chính cơng hiệu quả hơn giữa các loại hình chi; Giữa các ngành, các lĩnh vực; chưa đảm bảo phân bổ cơng bằng và hướng về người nghèo nhiều hơn. Mặt khác, do tác động của khủng hoảng tài chính tồn cầu gây ảnh hưởng đến việc thực hiện cơ cấu chi NSNN, mà hậu quả là phải cắt giảm một số khoản chi, dẫn đến khơng đạt mục tiêu phát triển KTXH đã đề ra. Nhận thức được điều đó, trong q trình phát triển đất nước để thực hiện được các mục tiêu và giải quyết vấn đề đặt ra, Nhà nước phải có chủ trương, chính sách, giải pháp tích cực để từng bước nâng cao chất lượng điều hành chi NSNN, trong đó có giải pháp đổi mới cơ cấu chi NSNN. 2 Để góp phần giải quyết những vấn đề cấp bách đã nêu trên, tác giả đã mạnh dạn chọn đề tài: “Đổi mới cơ cấu chi NSNN nhằm thúc đẩy phát triển KTXH ở CHDCND Lào” để nghiên cứu và làm luận án tiến sĩ kinh tế 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu Trong thời gian qua, đã có nhiều tiếp cận nghiên cứu về lý luận và thực tiễn có liên quan đến chi và quản lý chi NSNN. Sản phẩm của mỗi cách tiếp cận đó có thể là các luận văn trình độ Thạc sĩ; có thể là các luận án ở trình độ Tiến sĩ; hoặc cũng có thể là kết quả nghiên cứu của đề tài khoa học, hay các bài báo thuộc các cấp khác nhau quản lý;…Tuy nhiên, với các mục đích nghiên cứu khác nhau thì kết quả kỳ vọng đối với sản phẩm nghiên cứu khác nhau. Nên tác giả của mỗi cơng trình đó cũng đã biết giới hạn lại phạm vi nghiên cứu cho phù hợp. Có thể khái qt nội dung của các cơng trình trên qua một số nét sau: 2.1. Các nghiên cứu trong nước Cùng với q trình đổi mới cơ chế quản lý nền kinh tế, đổi mới quản lý NSNN ở CHDCND Lào cũng đã được Đảng NDCM và Chính phủ CHDCND Lào đặc biệt quan tâm. Chính yếu tố này đã thúc đẩy các nhà quản lý, các nhà nghiên cứu trong lĩnh vực kinh tế nói chung và tài chính cơng nói riêng đầu tư cơng sức để nghiên cứu, tìm kiếm các giải pháp thích hợp cho tiến trình đổi mới cơ chế quản lý NSNN CHDCND Lào trong những năm vừa qua. Thực tế cho thấy có khá nhiều các bài báo được đăng tải trên tạp chí của ngành Tài chính Lào xuất bản hàng tháng cũng có đề cập đến từng khía cạnh riêng, nhỏ lẻ có liên quan đến xu hướng đổi mới quản lý NSNN, như: Khamkeo Chanthavong với bài “Đổi mới phân cấp quản lý ngân sách địa 3 phương tỉnh Luangnamtha” đăng trên Tạp chí Tài chính tháng 4/2010; Khamtanh Phommaseng với bài “Tăng cường quản lý chi ngân sách Thành phố Viêng chăn” đăng trên Tạp chí Tài chính tháng 2/2009; Sisouphan với bài “Đổi mới cách thức phân bổ kinh phí NSNN cho giáo dục phổ thơng ở CHDCND Lào” đăng Tạp chí Tài tháng 5/2011;.v.v… Điểm chung nhất của các bài báo là chủ yếu đề xuất những ý kiến mang tính tác nghiệp gắn liền với vị trí mà các tác giả đang phải thực thi trách nhiệm trong quản lý NSNN ở một ngành, hay ở một địa phương cụ thể. Do vậy, những thơng tin từ quản lý NSNN trên một giác độ nào đó của thực tiễn ở mỗi địa phương hay mỗi ngành đã được trình bày có giá trị tham khảo cho các nhà hoạch định chính sách về quản lý NSNN ở Bộ Tài chính CHDCND Lào, hay các quan chức trong bộ máy Chính phủ có trách nhiệm trong quản lý kinh tế của đất nước. Mặt khác, đây cũng là diễn đàn thể hiện tính dân chủ trong luận bàn, đánh giá và tham vấn chính sách về quản lý NSNN một cách rộng rãi, thể hiện quan điểm phát huy dân chủ của Chính phủ trong quản lý kinh tế nói chung và NSNN nói riêng. Tuy nhiên, hàm lượng nghiên cứu mang tính lý luận và những địi hỏi trình bày phải có tính lơgic cho các đề xuất, kiến nghị hoặc các luận giải về hiện tượng đã và đang diễn ra trong thực tiễn thì cịn rất thiếu hoặc rất nơng cạn Gần đây đã có những cơng trình mang tầm lý luận và có tính khoa học cao hơn xuất hiện trong lĩnh vực nghiên cứu về NSNN CHDCND Lào, như: Luận văn Thạc sĩ kinh tế về đề tài: “Giải pháp tăng cường quản lý chi NSNN tại nước CHDCND Lào trong giai đoạn hiện nay” của học viên Phonexay Phongsavanh năm 2010. Tác giả của bản luận văn này đã đạt được những thành công sau: 4 Đã hệ thống hóa những vấn đề lý luận xoay quanh các khâu của chu trình quản lý chi NSNN; Đã thực hiện đánh giá thực trạng quản lý chi NSNN ở CHDCND Lào giai đoạn 20012009 và chỉ ra các ưu, nhược điểm trong quản lý chi theo từng khâu của chu trình đó; Đã đề xuất được hệ thống giải pháp (gồm 06 nhóm giải pháp) nhằm tăng cường quản lý chi NSNN ở CHDCND Lào cho các năm 2010 trở đi Tuy nhiên, trong khn khổ của một bản luận văn ở trình độ Thạc sĩ nên nội dung cũng chủ yếu tập trung vào đánh giá những hoạt động quản lý chi NSNN trên giác độ tn thủ pháp luật của quản lý NSNN hiện hành, hầu như chưa biết gắn giữa quản lý chi NSNN với trách nhiệm của các cơ quan cơng quyền trong việc dùng tiền của NSNN vào việc thực hiện các nhiệm vụ xây dựng phát triển KTXH mà chính các cơ quan đó phải làm. Cũng chính từ việc khơng biết ràng buộc giữa sử dụng tiền với nhiệm vụ các cơ quan cơng quyền phải làm nên cái mà luận văn gọi là các giải pháp cũng mới chỉ dừng lại như là các khuyến nghị mang tính chất định tính đáp ứng tăng cường quản lý chi NSNN cho thời gian đã qua. Luận án Tiến sĩ kinh tế đề tài: “Phân cấp quản lý NSNN CHDCND Lào Thực trạng và giải pháp” do NCS Pangthong Luangvanxay hoàn thành đầu năm 2011, lại chọn cách tiếp cận thúc đẩy đổi mới quản lý NSNN ở CHDCND Lào theo hướng gắn kết với đổi mới về thể chế. Những thành cơng nổi bật của luận án là: Đã hệ thống hóa những vấn đề lý luận về phân cấp quản lý NSNN và thống nhất nhận thức: Phân cấp quản lý NSNN nhất thiết phải gắn liền và bị các u cầu của phân cấp quản lý về KTXH chi phối; 5 Đã phân tích và làm sáng tỏ được mơ hình phân cấp quản lý NSNN ở CHDCND Lào từ năm 19862009 qua 4 giai đoạn gắn liền với những thay đổi về cơ chế phân cấp quản lý về KTXH qua mỗi giai đoạn đó; Trên cơ sở đánh giá thực trạng của phân cấp quản lý NSNN qua 4 giai đoạn nêu trên, kết hợp với chủ trương, đường lối về phân cấp quản lý KTXH những năm tới, luận án đã đề xuất 06 nhóm giải pháp nhằm tăng cường phân cấp quản lý NSNN ở CHDCND Lào những năm 20102015 Mặc dù những thành cơng của luận án là khơng thể phủ nhận, nhưng những thành cơng đó cũng mới chỉ được nhìn nhận trên giác độ phân cấp về quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi gắn với cơ quan cơng quyền các cấp ở CHDCND Lào trong thời gian đã qua. Tác giả của bản luận án vẫn chưa làm rõ được trách nhiệm của chính các cơ quan cơng quyền các cấp đó trong việc sử dụng cơng cụ ngân sách để thúc đẩy sự phát triển KTXH trên mỗi địa bàn mà mình đã được phân cấp quản lý. Hay nói cách khác, những quan hệ kinh tế và lợi ích, chưa được làm sáng tỏ cả về cơ sở lý luận cũng như thực tiễn quản lý thơng qua cơ chế phân cấp quản lý NSNN CHDCND Lào thời gian qua. Thay vào đó là những mơ tả nặng về diễn biến tình hình thu, chi NSNN qua các giai đoạn nghiên cứu để rồi rút ra các nhận xét đánh giá nặng về cảm tính Luận án Tiến sĩ kinh tế về đề tài:“Giải pháp thực hiện cân đối NSNN Cộng hịa Dân chủ Nhân dân Lào giai đoạn 20112015” do NCS Phanxay Thammasith hồn thành cuối năm 2011, lại có cách tiếp cận nghiên cứu về NSNN ở CHDCND Lào trên giác độ cân đối Những thành cơng đáng ghi nhận của bản luận án này là: 6 Đã trình bày có hệ thống những vấn đề lý luận về cân đối NSNN trên các giác độ cân đối giữa thu, chi bằng tiền, và cân đối ở tầm vĩ mơ theo cơ cấu ngành kinh tế; Đã phân tích thực trạng cân đối thu, chi NSNN và khả năng gây ra các tác động của nó tới sự phát triển của nền kinh tế CHDCND Lào những năm 19992010; Đã đề xuất hệ thống các giải pháp gồm 03 nhóm theo cách tiếp cận từ hồn thiện chính sách quản lý thu, chi đến hồn thiên về ngun tắc và phương pháp cân đối, và hồn thiện về tổ chức các biện pháp mang tình nghiệp vụ để cân đối thu, chi NSNN giai đoạn 20112015 Do q quan tâm đến các số liệu về cân đối thu, chi nên mối quan hệ ràng buộc tất yếu giữa cân đối thu, chi NSNN với các cân đối lớn trong nền kinh tế lại chưa được tác giả của bản luận án này khai thác và làm cho sáng tỏ. Chính vì vậy, người ta vẫn thấy thiếu vắng những trách nhiệm của các cơ quan cơng quyền trong q trình thực hiện nhiệm vụ giải quyết các mối quan hệ cân đối lớn trong nền kinh tế thơng qua cân đối thu, chi NSNN này 2.2. Các nghiên cứu ngồi nước co liên quan đến đề tài Là đất nước láng giềng có nghĩa tình sâu đậm, có nhiều nét tương đồng với CHDCND Lào, CHXHCN Việt Nam cũng đã và đang nỗ lực thực hiện cải cách quản lý NSNNcốt lõi của quản lý tài chính cơng, từ năm 2001 đến nay. Chính vì vậy, những cơng trình khoa học liên quan đến đổi mới quản lý NSNN ở CHXHCN Việt Nam rất nhiều. Trong đó, sát thực với tên đề tài luận án mà NCS thực nghiên cứu Lào, ở CHXHCN Việt Nam đã có những cơng trình lớn sau: 2.2.1. Các luận án Tiến sĩ kinh tế 7 (1) Luận án Tiến sĩ kinh tế về đề tài: “Đổi mới cơ cấu chi NSNN trong điều kiện hiện nay Việt Nam” do NCS Nguyễn Khắc Đức hồn thành năm 2002. Những thành cơng đáng ghi nhận của luận án này, bao gồm: Đã đưa ra những vấn đề lý luận về NSNN và cơ cấu chi NSNN, trong đó nhấn mạnh về nội dung, đặc điểm của cơ cấu chi NSNN, các nhân tố ảnh hưởng đến cơ cấu chi, một số mơ hình cơ cấu chi NSNN; Đã sử dụng hệ thống số liệu để phân tích cấu chi NSNN ở CHXHCN Việt Nam trong giai đoạn chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường thời kỳ 19892000 gắn với hai giai đoạn: giai đoạn 19891995, trước khi có Luật NSNN năm 1996 và giai đoạn 19962000, sau khi có Luật NSNN năm 1996; Căn nhận xét thực trạng cấu chi NSNN ở CHXHCN Việt Nam tác giả đưa ra các quan điểm về đổi mới cơ cấu chi NSNN trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường và làm chỗ dựa cho đề xuất hệ thống giải pháp đổi mới cơ cấu chi NSNN CHXHCN Việt Nam giai đoạn 20012010 theo 03 nhóm giải pháp lớn Những giới hạn của luận án: Luận án được hồn thành từ năm 2002, nên hệ thống số liệu, hệ thống giải pháp đã bộc lộ nhiều điểm khơng cịn phù hợp trong tiến trình đổi mới khơng ngừng về quản lý chi NSNN ở CHXHCN Việt Nam những năm qua; Đề tài tác giả viết về đổi mới cơ cấu chi NSNN nhưng khơng gắn với một mục tiêu cụ thể nào đó trong phát triển KTXH, nên khơng có tác động và mối quan hệ của đổi mới cơ cấu chi NSNN với sự thay đổi của nền kinh tế trên các lĩnh vực, khía cạnh phát triển khác nhau 8 (2) Luận án Tiến sĩ kinh tế về đề tài: “Đổi mới cơ cấu chi NSNN góp phần thực hiện cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa Việt Nam ” do NCS Bùi Đường Nghiêu hồn thành năm 2003 Những thành cơng của luận án: Đã làm rõ các vấn đề lý luận về NSNN, vai trị của NSNN trong nền kinh tế thị trường, các vấn đề cơ bản về cơ cấu chi NSNN trong đó tác giả đưa ra cơ sở xác định cơ cấu định tính và cơ cấu định lượng của chi NSNN và phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến các cơ cấu đó; Đã phân tích vai trị của NSNN nói chung và chi tiêu NSNN nói riêng đối với việc thực công nghiệp hóa đại hóa (CNHHĐH) ở CHXHCN Việt Nam; Đã phân tích thực trạng chi NSNN từ đó có những nhận xét, đánh giá cơ cấu chi NSNN tác động tới tiến trình thực hiện CNHHĐH cả trên góc độ định tính và định lượng; Đã sưu tầm được các kinh nghiệm của thế giới về tổ chức hệ thống NSNN trong giai đoạn 19912000 và rút ra những bài học cho CHXHCN Việt Nam khi sử dụng chi NSNN như là một trong những cơng cụ quan trọng để tiến hành CNHHĐH đất nước; Hệ thống giải pháp mà tác giả đề xuất được tập trung vào các nội dung: Tổ chức lại ngân sách thành ngân sách chung và ngân sách đặc biệt; cấu lại bảng cân đối ngân sách làm nổi bật thặng dư ngân sách, tạo nguồn tài lực và động lực cho phát triển kinh tế,…đã có những khả năng gây ra tác động tích cực tới tiến trình CNHHĐH nền kinh tế ở CHXHCN Việt Nam những năm 20042010 Những giới hạn của luận án: Đề tài tác giả viết về đổi mới cơ cấu chi NSNN gắn với một mục tiêu của tăng trưởng và phát triển kinh tế là CNHHĐH đất nước. Do đó, 9 các vấn đề khác của tăng trưởng ngồi phạm vi CNHHĐH chưa được tác giả nghiên cứu và đề cập trong luận án; Mặt khác, theo thời gian các luận cứ; đặc biệt là các đề xuất, khuyến nghị của luận án cũng đã bộc lộ nhiều điểm khơng cịn phù hợp với hồn cảnh KTXH của những năm hậu khủng hoảng tồn cầu này. (3) Luận án Tiến sĩ kinh tế về đề tài: “Đổi mới quản lý chi NSNN trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam ” do NCS Nguyễn Thị Minh hồn thành năm 2008. Những thành cơng của luận án: Đã khái qt hóa và thống nhất nhận thức về chi và quản lý chi NSNN; Đã làm sáng tỏ được tính tất yếu phải đổi mới quản lý chi NSNN ở CHXHCN Việt Nam trong những năm mà tác giả luận án tiến hành nghiên cứu; Đã phân tích được thực trạng quản lý chi NSNN CHXHCN Việt Nam kể từ khi thành lập nước CHXHCN Việt Nam dân chủ cộng hịa năm 1945 đến 2006 có gắn liền với những đánh giá theo các phương thức chi Trên cơ sở đó chỉ ra những bất cập của quản lý chi NSNN theo phương thức truyền thống mà CHXHCN Việt Nam vẫn đang áp dụng; Hệ thống các giải pháp đổi mới quản lý chi NSNN trong điều kiện kinh tế thị trường CHXHCN Việt Nam do tác giả xây dựng dựa trên 05 nhóm giải pháp chủ yếu đã có tính khả thi trong bối cảnh ở CHXHCN Việt Nam những năm 20082010. Những giới hạn của luận án: Với mục đích nghiên cứu khá rộng, nên tác giả của bản luận án trên ngồi việc trình bày các nghiên cứu của mình trên diện rộng bao phủ tồn các khâu của chu trình quản lý chi NSNN; đồng thời có dành ưu tiên 10 nhiều hơn cho các đề xuất đổi mới quản lý chi NSNN theo hướng đổi mới các phương thức quản lý chi, như: đổi mới phương thức lập và phân bổ ngân sách; đổi mới phương thức từ truyền thống theo “đầu vào” sang “đầu ra”;… Chính vì vậy, vấn đề đổi mới cơ cấu chi NSNN hầu như chưa được đề cập. (4) Luận án Tiến sĩ kinh tế về đề tài: “Hồn thiện quản lý chi NSNN nhằm thúc đẩy phát triển kinh tếxã hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh ” do NCS Trần Văn Lâm hồn thành năm 2010 Những thành cơng của luận án: Đã khái qt hóa nhận thức về phát triển KTXH; đặc biệt nhấn mạnh đến u cầu phát triển bền vững trong điều kiện hiện nay; Đã luận giải được những vấn đề lý luận về quản lý chi NSNN trong mối quan hệ với phát triển KTXH, coi đó là nền tảng lý luận cho phân tích đánh giá thực trạng và đề xuất các giải pháp về quản lý chi NSNN; Đã phân tích thấu đáo tình hình quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Ninh gắn với các u cầu phát triển KTXH của tỉnh này những năm 20012007; Với 03 nhóm giải pháp lớn được sắp xếp theo thứ tự lựa chọn thứ tự ưu tiên, đến chú trọng hiệu quả, cơng bằng trong chi ngân sách tỉnh Quảng Ninh những năm 20102015 đã làm cho khả năng sử dụng ngân sách tỉnh thúc đẩy phát triển KTXH có tính khả thi cao Những hạn chế: Luận án chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu trong 1 tỉnh và chủ yếu gắn với nguồn ngân sách cấp tỉnh nên giá trị tham khảo trên quy mơ quốc gia bị hạn chế. Đặc biệt, gắn với hồn cảnh tỉnh Quảng Ninh một địa phương được thiên nhiên ưu đãi khá nhiều các điều kiện thuận lợi, thì việc sử dụng ... “đầu ra”;… Chính vì vậy, vấn đề ? ?đổi? ?mới? ?cơ ? ?cấu? ?chi? ?NSNN hầu như chưa được đề cập. (4)? ?Luận? ?án? ?Tiến? ?sĩ? ?kinh? ?tế? ?về đề tài: “Hồn thiện quản lý? ?chi? ?NSNN nhằm? ?thúc? ?đẩy? ?phát? ?triển? ?kinh? ?tế? ?xã? ?hội? ?trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh... nghiên cứu Lào, ở? ? CHXHCN Việt Nam đã có những cơng trình lớn sau: 2.2.1. Các? ?luận? ?án? ?Tiến? ?sĩ? ?kinh? ?tế 7 (1)? ?Luận? ?án? ?Tiến? ?sĩ? ?kinh? ?tế về đề tài: ? ?Đổi? ?mới? ?cơ ? ?cấu? ?chi? ?NSNN trong điều kiện hiện nay ... cấp bách đã nêu trên, tác giả đã mạnh dạn chọn đề tài: ? ?Đổi? ?mới? ?cơ ? ?cấu? ?chi? ?NSNN nhằm? ?thúc? ?đẩy phát? ?triển? ?KTXH ở? ?CHDCND? ?Lào? ?? để nghiên cứu và làm? ?luận? ?án? ?tiến? ?sĩ? ? kinh? ?tế 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu