I CÁC PHƯƠNG THỨC QUẢN LÝ CHI TIÊU CÔNG QUẢN LÝ CHI TIÊU CÔNG VÀ NỢ CÔNG Các phương thức quản lý chi tiêu công Lập ngân sách công cụ quan trọng quản lý chi tiêu cơng, tạo tảng cho việc quản lý, phân bổ cách khôn ngoan nguồn lực hạn hẹp quốc gia đảm bảo việc sử dụng hiệu nguồn lực nhằm đạt kết theo chiến lược mong muốn phủ Hơn kỷ qua, phủ kinh tế thị trường có nhiều nỗ lực việc cải cách quản lý chi tiêu công, đặc biệt phương thức lập ngân sách để thực tốt việc kiểm soát, phân phối sử dụng nguồn lực, qua thực tốt vai trò quản lý kinh tế – xã hội Tập trung lại, kinh tế giới trải qua lựa chọn phương thức cải cách soạn lập ngân sách quản lý chi tiêu công sau: Tuy vậy, phương thức soạn lập ngân sách theo khoản mục có nhược điểm: (i) nhấn mạnh đến khâu lập ngân sách với khoản chi tiêu có tính tn thủ mà phủ đưa ra; (ii) phân phối phối không trả lời câu hỏi tiền tiêu; (iii) ngân sách lập ngắn hạn (một năm); (iv) khơng trọng mức đến tính hiệu phân bổ nguồn lực hiệu hoạt động cung ứng hàng hóa cơng Nhiều cải cách ngân sách sau cố gắng khắc phục thiếu sót hệ thống lập ngân sách theo khoản mục Đầu tiên tập trung quản lý chi tiêu công thông qua tiếp cận phương thức lập ngân sách theo cơng việc thực hiện, sau tập trung vào sách lập kế hoạch thơng qua việc lập ngân sách theo chương trình đầy tham vọng Khái niệm quản lý chi tiêu công Quản lý chi tiêu công khái niệm phản ánh hoạt động tổ chức điều khiển đưa định nhà nước trình phân phối sử dụng nguồn lực tài cơng nhằm cung cấp hàng hóa cơng tốt cho xã hội Khái niệm cho thấy, chi tiêu công thuộc tính vốn có khách quan khâu tài cơng, phản ánh phân phối sử dụng nguồn lực tài cơng nhà nước Nói khác hơn, chi tiêu công trực tiếp trả lời câu hỏi nhà nước chi cho Còn quản lý chi tiêu cơng hoạt động có tính chủ quan nhà nước việc tổ chức điều khiển trình phân phối sử dụng nguồn lực tài cơng để thỏa mãn nhu cầu Nói khác hơn, quản lý chi tiêu công trả lời câu hỏi nhà nước chi Quản lý ngân sách theo khoản mục Trong phương thức soạn lập ngân sách theo khoản mục, chi tiêu ngân sách khoản mục hóa Những khoản mục ln ln chi tiết định rõ số tiền cho quan cụ thể cho tiểu mục phép chi Điểm quan trọng hệ thống lập ngân sách quy định cụ thể mức chi tiêu theo khoản mục chi tiêu quy trình phân phối ngân sách nhằm bắt buộc quan, đơn vị tiêu theo khoản mục quy định chế trách nhiệm giải trình trọng vào quản lý yếu tố đầu vào Trong hệ thống đó, Bộ Tài đóng vai trò người kiểm sốt thơng qua việc tạo lập quy trình cụ thể thiết lập để ngăn chặn việc chi tiêu mức Điểm mạnh hệ thống lập ngân sách theo khoản mục thể chỗ là: tính đơn giản khả kiểm sốt chi tiêu việc so sánh dễ dàng với năm trước thông qua việc ghi chép chi tiết yếu tố đầu vào 2.2 Quản lý ngân sách theo chương trình Lập ngân sách theo chương trình thiết lập hệ thống phân phối nguồn lực, gắn kết chi phí chương trình với kết chương trình đầu tư cơng Điểm mấu chốt lập ngân sách theo chương trình chương trình – mục tiêu sách cơng với bước cần thiết để đạt Ngân sách phân loại theo khoản mục chương trình, theo mối quan hệ có tính tổ chức Lập ngân sách chương trình đòi hỏi mục tiêu chương trình phải kéo dài năm ngân sách Thêm vào đó, lập ngân sách theo chương trình u cầu phải đo lường tính hiệu lực, nghĩa đo lường đầu tác động đến mục tiêu Những ý kiến ủng hộ lập ngân sách chương trình hy vọng định phân phối ngân sách đưa phù hợp với giá trị biên mà có từ việc thay đổi việc sử dụng nguồn lực công 2.2 Quản lý ngân sách theo chương trình Trong trình tiếp cận phương thức soạn lập ngân sách theo chương trình, nhà cải cách nhận thấy khái niệm chương trình khái niệm khơng hồn hảo ngân sách, khơng thể tạo chương trình cho tất tổ chức để thực hiện; Lập ngân sách chương trình khơng đảm bảo gắn kết chặt chẽ phân phối ngành mục tiêu chiến lược ưu tiên; Không gắn kết việc thiết lập chương trình cơng với kế hoạch chi tiêu thường xun để sử dụng nguồn lực tài cơng hiệu Lập ngân sách theo chương trình tạo lập tảng để tiếp cận phương thức lập ngân sách theo kết đầu quản lý chi tiêu Quản lý ngân sách theo kết (hay gọi ngân sách thực hiện) Chiến lược quản lý chi tiêu công Quản lý ngân sách theo kết (hay gọi ngân sách thực hiện) Lập ngân sách theo chương trình cung cấp tảng quan trọng cho lập ngân sách theo kết việc chuyển báo cáo nhiệm vụ kế hoạch chiến lược quan nhà nước thành: Báo cáo mục tiêu chiến lược chương trình tiểu chương trình Miêu tả chi tiết hoạt động chương trình tiểu chương trình Những tiêu quan trọng thực chương trình báo cáo cách công khai Lập ngân sách theo kết bước có tính phân tích phương thức lập ngân sách theo công việc thực lập ngân sách chương trình thơng qua tiến trình: Xác định đo lường chi tiết (nghĩa đánh giá chi phí đầy đủ xác định số lượng) báo cáo đầu (hàng hóa cơng) tạo quan nhà nước Miêu tả mối liên kết đầu quan nhà nước kết mong muốn đạt theo chiến lược phát triển phủ Báo cáo công khai đầu then chốt dựa vào tiêu thực chương trình Khi chuyển sang lập ngân sách theo kết sách quản lý chi tiêu cơng kinh tế đại có thay đổi quan trọng chiến lược theo ba cấp độ nhằm tạo hệ thống ngân sách hoạt động có hiệu quả, là: Kỷ luật tài tổng thể Phân bổ sử dụng nguồn lực dựa chiến lược ưu tiên Tính hiệu hiệu lực chương trình cung cấp hàng hóa cơng Có thể nói, ba nội dung chiến lược việc tái lập ba chức – kiểm sốt nguồn lực cơng, lập kế hoạch cho phân bổ nguồn lực, quản lý nguồn lực – mà vốn định hướng cải cách quản lý chi tiêu công suốt kỷ qua II NỢ CƠNG Thiết lập mơ hình Trong kinh tế thị trường, nhà nước cần phải tổ chức điều hành sách kinh tế vĩ mô, can thiệp hợp lý cách vào kinh tế theo hướng kích thích kinh tế tăng trưởng, khắc phục khiếm khuyết chế thị trường, đảm bảo yêu cầu phát triển bền vững, bảo đảm công bảo vệ môi trường trình phát triển Muốn vậy, nhà nước cần sử dụng tổng hợp cơng cụ kinh tế tài vĩ mơ, chi tiêu cơng cơng cụ quan trọng Trong trường hợp này, chi tiêu công bó hẹp phạm vi tổng thu cân đối Ngược lại, tùy bối cảnh cụ thể, nhà nước chấp nhận có bội chi ngân sách nhà nước Chi ngân sách nhà nước mở rộng giới hạn kiểm sốt sử dụng bội chi cách hợp lý, hiệu góp phần kích thích kinh tế tăng trưởng, tạo công ăn việc làm, vừa tạo an tồn tài Chấp nhận bội chi để tác động vào tổng cầu thực tế nhiều quốc gia áp dụng, mức độ thành công nước khác tùy thuộc vào bối cảnh cụ thể khả vận dụng nước Sự xuất bội chi trường hợp cần thiết, khách quan chủ động ) Thật vậy, nợ với tốc độ tăng GDP, tỷ lệ bội chi ngân sách nhà nước lãi suất vay nợ có mối quan hệ mật thiết: Nếu gọi: i lãi suất vay thực Dt: số nợ thực vào đầu năm t Yt: số GDP thực năm t gy: tốc độ tăng trưởng GDP dt: tỷ lệ nợ so với GDP năm t (dt Dt Nếu nhà nước muốn ổn định tỷ lệ nợ so với GDP, đó: d(t+1) = dt = d Biến đổi cơng thức ta có: d Yt Dựa vào đẳng thức ta thấy, tùy theo tốc độ tăng trưởng kinh tế lãi suất vay nợ thị trường, nhà nước định mức bội chi để ổn định tỷ lệ nợ vay/GDP Tuy nhiên, theo số liệu thống kê kinh nghiệm điều hành ngân sách nhà nước nhiều quốc gia, mức thâm hụt ngân sách nhà nước không nên vượt 5% GDP Con số đưa dựa sở sau: Từ công thức: (S – I) + (T – G) = (X – M), chia hai vế cho GDP, có phương trình sau: B: tỷ lệ bội chi ngân sách/GDP (không bao gồm lãi vay) Xét vào đầu năm (t + 1), ta có: D(t+1) = (1 + i)Dt + (B × Yt) chia hai vế cho (1 + gy)Yt d(t1) D(t1) (1 i)Dt B Yt 1 g Y 1 g Y 1 g Y y Suy ra: d ( t 1) t y 1 i d t t y t S: tiết kiệm tư nhân I: đầu tư tư nhân G: chi tiêu công T; tổng thu thuế B 1 g 1 g y y Kinh nghiệm quản lý nước Mỹ Latinh năm 80, nước Châu Á năm 90 cho thấy: tỷ lệ thâm hụt cán cân ngoại thương khủng hoảng cán cân toán quốc tế Còn cân đối (S – I) tức chênh lệch tiết kiệm đầu tư khu vực tư nhân nên nhà nước khó kiểm soát cách trực tiếp; nhà nước có khả kiểm sốt chặt chẽ cân đối (T – G) Do vậy, để tạo chủ động thận trọng nhằm kiểm soát cán cân ngoại thương, thâm hụt ngân sách nhà nước không vượt 5% GDP Tuy nhiên thực tế, tùy tình hình cụ thể quốc gia khả kiểm soát tiết kiệm đầu tư khu vực tư 5% GDP thâm hụt cán cân ngoại thương thâm hụt ngân sách nhà nước giới hạn “cứng” Bet Quan hệ bội chi ngân sách nợ công Theo Anwar Shah (2006), mối quan hệ bội chi ngân sách nhà nước nợ cơng biểu thị qua phương trình số học đây: Et Bet Bet1 Bdt Bdt1 Ht Ht1 Dt Xt Trong đó, B d t nợ nước ngồi tính ngoại tệ, B dt tổng nợ nước tính đồng ngoại tệ, Ht thu phát hành tiền tính đồng nội tệ, Et tỷ giá hối đoái, Dt thâm hụt ngân sách Xt khoản chi phạm vi NSNN Chia hai vế phương trình cho PtYt ( GDP) biến đổi ta có: EBe P Y E E Be Bd P Y Bd H H D X t t t1 t1 t t1 t1 t t1 t1 t1 t t1 t t PY PY PY PY Et1 Pt1Yt1 PY PY Pt1Yt1 PY t t t t t t t t t t tt tt B gy i (S I) ( T G) (X M) GDP GDP GDP Để kiểm sốt tỷ lệ thâm hụt/GDP mức thâm hụt dự kiến phải tạo mức gia tăng nhu cầu tiêu dùng đầu tư trực tiếp để kích thích làm tăng lực sản xuất kinh doanh, qua thúc đẩy kinh tế tăng trưởng mạnh bền vững Muốn vậy, bội chi ngân sách nhà nước nên sử dụng vào công việc khởi đầu loạt chu kỳ sản xuất kinh doanh liên tiếp Lúc thâm hụt có tác dụng đưa kinh tế vào vòng xốy tích cực hoạt động sản xuất kinh doanh, tạo nhiều công ăn việc làm mới, gia tăng quy mơ GDP Nói cách khác, thâm hụt nên sử dụng cho chi đầu tư phát triển Chúng ta đặt: ; ; ; ; b et E t B et Pt Y t B dt b dt Pt Y t dt Dt Pt Yt xt Xt st Pt Y t Ht Ht Pt Yt Và gọi g tỷ lệ tăng trưởng GDP danh nghĩa, tỷ lệ lạm phát tỷ lệ giá tiền tệ danh nghĩa Sau thay tham số vào phương trình thực vài phép biến đổi viết lại phương trình mối quan hệ giữ bội chi nợ công sau: e e bt bt1 1gg bt1 1 b b s d x g t1 1 g t1 t t t Trong đó, bt tỷ lệ nợ (nợ nước nợ nước ngoài) so với GDP Sự thay đổi tỷ lệ nợ so với GDP tách thành thành tố: Đóng góp tăng trưởng (A); Thay đổi tỷ giá hoái đoái (B); Lạm phát nước (C); Bội chi ngân sách nhà nước (D); Thu từ phát hành tiền (E); Chi tiêu ngồi ngân sách (F) Từ phân tích cho thấy, mặt lý thuyết, bội chi ngân sách sáu nhân tố đóng góp đến tích lũy gánh nặng nợ phủ Câu hỏi đặt là, đóng góp bội chi ngân sách nhà nước đến tích lũy nợ phủ có liên quan đến yếu tố khác Để trả lời câu hỏi này, tiếp cận đến khái niệm bội chi ẩn – đo lường thay đổi gánh nặng nợ phủ phát hành tiền bội chi ngân sách Bội chi ẩn tính tổng cộng ba thành tố: B + C + F (Đóng góp tăng trưởng (A); Lạm phát nước (C); Chi tiêu ngân sách (F)) Để đánh giá thâm hụt ẩn định nghĩa trên, ước lượng mức giả thiết nợ cơng mà Chính phủ tích lũy khơng có khoản lời hay lỗ vốn từ cơng nợ Chính phủ (do lạm phát, giảm giá tiền tệ…) gánh chịu khoản chi tiêu ngồi phạm vi ngân sách Vì vậy, đặt = 0; є = x1 = 0, viết lại phương trình h b ht sau: bt s t dt Trong b ht tỷ lệ nợ công giả thiết mà Chính phủ phải gánh chịu (nếu thâm hụt phát hành tiền khứ nguồn tài trợ nợ) Lưu ý g tỷ lệ tăng trưởng GDP danh nghĩa; lập lại theo thời gian để diễn tả b ht đầu, tất Dt thâm hụt ngân sách chia cho sản lượng hành: bht 1 B Y t1 t D H t1 t t t Ht Ht thu phát hành tiền tính đồng nội tệ B: tỷ lệ bội chi ngân sách/GDP Nợ ẩn tích lũy lại tính tỷ lệ nợ thực tế trừ tỷ lệ nợ công giả thiết/dự báo Trên sở đó, tính đóng góp thâm hụt ngân sách phát hành tiền đến tổng số nợ việc lấy tỷ lệ nợ công giả thiết chia cho tỷ lệ nợ thực tế Kết nghiên cứu thực nghiệm cho thấy, nước phát triển đóng góp thâm hụt phát hành tiền đến tổng nợ 65% (1979 – 1996), nước phát triển khác nhau, Philippines: 77%; Hàn Quốc Thái Lan: 26% (1976 – 1996) 1 g CÁC RÀNG BUỘC NGHĨA VỤ NỢ CỦA CHÍNH PHỦ Tính chất ràng buộc Nguồn gốc nợ ẩn Việt Nam Đối với Việt Nam, từ năm 1997 đến Chính phủ loại trừ chế phát hành để cân đối ngân sách, quy mô nợ ẩn Việt Nam không chịu ảnh hưởng nguồn phát hành tiền Trong đó, có số yếu tố đóng góp đến thâm hụt ẩn Việt Nam, nợ bất thường ngầm định: chi phí tái cấu trúc ngân hàng, doanh nghiệp; chi phí xử lý khoản nợ bất thường; khoản lỗ tăng/giảm giá ngoại tệ từ ngân sách; khoản hỗ trợ, trợ cấp từ chương trình cổ phần hóa… Kiểm sốt nợ ẩn nghĩa kiểm soát khoản nợ ngầm định, bất thường Sự không minh bạch Ngân hàng Nhà nước hệ thống báo cáo tài ảnh hưởng khơng nhỏ đến kiểm soát khoản nợ ngầm định nợ bất thường Cơng khai: Nợ trực tiếp Nợ phủ xác lập phủ Luật pháp Nợ bất thường Nợ nước nước Bảo lãnh phủ Các khoản chi theo Luật NSNN DNNN Những khoản bảo lãnh khác Các khoản lương hưu theo Luật Các khoản trợ giá (xăng dầu, điện định Ngầm định: nước…) Các khoản chi thường xuyên Các khoản tài trợ cho đơn vị Các khoản ràng buộc có tính đạo tương lai liên quan đến khu thuộc khu vực cơng đức sức ép từ phía cơng chúng vực công Tài trợ khoản lỗ cho cơng Chương trình an sinh xã hội ty nhà nước (cà phê, cao su…) không theo Luật định (người già Các khoản tài trợ cho quan liên yếu trẻ em khơng nơi nương đồn lao động, Đảng cộng sản Việt tựa) Nam… Chi chăm sóc y tế khơng theo Các khoản hỗ trợ nhân đạo Luật định Chi phí mơi trường Các khoản viện trợ quốc tế Chi phí cổ phần hóa DNNN Các khoản hỗ trợ thiên tai vượt quỹ dự trữ nhà nước Hỗ trợ khu vực tư Hậu khoản thâm hụt lớn khó đo lường, việc đo lường có tầm quan trọng tiềm tàng Và biết xác hậu hàm ý sách nợ phục thuộc vào quan niệm đạo đức liên quan đến việc phân phối thu nhập hệ Từ xem xét trên, việc đánh giá hoạt động kinh tế khu vực công dựa vào đánh giá quy mơ bội chi khơng đủ ý nghĩa Điều quan trọng liệu mức độ dịch vụ phủ cung cấp có tối ưu khơng, đặc biệt phải xem xét tới chi phí bảo đảm nguồn lực cần có để cung cấp dịch vụ III QUẢN LÝ NỢ CÔNG Khái niệm Nợ công vừa kết tình trạng bội chi ngân sách, vừa nguyên nhân gia tăng bội chi ngân sách tương lai Bội chi ngân sách nợ cơng có mối quan hệ chặt chẽ với Bội chi ngân sách gia tăng làm gia tăng nợ phủ nợ công Và ngược lại, quản lý nợ công không tốt làm gia tăng khoản nợ bất thường, tạo áp lực không nhỏ làm gia tăng bội chi ngân sách nhà nước dài hạn Quản lý nợ cơng tiến trình lập thực chiến lược quản lý nợ quốc gia nhằm tạo lượng vốn theo yêu cầu, đạt mục tiêu rủi ro chi phí mục tiêu khác mà nhà nước đặt Trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô, vấn đề quan trọng quản lý nợ cơng phủ phải đảm bảo quy mô tốc độ tăng trưởng nợ cơng phải bền vững, có khả tốn nhiều tình khác mà đáp ứng mục tiêu rủi ro chi phí Xét phương diện cấu trúc, quản lý nợ công bao gồm hệ thống yếu tố sau: Chủ thể quản lý Đối tượng quản lý Mục tiêu quản lý Công cụ quản lý Khuôn khổ thể chế quản lý Tạo phối hợp nhịp nhàng dung hòa tối ưu mục đích với phận sách kinh tế vĩ mô Sự phối hợp chặt chẽ sách tài khóa, sách tiền tệ với sách quản lý nợ công cần thiết Hậu sách kinh tế vĩ mơ không hợp lý thường đem lại cấu nợ đầy rủi ro; ngược lại, sách quản lý nợ cơng ảnh hưởng đến việc thực thi sách tài khóa, sách tiền tệ Chẳng hạn, sách quản lý nợ cơng làm cho nợ công gia tăng Vay nợ tạo áp lực buộc nhà nước phải tăng thuế tương lai để trả nợ vay, gây tổn thất tính hiệu việc đánh thuế Chính sách quản lý nợ cơng tốt tạo điều kiện thiết lập trì thị trường chứng khoán nhà nước hiệu Điều mặt làm giảm thiểu rủi ro chi phí quản lý nợ công trung dài hạn; mặt khác giúp phủ có sở tài trợ chi tiêu mà khơng cần dựa vào NHTW để bù đắp bội chi ngân sách nhà nước Cải thiện tình trạng cán cân tốn quốc tế Chính sách quản lý nợ công ảnh hưởng trực tiếp đến mức vay nợ nước Nếu mức vay nợ nước gia tăng trước mắt làm cho đồng nội tệ tăng giá, từ gây bất lợi đến hoạt động xuất khẩu, nhập lại tăng giá hàng nhập trở nên rẻ hơn, kết làm trầm trọng tình trạng cán cân vãng lai Còn xét lâu dài, gia tăng vay nợ nước tạo áp lực lớn cán cân toán quốc tế nguy khủng hoảng nợ Mặc dầu sách quản lý nợ cơng chưa nguyên nhân nhất, chí chưa nguyên nhân đưa đến khủng hoảng nợ, cấu nợ bất hợp lý góp phần làm cho khủng hoảng thêm trầm trọng Ngay có mơi trường sách kinh tế vĩ mơ tốt, biện pháp đầy rủi ro quản lý nợ công làm tăng khả tổn thương kinh tế cú sốc kinh tế – tài từ bên ngồi Ý nghĩa quản lý nợ công -Tạo phối hợp nhịp nhàng dung hòa tối ưu mục đích với phận sách kinh tế vĩ mơ -Cải thiện tình trạng cán cân toán quốc tế -Ổn định kinh tế – tài nước Trong số trường hợp, mâu thuẫn sách quản lý nợ cơng sách tiền tệ nảy sinh có mục đích khác – quản lý nợ tập trung vào việc hóa đổi chi phí rủi ro, sách tiền tệ lại hướng tới đạt ổn định giá Ví dụ, ngân hàng trung ương muốn phủ phát hành khoản nợ dựa theo tỷ lệ lạm phát, vay đồng ngoại tệ để tạo tin cậy đồng nội tệ, nhà quản lý nợ lại tin khoản nợ ngoại tệ tạo rủi ro lớn cho cơng nợ Chính sách quản lý nợ công tốt tạo điều kiện để dung hòa tối ưu mâu thuẫn nói Ổn định kinh tế – tài nước Khủng hoảng kinh tế nhiều nước cho thấy, nợ không cấu tốt thời hạn toán, tiền tệ lãi suất, công nợ bất thường khơng có nguồn chi trả ngun nhân quan trọng Trên thực tế, dù chế lãi suất nào, dù vay nợ ngoại tệ hay nội tệ, khủng hoảng thường nảy sinh nhà nước tập trung vào việc tiết kiệm chi phí lượng lớn khoản vay ngắn hạn Và kết uy tín tín dụng quốc gia bị giảm sút phải chuyển hạn nợ Tương tự thế, phụ thuộc nhiều vào nợ ngoại tệ dẫn đến áp lực tỷ giá tiền tệ Mặt khác, nợ công thường danh mục nợ lớn quốc gia, ảnh hưởng lớn đến ổn định tài nước Quản lý nợ cơng khơng hợp lý, phủ vay nợ nước nhiều phần vốn cung ứng cho khu vực doanh nghiệp dân cư giảm sút Hậu gây cân đối đầu tư khu vực công khu vực tư; mặt khác, làm lãi suất tín dụng tăng lại chèn ép đầu tư khu vực tư Chính sách quản lý nợ cơng tốt làm giảm lây nhiễm rủi ro tài thông qua việc tạo điều kiện phát triển thị trường tài Chẳng hạn, thị trường chứng khốn nợ nước phát triển thay cho tài trợ từ ngân hàng nguồn cạn ngược lại, giúp cho kinh tế chịu cú sốc tài Cách tiếp cận khơng phù hợp vào năm 90, đặc biệt vào năm cuối thập niên 90, mơi trường tài quốc tế có nhiều thay đổi Nếu trước đây, khối lượng kỳ hạn khoản nợ khu vực tư tùy thuộc vào ràng buộc chế độ kiểm soát ngoại hối; vay mượn nợ tiến hành sau hợp đồng nợ phê chuẩn cấp có thẩm quyền, vào năm cuối thập niên 90, kinh tế lại dần chuyển sang thực sách tự hóa tài khoản vốn, loại bỏ kiểm sốt chấp nhận nợ nước ngồi khu vực tư Các khủng hoảng tài – tiền tệ Mêhicô, Đông Á năm 1997, Nga, Brasil đặc biệt Áchentina năm gần lại làm cho phủ kinh tế nhận thấy rằng, để sách quản lý nợ cơng có hiệu cần phải quản lý nợ khu vực công khu vực tư Do nợ công tác động lớn đến cán cân toán quốc tế, ổn định tài quốc gia, tính hiệu sách tài khóa tiền tệ, nên quản lý nợ cơng trở nên sách ưu tiên hàng đầu nhiều kinh tế chuyển đổi từ năm đầu thập niên 80 Khi khủng hoảng nợ xảy vào năm 1982, phủ nhiều kinh tế thực sách quản lý nợ công với đặc điểm bật tập trung kiểm sốt nợ nước ngồi trung dài hạn trực tiếp khu vực cơng, có ý đến việc kiểm soát khoản nợ bảo lãnh cho khu vực tư khoản nợ ngắn hạn Chính phủ phải chịu trách nhiệm vay mượn nợ khu vực cơng khu vực tư Chính phủ phải chịu trách nhiệm vay mượn nợ khu vực tư vỡ nợ ảnh hưởng đến thứ tự xếp hạng tín nhiệm quốc gia Chính phủ cần phải dự tính tổng số nợ nước ngồi khu vực tư khơng bảo lãnh Mức độ nợ bất thường mối quan tâm lớn nhiều phủ sau khủng hoảng Đây khoản nợ nảy sinh tình khơng lường trước Chính sách tự hóa phủ làm gia tăng nợ khu vực tư kéo theo gia tăng khoản nợ bất thường Khuôn khổ quản lý nợ cơng Nói tóm lại, với loại bỏ sách kiểm sốt vốn, khu vực cơng tư có nhiều hội lựa chọn gia tăng nguồn vốn từ thị trường nước nước; thị trường nước phát triển đầy đủ hơn, có nhiều cơng cụ vay mượn nợ Những thay đổi loại trừ phân biệt nợ nước nước làm cho sách quản lý nợ quốc gia nói chung nợ cơng nói riêng quan tâm nhiều Xác lập mục tiêu quản lý nợ công phối hợp sách Dự báo nợ cơng Tính minh bạch trách nhiệm quản lý nợ công Khuôn khổ thể chế quản lý nợ công Chiến lược quản lý nợ Quản lý nợ công với phương pháp ALM (Assets and Liabilities Model) - Xác lập mục tiêu quản lý nợ công Xác lập mục tiêu quản lý nợ công nội dung quan trọng khuôn khổ quản lý nợ cơng định hướng cho hoạt động quản lý, tạo sở để phối hợp sách quản lý nợ cơng với sách tài khóa sách tiền tệ Theo kinh nghiệm nước tổ chức OECD, có bốn mục tiêu mà quản lý nợ công cần phải đạt được: Đảm bảo nguồn lực tài trợ nhu cầu vốn phủ Giảm thiểu chi phí vay nợ Kiểm soát rủi ro mức chấp nhận Hỗ trợ phát triển thị trường tài nước - Sự phối hợp sách quản lý nợ cơng với sách tài khóa sách tiền tệ + Giữa phận quản lý nợ công, quan tài ngân hàng trung ương nên có hợp tác chia sẻ với mục tiêu quản lý nợ, sách tài khóa sách tiền tệ tương tác lẫn cơng cụ sách Ngân hàng trung ương cần nắm rõ thông tin mức độ ảnh hưởng nợ công đến việc thực mục tiêu sách tiền tệ Vay nợ có giới hạn thực sách quản lý rủi ro nợ hợp lý giúp cho quan tài giữ vững cân đối nguồn lực, trì khả trả nợ quốc gia + Cần tăng cường tính độc lập sách tiền tệ quản lý nợ để giảm thiểu mâu thuẫn tiềm ẩn Nếu nhu cầu vay nợ chủ yếu dựa vào quy mô bội chi sách tài khóa nhu cầu phát triển kinh tế, sách tiền tệ cần phải thực cách độc lập với sách quản lý nợ sách tài khóa để khắc phục hạn chế hay sai lầm sách gây - Đối với nợ nước Được dự báo chủ yếu dựa vào phân tích quy mô bội chi ngân sách hàng năm (Bd) sở phân tích tham số: d (i) Btrungương : mức bội chi ngân sách trung ương hàng năm nhu cầu vay nợ nước để cân đối ngân sách sở quán triệt nguyên tắc vốn nước định 23 vốn nước quan trọng 31 d (ii) Bđòa phương : mức vay nợ hàng năm quyền địa phương giới hạn phạm vi mà Luật Ngân sách nhà nước quy định (không 30% chi đầu tư địa phương năm) Vậy, công thức dự báo nợ công nước dựa vào bội chi ngân sách xác định sau: Dttrung ương Dt1 Bdttrung ương Bdtđòa phương Xt Thật ra, lúc khó mà đạt tất mục tiêu quản lý nợ công kinh tế Các kinh tế phát triển, tiếp cận hội nhập hoàn toàn vào thị trường vốn quốc tế, thị trường vốn nội địa phát triển trình độ cao, nên bốn mục tiêu có khả đạt Còn kinh tế phát triển, tùy theo trình độ phát triển kinh tế mức độ hội nhập kinh tế quốc tế mà phủ lựa chọn mục tiêu quản lý nợ công cho thích hợp Chẳng hạn, giai đoạn đầu chuyển đổi kinh tế mục tiêu ưu tiên hàng đầu tìm kiếm huy động nguồn lực tài để thỏa mãn nhu cầu vốn khu vực cơng mức chi phí thấp Khi tiếp cận thị trường vốn quốc tế, mục tiêu cần phải tập trung quản lý rủi ro Đến thực sách tự hóa tài chính, mục tiêu ưu tiên lúc tăng cường phát triển độ sâu thị trường vốn nước để tạo nên ổn định phát triển bền vững + Bộ phận quản lý nợ, quan tài sản ngân hàng trung ương nên thường xuyên chia sẻ thông tin nhu cầu toán nợ tương lai phủ Chính sách tiền tệ chủ yếu tiến hành thông qua phối hợp sử dụng cơng cụ tài (tín phiếu, trái phiếu phủ…) hoạt động thị trường nợ phủ Từ đó, việc lựa chọn cơng cụ cách thức thực thi sách tiền tệ ảnh hưởng tới thị trường nợ phủ Ngược lại, để điều hành sách tiền tệ có hiệu quả, ngân hàng trung ương phải nắm bắt luồng tài ngắn hạn dài hạn phủ Điều có nghĩa là, cán quản lý nợ, tài khóa tiền tệ phải gặp gỡ để thảo luận vấn đ ề sách chia sẻ thơng tin để có phối hợp nhịp nhàng Trong đó, D t nợ công thời điểm t; Xt khoản chi liên quan đến nợ ngầm định/nợ ẩn mà phủ phải có trách nhiệm chi trả cuối Thơng thường, khoản chi dự tốn 5% nợ công nước - Đối với nợ nước ngồi Có nhiều phương pháp để dự báo, có lẽ đơn giản mơ hình Harrod-Domar Mơ hình sử dụng nhiều tính tốn chun gia IMF, WB dự báo nợ nước K Y IC OR Trong Y: Tỷ lệ tăng trưởng kinh tế K :Tỷ lệ đầu tư so với sản lượng I Y ICOR: Tỷ lệ gia tăng tư – đầu (sản lượng) Trong kinh tế mở: I = S + (T – G) + (EX – IM) với S: tiết kiệm; T: thuế, G: chi tiêu phủ, EX: kim ngạch xuất khẩu, IM: kim ngạch nhập Nói cách khác: S – I = (G – T) + (IM – EX) = FI Nếu (G – T) > 0; IM > EX dẫn đến S < I, nghĩa kinh tế cần phải huy động lượng vốn nước định (FI: Foreign inflow) nhằm cân đối tiết kiệm đầu tư Dựa vào công thức xu vốn chảy vào khứ để tiến hành việc dự báo nợ nước theo bước: (i) Dựa vào tỷ lệ tăng trưởng GDP ICOR, tính mức đầu tư (I) (ii) Dựa vào bội chi ngân sách (G, T), kim ngạch xuất – nhập (EX, IM), dự kiến dòng tiền nước ngồi tiền lãi vay để tính FI Tiếp theo dựa vào đẳng thức tích lũy đầu tư (S – I), tính tổng tiết kiệm (S) (iii) Tách S thành phần: DS (tiết kiệm nước) FS (tiết kiệm nước ngoài), ước tính FS sở S DS Vì FS = ODA + FDI + NFDI (vay thương mại, phần đầu tư gián tiếp…) Căn vào xu trước giả định cam kết ODA, FDI ước tính NFDI Sau vào ước tính tiền lãi gốc phải trả, ước tính nghĩa vụ phải trả (iv) Tính NPV nợ nước ngồi so với GDP Tính minh bạch quản lý nợ cơng thiết lập dựa vào hai tiền đề chủ yếu: (1) mục tiêu cơng cụ sách quản lý nợ phổ biến công khai thị trường tài sản cam kết mà phủ đưa để thực có tính khả thi cao tính hiệu sách quản lý nợ phát huy tăng cường; (2) tính minh bạch tăng cường tính trách nhiệm lực quản lý phận liên quan đến quản lý nợ cơng - Về mặt quản trị Tính minh bạch trách nhiệm yêu cầu: Xác định rõ ràng vai trò, trách nhiệm mục tiêu quan chịu trách nhiệm quản lý nợ Các mục tiêu quản lý nợ công cần định nghĩa rõ ràng để loại bỏ yếu tố không chắn; giải pháp chi phí rủi ro cần giải thích đầy đủ phương diện định tính định lượng Các hoạt động quản lý nợ cơng cần phải kiểm tốn viên độc lập kiểm tốn hàng năm Cơng khai thơng tin sách quản lý nợ: Bội chi ngân sách Thành phần nợ tài sản tài chính, gồm loại tiền tệ, kỳ hạn, cấu lãi suất Các số phản ánh thực trạng nợ công - Tổ chức hoạt động nội Cơ cấu tổ chức quan quản lý nợ mối quan hệ phận quan phải hợp lý, giao trách nhiệm cụ thể cho cán bộ, có sách kiểm sốt giám sát, quy trình báo cáo rõ ràng Các hoạt động quản lý nợ cần hỗ trợ hệ thống thơng tin xác tồn diện Những quốc gia bắt đầu trình xây dựng lực quản lý nợ cần dành nhiều ưu tiên cho việc phát triển hệ thống ghi chép báo cáo nợ xác Quản lý nợ cơng u cầu phải có đội ngũ cán quản lý nợ vừa phải có kỹ nghiệp vụ thị trường tài kỹ quản lý danh mục đầu tư phân tích rủi ro, vừa phải có hiểu biết sách cơng cộng Bất kể cấu tổ chức quản lý nợ nào, lực cán quản lý nợ đóng vai trò quan trọng góp phần làm giảm thiểu rủi ro quản lý nợ Yêu cầu lại thách thức lớn nhiều nước, đặc biệt nước mà có khác biệt lớn mức lương khu vực tư khu vực công thiếu hẳn người có đủ yêu cầu Ở khía cạnh quản trị có hai vấn đề lớn cần quan tâm Thứ nhất, khuôn khổ pháp lý cần phải xác định rõ quan có thẩm quyền vay nợ, phát hành nợ đảm trách thực giao dịch vay nợ công Đây sở quan trọng để thiết lập kỷ luật tổng thể quản lý nợ công Thứ hai, mặt tổ chức, khuôn khổ quản lý nợ tiết hóa rõ ràng mối quan hệ hợp tác chia sẻ thông tin quan có thẩm quyền vay nợ phận quản lý nợ công Các bảng báo cáo nợ công cần gia tăng trách nhiệm quan, phận có liên quan đến quản lý nợ cơng, bao gồm trách nhiệm giải trình trách nhiệm hậu - Tơn trọng kỷ luật tài tổng thể Đối với kinh tế, nguồn lực tài cung ứng để thỏa mãn nhu cầu có giới hạn, để quy mô nợ công gia tăng dẫn đến hậu quả: (i) gia tăng gánh nặng thuế; (ii) phá vỡ cân kinh tế, cân tiết kiệm – đầu tư, cân cán cân tốn, từ ảnh hưởng xấu đến tăng trưởng kinh tế Vì vậy, cần thiết phải giữ kỷ luật tài tổng thể để ổn định kinh tế vĩ mơ Kỷ luật tài tổng thể u cầu giới hạn quy mô nợ phải thiết lập dựa vào tiêu tổng thể vĩ mô như: quy mô GDP; tỷ suất thu/GDP; gia tăng chi hàng năm tổng GDP; tỷ lệ tiết kiệm đầu tư/GDP; mức độ bội chi cán cân toán… Giới hạn quy mô nợ phải tăng cường suốt trình thực ngân sách trì, giữ vững ổn định dài hạn CÁC CHỈ TIÊU ĐÁNH GIÁ SỰ AN TOÀN NỢ - Mức vay phải phù hợp với khả tiếp nhận vốn kinh tế Thực đánh giá mức độ an tồn vay nợ cần phân tích tiêu sau: Tăng trưởng kinh tế: chìa khóa để nới lỏng trần tín dụng Nếu tiêu cao liên tục nhà nước gia tăng vay nợ nước Song, điều kiện cần mà heieju điều kiện đủ để đảm bảo an tồn tín dụng Nếu hệ số ICOR q cao, có nghĩa đồng vốn sử dụng hiệu cần hạn chế vay nợ Tốc độ tăng trưởng xuất khẩu: xuất nguồn cung cấp vốn để trả nợ nước Muốn nâng cao lực trả nợ hạn chế rủi ro tác động từ bên ngồi đòi hỏi xuất tăng trưởng cao đa dạng cấu Hiện tại, kim ngạch xuất Việt Nam phụ thuộc nhiều vào mặt hàng dầu thơ cần cảnh giác với việc vay nợ Mức dự trữ ngoại tệ quốc gia: Vay trả nợ chịu áp lực trước rủi ro lãi suất, tỷ giá thu nhập xuất khẩu, kinh tế cần trì mức dự trữ đủ mạnh để đối phó với sốc rủi ro xảy - Khả hấp thu vốn vay khả hoàn trả nợ nước Khả hấp thụ vốn vay nước (K) = tổng nợ nước ngoài/GDP Tỷ lệ trả nợ (Tr) = tổng mức trả nợ/kim ngạch xuất hàng năm Khả hoàn trả nợ vay nước (HT) = tổng mức nợ nước ngoài/tổng kim ngạch xuất năm - Phân bổ sử dụng nợ vay theo ưu tiên chiến lược Sau xác định tính kỷ luật tài tổng thể, vấn đề quan trọng quản lý nợ làm để ưu tiên hóa nhu cầu hay mục tiêu có tính cạnh tranh với nguồn lực tài khan Nói khác đi, kinh tế, nguồn lực vay nợ có giới hạn, phủ cần phải đánh đổi lựa chọn mục tiêu chiến lược giai đoạn phát triển kinh tế xã hội Thử thách cấu trúc xếp thể chế để tạo động lực cho phân bổ sử dụng khoản nợ vay theo ưu tiên chiến lược chặt chẽ nâng cao chất lượng thơng tin cần thiết để thực điều có hiệu Giữa tiêu chế ước lẫn nhâu Theo kinh nghiệm quốc tế, K > 50% kinh tế rơi vào tình trạng báo động nợ Khi cần phải kiềm chế tổng mức vay nợ bố trí cấu nợ vay hợp lý theo hướng đẩy mạnh tốc độ xuất để giữ tỷ lệ Tr < 20%, HT < 150%, tức đảm bảo khả trả nợ Đây chiến lược có ý nghĩa quan trọng sách quản lý nợ công Những khủng hoảng tài thập nhiên 90 cho thấy nguyên nhan sâu xa khủng hoảng nhiều có liên quan đến sách quản lý rủi ro nợ yếu phủ Chiến lược yêu cầu phủ cần phát triển khuôn khổ phép phận quản lý nợ xác định quản lý đánh đổi chi phí rủi ro mong đợi danh mục quản lý nợ công Rủi ro quản lý nợ công gồm rủi ro thị trường, rủi ro khoản, rủi ro tín dụng, rủi ro toán… Hậu loại rủi ro dẫn đến nảy sinh chi phí nợ cơng Chi phí nợ cơng bao gồm: (1) chi phí tài mà điển hình liên quan đến chi phí trả nợ vay thời gian trung hạn (2) chi phí tiềm tổn thất kinh tế nảy sinh từ khủng hoảng tài phủ gặp phải khó khăn tốn nợ Chi phí mong đợi nợ cơng cần phải dự tốn theo khn khổ trung dài hạn, dựa vào giả thuyết lãi suất tỷ giá hối đoái tương lai RỦI RO TRONG QUẢN LÝ NỢ CÔNG Rủi ro thị trường: Đây loại rủi ro gắn liền với thay đổi giá thị trường, tỷ giá, lãi suất, giá hàng hóa… ảnh hưởng đến chi phí thực dịch vụ nợ phủ Rủi ro chuyển hạn: rủi ro khoản nợ phải chuyển hạn với chi phí cao bất thường khơng thể chuyển hạn được, làm nghiêm trọng thêm tình hình khủng hoảng nợ, qua gây nên tổn thất kinh tế thực tác động tài đơn lãi suất cao Rủi ro khoản: loại rủi ro xảy vốn dự trữ tiền tài sản có tính khoản cao không đủ để đáp ứng nhu cầu toán khoản nợ đến kỳ hạn Rủi ro tín dụng: rủi ro phát sinh người vay khơng thực nghĩa vụ tốn bên đối tác khơng thực hợp đồng tài Loại rủi ro thường gặp trường hợp: (1) khoản nợ bất thường khu vực tư mà phủ phải gánh chịu sách bảo lãnh (2) trường hợp chủ thể tham gia đấu thầu trái phiếu phủ trúng thầu khơng thực hợp đồng Rủi ro tốn: tổn thất tiềm ẩn mà phủ gánh chịu kết khả toán đối tác khác Rủi ro hoạt động: gồm rủi ro nghiệp vụ phát sinh giai đoạn điều hành ghi chép kế toán; rủi ro luật pháp gây ra, thảm họa thiên nhiên… Bảng cân đối phủ TÀI SẢN Quản lý nợ công với phương pháp ALM (Assets and Liabilities Model) Hiện hầu khối OECD sử dụng phương pháp ALM để quản lý nợ cơng Phương pháp mơ mơ hình quản lý vốn rủi ro tài doanh nghiệp để thiết lập bảng cân đối phủ, qua cho phép phủ tối đa hóa tiềm hệ thống phòng chống rủi ro cung cấp tảng đánh giá đánh đổi chi phí rủi ro phương diện tổng thể Hay nói khác hơn, ALM tiến trình thiết lập, thực hiện, giám sát điều chỉnh chiến lược quản lý tài sản nợ để đạt mục tiêu quản lý nợ giới hạn rủi ro định Dưới phác thảo tài sản nợ hình thành bảng cân đối phủ sau: NỢ PHẢI TRẢ Tài sản tài - Các khoản tiền gởi xã hội - Tiền mặt tiền gởi - Các khoản nhận tạm ứng - Các khoản tạm ứng - Chứng khốn chi phí - Các khoản đầu tư, cho vay phải thu khác - Các khoản vay ODA - Các khoản góp vốn - Nghĩa vụ nợ dự phòng - Tài sản tài khác - Các khoản nợ phụ cấp lương hưu Tài sản phi tài - Các khoản phải trả cho người lao động - Đất - Các khoản nợ khác có tính chuyển giao - Nhà cửa - Nhà máy, công cụ sở hạ tầng - Tài sản vật kiến trúc - Tài sản khác (1) Giá trị = tổng tài sản – tổng nợ phải trả (2) Nợ tính tốn tổng tiền gởi xã hội, khoản tạm ứng, chứng khốn phủ, khoản vay ODA, nghĩa vụ nợ dự phòng (–) trừ khoản tiền mặt tiền gởi, khoản tạm ứng, khoản đầu tư, cho vay phải thu khác Bên trái bảng cân đối phản ánh khoản nợ vay phủ gọi chung nợ phải trả Phía bên phải bảng cân đối phản ánh danh mục tài sản phủ hình thành từ khoản nợ Danh mục tài sản phủ chia thành tài sản tài tài sản phi tài chính, phục vụ cho hoạt động khác phủ Những hoạt động khác phủ ln phải hướng vào đạt mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội quốc gia Tuy nhiên tiến trình này, phủ phải gánh chịu rủi ro tín dụng tài liên quan đến hai bên bảng cân đối (tài sản nợ phải trả) Sử dụng khuôn khổ ALM để quản nợ xem cách tiếp cận có ý nghĩa hét sức thực tiễn Nó tạo tảng phân tích rủi ro – chi phí danh mục nợ phủ gắn kết với phân tích thu nhập mà phủ sử dụng để toán khoản nợ, cụ thể nguồn thu thuế Phương pháp ALM cho phép phủ thấy loại hình khác danh mục nợ tài sản thuộc phạm vi mà phủ quản lý, bên cạnh nguồn thu thuế danh mục nợ trực tiếp Đánh gái rủi ro liên quan đến danh mục nợ giúp cho phủ thiết kế chiến lược tổng thể qua giảm thiểu rủi ro liên quan đến danh mục nợ tài sản bảng cân đối Phương pháp ALM cung cấp khn khổ hữu ích để cân nhắc thỏa thuận nhằm quản lý bảng cân đối phủ Chẳng hạn, bao gồm việc đưa định liệu phủ nên trì quyền lợi sở hữu việc cung cấp hàng hóa, dịch vụ cơng cấu tổ chức tốt nhằm quản lý tài sản mà phủ mong muốn đạt 10 ... báo nợ cơng Tính minh bạch trách nhiệm quản lý nợ công Khuôn khổ thể chế quản lý nợ công Chi n lược quản lý nợ Quản lý nợ công với phương pháp ALM (Assets and Liabilities Model) - Xác lập mục tiêu. .. Xác lập mục tiêu quản lý nợ công Xác lập mục tiêu quản lý nợ công nội dung quan trọng khuôn khổ quản lý nợ công định hướng cho hoạt động quản lý, tạo sở để phối hợp sách quản lý nợ cơng với sách... sách quản lý rủi ro nợ yếu phủ Chi n lược u cầu phủ cần phát triển khn khổ phép phận quản lý nợ xác định quản lý đánh đổi chi phí rủi ro mong đợi danh mục quản lý nợ công Rủi ro quản lý nợ công