Luận án tiến sĩ Kinh tế: Quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Đắk Lắk

Mục đích nghiên cứu đề tài là làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của quản lý chi NSNN ở tỉnh Đắk Lắk đặt trong khung khổ chính sách chung của Nhà nước Việt Nam phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hội nhập quốc tế. Trên cơ sở đó đề xuất phương hướng, giải pháp tiếp tục hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Đắk Lắk phù hợp với định hướng phát triển của Tỉnh trong thời gian tới.

LÊ VĂN NGHĨA

QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

TỈNH ĐẮK LẮK

LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2018

LÊ VĂN NGHĨA

QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

TỈNH ĐẮK LẮK

LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ

Mã số: 62 34 04 10

Người hướng dẫn khoa học: PGS TS TRẦN THỊ MINH CHÂU

HÀ NỘI - 2018

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu nêu trong luận án là trung thực Những kết luận khoa học của luận án chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Tác giả luận án

Lê Văn Nghĩa

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH 8

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu ngoài nước 8

1.2 Tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước 17

1.3 Những khoảng trống và vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu trong luận án 27

Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH MIỀN NÚI Ở VIỆT NAM 32

2.1 Khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc quản lý chi ngân sách nhà nước cấp tỉnh ở Việt Nam 32

2.2 Bộ máy, nội dung, nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi ngân sách nhà nước cấp tỉnh 48

2.3 Kinh nghiệm quản lý chi ngân sách nhà nước ở các địa phương và bài học rút ra cho tỉnh Đắk Lắk 65

Chương 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH TỈNH ĐẮK LẮK GIAI ĐOẠN 2010-2016 71

3.1 Đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội tỉnh Đắk Lắk giai đoạn 2010-2016 71

3.2 Thực trạng bộ máy và cán bộ quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Đắk Lắk75 3.3.Thực trạng quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Đắk Lắk giai đoạn 2010-2016 80

3.4 Đánh giá quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Đắk Lắk giai đoạn 2010-2016 100

Chương 4: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH ĐẮK LẮK 122

4.1 Định hướng hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Đắk Lắk giai đoạn đến 2025 122

4.2 Giải pháp hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Đắk Lắk 128

KẾT LUẬN 148

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 151

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 152

PHỤ LỤC 163

ĐTPT Đầu tư phát triển IMF Quỹ Tiền tệ quốc tế HĐND Hội đồng nhân dân KBNN Kho bạc nhà nước KH&ĐT Kế hoạch và Đầu tư KT-XH Kinh tế - xã hội

NSĐP Ngân sách địa phương NSNN Ngân sách nhà nước NSTW Ngân sách trung ương ODA Hỗ trợ phát triển chính thức

UBND Ủy ban nhân dân XDCB Xây dựng cơ bản

Bảng 3.1 Bảng tổng số cán bộ làm công tác quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh

Đắk Lắk 79

Bảng 3.2 Cơ cấu chi ngân sách nhà nước của tỉnh Đắk Lắk giai đoạn 2010-2016 80

Bảng 3.3 Tỷ lệ chi thường xuyên so với tổng chi ngân sách nhà nước và so với tổng sản phẩm quốc nội 82

Bảng 3.4 Thực trạng lập dự toán chi thường xuyên tỉnh giai đoạn 2010 – 2016 85

Bảng 3.5 Kế hoạch vốn đầu tư tỉnh giai đoạn 2010 – 2016 87

Bảng 3.6 Chi tiết nguồn vốn cân đối ngân sách tỉnh Đắk Lắk 87

Bảng 3.7 Điều chỉnh tăng (+) giảm (-) nguồn vốn triển khai so với Nghị quyết hội đồng nhân dân tỉnh 88

Bảng 3.8 Tỷ lệ thực hiện dự toán chi ngân sách thường xuyên từ 2010-2016 89

Bảng 3.9 Thực trạng chi sự nghiệp giáo dục - đào tạo ở tỉnh Đắk Lắk 91

Bảng 3.10 Thực trạng chi sự nghiệp y tế ở tỉnh Đắk Lắk 92

Bảng 3.11 Tình hình chi sự nghiệp kinh tế ở tỉnh Đắk Lắk 92

Bảng 3.12 Tình hình chi quản lý hành chính, Đảng, Đoàn thể ở tỉnh Đắk Lắk giai đoạn 2010-2016 93

Bảng 3.13 Cơ cấu chi đầu tư phát triển của tỉnh Đắk Lắk giai đoạn 2010-2016 94

Bảng 3.14 Kết quả cấp phát vốn đầu tư qua Kho bạc nhà nước tỉnh Đăk Lăk giai đoạn 2010-2016 95

Bảng 3.15 Tình hình nợ đọng xây dựng cơ bản cấp tỉnh giai đoạn 2010-2016 97

Bảng 3.16 Kết quả thanh tra chi thường xuyên ngân sách nhà nước tỉnh Đắk Lắk 98

Bảng 3.17 Tình hình kiểm toán chi đầu tư xây dựng cơ bản tỉnh Đắk Lắk 2010-2015 99

Bảng 3.18 Tình hình thanh tra chi đầu tư xây dựng cơ bản tỉnh Đắk Lắk 2010-2015 99 Bảng 3.19 Tình hình từ chối thanh toán của Kho bạc Nhà nước tỉnh Đắk Lắk (2010-2015) 100

Bảng 3.20 Đánh giá của cán bộ trong các cơ quan quản lý ngân sách địa phương ở tỉnh Đắk Lắk 102

Bảng 3.22 Kinh phí tiết kiệm và thu nhập bình quân tăng thêm từ việc thực hiện

chế độ tự chủ của các đơn vị cấp tỉnh 109 Bảng 3.23 Đánh giá của cán bộ quản lý ngân sách địa phương tỉnh Đắk Lắk về

quyết toán ngân sách 110 Bảng 3.24 Ý kiến của người dân về nguồn vốn đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng 119

Biểu đồ 3.1 Giá trị tổng sản phẩm quốc nội của tỉnh giai đoạn 2010 - 2016

(giá so sánh 2010) 72 Biểu đồ 3.2 Chuyển dịch cơ cấu kinh tế trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk giai đoạn

2010 - 2016 (theo giá hiện hành) 73 Biểu đồ 3.3 Chi thường xuyên giai đoạn 2010 – 2016 ở tỉnh Đắk Lắk 90

Sơ đồ 2.1 Mối quan hệ giữa bộ máy quản lý ngân sách nhà nước cấp

tỉnh với bộ máy quản lý ngân sách nhà nước ở Trung ương 48

Sơ đồ 3.1 Cơ cấu bộ máy quản lý ngân sách nhà nước cấp tỉnh Đắk Lắk 76

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong nền kinh tế thị trường hiện đại, ngân sách nhà nước (NSNN) có vai trò

to lớn không chỉ về phương diện cung cấp tài chính cho hoạt động của bộ máy nhà nước, mà còn là công cụ điều tiết vĩ mô Chính vì thế quy mô NSNN không ngừng

mở rộng Nếu như vào đầu thế kỷ thứ XX ở nhiều nước trên thế giới NSNN chỉ chiếm trên, dưới 10% GDP, thì đến đầu thế kỷ XXI, tỷ trọng này đã tăng lên đến 20-25% Do chiếm tỷ trọng lớn như vậy trong khối lượng của cải được sản xuất ra của một quốc gia, nên chi NSNN có hiệu quả hay không ảnh hưởng rất lớn không chỉ đến hoạt động của nhà nước, mà còn đến quá trình phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) của quốc gia Vì thế, xu hướng chung của nhiều nước là cần nghiên cứu, cải cách tổ chức, quản lý để chi NSNN hiệu quả Việt Nam nói chung, Đắk Lắk nói riêng, không nằm ngoài xu hướng chung đó

Hơn nữa, chi NSNN ở Việt Nam còn đảm nhiệm vai trò cung cấp nguồn lực cho tăng trưởng, nhất là cho quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước Chính

vì thế vai trò của chi NSNN càng lớn hơn Trong nhiều năm qua, đầu tư từ NSNN ở Việt Nam chiếm từ 1/3 đến 1/2 tổng đầu tư xã hội Chi NSNN cho các dịch vụ công cũng không phải nhỏ Nhờ nguồn lực đầu tư này, Nhà nước có thể thực hiện nhiều chính sách, chương trình phát triển KT-XH, góp phần to lớn vào thành tựu phát triển chung của đất nước Một trong những nguyên nhân dẫn đến thành công đó là Nhà nước ta đã quản lý chi NSNN khá tốt Từ chỗ chi NSNN không tách rời chi của doanh nghiệp nhà nước, được điều hành mang tính mệnh lệnh hành chính, tác nghiệp, tính đến nay khung khổ pháp luật chế định hoạt động chi NSNN đã được hoạch định

và ban hành đồng bộ; hệ thống các cơ quan quản lý NSNN đã được thiết lập phù hợp với kinh tế thị trường và thông lệ quốc tế; quy trình, định mức, chế độ chi NSNN đã dần được hoàn thiện theo yêu cầu thực tiễn trong từng giai đoạn; quy trình kiểm tra, giám sát và chế tài vi phạm trong lĩnh vực quản lý chi NSNN đã dần được hoàn thiện

và nâng cao hiệu lực thực thi Tuy nhiên, so với yêu cầu phát triển nhanh của đất

nước cũng như so với chuẩn mực quốc tế, trên một số mặt, quản lý chi NSNN ở Việt Nam chưa thật sự hiệu quả, hiện tượng thất thoát, lãng phí trong chi NSNN chưa được ngăn chặn hiệu quả, Nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng đó là do quản lý chi NSNN chưa thích ứng kịp với những thay đổi của nền kinh tế, kiểm soát quá trình

sử dụng NSNN còn lỏng lẻo, chế tài xử lý hành vi vi phạm trong chi NSNN chưa đủ sức răn đe….Trong những năm tới đây, khi tài chính công nói chung, NSNN nói riêng, đứng trước những nhiệm vụ cân đối khó khăn, nếu không khắc phục được các hạn chế nêu trên, chi NSNN sẽ khó phát huy tác động tích cực của nó, ngược lại, có thể gây ra những tác động tiêu cực không mong muốn

Đắk Lắk là một tỉnh miền núi, điều kiện phát triển kinh tế khó khăn, đông đồng bào dân tộc thiểu số với các phong tục, tập quán sản xuất còn lạc hậu, nông nghiệp còn chiếm tỷ trọng cao trong cơ cấu kinh tế, thu NSNN trên địa bàn chưa đủ sức cân đối cho nhu cầu chi NSNN… Trong khi đó, chi NSNN phải đáp ứng các nhu cầu rất đặc thù của một tỉnh trong vùng Tây Nguyên như: tỷ trọng chi NSNN cho các dịch vụ xã hội cơ bản và chi giảm nghèo rất lớn; nhu cầu chi xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng phục vụ phát triển kinh tế rất cấp bách Trong khi đó nguồn thu khó mở rộng do Đắk Lắk ở xa các thị trường lớn, xa các trung tâm phát triển kinh tế trong nước và khu vực, chi phí vận chuyển cao, không thuận lợi cho phát triển công nghiệp, khó thu hút vốn đầu tư Thực trạng như vậy khiến quản lý chi NSNN của tỉnh Đắk Lắk gặp nhiều khó khăn

Trong những năm qua, Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh Đắk Lắk đã tích cực đổi mới quản lý chi NSNN theo định hướng của Trung ương, phát huy sáng kiến phù hợp với địa phương Nhờ đó, chi NSNN được quản lý chặt chẽ hơn Hàng năm Tỉnh đã cố gắng tiết kiệm các khoản chi thường xuyên (CTX) bằng cách áp dụng cơ chế khoán và giao quyền tự chủ cho các đơn vị

sự nghiệp công lập thuộc tỉnh Kho bạc nhà nước (KBNN) đã kiên quyết từ chối thanh toán các khoản chi không đúng với mục lục ngân sách (NS) và không hợp lệ về chứng từ Các dự án đầu tư đã được tính toán cẩn trọng, thẩm định chặt chẽ hơn Chất lượng dự toán chi NSNN đã được cải thiện một bước Công tác điều hành chi NSĐP

đã được thực hiện quyết liệt nhằm xiết chặt kỷ luật chi NSNN Nhờ đó đã giảm được

tỷ lệ thất thoát, lãng phí trong chi đầu tư phát triển của Tỉnh Quy trình quản lý chi NSNN được triển khai bài bản, có chất lượng hơn Tuy nhiên, so với yêu cầu và điều kiện thực tế, quản lý chi NSNN của tỉnh Đắk Lắk trong 5 năm gần đây vẫn còn một

số hạn chế như: dự toán chi NSNN chưa sát với yêu cầu dẫn đến hệ lụy là phải điều chỉnh trong quá trình thực hiện; đến nay chưa xây dựng được dự toán chi NSĐP cho thời kỳ trung hạn; quy trình phân bổ NS chưa gắn kết chặt chẽ với chiến lược phát triển KT-XH của tỉnh; một số khoản chi chưa đáp ứng tiêu chí ưu tiên, thậm chí chi NSNN còn lãng phí do đầu tư vào các công trình không phát huy tác dụng thực tế; một số định mức phân bổ NS cho CTX chưa bám sát tình hình; điều hành chi NSNN còn chưa tạo phạm vi chủ động cần thiết cho đơn vị thụ hưởng NS; hiệu lực, hiệu quả kiểm tra, giám sát sử dụng NSNN chưa cao

Những hạn chế nêu trên đã làm giảm tác động tích cực của chi NSNN ở tỉnh Đắk Lắk Trong thời gian tới, nếu không khắc phục được những hạn chế đó thì chính quyền tỉnh Đắk Lắk sẽ gặp nhiều khó khăn, nhất là khi cân đối NS từ Trung ương (TW) cho Tỉnh gặp khó khăn, trong khi để thay đổi mô hình tăng trưởng, tái cơ cấu nhiều ngành sản xuất, nhất là tái canh cà phê, cao su,… cần nhiều hơn vốn ĐTPT từ NSNN

Muốn khắc phục những hạn chế đó, cần nghiên cứu một cách toàn diện, hệ thống lý luận và thực tiễn quản lý chi NSNN tỉnh Đắk Lắk nhằm làm rõ những nguyên nhân gây ra những hạn chế nêu trên cũng như đề xuất căn cứ khoa học cho những cải cách tiếp theo Với mong muốn góp phần giải quyết một số trong những

nhiệm vụ đặt ra đó, nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài “Quản lý chi ngân sách nhà nước

tỉnh Đắk Lắk” làm đối tượng nghiên cứu trong luận án của mình

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài

2.1 Mục đích nghiên cứu đề tài

Mục đích nghiên cứu đề tài là làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của quản lý chi NSNN ở tỉnh Đắk Lắk đặt trong khung khổ chính sách chung của Nhà nước Việt Nam phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hội nhập quốc tế Trên cơ sở đó đề xuất phương hướng, giải pháp tiếp tục hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Đắk Lắk phù hợp với định hướng phát triển của Tỉnh trong thời gian tới

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu đề tài

Quá trình triển khai nghiên cứu đề tài đã hoàn thành các nhiệm vụ sau:

+ Hệ thống hóa cơ sở lý luận của quản lý chi NSNN cấp tỉnh miền núi trong điều kiện Việt Nam

+ Tổng hợp kinh nghiệm quản lý chi NSNN của một số tỉnh trong nước, rút ra bài học cho tỉnh Đắk Lắk

+ Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý chi NSNN tỉnh Đắk Lắk trong giai đoạn 2010-2016, rút ra những nhận định về thành công, hạn chế và nguyên nhân

+ Đề xuất phương hướng, giải pháp tiếp tục hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Đắk Lắk trong giai đoạn đến 2025

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu đề tài

3.1 Đối tượng nghiên cứu đề tài

Đối tượng nghiên cứu đề tài là hoạt động quản lý chi NSNN của chính quyền tỉnh Đắk Lắk đặt trong khung khổ luật pháp về quản lý NSNN của Việt Nam và đặc điểm cụ thể của địa phương Không nghiên cứu hoạt động điều hành, chỉ đạo của Chính phủ và hoạt động quản lý NSNN phân cấp cho chính quyền cấp huyện, cấp xã, phường Không nghiên cứu hoạt động quản lý các khoản chi thuộc NSTW trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk, các khoản chi đối ngoại, nhất là các khoản chi viện trợ cho nước bạn

3.2 Phạm vi nghiên cứu

Nội dung quản lý chi NSNN được tiếp cận vừa theo chu trình quản lý NSNN vừa theo cơ cấu khoản chi Bộ máy quản lý chi NSNN tỉnh Đắk Lắk được giới hạn ở chính quyền cấp tỉnh, bao gồm HĐND, UBND, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch & Đầu tư cùng với bộ máy quản lý NSNN của các đơn vị sử dụng NSNN trực thuộc tỉnh, không nghiên cứu bộ máy quản lý NSNN cấp huyện, xã

Thời gian khảo sát thực trạng quản lý chi NSNN ở tỉnh Đắk Lắk được giới hạn trong giai đoạn 2010-2016, các đề xuất dự kiến cho giai đoạn đến 2025

4 Phương pháp nghiên cứu đề tài

4.1 Phương pháp nghiên cứu lý thuyết

Quá trình triển khai nghiên cứu về mặt lý thuyết đã sử dụng các phương pháp: Phân tích, tổng hợp, so sánh, hệ thống hóa, khái quát hóa dựa trên các dữ liệu đã công

bố Cụ thể là:

- Phương pháp phân tích, so sánh, hệ thống hóa được sử dụng để lựa chọn hướng tiếp cận và nghiên cứu cơ sở khoa học của quản lý chi NSNN của chính quyền cấp tỉnh trên các mặt: đặc điểm, vai trò, nguyên tắc, nội dung, yếu tố ảnh hưởng đến quản lý chi NSNN của chính quyền cấp tỉnh

- Phương pháp khái quát hóa được sử dụng để hình thành khung phân tích trong luận án

4.2 Phương pháp nghiên cứu thực tế

- Phương pháp phân tích số liệu thống kê, báo cáo của các cơ quan có chức năng quản lý chi NSNN tỉnh Đắk Lắk, các kết quả nghiên cứu khoa học đã công bố

để rút ra nhận định hoặc minh họa cho các mô tả thực tế

- Phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh để nghiên cứu kinh nghiệm quản

lý chi NSNN của một số địa phương tương đồng và rút ra bài học cho Đắk Lắk

- Phương pháp điều tra bằng bảng hỏi được sử dụng để cung cấp dữ liệu bổ sung cho các nhận định, đánh giá thực trạng quản lý chi NSNN tỉnh Đắk Lắk Phương pháp điều tra được thực hiện theo thiết kế sau:

+ Thời điểm điều tra: Tháng 7 năm 2017

+ Quy mô mẫu điều tra: 955 chia cho ba đối tượng điều tra, bao gồm:

i) 288 phiếu dành cho cán bộ quản lý tài chính thuộc UBND, HĐND tỉnh, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch & Đầu tư, KBNN và Thanh tra nhà nước cấp tỉnh, một số cán

bộ quản lý ngân sách cấp huyện như lãnh đạo UBND huyện, cán bộ thuộc phòng tài chính và KBNN huyện Dữ liệu điều tra này cung cấp các dữ liệu đánh giá của người trong cuộc về những nội dung hợp lý hay không hợp lý trong cơ chế, chính sách, định mức, bộ máy quản lý chi NSNN tỉnh Đắk Lắk

ii) 127 phiếu cho đối tượng là cán bộ ở đơn vị thụ hưởng NS gồm: Sở Giáo dục và Đào tạo; Sở Y tế; Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn; Sở Công thương;

Sở Giao thông - Vận tải; Sở Xây dựng; Sở Văn hóa - Thể thao và Du lịch; Sở Khoa học - Công nghệ; 04 trường Cao đẳng chuyên nghiệp, 2 Bệnh viện, Công ty Môi trường và Đô thị Đắk Lắk Dữ liệu thu được từ các phiếu điều tra này cung cấp bằng chứng đánh giá về kết quả quản lý chi NSNN từ phía người sử dụng NSNN

iii) 540 phiếu dành cho người dân được chọn mẫu theo phương pháp ngẫu nhiên phân tầng tại 6 xã, phường, thị trấn thuộc 7 đơn vị gồm thành phố Buôn Ma

Thuột, 01 thị xã, 05 huyện đại diện cho các tiểu vùng của tỉnh Đắk Lắk Dữ liệu điều tra này dùng để minh họa bổ sung cho đánh giá kết quả chi NSNN về phía người đóng thuế, người sử dụng các công trình đầu tư từ NSNN trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk

+ Nội dung bảng hỏi được thiết kế theo các tiêu chí đánh giá quản lý chi NSNN tỉnh Đắk Lắk

+ Phương pháp xử lý số liệu: Các dữ liệu điều tra được xử lý bằng công cụ

Excel, SPSS 15.0 để chiết xuất ra các kết quả theo yêu cầu đánh giá quản lý chi NSNN

- Phương pháp phỏng vấn chuyên gia: đã tiến hành phỏng vấn 10 cán bộ quản

lý NSNN của các sở và đơn vị thụ hưởng NSNN tỉnh Đắk Lắk Những dữ liệu thu được dùng để minh họa cho các phân tích, nhận định về thực trạng và đề xuất khoa học trong luận án

5 Điểm mới của luận án

Khái quát hóa những vấn đề lý thuyết căn bản nhất của quản lý chi NSNN cấp tỉnh dựa trên các thành quả nghiên cứu mới nhất và các quy định pháp luật cập nhật, phù hợp với điều kiện Việt Nam

Tổng hợp được năm bài học kinh nghiệm hữu ích cho Đắk Lắk trên các

phương diện phân bổ NSNN cho mục tiêu ưu tiên, tiết kiệm CTX để tăng đầu tư cho kết cấu hạ tầng, chú trọng kiểm tra, giám sát đảm bảo kỷ luật chi NSNN

Làm rõ điểm mạnh, điểm yếu và nguyên nhân chính trong quản lý chi NSNN ở tỉnh Đắk Lắk giai đoạn 2010-2016, trong đó nhấn mạnh rằng, tỉnh Đắk Lắk đã tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật về quản lý chi NSNN cấp tỉnh, đã bước đầu đổi mới quản lý chi NSNN phù hợp với kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế, nhưng chất lượng quản lý chi NSNN chưa đáp ứng kỳ vọng Nguyên nhân của hạn chế là do cơ chế, chính sách, định mức chi NSNN của TW còn một số bất cập; trình độ phát triển kinh tế tỉnh Đắk Lắk còn thấp; năng lực của bộ máy và cán bộ quản lý NSĐP cấp tỉnh chưa đáp ứng yêu cầu

Đề xuất một số phương hướng hoàn thiện quản lý chi NSNN ở tỉnh Đắk Lắk, trong đó chú trọng yêu cầu thiết lập và duy trì kỷ luật tài khóa chặt chẽ phục vụ các

ưu tiên phát triển KT-XH trên địa bàn, cải thiện cơ bản hiệu quả sử dụng NS bằng cách nâng cao chất lượng tất cả các khâu trong chu trình NS

Đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Đắk Lắk bao gồm: Rà soát, hoàn thiện chế độ, chính sách, định mức chi NSĐP; phân bổ NS theo thứ tự ưu tiên phù hợp với mục tiêu quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh; tăng cường kiểm soát quá trình CTX, chi ĐTPT; nâng cao hiệu lực kiểm tra, thanh tra NSĐP; nâng cao năng lực quản lý NS của bộ máy và cán bộ

6 Kết cấu luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung chính của luận án được trình bày trong 4 chương, 14 tiết

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN QUẢN

LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH

1.1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU NGOÀI NƯỚC

1.1.1 Tình hình nghiên cứu lý thuyết về quản lý chi ngân sách nhà nước Trên thế giới đã xuất hiện một số công trình nghiên cứu lý thuyết về NSNN và quản lý chi NSNN Những vấn đề lý thuyết được các công trình này quan tâm bàn luận là:

* Lý thuyết cơ sở làm nền tảng cho điều hành NSNN trong nền kinh tế thị trường

Năm 1940, V.O Key, trong bài viết “The lack of a Budgetary Theory” (Sự

thiếu hụt một lý thuyết NS) [156], đã nhấn mạnh rằng, cần xây dựng lý thuyết về điều

hành NSNN và cho rằng, lý thuyết điều hành NSNN có vai trò quan trọng trong quản

lý kinh tế vĩ mô cũng như trong lĩnh vực gia tăng hiệu quả phân bổ NS của chính phủ

Sau nhiều năm theo dõi tình hình quản lý tài chính công ở nhiều quốc gia, IMF nhận thấy rằng, cần xây dựng một khung lý thuyết về điều hành NS quốc gia để làm

chuẩn mực đánh giá Vì thế, năm 1998 IMF đã biên soạn Tài liệu: Bộ Quy tắc minh

bạch tài khóa , sau đó có điều chỉnh, bổ sung vào các năm 2001 và năm 2007 Bộ quy

tắc này đưa ra các chuẩn mực mà IMF coi là các thông lệ tốt về minh bạch tài khóa theo 45 nội dung của hệ thống quản lý tài chính công được nhóm thành bốn trụ cột: (i) Vai trò và trách nhiệm rõ ràng về quản lý tài chính công; (ii) Quy trình NS mở; (iii) Công khai thông tin tài khóa; (iv) Đảm bảo liêm chính, bao gồm vấn đề chất lượng dữ liệu và giám sát bên ngoài

Nhằm cụ thể hơn nữa các tiêu chí đánh giá, năm 2006 IMF tiếp tục biên soạn

Tài liệu: Chỉ số NS mở IBP Trong Tài liệu này IMF trình bày cụ thể các khía cạnh

cần cải thiện tính công khai và thu hút sự tham gia của công chúng trong minh bạch tài khóa Điểm số của Chỉ số NS mở IBP dựa trên đánh giá theo 92 câu hỏi bao gồm các nội dung: (i) Sự tồn tại tám văn bản NS chính và mức độ toàn diện của dữ liệu; (ii) Sự tham gia của công chúng và các thể chế về trách nhiệm giải trình

Năm 2002 Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế cũng biên soạn tài liệu:

Thông lệ tốt nhất về minh bạch tài khóa (BPBT) Tài liệu này dựa trên kinh nghiệm

của các quốc gia thành viên để đưa ra các thông lệ tốt theo ba nhóm: (i) Bảy báo cáo

NS chính cần được lập; (ii) Các nội dung công khai cụ thể trong các báo cáo đó; (iii) Các thông lệ nhằm đảm bảo chất lượng và mức độ liêm chính trong các báo cáo NS không bao trùm các hoạt động ngoài NS hoặc bán tài khóa OECD dựa vào Tài liệu này để khảo sát mức độ minh bạch tài khóa tại các quốc gia lựa chọn

*Những bàn luận lý thuyết về phân bổ NSNN

Martin, Lawrence L và Kettner đã so sánh và chỉ ra sự tiến triển trong các lý

thuyết NS trong công trình nghiên cứu “Measuring the Performance of Human

Service Programs” xuất bản năm 1996 [146] Ông cho rằng, nhiệm vụ của người

quản lý NSNN là phải trả lời câu hỏi: “nên quyết định như thế nào để phân bổ X đô la

cho hoạt động A thay vì cho hoạt động B”

Trong công trình “Municipal Expenditures” - Nguyên lý chi tiêu, tác giả người

Mỹ Mabel Waker [145] đã luận bàn về phân bổ chi NS Ông đã đề ra một số nguyên tắc chi NSNN chế định khuynh hướng phân bổ chi NSNN

Trong công trình The Federal Budget: Politics, Policy, Process – NS Liên

Bang: chính trị, chính sách, quy trình [133], các tác giả Allen Schick, Felix

LoStracco đã chỉ ra rằng, phân bổ NS tác động đến nhiều mặt khác nhau của đời sống KT-XH, đến nhiều nhóm lợi ích khác nhau Theo các ông, phân bổ NS thực chất là quy trình đàm phán giữa các nhóm lợi ích để hiện thực hoá chính sách mà mỗi nhóm hướng tới Trong nhiều trường hợp, tính hiệu quả kinh tế và tính công bằng trong huy động và phân bổ nguồn lực, cũng như lợi ích giữa các nhóm có tính chất xung đột với nhau Công trình nghiên cứu này còn cho thấy, quy trình quản lý NS thể hiện rất rõ tính chất chính trị và tính lựa chọn mục tiêu chi NSNN Các tác giả nhấn mạnh: quản

lý NS và quy trình quản lý NS là một trong những nội dung phức tạp nhất của quản lý nhà nước Tính phức tạp thể hiện cả ở mặt chính trị lẫn mặt chính sách Các tác giả cũng cho biết, hàng trăm năm nay, ở Hoa Kỳ không mấy khi đạt được sự thoả mãn của cả hai bên đối với việc phân bổ và sử dụng NS Cuộc đấu tranh sẽ dẫn đến kết quả NS được phân chia theo mong muốn của bên nào có quyền lực mạnh hơn Cho

dù việc đưa ra các lựa chọn có khó khăn đến thế nào thì Tổng thống vẫn phải đệ trình lên Quốc hội dự thảo NS và Quốc hội phải quyết định thực hiện việc phân bổ NS Khi xuất hiện những xung đột giữa Tổng thống và Quốc hội, việc hoạch định và thông qua một chính sách nào đó có thể bị trì hoãn cho đến khi đạt được sự thống nhất giữa các bên Tuy nhiên, đối với quy trình NS, các bên không thể trì hoãn trách nhiệm trong việc đưa ra quyết định Bởi lẽ nếu họ làm như vậy, rất nhiều các chương trình, hoạt động của chính phủ sẽ phải dừng lại vì không có ngân quỹ Thậm chí, nếu điều này xảy ra, thì cuối cùng hai bên vẫn phải ngồi lại và nhanh chóng đi đến các quyết định để đảm bảo các dịch vụ công do nhà nước cung cấp không bị gián đoạn

Do đó quản lý chi NSNN luôn mang tính thỏa thuận giữa các nhóm có lợi ích mâu thuẫn và luôn là giải pháp có tính tình thế

Trong tác phẩm “Kinh tế công cộng”, J Stiglitz cho rằng, nhà nước nên chi tiêu NS để cung cấp hàng hóa công cộng, hỗ trợ ngành y tế, giáo dục, quốc phòng, thực thi một số chính sách an sinh xã hội…, nhưng cần lựa chọn giải pháp hợp lý theo hoàn cảnh lịch sử, bởi vì các mục tiêu hiệu quả, công bằng và ổn định mà Nhà nước theo đuổi có thể mâu thuẫn với nhau Trong quản lý đầu tư công, cần giảm thiểu các biện pháp gây méo mó thị trường và áp dụng các phân tích lợi ích, chi phí để nâng cao hiệu quả chi NSNN Các chương trình chi tiêu của Nhà nước cần phải được đánh giá tác động của nó để có điều chỉnh khi cần thiết J Stiglitz nhấn mạnh, chi đầu

tư công phải gắn với đánh giá hiệu quả các hoạt động được NSNN tài trợ [143]

Anand Rajaram, Tuan Minh Le, Nataliya Biletska và Jim Brumby, trong bài A

Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management – Về khung chuẩn cho đánh giá quản trị đầu tư công (2010) [134], đã mô tả tám đặc điểm "cần

phải có" của hệ thống đầu tư công tốt, đó là: (1) Hướng dẫn đầu tư, phát triển dự án

và sàng lọc sơ bộ; (2) Thẩm định dự án chính thức; (3) Rà soát đánh giá độc lập; (4) Lựa chọn dự án và lập ngân sách; (5) Thực hiện dự án; (6) Điều chỉnh dự án; (7) Hoạt động của cơ sở; (8) Đánh giá dự án

Angel de la Fuente [132], trong bài viết: Second-best redistribution through

public investment: a characterization, an empirical test and an application to the case of Spain - Phân bổ lại tốt nhất lần thứ hai qua đầu tư công, đặc thù, kiểm tra

thực tiễn và ứng dụng tại Tây Ban Nha (2003), đã làm rõ vai trò của phân phối lại

thông qua đầu tư công Bài viết đã phát triển phương pháp thực nghiệm bằng cách so sánh sự phân bổ quan sát được của các cơ sở hạ tầng ở các khu vực với sự phân bổ tối

ưu xác định trong quy hoạch để đánh giá tính tối ưu của chính sách đầu tư công

*Vấn đề giám sát chi NSNN

Trường phái Sự lựa chọn công, đứng đầu là J.Buchanan [143], giáo sư tại Đại

học George Mason bang Virginie Hoa Kỳ, người đã từng đoạt giải Nobel Kinh tế năm 1986, quan tâm tới tính hợp lý của các sự lựa chọn về chi tiêu công Ý tưởng xuất phát của các công trình nghiên cứu của trường phái này là: trước tình trạng chi tiêu công gia tăng, câu hỏi đặt ra là liệu các chi tiêu đó có luôn minh bạch về phương diện kinh tế không Để trả lời câu hỏi, các nhà nghiên cứu của trường phái này đã đề xuất một số nguyên tắc cơ bản cho chi tiêu công như (1) Cần thiết phải xây dựng cơ chế kiểm tra, đảm bảo an toàn như xác định mức trần trong chi tiêu hay ấn định nghĩa

vụ phải đạt được để cân bằng NS, (2) Việc sử dụng nguồn thu của NSNN phải minh bạch, rõ ràng và đo lường được hiệu quả, (3) Quyết định chi tiêu trong lĩnh vực công cần được đánh giá, nghiên cứu kỹ trên cơ sở xem xét các ảnh hưởng về kinh tế của các quyết định này

1.1.2 Tình hình nghiên cứu về thực tiễn quản lý chi ngân sách ở các nước

Bài viết “Fiscal Austerity and Public Investment” - thắt chặt tài chính và đầu

tư công (2011) của Wolfgang Streeck and Daniel Mertens [158], đã khảo sát thực tiễn

đầu tư công của ba nước: Mỹ, Đức và Thụy Điển từ năm 1981 đến năm 2007 Thông qua nghiên cứu các tác giả đã chỉ ra mối quan hệ giữa đầu tư công và đầu tư vào các chính sách xã hội để đi đến kết luận: trong điều kiện tài chính bị hạn chế thì nên thực hiện các dự án đầu tư công có hiệu quả cao, hạn chế nợ công và thâm hụt NSNN

Trong công trình Policy and Politics in State Budgeting, tác giả Kurt

M.Thurmaier và Katherine G.Willoughby [141] đã nghiên cứu hoạt động của các cơ quan quản lý NS ở các tiểu bang của Mỹ trên các khía cạnh: vai trò, ảnh hưởng và cách thức cơ quan ra quyết định về NS Thông qua khảo sát, so sánh các tác giả đi

đến nhận định: có hai mô hình xây dựng NS Mô hình NS vĩ mô và mô hình NS vi mô

Mô hình NS vĩ mô tiếp cận quy trình chính sách với các luận giải kỹ lưỡng về mặt thể

chế cũng như chính trị (với đại diện là Wildavsky) trong khi mô hình NS vi mô đưa

ra các chính sách về NS dựa trên các yếu tố thuộc về cá nhân (với đại diện là Leloup (1978); Rubin (1980); Schick (1983); Straussman (1985); Kiel và Elliott (1992)) Hai

mô hình này được cho là mâu thuẫn với nhau Ở cấp độ vi mô, tác động của yếu tố phi chính trị khá lớn Hành vi của những người giám sát NS cũng có tác động đến quyết định NS vì họ là đầu mối liên hệ giữa cấp độ vi mô và vĩ mô trong quy trình

NS nhà nước, là cầu nối giữa quy trình NS và quy trình chính sách Nghiên cứu này cũng đã chỉ ra quy mô NS hợp lý về kinh tế, xã hội, chính trị Các tác giả nhấn mạnh:

NS phải gắn chặt với chính sách Kiểm soát chi tiêu NS phải gắn chặt với kiểm soát xây dựng và thực hiện chính sách

Năm 2013, Ngân hàng Phát triển châu Á biên soạn Tài liệu: Tài chính công và

cải cách quản lý tài chính ở Trung Quốc: Quản lý đặc thù với Kho bạc và thị trường trái phiếu Tài liệu nêu rõ: Tại Trung Quốc, tất cả các dự án đầu tư công đều phải

nằm trong quy hoạch đã được duyệt mới được chuẩn bị đầu tư Trung Quốc có luật riêng về quy hoạch Uỷ ban Phát triển và Cải cách nhà nước Trung Quốc là cơ quan đầu mối tổ chức thẩm định, tổng hợp, lập báo cáo thẩm định về các quy hoạch phát triển, trình Chính phủ phê duyệt, kiểm tra, tổng hợp kết quả thực hiện các quy hoạch

đã được duyệt Các Bộ, ngành, địa phương căn cứ vào các quy hoạch phát triển đã được duyệt để đề xuất, xây dựng kế hoạch đầu tư và danh mục các dự án đầu tư (bằng vốn của NSNN và vốn đầu tư của xã hội) Tất cả các dự án đầu tư công đều phải lập Báo cáo đề xuất dự án (kể cả các dự án đã có trong quy hoạch đã được phê duyệt) Việc điều chỉnh dự án (mục tiêu, quy mô, tổng mức đầu tư) nằm trong quy hoạch đã được phê duyệt phải được sự chấp thuận của cơ quan phê duyệt quy hoạch

Quản lý đầu tư công ở Trung Quốc được phân quyền theo 04 cấp NS: cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp thành phố và cấp huyện, trấn Cấp có thẩm quyền của từng cấp NS có toàn quyền quyết định đầu tư các dự án sử dụng vốn từ NS của cấp mình Đối với các dự án đầu tư sử dụng vốn hỗ trợ từ NS cấp trên, chính quyền địa phương phải lấy ý kiến thẩm định của các cơ quan liên quan đến quản lý NS của cấp trên trước khi phê duyệt chủ trương đầu tư dự án Việc thẩm định các dự án đầu tư ở tất cả các bước (chủ trương đầu tư, báo cáo khả thi, thiết kế kỹ thuật và tổng khái toán, thiết

kế thi công và tổng dự toán, đấu thầu…) đều phải thông qua Hội đồng thẩm định của từng cấp và lấy ý kiến thẩm định của các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan cùng cấp, cấp trên nếu có sử dụng vốn hỗ trợ của NS cấp trên

Trong công trình nghiên cứu: From Line – item to Program Budgeting Global

Lessons and the Korean Case, tác giả Jonh M.Kim [142] đã đề cập đến đổi mới

phương thức quản lý NSNN của Hàn Quốc, phân tích quá trình chuyển từ quản lý NS theo khoản mục sang quản lý NS theo chương trình Trong công trình này, tác giả đã trình bày các nguyên tắc cơ bản, những khung khổ pháp lý cơ bản của lập NS theo chương trình, những điều kiện để Hàn Quốc chuyển đổi thành công từ quản lý NS theo đầu vào sang quản lý NS theo kết quả đầu ra Tác giả cho rằng, quy trình quản lý

NS theo chương trình không chỉ phản ảnh những thông tin về các con số kế toán khô khan, mà là công cụ hiệu quả cho việc phân tích chính sách, đánh giá hiệu quả hoạt động quản lý, cũng như đánh giá hiệu quả phân bổ NS Ông cũng chỉ rõ: Lập NS theo chương trình có nhiều cấp độ quy mô và nội dung khác nhau, với sự tham gia của nhiều bộ, ngành liên quan Trong công trình nghiên cứu này, tác giả cũng phân tích quy trình lập NS theo chương trình gồm các yếu tố: Đầu vào, đầu ra, kết quả, tiêu chí

đo lường hoạt động, chi phí cho chương trình, vai trò của các chủ thể quản lý và thụ hưởng trong các chương trình Theo tác giả, để chuyển đổi từ lập NS theo phương thức truyền thống sang lập NS theo chương trình cần thiết lập một nhóm nghiên cứu chuyên trách trong Bộ Kế hoạch – Ngân sách để xây dựng khung khổ chương trình tổng quát với sự tham gia của các bộ liên quan, đồng thời phải thiết kế chương trình thử nghiệm cho các bộ, trong đó mô tả rõ mục tiêu của chương trình, xác định các hoạt động và các dự án cần đầu tư của mỗi chương trình, dự tính đầu vào, chi phí cho các hoạt động, các dự án đầu tư, cung cấp các số liệu đầu vào phi tài chính và các đầu

ra cho các hoạt động và dự án

Bộ Chiến lược và Tài chính Hàn Quốc trong Mô đun kinh nghiệm phát triển

2012 của Hàn Quốc: Kinh nghiệm về quản lý hệ thống thông tin tài chính của Hàn Quốc - cấu trúc, vận hành và kết quả, đã cho rằng: tiết kiệm, hiệu quả, chống lãng phí

là nguyên tắc căn bản trong quản lý, sử dụng NSNN của nhiều nước trên thế giới Tại Hàn Quốc, từ năm 1961, Luật Quản lý tài chính đã có những quy định để điều chỉnh

vấn đề này Đến nay, Luật Quản lý tài chính của Hàn Quốc đã được sửa đổi, bổ sung

25 lần nhằm cụ thể hoá hơn các quy định, đảm bảo tính công khai, minh bạch, đồng thời tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát của các cơ quan chức năng nhằm nâng cao hiệu quả thực thi Luật

Các văn bản hướng dẫn triển khai của Chính phủ, của Bộ Tài chính Hàn Quốc

đã đưa ra các quy định cụ thể nhằm kiểm soát ngay từ khâu phân bổ NS để đảm bảo phân bổ NS tập trung vào mục tiêu ưu tiên Theo đó, việc bố trí NS cho hoạt động của các cơ quan nhà nước phải gắn với chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan Lập

dự toán kinh phí hằng năm được xác định là khâu quan trọng Các cơ quan phải căn

cứ vào hệ thống định mức chi tiêu quy định tại Luật Quản lý NS và các khoản trợ cấp, được Bộ Tài chính phối hợp để xây dựng dự toán cho cơ quan mình Bộ Tài chính có trách nhiệm thẩm tra, thủ trưởng các cơ quan sử dụng NSNN có trách nhiệm giải trình để làm rõ từng nội dung, đồng thời chịu trách nhiệm cá nhân trong khâu tổ chức thực hiện dự toán

Đối với việc bố trí NSNN cho các chương trình, dự án, cơ quan, đơn vị chủ trì thực hiện phải thuyết minh rõ mục tiêu, lợi ích KT-XH và những tác động đến các vấn đề khác có liên quan, lấy đó làm căn cứ bố trí kinh phí thực hiện Việc giám sát thực hiện phải chú trọng vào giải ngân để đảm bảo tiến độ kế hoạch Hằng năm cần đánh giá kết quả của chương trình, dự án so với mục tiêu đã đề ra Trường hợp giải ngân chậm hoặc không đạt được mục tiêu sẽ bị cắt giảm kinh phí, thậm chí dừng thực hiện chương trình, dự án kém hiệu quả Theo kinh nghiệm của Hàn Quốc, kiểm soát tốt việc thực hiện các chương trình, dự án như trên sẽ hạn chế được tình trạng lãng phí NSNN Ngoài ra, trong tổ chức thực hiện, cần tăng cường trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan đi đôi với chế tài xử lý triệt để các hành vi vi phạm trong thực hiện quy trình lập, phân bổ, quản lý, sử dụng NSNN

Công trình nghiên cứu The Federal Budget Process – Quy trình NS Liên bang

của Robert Keith và Allen Schick, cũng đề cập đến vấn đề lập dự toán chi NS quốc gia khi phân tích các hoạt động chuẩn bị xây dựng kế hoạch NS Liên Bang Nghiên cứu cho thấy rằng, ở khâu xây dựng kế hoạch NS, ngoài Văn phòng quản trị Nhà Trắng còn có Hội đồng Cố vấn Kinh tế cho Tổng thống và Bộ Tài chính tư vấn cho

các quyết định về kế hoạch NS Hoạt động chuẩn bị xây dựng kế hoạch NS được các

bộ và các uỷ ban trung ương của Hoa Kỳ làm từ tháng 3 hằng năm Họ tiến hành rà soát từng khoản chi cũ theo từng chương trình, kết toán, báo cáo, sau đó xác định mức chi năm tới cho mỗi chính sách trước đây, đồng thời xác định mức chi cho những chính sách mới phát sinh hoặc các chính sách ngoài dự kiến Đến tháng 5 hoặc tháng 6, kế hoạch phác thảo được chuyển lên xin ý kiến Văn phòng quản trị Nhà Trắng Văn phòng quản trị Nhà Trắng và Tổng thống tổng hợp sơ bộ để đưa ra định mức chi, xác định mục tiêu, những chương trình hay chính sách trọng điểm Đến cuối tháng 6, những tiêu chuẩn này và trần NS, nguyên tắc thu chi trong năm tài khoá được chuyển trở lại cho các bộ và uỷ ban Các đơn vị đánh giá lại kế hoạch chi, rà soát lại theo các chỉ đạo của Văn phòng quản trị Nhà Trắng và Tổng thống, điều chỉnh lại và nộp trở lại cho Văn phòng quản trị Nhà Trắng Từ thời điểm này đến cuối tháng 11, Văn phòng quản trị Nhà Trắng mời từng đơn vị lên báo cáo, giải thích và bảo vệ kế hoạch NS Ở khâu này, trần chi tiêu và các khoản mục chi tiêu được xem xét kỹ để đi đến thống nhất về mục tiêu và mức chi Luật pháp Hoa Kỳ cho phép các đơn vị bất đồng ý kiến với Văn phòng quản trị Nhà Trắng có thể báo cáo trực tiếp lên Tổng Thống để giải quyết Tháng 12 đến tháng 1 Văn phòng quản trị Nhà Trắng hoàn tất tổng hợp để đưa ra kế hoạch và chính sách chi NS cho năm tài khoá

Chuẩn chi NS ở Quốc hội là khâu phức tạp hơn Các kế hoạch chi tiêu do Tổng thống đệ trình được phân ra từng mảng và giao về cho các tiểu ban và uỷ ban tương ứng kiểm tra Từ năm 1974, theo Luật Quản lý nguồn thu và NS, Uỷ ban NS được lập ở cả hai viện Hai uỷ ban này có quyền cuối cùng trong việc chuẩn thuận mức chi của các cơ quan hành pháp trong từng hạng mục Từ năm 1974, Văn phòng

NS quốc hội cũng được thành lập với nhiệm vụ đánh giá tình hình kinh tế, tác động qua lại giữa tình hình kinh tế và các mức chi Văn phòng này cung cấp cho Quốc hội thông tin cần thiết về chi phí và lợi ích của các chương trình chính phủ khi đi vào thực hiện để Quốc hội đưa ra quyết định cuối cùng về việc có chuẩn chi NS hay không Thực chất, Văn phòng NS quốc hội làm công tác nghiên cứu chính sách chi

NS và củng cố giá trị lần hai cho nó Giai đoạn chuẩn chi mang ý nghĩa rà soát và giám định lại, thực chất là nghiên cứu để làm chính sách lần 2 Giai đoạn này thường mất từ 9 đến 10 tháng mới hoàn tất

Công trình: Policy and Politics in State Budgeting của Kurt M.Thurmaier và

Katherine G.Willoughby [141], đã nghiên cứu về quy trình quản lý NS ở các tiểu bang của Hoa Kỳ, hoạt động của các cơ quan quản lý NS ở các tiểu bang, vai trò, ảnh hưởng và cách thức họ ra quyết định về chính sách NS; quy trình ra quyết định NS… Ngân sách của mỗi tiểu bang độc lập với NS của liên bang Mỗi tiểu bang có quyền khai thác nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí, tài nguyên và các khoản thu khác trong phạm

vi quản lý để thực hiện các nhiệm vụ chi riêng của mình Cơ chế tổ chức NS của các bang do Hiến pháp hoặc Luật Ngân sách của bang quy định, mỗi bang có những điểm đặc thù khác nhau

Công trình: Finances Publiques – Tài chính công (2002) của các học giả

người Pháp gồm Michel Bouvier, Marie – Christine Esclassan, Jean – Pierre [147] đã

đề cập đến nhiều nội dung quan trọng và hiện đại của tài chính công, cung cấp dữ liệu

về hệ thống tài chính đương đại của Pháp và Châu Âu Theo các tác giả, Quy định NS ban đầu vẫn có thể được Quốc hội và Chính phủ điều chỉnh lại Sự điều chỉnh này được thực hiện theo hai cách: (1) Các biện pháp can thiệp thông thường: Sửa đổi luật tài chính; (2) Can thiệp ngoại lệ: Can thiệp định lượng ảnh hưởng đến khối lượng NS

và can thiệp định tính Nghiên cứu cũng cho thấy, trong giai đoạn khủng hoảng tài chính và kinh tế 2008-2009 Chính phủ Pháp đã chỉnh sửa 4 luật về tài chính

Ở Nga, trong những năm gần đây có nhiều công trình nghiên cứu về các vấn

đề liên quan đến dự toán chi NS Trên tạp chí Вопросы экономики - Những vấn đề

kinh tế số 5/2007 có bài Chính sách tài khóa và vai trò của nó trong bảo đảm tăng

trưởng kinh tế của B.Sentragop và số 8/2006 có bài Cải cách NS: Chế độ liên bang hay quản lý theo kết quả của GS,TS A.Saxchinko [133], khoa Kinh tế, trường Đại

học Tổng hợp Lômônôxốp Trong các bài báo trên, các tác giả đã trình bày phương pháp luận của quản lý NS theo kết quả đầu ra A.Saxchinko đã đưa ra khái niệm về quy trình quản lý NSNN theo kết quả đầu ra là: Quản lý NS theo kết quả đầu ra là hệ thống các quan hệ NS, các quy định hướng người chấp hành đến việc đạt được kết quả, bảo đảm trách nhiệm báo cáo kịp thời và chính xác của họ trước xã hội, tạo điều kiện tìm ra các phương thức nhằm đạt kết quả và các phương pháp hoàn thiện hệ thống quan hệ NS, hơn nữa, những quy định này được duy trì bởi các cơ chế chuyên

môn bắt buộc và thích ứng với hoàn cảnh biến đổi Các tác giả đã trình bày cơ chế bảo đảm các mối liên hệ ngược trong thực hiện quy trình quản lý NSNN theo kết quả đầu ra và coi quy trình quản lý NSNN theo kết quả đầu ra là một công cụ quan trọng của công nghệ quản lý tài chính công hiện đại Quy trình này tập trung chú ý đến áp dụng hệ thống đánh giá hoạt động, mối quan hệ của các quyết định chiến lược với sự lựa chọn hướng ưu tiên trong phân bổ vốn NSNN

Các nghiên cứu trên cho thấy cách thức quản lý NS của mỗi nước, mặc dù có một số điểm tương đồng, nhưng khá khác biệt về mặt quy trình cũng như vai trò cụ thể của mỗi chủ thể trong quản lý NS quốc gia

1.2 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC

Ở Việt Nam, cho đến nay, còn ít công trình nghiên cứu thuần túy lý thuyết về quản lý chi NSNN Đa phần các công trình nghiên cứu trong nước thuộc dạng phân tích chính sách hoặc mô tả thực trạng quản lý NSNN Vì thế, phần này chỉ tổng quan tình hình nghiên cứu theo các khía cạnh khác nhau về thực trạng quản lý chi NSNN ở Việt Nam nói chung và quản lý chi NSNN ở một số địa phương nói riêng

1.2.1 Tình hình nghiên cứu về quản lý chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam Những công trình nghiên cứu về quản lý và đổi mới quản lý chi NSNN của Việt Nam khá đa dạng Có thể lược qua một số hướng nghiên cứu chủ yếu sau:

Thứ nhất là những nghiên cứu chung về quản lý chi NSNN

Sách chuyên khảo: “Quản lý chi tiêu công ở Việt Nam - Thực trạng và giải

pháp” của tác giả Dương Thị Bình Minh [67] đã hệ thống hóa các vấn đề lý luận về

quản lý chi tiêu công và tiến hành phân tích thực trạng quản lý chi NSNN ở Việt Nam giai đoạn 1991-2004, chỉ rõ những thành công, hạn chế và nguyên nhân Tác giả cuốn sách cũng đề xuất một tổ hợp các giải pháp đổi mới chi tiêu công cho giai đoạn 2006-

2010 như tăng cường tính minh bạch, nâng cao trách nhiệm giải trình, nâng cao hiệu quả chi tiêu công

Luận án tiến sỹ kinh tế: “Đổi mới quản lý chi NSNN trong điều kiện kinh tế thị

trường ở Việt Nam” của Nguyễn Thị Minh [68] Trong công trình này, tác giả đã làm

rõ một số vấn đề lý luận về quản lý chi NSNN phù hợp với kinh tế thị trường, các vấn

đề về phân cấp quản lý kinh tế và phân cấp quản lý NSNN, cơ chế quản lý chi

NSNN, sự cần thiết phải đổi mới quản lý chi NSNN ở Việt Nam giai đoạn

2001-2010 Đặc biệt, tác giả nhấn mạnh vai trò của chi NSNN không chỉ như phương tiện tài chính bảo đảm cho hoạt động của bộ máy nhà nước, mà còn là công cụ điều tiết vĩ

mô Tác giả cũng trình bày khái quát thực trạng quản lý chi NS của Việt Nam theo yếu tố đầu vào kết hợp với quản lý chi theo chương trình mục tiêu, dự án, một phần theo kết quả đầu ra (cơ chế khoán chi hành chính) trong khuôn khổ chi tiêu ngắn hạn Trong luận án này đề xuất 5 nhóm giải pháp đổi mới quản lý chi NSNN, nhấn mạnh giải pháp đẩy mạnh triển khai thực hiện quản lý NSNN theo kết quả đầu ra

Trên diễn đàn lý luận cũng xuất hiện một số bài viết đăng trên các tạp chí nghiên cứu về các vấn đề liên quan đến quản lý chi NSNN như:

- Bài viết: “Public Spending-Major Principles and Facts of Vietnam – Chi tiêu

công – Những nguyên tắc chủ yếu và thực tiễn ở Việt Nam” của tác giả Đinh Thị Nga

đăng trên Vietnam Economic Review [78], đã nêu rõ 3 nguyên tắc chi tiêu công trong điều hành chi NS là: Tôn trọng kỷ luật tài chính tổng thể, phân bổ nguồn lực tài chính theo những ưu tiên chiến lược và đảm bảo hiệu quả chi tiêu Đồng thời tác giả cũng phân tích thực trạng thực hiện các nguyên tắc này ở Việt Nam giai đoạn 2005-2010, khuyến nghị một số giải pháp để thực hiện các nguyên tắc này

- Vietnam's State Budget Revenues and Expenditures-Scale Analysis and Recommendations to the Legal Framework (2013) - Thu chi NS nhà nước Việt Nam: Phân tích quy mô và khuyến nghị đối với khuôn khổ pháp lý của tác giả Phạm Xuân

Hoan và Hoàng Quốc Tùng [43], đã chỉ rõ một số tồn tại trong thu, chi NSNN Việt Nam trước năm 2013, nhận xét rằng, quy mô chi NSNN thực tế lớn hơn nhiều so với con số công bố công khai vì nhiều khoản thu – chi không phản ánh theo đúng quy định của pháp luật Các tác giả đưa ra khuyến nghị: Việt Nam nên cải cách theo hướng giảm dần quy mô chi NSNN

- Hai bài viết: “Nâng cao hiệu quả quản lý chi tiêu công ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Nguyễn Thế [69] và “Tăng cường hiệu quả chi tiêu NS ở Việt Nam” của

tác giả Nguyễn Thúy Nguyệt [83] đã đưa ra các bằng chứng cho thấy, hiệu quả chi tiêu công của Việt Nam khá thấp và kiến nghị một số giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả chi tiêu công của Việt Nam trong các giai đoạn khác nhau

Thứ hai là những nghiên cứu về quản lý chi NSNN cho từng lĩnh vực

Luận án tiến sỹ kinh tế của Nguyễn Ngọc Hải về: “Hoàn thiện cơ chế chi

NSNN cho việc cung ứng hàng hoá công cộng ở Việt Nam” [35] đã hệ thống hoá và

làm rõ cơ sở lý thuyết về vai trò của nhà nước trong cung ứng hàng hoá công cộng và phương thức nhà nước tổ chức cung ứng hàng hóa công cộng Tác giả chứng minh sự cần thiết phải chi NSNN cho việc cung ứng hàng hoá công cộng Thông qua phân tích kinh nghiệm của các nước và thực trạng quản lý chi NSNN cho cung ứng hàng hóa công cộng ở Việt Nam giai đoạn 2002-2007, tác giả đề xuất các giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý chi NSNN cho việc cung ứng hàng hóa công cộng ở Việt Nam giai đoạn 2010-2015: lựa chọn, quyết định danh mục và thứ tự ưu tiên các hàng hóa công cộng để phân bổ tối ưu nguồn lực tài chính địa phương; hoàn thiện hệ thống định mức phân bổ dự toán chi NSNN; nâng cao chất lượng thẩm định báo cáo quyết toán chi NSNN của các đơn vị sử dụng dự toán; đưa nội dung đánh giá hiệu quả sử dụng NSNN vào báo cáo quyết toán chi NSNN

Bài viết: Mối quan hệ giữa chi tiêu công và đầu tư tư nhân trong nước thông qua thành lập doanh nghiệp mới ở Đồng bằng sông Cửu Long (2015) của tác giả

Nguyễn Minh Hà và Nguyễn Thanh Nghĩa [32] đã sử dụng phương pháp định lượng hồi quy với dữ liệu được thu thập từ niên giám thống kê của các tỉnh Đồng bằng sông Cửu Long giai đoạn 2006-2013 Kết quả phân tích mô hình cho thấy, một số khoản chi tiêu có tác động tích cực đến đầu tư tư nhân Một số khoản chi tiêu khác không có ảnh hưởng hoặc có quan hệ ngược chiều với tăng đầu tư tư nhân Trên cơ sở các kết quả nghiên cứu đó, tác giả đưa ra một số khuyến nghị chính sách chi tiêu công theo hướng khuyến khích tăng đầu tư tư nhân trong nước

- Luận án tiến sĩ kinh tế: “Đổi mới kiểm soát chi NS thường xuyên của chính

quyền địa phương các cấp qua Kho bạc Nhà nước” của Nguyễn Quang Hưng [40] đã

hệ thống hoá và phân tích rõ những vấn đề lý luận cơ bản về chi thường xuyên NSNN, kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Tác giả cũng tập hợp kinh nghiệm kiểm soát chi thường xuyên của Cộng hoà Pháp, Canada, Singapore, Malaysia, Cộng hoà liên bang Đức và kinh nghiệm tổ chức thực hiện các sáng kiến cải cách NS ở các quốc gia thuộc OECD, rút ra 5 bài học kinh nghiệm có thể áp dụng

cho Việt Nam Trong luận án cũng trình bày thực trạng chi và kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN của chính quyền địa phương các cấp tại Việt Nam giai đoạn 2010-2015 Trên cơ sở đó tác giả đề xuất các quan điểm, định hướng và sáu nhóm giải pháp nhằm đổi mới kiểm soát chi thường xuyên NSNN của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN tại Việt Nam gồm: đổi mới tổ chức chi NS thường xuyên; đổi mới quy trình thực hiện chi NS thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN; hoàn thiện hệ thống công cụ sử dụng trong chi NS thường xuyên; Đổi mới công tác tổ chức thực hiện cơ chế, chính sách kiểm soát chi NS thường xuyên; Nâng cao năng lực, trình độ của công chức kiểm soát chi; kiểm soát chi NS thường xuyên theo phương thức quản lý chương trình, dự án trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn

- Đinh Thị Chinh: Chính sách chi tiêu và thâm hụt NS ở Việt Nam [26] Bài

viết làm rõ những ảnh hưởng của chi tiêu NS tới tăng trưởng kinh tế, lạm phát trong giai đoạn 2006-2010, 2011-2013 ở Việt Nam và phân tích thực trạng thâm hụt NS ở Việt Nam, chỉ rõ những vấn đề cần lưu ý như: chi luôn vượt thu; thâm hụt NS đã kéo theo nợ công gia tăng; cán cân NS có xu hướng giảm dần Tác giả kiến nghị một số giải pháp giải quyết bội chi NS như: Kiểm soát nguồn chi, thay đổi cơ cấu chi…

Tạ Đức Thanh: Cắt giảm chi tiêu công: Không dễ [110] Tác giả bài viết đã

phân tích nguồn thu NSNN trong những năm gần đây và đi đến nhận định nguồn thu

có xu hướng giảm dần, trong khi chi tiêu công tăng đều theo các năm.Vì vậy, việc cắt giảm chi tiêu công là giải pháp cần thiết để giải quyết bội chi NSNN Bài viết đưa ra

lộ trình trung hạn về cắt giảm chi tiêu công theo hướng: thay đổi tư duy chi NSNN; rà soát các hoạt động có thể tiết kiệm được trong nhóm CTX, quy định rõ quy trình và tiêu chí cắt giảm chi NSNN

Lê Thị Mai Liên và Nguyễn Thị Thúy: Bội chi NS nhà nước ở Việt Nam: Xu

hướng, nguyên nhân và biện pháp điều chỉnh [59] Bài viết phân tích xu hướng bội

chi NSNN trong giai đoạn 2011-2015 của Việt Nam và chỉ ra một số nguyên nhân chính là: Chính sách giảm tỷ lệ động viên vào NSNN nhằm hỗ trợ thị trường, thúc đẩy phát triển sản xuất kinh doanh; tăng quy mô và điều chỉnh cơ cấu chi NSNN; điều hành chi NS chưa chặt chẽ; dự báo kinh tế chưa sát thực tế Các tác giả đề xuất

biện pháp điều chỉnh chi NSNN nhằm giải quyết bội chi trong thời gian ngắn gồm: kiên quyết cắt giảm các dự án không hiệu quả; tập trung cơ cấu lại thu, chi NSNN; tăng cường kỷ luật, kỷ cương về tài chính - NSNN và nợ công; kiện toàn bộ máy hành chính nhà nước tinh gọn

Hồ Công Minh: Vấn đề hiệu quả của hoạt động chi NS nhà nước [70] Bài viết

đã trình bày thực trạng NSNN, nợ công và CTX ở Việt Nam giai đoạn 2006-2013 Tác giả nhấn mạnh: tình trạng bội chi NSNN ảnh hưởng không tốt đến phát triển KT-

XH Tác giả cũng đưa ra những đánh giá về hiệu quả chi thường xuyên NSNN và gợi

ý một số phương hướng nhằm nâng cao hiệu quả chi NSNN ở Việt Nam

Nguyễn Viết Lợi: Vai trò của chính sách tài khóa trong mục tiêu tăng trưởng

năm 2015 và định hướng năm 2016 [60] Tác giả bài viết đã nêu những điều chỉnh

trong chính sách tài khóa năm 2015 của Việt Nam và khái quát một số kết quả nổi bật trong năm như: thu NSNN vượt dự toán trong bối cảnh giá dầu giảm sâu; chi NSNN bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ phát triển KT-XH; thực hiện đạt và vượt chỉ tiêu huy động vốn để bù đắp bội chi NS;… Tác giả bài viết cũng chỉ rõ một số vấn đề đặt ra trước những người vận hành chính sách tài khóa là: tiếp tục hoàn thiện thể chế tài chính NSNN, cơ cấu lại các khoản nợ công theo hướng tăng tỷ trọng vốn vay dài hạn, đẩy mạnh cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước…

Thứ ba là những nghiên cứu về quy trình NS

Bài báo: "Đánh giá thực trạng lập, chấp hành, quyết toán NSNN và phương

hướng hoàn thiện" của của Vũ Văn Cương [16] Trong bài báo này tác giả đã trình

bày những bất cập trong việc thực thi quy trình lập, chấp hành và quyết toán NSNN theo các điều khoản quy định trong Luật NSNN năm 2002 Tác giả đi sâu phân tích những bất cập và đưa ra kết luận: hạn chế lớn nhất của quy trình NSNN là tính lồng

ghép trong hệ thống các cấp NSNN

Bài tham luận: Lập dự toán NSNN chưa độc lập, khách quan khó tránh khỏi

sai sót của Lê Hoàng Quân [84] đã chỉ ra những bất cập trong các quy định của Luật

NSNN năm 2002 về quy trình lập dự toán NSNN ở các cấp, nhất là quy định về mặt thời gian, về nội dung, cách thức lập dự toán NSNN… dẫn đến hậu quả là hạn chế tính độc lập khách quan trong quá trình tổ chức lập dự toán ở các cấp NSNN

Bài viết: Hoàn thiện quy trình quyết định NS của Quốc hội của Cao Ngọc

Xuyên [126] cho biết, Quốc hội đã ban hành Quy chế lập, thẩm tra, trình Quốc hội quyết định dự toán NSNN, phương án phân bổ NSTW và phê chuẩn quyết toán NSNN đã quy định trình tự, thời hạn, trách nhiệm, mẫu biểu lập, gửi dự toán, báo cáo quyết toán NSNN Nhờ Quy chế này, Quốc hội đã chủ động hơn trong việc xem xét, quyết định NSNN Tuy nhiên, trong thực tế, việc quyết định NSNN của Quốc hội vẫn tồn tại một số hạn chế như: chưa thực hiện đầy đủ thẩm quyền quyết định dự toán NSNN, thẩm quyền phân bổ NSTW, phê chuẩn quyết toán NSNN quốc gia Chất lượng các quyết định của Quốc hội, vì thế, chưa cao, chưa đáp ứng được đòi hỏi ngày

càng cao của cử tri và nhân dân trong cả nước Theo tác giả, quy định của Luật NSNN

năm 2002 còn một số hạn chế như: chưa thể dự toán NSNN một cách chủ động, dài hạn; phân cấp nguồn thu giữa NSTW và NSĐP, giữa các cấp NS còn có điểm chưa phù hợp với thực tế; căn cứ xây dựng dự toán NSNN hằng năm do Chính phủ quy định còn chưa đầy đủ, chưa gắn kết chặt chẽ giữa dự toán NS hằng năm với kế hoạch tài chính trung hạn, hạn chế tính dự báo, lựa chọn ưu tiên và hiệu quả phân bổ NSNN; căn cứ quyết định dự toán NS hằng năm của cấp có thẩm quyền chưa gắn với kết quả thực hiện nhiệm vụ của đơn vị; Luật NSNN năm 2002 chưa quy định đầy đủ về quản lý vốn ĐTPT (lập dự toán, phân bổ vốn, thanh toán và quyết toán vốn dự án đầu tư); trong tổ chức thực hiện phân bổ vốn đầu tư còn tình trạng cấp trên bố trí vốn, cấp dưới phê duyệt dự án hay bố trí vốn cho nhiều dự án chưa đúng với quy hoạch, chưa đủ thủ tục, chưa căn cứ vào nguồn lực và còn dàn trải làm cho dự án đầu tư bị chậm triển khai, kéo dài thời gian thực hiện, giảm hiệu quả vốn đầu tư từ NSNN Để khắc phục những bất cập này, tác giả kiến nghị: sửa đổi Luật NSNN năm 2002 theo hướng thay đổi thẩm quyền quyết định NS của các cấp, tạo điều kiện để Quốc hội quyết định NSNN một cách thực chất và có hiệu quả hơn, bảo đảm thực quyền của Quốc hội Theo tác giả, để bảo đảm cho Quốc hội thực hiện quyền quyết định NSNN, cần một số điều kiện: Luật NSNN phải được điều chỉnh cho phù hợp với điều kiện thực tế đã thay đổi; cung cấp thông tin đầy đủ và kịp thời về các nội dung chi NSNN cho đại biểu Quốc hội; nâng cao chất lượng thẩm định dự toán và quyết toán chi NSNN của Ủy ban tài chính và NS; nâng cao năng lực thẩm định NSNN của đại biểu Quốc hội

- Bài viết: State budget deficit during 2000-2012: problems, causes and solutions (2014) – Thâm hụt NS nhà nước giai đoạn 2000-2012: Thực trạng, nguyên nhân và đề xuất một số giải pháp của Trần Văn Hưng và Phạm Sỹ An [41] đã phân

tích thực trạng cơ cấu thu và chi NS nhà nước tại Việt Nam giai đoạn 2000-2012, chỉ

ra những nguyên nhân khách quan và nguyên nhân chủ quan dẫn đến thâm hụt NSNN, đề xuất một số giải pháp nhằm kiểm soát thâm hụt NS

- Phạm Thị Thu Giang, trong bài Nghiên cứu Pháp luật về tài chính công Việt Nam [30], đã chỉ ra những mặt còn hạn chế trong từng giai đoạn lập, chấp hành dự toán và quyết

toán NSNN như: trong lập, thẩm tra và quyết định dự toán thu NSNN còn có những mặt không sát với thực tế, có sự chênh lệch lớn giữa dự toán NS với kết quả thực hiện; việc thực thi kỷ luật NS ở địa phương không nghiêm; tình trạng thu, chi bằng tiền NSNN ở các

bộ, ngành, một số cơ quan trung ương và ở các địa phương còn lãng phí… Nhóm tác giả nhận định: "những yếu kém của phương thức quản lý NS hiện hành là do chúng ta vẫn duy trì phương thức quản lý truyền thống hay còn gọi là quản lý NS theo các khoản mục đầu vào mà vốn dĩ đã bộc nhiều yếu kém” Nhóm tác giả này cũng đề ra một số phương hướng

và giải pháp hoàn thiện pháp luật về lập, chấp hành và quyết toán NSNN

Thứ tư là những nghiên cứu về cải cách, đổi mới phương thức quản lý chi NSNN

- Đề tài khoa học B2003-22-44 do Sử Đình Thành, Đại học Kinh tế Thành phố

Hồ Chí Minh làm chủ nhiệm (2005): Vận dụng phương thức lập NS theo kết quả đầu

ra trong quản lý chi tiêu công ở Việt Nam [104] đã chứng minh hiệu quả của các dự

án đầu tư từ NSNN khá thấp, từ đó kiến nghị áp dụng cơ chế quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra Nhóm tác giả cho rằng, quản lý NS theo kết quả đầu ra là phương thức quản lý tối ưu đã được nhiều nước áp dụng Tuy nhiên, thách thức nhất của mô hình quản lý này là phải xác định cụ thể (đo lường được) kết quả đầu ra Các dự án đầu tư xây dựng công trình, sản xuất kinh doanh có thể dễ áp dụng mô hình này, nhưng đối với các dự án đầu tư trên lĩnh vực cung cấp dịch vụ công như y tế, giáo dục rất khó đánh giá kết quả đầu ra của việc sử dụng NSNN

- Luận án tiến sĩ kinh tế của Ngô Thanh Hoàng bảo vệ tại Học viện Tài chính

năm 2012 về đề tài: “Hoàn thiện cơ chế lập dự toán NSNN gắn với kế hoạch phát

triển kinh tế, xã hội theo khuôn khổ trung hạn ở Việt Nam” Tác giả luận án đã phân

tích những mặt hạn chế của cách thức lập dự toán NSNN theo truyền thống và đưa ra

đề xuất áp dụng phương pháp xây dựng dự toán theo kế hoạch tài chính trung hạn, gắn với kết quả đầu ra

2.2.2 Tình hình nghiên cứu về quản lý chi ngân sách nhà nước ở một số địa phương

Các công trình nghiên cứu về quản lý chi NSĐP khá phong phú Có thể tổng quan một số công trình tiêu biểu sau:

- Luận án tiến sỹ kinh tế của Trần Văn Lâm: Hoàn thiện quản lý chi NSNN

nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh [58] Trong luận

án này tác giả đã hệ thống hoá cơ sở lý luận về mối quan hệ giữa chi NSNN và phát triển KT-XH ở địa phương, làm rõ mục tiêu, nguyên tắc, phương thức quản lý chi NSĐP trong điều kiện kinh tế thị trường Đã trình bày một cách khái quát thực trạng quản lý chi NS trong mối quan hệ với phát triển KT-XH trên các mặt: cải thiện cơ sở

hạ tầng KT-XH, bảo đảm công bằng xã hội Tác giả luận án phân tích kinh nghiệm cải cách quản lý chi NSNN ở các nước công nghiệp phát triển và rút ra bài học cho Việt Nam, nhất là kinh nghiệm cải cách quản lý NS theo kết quả đầu ra và khuôn khổ NS trung hạn Đặc biệt, tác giả luận án đã luận chứng khá thuyết phục về các quan điểm hoàn thiện quản lý chi NSĐP, kiến nghị áp dụng 6 nhóm giải pháp hoàn thiện quản lý chi NSĐP phù hợp với điều kiện Việt Nam Một số giải pháp có ý nghĩa tham khảo cho các địa phương khác như áp dụng quy trình lập dự toán và phân bổ NS trên cơ sở khuôn khổ chi tiêu trung hạn hướng đến kết quả đầu ra; hoàn thiện cơ chế quản lý chi

NS theo hướng mở rộng quyền tự chủ cho tổ chức thụ hưởng NS…

Luận án tiến sĩ kinh tế của Trịnh Thị Thuý Hồng về đề tài: Quản lý chi NS nhà

nước trong đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Bình Định [39] Trong luận án

này tác giả đã làm rõ vai trò của quản lý chi NSNN trong đầu tư XDCB và đưa ra các chỉ tiêu đánh giá quản lý chi NSNN cho đầu tư XDCB, trong đó nhấn mạnh các chỉ tiêu như: kết quả, hiệu quả chi NSNN Tác giả luận án cũng trình bày kết quả khảo sát chu trình quản lý chi NSNN trong đầu tư XDCB từ khâu lập kế hoạch, lập dự

toán, chấp hành dự toán, quyết toán cho đến khâu kiểm tra, thanh tra, đánh giá chương trình đầu tư XDCB trên địa bàn tỉnh Bình Định, đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường quản lý chi NSNN trong đầu tư XDCB trên địa bàn tỉnh Bình Định

- Luận án tiến sĩ kinh tế của Tô Thiện Hiền với đề tài: Nâng cao hiệu quả

quản lý NSNN tỉnh An Giang giai đoạn 2011 - 2015 và tầm nhìn đến 2020 [42]

Trong luận án này, tác giả đã chứng minh rằng, quản lý NSNN luôn gắn liền với

việc thực hiện các chính sách kinh tế, chính trị, xã hội của nhà nước trong từng thời kỳ Việc khai thác, huy động nguồn thu vào NSNN và sử dụng vốn NSNN, chi tiêu NSNN một cách tiết kiệm, có hiệu quả là bộ phận không thể tách rời của phát triển KT-XH Đồng thời, tác giả luận án cũng lý giải cơ sở khoa học của hiệu quả quản lý NSNN và các hình thức quản lý NS áp dụng ở tỉnh An Giang Từ kết quả phân tích thực trạng về hiệu quả quản lý NS của tỉnh An Giang và kinh nghiệm của một số tỉnh đồng thuộc Đồng bằng sông Cửu Long, tác giả luận án kiến nghị hệ quan điểm và những giải pháp hữu hiệu nhằm nâng cao hiệu quả quản lý NSNN của tỉnh An Giang

- Luận án tiến sĩ kinh tế của Bùi Thị Quỳnh Thơ: Hoàn thiện quản lý chi NSNN

tỉnh Hà Tĩnh [111] Trên cơ sở các nghiên cứu lý luận về quản lý chi NSNN, kinh

nghiệm của một số quốc gia và địa phương của Việt Nam về quản lý chi NSNN, tác giả

đã đúc kết một số kinh nghiệm có giá trị như: quy hoạch và quản lý nghiêm theo quy hoạch, bứt phá về cơ sở hạ tầng, đổi đất lấy cơ sở hạ tầng, người có đất ra mặt đường phải đóng tiền… Căn cứ thực trạng quản lý chi NSNN tại Hà Tĩnh, có tính đến các xu hướng diễn biến bối cảnh và thực tế mục tiêu, yêu cầu phát triển của địa phương, tác giả đã đề xuất 06 nhóm giải pháp đổi mới quản lý chi NSNN trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh, trong đó một số giải pháp có ý nghĩa tham khảo cho các địa phương khác như: lựa chọn, quyết định danh mục và thứ tự ưu tiên các sản phẩm đầu ra; các giải pháp nâng cao hiệu quả CTX, chi ĐTPT; hoàn thiện hệ thống các định mức chi NSNN… Để các giải pháp trên có tính khả thi, triển khai thực hiện được trong cuộc sống, luận án cũng

đã nghiên cứu và đề xuất 4 nhóm điều kiện thực hiện như: đổi mới tư duy quản lý chi NSNN; các điều kiện chủ yếu liên quan đến việc triển khai thực hiện khuôn khổ chi

tiêu trung hạn và hoàn thiện khung pháp lý; các điều kiện liên quan đến hoàn thiện hệ thống cơ chế quản lý chi NSNN trên địa bàn Hà Tĩnh

Ngoài ra, còn có một số bài viết đăng trên các tạp chí, báo mạng về quản lý chi

NS ở cấp tỉnh như:

- Định hướng đổi mới cơ cấu chi NS nhà nước ở tỉnh Hải Dương của tác giả

Nguyễn Trọng Tuệ [103] Bài viết này đã cung cấp dữ liệu phân tích thực trạng cơ cấu chi NSNN ở tỉnh Hải Dương giai đoạn 2007-2013, nêu những kết quả đạt được

và những hạn chế tồn tại, đề xuất định hướng đổi mới cơ cấu chi NSNN gắn với mục tiêu phát triển KT-XH của tỉnh Hải Dương

- Xu hướng phân cấp thu – chi NSNN cho chính quyền đô thị của một số

nước trên thế giới của Nguyễn Thị Thúy và Phạm Thị Phương Hoa [113] Bài viết

cho thấy, hiện nay, trên thế giới có 3 phương thức thực hiện nhiệm vụ chi của chính quyền đô thị: Phân cấp theo thẩm quyền, phân cấp theo chức năng, mô hình

đô thị lớn

- Quản lý chi NS – Kinh nghiệm từ Hàn Quốc của Vụ pháp chế - Bộ Tài chính

[123] Bài viết đã nêu những nguyên tắc căn bản trong việc quản lý chi tiêu NS của Hàn Quốc: tiết kiệm, hiệu quả, chống lãng phí Đưa ra những giải pháp cụ thể mà nước này đã thực hiện nhằm quản lý chi NS: đưa tiết kiệm thành chế định pháp lý để đảm bảo tính hiệu quả trong thực hiện; xây dựng hệ thống định mức tiêu chuẩn, chế

độ quy định tại luật Quản lý NS và các khoản trợ cấp…

- Quy trình lập, thực hiện, kiểm tra, đánh giá chi tiêu NS nhà nước ở cộng hòa

Pháp của Đào Thị Thu Giang [29] Tác giả đã giới thiệu nội dung 3 bước trong quá

trình chi tiêu NSNN ở cộng hòa Pháp: lập và thông qua NS, chấp hành NS, kiểm soát

NS và liên hệ thực tiễn ở Việt Nam

Hầu hết các công trình nghiên cứu trong nước về quản lý chi NSNN đều

đề cập đến khung khổ lý thuyết và pháp lý hiện có về quản lý chi NSNN, sử dụng khung khổ lý thuyết – pháp lý đó để phân tích thực trạng chi NS ở Việt Nam trong các thời kỳ khác nhau, chỉ rõ những hạn chế, nguyên nhân để đề xuất giải pháp đổi mới quản lý chi NSNN theo hướng phù hợp với kinh tế thị trường,

hội nhập và điều kiện thực tế Các tác giả cũng đề cao vai trò của Luật NSNN và đưa ra những yêu cầu trong điều hành quản lý chi NS như: hoàn thiện khung khổ pháp lý quản lý chi NS; cải thiện tính minh bạch trong quá trình chi NSNN; nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực; đổi mới cơ cấu chi và nhất là phải tăng cường hoạt động kiểm soát chi

1.3 NHỮNG KHOẢNG TRỐNG VÀ VẤN ĐỀ CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU TRONG LUẬN ÁN

1.3.1 Những khoảng trống

Các đề tài, bài viết và công trình nghiên cứu nêu trên đã xây dựng những căn

cứ khoa học và rút ra kinh nghiệm thực tiễn về một số nội dung cơ bản của quản lý NSNN nói chung, NSĐP nói riêng, nhất là cơ sở khoa học của thiết lập quy trình quản lý NSNN, phân bổ NSNN, nâng cao hiệu quả điều hành NSNN, quản lý chi NSĐP, cũng như đưa ra những giải pháp đa dạng về nâng cao hiệu quả quản lý chi NSNN ở tầm quốc gia, nâng cao chất lượng quản lý chi NSĐP trong các lĩnh vực: CTX, quản lý NSNN ổn định trung hạn, đổi mới quản lý NSĐP theo kết quả đầu ra

Tuy nhiên, còn một số khoảng trống chưa được nghiên cứu như:

Thứ nhất, điều kiện để chính quyền địa phương có thể thực hiện quản lý chi

NSNN trong trung hạn và theo kết quả đầu ra

Thứ hai, phạm vi tự chủ tối ưu của chính quyền các cấp địa phương trong điều

kiện quản lý NSNN thống nhất ở Việt Nam

Thứ ba, tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý chi NSNN ở các cấp địa phương Thứ tư, năng lực và cơ cấu tổ chức hợp lý của bộ máy quản lý chi NSNN cấp tỉnh

Riêng về lĩnh vực quản lý chi NSNN ở tỉnh Đắk Lắk, cho đến nay, chưa có công trình nghiên cứu bài bản, toàn diện và hệ thống Bởi vậy, có nhiều vấn đề nhận thức về quản lý chi NSNN ở một tỉnh đặc thù như Đắk Lắk còn đang bị bỏ ngỏ hoặc chưa được nghiên cứu, luận giải một cách cụ thể, sâu sắc và toàn diện

1.3.2 Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu trong luận án

Những vấn đề liên quan đến quản lý chi NSNN ở một tỉnh miền núi Tây Nguyên là khoảng trống cần tiếp tục nghiên cứu trong luận án, đó là:

Thứ nhất, những vấn đề lý luận về quản lý chi NS nhà nước ở một tỉnh miền

núi đồng thời là thủ phủ của vùng Tây Nguyên

Mặc dù những vấn đề lý thuyết về quản lý NSĐP cấp tỉnh đã được đề cập đến trong nhiều công trình nghiên cứu nêu trên, nhưng những khía cạnh đặc thù của quản

lý chi NSĐP của một tỉnh miền núi còn nhiều khó khăn, chưa đủ sức tự cân đối thu – chi NSNN trên địa bàn tỉnh, trong khi đó nhu cầu chi tiêu NSĐP cho xây dựng kết cấu hạ tầng, cho phát triển các ngành công, nông nghiệp có lợi thế cạnh tranh của một tỉnh ở Tây Nguyên, vấn đề chi NSĐP thực thi chính sách xã hội đối với đồng bào dân tộc thiểu số, vấn đề chi NSĐP để đáp ứng yêu cầu trung tâm của vùng Tây Nguyên… chưa được nhiều công trình lý giải một cách hệ thống, toàn diện Nhằm nghiên cứu những khía cạnh đặc thù này, trong luận án sẽ tập trung làm rõ các khía cạnh đặc thù thể hiện qua các nguyên tắc, nội dung, phương thức và nhân tố ảnh hưởng đến quản

lý chi NSNN cấp tỉnh ở Đắk Lắk

Phương pháp nghiên cứu chủ yếu để giải quyết vấn đề là thu thập dữ liệu lý thuyết, căn cứ pháp lý về quản lý chi NSNN cấp tỉnh kết hợp với các đặc điểm của tỉnh miền núi Tây Nguyên để khái quát hóa thành khung phân tích lý thuyết của quản

lý chi NSNN của tỉnh Đắk Lắk

Thứ hai, thực trạng quản lý chi NSNN ở tỉnh Đắk Lắk

Quản lý chi NSNN ở tỉnh Đắk Lắk đã trải qua nhiều thời kỳ với nhiều biến đổi theo sự thay đổi của cơ chế quản lý NSNN từ Trung ương cũng như sự vận dụng sáng tạo ở địa phương Tuy nhiên, trong luận án sẽ chỉ tập trung nghiên cứu thực trạng quản lý NSNN trong giai đoạn 2010-2016 đặt trong khung khổ chế định của Luật NSNN năm 2002 Bởi vì các giai đoạn trước chịu sự chế định của Luật NSNN năm

1996, sau đó đã được thay thế bằng Luật NSNN năm 2002 nên các vấn đề cũ đã được giải quyết trong Luật NSNN năm 2002 Luật NSNN năm 2015 được triển khai trong thời gian quá ngắn nên không có dữ liệu thống kê đủ mức so sánh Nội dung nghiên cứu thực trạng quản lý chi NSNN của tỉnh Đắk Lắk sẽ được tiếp cận chủ yếu theo chu trình NS gắn với hai khoản mục chi chính là CTX và chi ĐTPT kết hợp với khảo sát thực trạng kiểm soát chi NS qua KBNN tỉnh Đắk Lắk Mục tiêu của khảo sát thực

trạng là làm rõ các thành công cũng như hạn chế và nguyên nhân trong quản lý chi NSNN của tỉnh Đắk Lắk, lấy đó làm căn cứ cho những khuyến nghị chính sách

Phương pháp nghiên cứu vấn đề này chủ yếu là phân tích dữ liệu báo cáo, dữ liệu thống kê chính thức kết hợp với dữ liệu điều tra xã hội học và phỏng vấn chuyên sâu để rút ra các nhận định khoa học về thực trạng quản lý chi NSNN ở tỉnh Đắk Lắk

Thứ ba, dự báo những yếu tố mới tác động đến quản lý chi NS nhà nước ở tỉnh

Đắk Lắk trong giai đoạn đến 2025

Trong gần 10 năm tới sẽ có nhiều yếu tố thay đổi ảnh hưởng đến quản lý chi NSNN ở tỉnh Đắk Lắk Vì thế, trong luận án sẽ đưa ra những dữ liệu dự báo về xu hướng phát triển KT-XH của cả nước, của khu vực, thế giới, của tỉnh Đắk Lắk có ảnh hưởng đến quản lý chi NSNN như: dự báo về triển vọng thị trường thế giới về sản phẩm của Đắk Lắk, triển vọng ổn định vĩ mô trong nước, xu hướng đổi mới quản lý chi NSNN của Chính phủ Việt Nam và tỉnh Đắk Lắk, nhu cầu chi NSNN trong những năm sắp tới trong cân đối với khả năng thu…

Phương pháp dự báo chủ yếu là ngoại suy từ những dữ liệu thứ cấp cũng như

kế thừa các kết quả dự báo của các tổ chức nghiên cứu, dự báo có uy tín trong và ngoài nước

Thứ tư, định hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Đắk Lắk

trong giai đoạn đến 2025 phù hợp với điều kiện mới

Mục tiêu chính của nghiên cứu trong luận án là đưa ra các kiến nghị có cơ sở khoa học và thực tiễn cho chính quyền tỉnh Đắk Lắk để hoàn thiện quản lý chi NSNN ở tỉnh Đắk Lắk trong giai đoạn đến 2025 theo hướng nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN

Phương pháp nghiên cứu chủ yếu là ngoại suy từ các kết quả phân tích lý thuyết, thực tế và các dự báo cho giai đoạn đến 2025

1.3.3 Khung phân tích và câu hỏi nghiên cứu trong luận án

Khung phân tích trong luận án được thiết lập phù hợp với cách tiếp cận quản lý chi NSNN của chính quyền cấp tỉnh đặt trong thể chế chung về quản lý

NS quốc gia thống nhất của Việt Nam Trọng tâm nghiên cứu chính là bộ máy, nội dung quản lý chi NSNN của chính quyền tỉnh Đắk Lắk Nội dung quản lý chi

NSNN ở tỉnh Đắk Lắk được tiếp cận vừa theo chu trình NS, vừa theo hai khoản mục chi lớn là CTX và chi ĐTPT Bộ máy và cán bộ quản lý chi NSNN chỉ được tiếp cận ở cấp tỉnh, bao gồm các bộ phận chính là UBND, HĐND, cơ quan tham mưu về quản lý chi NSNN là Sở Tài chính, Sở KH & ĐT và bộ máy quản lý NSNN tại các cơ quan thụ hưởng NSNN do cấp tỉnh quản lý Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi NSNN tỉnh Đắk Lắk gồm: Thể chế chung về quản lý NS quốc gia thống nhất của Việt Nam, trong đó nội dung có ảnh hưởng lớn nhất là chế độ, chính sách, định mức chi NSNN thống nhất trong cả nước; thẩm quyền

và phạm vi phân cấp quản lý chi NSNN cho chính quyền cấp tỉnh; đặc thù có tính địa phương của tỉnh Đắk Lắk; yêu cầu từ chủ trương, chiến lược phát triển KT-XH của vùng Tây Nguyên nói chung, tỉnh Đắk Lắk nói riêng, đến quản lý chi NSNN Các mục tiêu cần đạt tới của quản lý chi NSNN ở tỉnh Đắk Lắk bao gồm: đáp ứng yêu cầu thực hiện các chức năng của bộ máy quản lý nhà nước cấp tỉnh; phù hợp với chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển KT-XH trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk; sử dụng NSNN tiết kiệm, đúng mục đích, phòng, chống lãng phí, tham nhũng NSNN

Các câu hỏi nghiên cứu chính là:

- Cơ sở lý luận và căn cứ pháp lý của quản lý NSNN ở cấp tỉnh đặt trong khung khổ thể chế quản lý NS quốc gia thống nhất ở Việt Nam?

- Tính đặc thù của quản lý chi NSNN của chính quyền tỉnh Đắk Lắk?

- Những thuận lợi và khó khăn khách quan tác động đến quản lý chi NSNN ở tỉnh Đắk Lắk?

- Thành công, hạn chế trong quản lý chi NSNN ở tỉnh Đắk Lắk trong giai đoạn 2010-2016?

- Trong giai đoạn đến 2025, tỉnh Đắk Lắk nói riêng, Việt Nam nói chung, thị trường thế giới có những thay đổi gì ảnh hưởng đến quản lý chi NSNN nói chung, chi NSNN ở tỉnh Đắk Lắk nói riêng?

- Tỉnh Đắk Lắk cần làm gì để có thể đảm bảo quản lý chi NSNN một cách hiệu quả đồng thời thích nghi và đáp ứng được yêu cầu mới?

* Khung phân tích lý thuyết

Sơ đồ 1.1 Khung phân tích lý thuyết về quản lý chi ngân sách nhà nước

1.Bộ máy quản lý chi NSNN ở tỉnh Đắk Lắk

2 Nội dung quản lý chi NSNN ở tỉnh Đắk Lắk :

2 Góp phần thực hiện thành công chiến lược phát triển KT-XH của tỉnh Đắk Lắk

3 Sử dụng NSNN tiết kiệm, hiệu quả

4 Phòng, chống lãng phí, tham nhũng trong chi NSNN

Chương 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH MIỀN NÚI Ở VIỆT NAM

2.1 KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, NGUYÊN TẮC QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH

NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM

2.1.1 Khái niệm quản lý chi ngân sách nhà nước cấp tỉnh

2.1.1.1 Khái niệm ngân sách nhà nước

Ngân sách, theo nghĩa chung nhất, là một quỹ tiền tệ tập trung mà chủ nhân của

nó phải tính toán để thu và chi luôn cân đối với nhau trong một thời hạn nhất định Bất

kỳ một chủ thể kinh tế nào hoạt động trong kinh tế thị trường cũng đều phải có NS, tức

có tiền và có kế hoạch thu, chi để khỏi mắc nợ dẫn đến phá sản Tính cân đối, thu chi

có kế hoạch là nguyên tắc vận hành then chốt của NS

Áp dụng vào lĩnh vực tài chính công, NS của các cơ quan nhà nước được gọi bằng thuật ngữ riêng là NSNN Ở các nước khác nhau, NSNN cũng được định nghĩa khác nhau

Theo Bách khoa toàn thư về kinh tế học và khoa học quản lý do A.Silem biên

soạn, NSNN (le budget) là một bản dự báo và cho phép thực hiện các khoản thu và các

khoản chi trong năm của nhà nước [128] Định nghĩa của nhà khoa học người Pháp

này nhấn mạnh tính kế hoạch thu, chi đã được phê chuẩn của nhà nước trong một niên hạn nhất định (một năm) mà chưa chú ý đến vị trí, tầm quan trọng cũng như bản chất của NSNN

Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam, NSNN là toàn bộ các khoản thu chi của nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước [127] So với định nghĩa trên, định nghĩa này đã mở rộng hơn, có đề cập đến mục đích tồn tại NSNN

Theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002, “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”