Đánh giá tác động chính sách trong hoạt động xây dựng luật ở việt nam hiện nay thực trạng và giải pháp hoàn thiện

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI LÊ TUẤN ĐỘ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY – THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Định hướng ứng dụng HÀ NỘI, NĂM 2018 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI LÊ TUẤN ĐỘ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY – THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN Chuyên ngành: Luật Hiến pháp luật Hành Mã số: 8380102 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Định hướng ứng dụng Người hướng dẫn khoa học: TS Trần Minh Hương HÀ NỘI, NĂM 2018 LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành luận văn này, nỗ lực nghiên cứu học hỏi thân cịn có hướng dẫn tận tình TS Trần Minh Hương Em xin gửi lời cảm ơn chân thành đến TS Trần Minh Hương, người hướng dẫn em cách thức nghiên cứu, triển khai hoàn thành luận văn này; toàn thể thành viên hội đồng đánh giá luận văn phân tích, góp ý chỉnh sửa để kết nghiên cứu em hoàn thiện Một lần em chân thành cảm ơn chúc cô dồi sức khoẻ, hạnh phúc! Hà Nội, ngày 08 tháng 01 năm 2019 Học Viên – Lê Tuấn Độ LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan cơng trình nghiên cứu khoa học độc lập riêng Các kết nêu Luận văn chưa cơng bố cơng trình khác Các số liệu luận văn trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, trích dẫn theo quy định Tơi xin chịu trách nhiệm tính xác trung thực luận văn TÁC GIẢ LUẬN VĂN Lê Tuấn Độ MỤC LỤC LỜI MỞ ĐẦU 1 Tính cấp thiết đề tài Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài Mục tiêu nghiên cứu Đối tượng phạm vi nghiên cứu Phương pháp nghiên cứu 6 Những đóng góp khoa học luận văn 7 Kết cấu Luận văn Chương CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH 1.1 Đánh giá tác động sách khái niệm liên quan 1.2 Quy trình, nội dung đánh giá tác động sách 14 1.3 Phương pháp đánh giá tác động sách 18 1.4 Ý nghĩa hoạt động đánh giá tác động sách 22 1.5 Khái quát hoạt động đánh giá tác động sách số nước giới 24 Chương THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 28 2.1 Thời điểm thực đánh giá tác động sách 28 2.2 Chủ thể tiến hành đánh giá tác động sách 32 2.3 Nội dung phương pháp đánh giá tác động sách 32 2.4 Quy trình thực đánh giá tác động sách 39 Chương THỰC TRẠNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 45 3.1 Những thành tựu đạt 45 3.2 Những tồn tại, bất cập 53 3.3 Nguyên nhân tồn tại, bất cập 58 Chương GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 63 4.1 Nhóm giải pháp hồn thiện hệ thống pháp luật 63 4.2 Nhóm giải pháp nâng cao hiệu thi hành 69 KẾT LUẬN 74 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC LỜI MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Sau gần 20 năm thi hành Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 1996 (Sau gọi tắt Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm “Luật năm…”), 10 năm thi hành Luật năm 2004 năm thi hành Luật năm 2008, Nhà nước ta xây dựng hệ thống pháp luật đồ sộ, góp phần vào thành tựu chung 30 năm đổi mới, phục vụ đắc lực cho lãnh đạo Đảng, quản lý, điều hành Nhà nước, tạo tiền đề cho công đổi đất nước hội nhập với giới Bên cạnh kết đạt được, hệ thống văn pháp luật nước ta bộc lộ nhiều điểm hạn chế khiếm khuyết, chưa đáp ứng yêu cầu cơng đổi tồn diện hội nhập quốc tế, đặc biệt điều kiện Việt Nam thành viên nhiều tổ chức quốc tế Một nguyên nhân dẫn đến chất lượng văn pháp luật chưa đáp ứng yêu cầu hoạt động dự báo, đánh giá tác động pháp luật, đặc biệt việc đánh giá tác động sách trong hoạt động xây dựng pháp luật mẻ, chưa quan tâm đầu tư, thực cịn mang nặng tính hình thức Đánh giá tác động sách (ĐGTĐCS) hay quốc tế gọi Regulatory Impact Assessment (RIA) trình phân tích đánh giá thơng tin cách hệ thống, qua xác định rõ ràng, xác vấn đề bất cập phương án sách tối ưu để giải vấn đề Vì vậy, ĐGTĐCS hoạt động xây dựng pháp luật cần thiết, nhằm tác động tích cực tiêu cực sách để có biện pháp khắc phục chúng trước sau ban hành văn pháp luật Việc đánh giá q trình xây dựng văn pháp luật có tác dụng nắm bắt sách nước quốc tế, để hoàn thiện hệ thống văn pháp luật nước hoạch định sách phát triển tương lai ĐGTĐCS hay RIA công cụ thiếu quy trình xây dựng pháp luật hầu hết quốc gia giới Sự phát triển ĐGTĐCS đến hoạt động xây dựng pháp luật phần xu hướng chung nước giới, nhằm cải thiện cách phủ sử dụng quyền hạn pháp lý họ, việc hoạch định sách phát triển Bản thân hoạt động ĐGTĐCS sở đầy đủ để định, mà sử dụng tốt làm hướng dẫn để cải thiện chất lượng việc định trị hành chính, đồng thời phục vụ giá trị trị quan trọng cởi mở, tham gia cộng đồng trách nhiệm giải trình Kinh nghiệm nước OECD cho thấy việc ĐGTĐCS giúp cải thiện khả cạnh tranh hiệu kinh tế kinh tế toàn cầu Cụ thể cải thiện hiệu chi phí việc hoạch định sách giảm số lượng sách khơng cần thiết, chất lượng: Hà Lan, việc đánh giá làm giảm thay đổi 20% sách; Hàn Quốc, 25% sách khơng Uỷ ban cải cách sách chấp thuận Vì thế, việc nghiên cứu vấn đề ĐGTĐCS hoạt động xây dựng luật Việt Nam cần thiết Trên sở tác giả đề xuất giải pháp nhằm sửa đổi, thay quy định pháp luật sách phát triển lạc hậu, khơng cịn phù hợp với thực tiễn sống nước xu hội nhập quốc tế; đồng thời nâng cao chất lượng đánh giá tác động sách đến hoạt động xây dựng pháp luật Xuất phát từ địi hỏi mang tính thực tiễn nhu cầu cấp thiết nêu trên, tác giả định chọn đề tài: “Đánh giá tác động sách hoạt động xây dựng luật Việt Nam – Thực trạng giải pháp hoàn thiện” để làm luận văn tốt nghiệp Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài Do hình thành áp dụng lâu nên có nhiều đề tài nghiên cứu quốc tế khía cạnh đánh giá tác động sách pháp luật Tuy nhiên, Việt Nam ĐGTĐCS vấn đề tương đối mẻ nên chưa có nhiều nghiên cứu vấn đề này, chủ yếu nghiên cứu ĐGTĐCS nói chung hoạt động xây dựng pháp luật hay đánh giá tác động pháp luật (Thuật ngữ sử dụng trước Luật năm 2015 ban hành) Việc nghiên cứu cụ thể đề tài ĐGTĐCS hoạt động xây dựng luật Việt Nam chưa quan tâm đầy đủ Đã có số tác giả nước quan tâm nghiên cứu vấn để tác động đến q trình xây dựng sách hoạt động lập pháp như: nghiên cứu PGS.TS Nguyễn Minh Đoan (2009), “Các tiêu chí đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật”, “Tạp chí nghiên cứu lập pháp, (23), tr.22-28; Nguyễn Minh Tuấn (2011), Sử dụng công cụ đánh giá dự báo tác động pháp luật (RIA) quy trình hoạch định sách, Trung tâm thơng tin dự báo kính tế - xã hội Quốc gia, Hà Nội; nghiên cứu TS Nguyễn Thị Kim Thoa, ThS, Nguyễn Thi Hạnh (2008), “Đánh giá tác động pháp luật”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, (6), tr 53-58; hay đề tài nghiên cứu khoa học cấp sở - Trường Đại học Luật Hà Nội, TS Đoàn Thị Tố Uyên chủ nhiệm đề tài (2017), Đánh giá tác động pháp luật trình xây dựng văn quy phạm pháp luật theo quy định Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 Các nghiên cứu ĐGTĐCS trình xây dựng văn pháp luật xu hướng tồn cầu, cơng cụ để hoạch định sách tối ưu để giải vấn đề bất cập Điểm giống nghiên cứu tác giả đến kết luận là: hoạt động ĐGTĐCS cần thực phạm vi định cấp độ khác nhau; trường hợp cụ thể đánh giá cần cụ thể hoá sở xác định rõ mục tiêu, yêu cầu mức độ cần thiết việc đánh giá Tuy nhiên, cánh tiếp cận tác giả lại không giống PGT.TS Nguyễn Minh Đoan (2009) phân tích dựa tiêu chí đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật Tác giả Nguyễn Minh Tuấn (2011) lại trình bày phương thức sử dụng công cụ đánh giá dự báo tác động pháp luật trình hoạch định sách TS Nguyễn Thị Kim Thoa ThS, Nguyễn Thị Hạnh (2008) nghiên cứu tổng thể việc đánh giá tác động pháp luật nói chung để đưa luận điểm chứng minh tầm quan trọng đánh giá Còn đề tài cấp sở Trường đại học luật Hà Nội TS Đoàn Thị Tố Uyên tập trung đánh giá tác động pháp lý trình xây dựng văn pháp luật nhằm nâng cao chất lượng văn pháp luật nói chung để triển khai có hiệu Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 Một nghiên cứu khác Scott Jacob (2006), “Current Trends and Processes in RIA: The challenges of mainstreaming RIA into policy making”, tiến hành phân tích đưa xu hướng trình đánh giá dự báo tác động pháp luật lên việc hoạch định sách Sự đóng góp đặc biệt nghiên cứu xu hướng đánh giá tác động nước tiên tiến giới sử dụng khoảng từ năm 2002 đến 2006 Theo đó, việc đánh giá dự báo tác động văn pháp luật lồng ghép vào trình làm sách ngược lại tác động sách đến việc xây dựng văn luật Và để đạt mức độ bền vững đánh giá, phủ nước cần có chiến lược rõ ràng nhằm vào thể chế lực ưu đãi hệ thống điều hành phủ như: phát triển chiến lược tư vấn đa cấp, quan tâm nhiều để thu thập liệu vấn đề chất lượng liệu; hướng dẫn sử dụng kỹ thuật đánh giá tốt hơn… Nghiên cứu trình đánh giá dự báo tác động pháp luật văn pháp luật nói chung, đánh giá tác động sách đến xây dựng luật Việt Nam nói riêng, Raymond Mallon (2005), Cẩm nang thực trình đánh giá, dự báo tác động pháp luật Việt Nam khuôn khổ hợp tác Tổ chức hợp tác kỹ thuật Đức (GTZ) Ban nghiên cứu Thủ tướng Chính phủ, Hà Nội, đưa cách thực xây dựng đánh giá dự báo tác động đầy đủ, bao gồm từ đánh giá ban đầu, xây dựng báo cáo đánh giá sơ bộ, tham khảo lấy ý kiến, thu thập số liệu, cuối phân tích thảo luận kết Nghiên cứu tổng hợp phương pháp đánh giá tác động đến việc xây dựng luật như: phương pháp lợi ích – chi phí, phương pháp hiệu chi phí (mơ hình chi phí chuẩn)… chung, 1986; b/c c/e, 1992 Đan Mạch nhanh gọn” với luật có phí tổn thấp, kiểm tra b/c đủ quy trình với luật có phí tổn thực 50 triệu Ca na đa Phân tích tác động chung, Văn phịng Bộ luật 1993 Được mở Chính phủ rộng năm 1995 với báo quốc gia định trưởng sách dẫn đến lợi ích rịng lớn Để định Nhà làm ban hành Có Chính Phủ luật Nghị viện Liên minh Châu Âu Những đánh giá phải cụ thể xác định lượng Sự hiệu Đánh giá tác động Ủy ban (từ năm 1990 Tất văn Nhà làm của hệ thống cộng đồng pháp luật thường pháp luật luật xuyên Châu Âu hành cập nhật) tác động có phải giám sát Phần Lan Phân tích tác động chung, phân tích tài phân bổ, bao goomgf tác động đến thành phố tự trị, năm Luật, hướng dẫn Chính phủ Luật, quy định dự thảo luật Nhà làm Để luật ban hành Rà sốt Bộ Tài Kết phải thông báo qua sách trắng, sách xanh phương tiện truyền thông Những kết Đánh giá nội liên quan đến quy định lưu thơng giới lập pháp nhóm xã hội chịu ảnh hưởng Chỉ áp dụng đối Trách nhiệm nhà định với luật điều chỉnh Không ban đệ trình hành hướng dẫn Nghị viện 1970, mở rộng năm 1990 Pháp Đức Ai Len Ý Phân tích tác động chung tác động việc làm, tác động tài chính, 1996 (1 năm thử nhiệm) B/c phân tích phí tổn ngân sách theo “Blue checklist” 1984; yêu cầu phân tích hiệu tính hợp lý mở rộng năm 1989 Từ năm 1996 yêu cầu mạnh mẽ hiệu kinh doanh hành Phân tích tài Phân tích tác động chung áp dụng với luật soạn thảo Sắc lệnh Bộ luật, sắc lệnh Nhà làm Để Thủ tướng ngun tắc luật ban hành Chính Phủ Khơng Hội đồng Nhà nước, Tổng thư ký Giúp định đoạt nội quy cần thiết có khả Bộ luật, Nghị Nhà làm gây ảnh hưởng, Khơng nội quy hành Chính phủ luật dự tốn phí nội tổn ngân sách từ trung ương đến địa phương Trách nhiệm nhà điều chỉnh Không ban hành hướng dẫn Chính luật thảo Phân tích chi phí Luật đầu – chi phí sách phủ, soạn định Bộ luật, sách Nhà làm Để định Chỉ phủ, quy định, luật ban hành luật định (được đề sách Chính trình Nghị viện xuất) phủ Nghị viện, tăng cường trách nhiệm giải trình Trách nhiệm nhà điều chỉnh Những điều khoản khiếu kiện hồi tố Khơng có hướng dẫn Bộ luật, sách Nhà làm Để ban hành nhà luật ban hành Trách nhiệm nhà điều chỉnh định Không đoực định tốn, tập trung vào chi phí tài nước Nhật Bản Quyết định Tất nội quy Phân tích tác Nhà làm Để làm rõ yêu Chính cấp phép, sách Khơng luật động chung, 1988 cầu điều chỉnh xã hội phủ Mê hi cô Giảm hợp lý Tất quy Thiệt hại/lợi ích hóa quy định Chỉ thị định quy trình Nhà làm hành điều Không Đưa vào năm tổng thống liên quan đến hoạt luật chỉnh thủ tục 1995 động kinh doanh Khuyến nghị Để định Có Đối với khác, đặc biệt Bộ Nhà làm ban hành cơng bố đệ Tư pháo Bộ Kinh tế, luật sách Nghị trình rà sốt Hội đồng Nghị viện viện nhà nước (đa phương) Hà Lan Phân tích tác Chỉ thị Bộ luật quy định động chung, 1985 Thủ tướng Niu DiLân Để thông báo Phân tích tài sách, xúc chính, đánh giá Chính sách Các luật Nhà làm tiến cho mục đích Khơng u cầu tn thủ chi phí Nhà nước định Chính phủ luật loại trừ dư thừa (từ 01/1/1996) chi phí Na Uy Phân tích hậu Hướng dẫn Chính quả, 1985; tập trung vào hậu phủ, số kinh tế, 1995 luật Bồ Đào Nha Phân tích Bộ luật, quy định Để định khuyến nghị Nhà làm ban hành định luật sách đề nghị phân tích b/c sách tài Chỉ thị Bộ luật quy định sách Trách nhiệm nhà điều chỉnh Không có hướng dẫn Cấp phép Tổng thống Rà sốt Bộ Thương mại Rà soát Hội đồng phi điều tiết kinh tế Khong yêu cầu, thường xuyên ban hành suốt trình hội đàm Nhà làm Kiểm sốt phí tổn cơng – phải tơn Khơng luật trọng Trách nhiệm nhà điều chỉnh, với giám sát trưởng Trách nhiệm nhà điều chỉnh Một số hướng dẫn ban hành độc lập Bộ Tài định ngân sách Phân tích tài phân phối, thường bao Thụy Sỹ gồm b/c c/e, 1987; cho luật, 1994 Anh Sắc lệnh Để thơng báo Chính phủ; Quy định, định hậu Nhà làm hướng dẫn khuyến nghị không thuẫn việc hội ý luật PM (đối tốt cho luật với nhóm bị với luật) ảnh hưởng Có Lưu hành nháp nhóm lợi ích bị ảnh hưởng Rà sốt độc lập Cục kiểm toán quốc gia Ban hành hướng dẫn Giúp trình Bộ luật quy định minh bạch làm rõ Chính sách định có sức ảnh Đánh giá phí tổn Nhà làm Chính hưởng đến kinh phí tổn kinh doanh, 1985 luật kinh doanh để hỗ phủ doanh phạm vi trợ giảm thiểu chi quốc gia phí quy định Có Được cơng khai phần bước cuối rà soát cộng đồng nghị viện Nghĩa vụ bộ, rà soát độc lập vởi Bộ Thương mại Công nghiệp Ban hành hướng dẫn Mỹ Phương pháp thực hiện: Những quy định Để định Nhà làm Rà soát tùy nghi Luật điều ban hành Có luật Văn phịng thống đốc chỉnh sách B/c: Phân tích lợi ích – chi phí; B/c test: Yêu cầu điều chỉnh đem lại lợi ích xã hội thực (lợi ích chiếm nhiều chi phí); C/e: Phân tích chi phí – hiệu quả; C/e test: Yêu cầu điều chỉnh tối đa hóa lợi tối thiểu hóa chi phí ... luận đánh giá tác động sách 8 Chương 2: Thực trạng pháp luật đánh giá tác động sách hoạt động xây dựng luật Việt Nam Chương 3: Thực trạng đánh giá tác động sách hoạt động xây dựng luật Việt Nam. ..BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI LÊ TUẤN ĐỘ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY – THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN Chuyên... giá tác động sách 32 2.3 Nội dung phương pháp đánh giá tác động sách 32 2.4 Quy trình thực đánh giá tác động sách 39 Chương THỰC TRẠNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY