‘Dồn điền đổi thửa’ đất đô thị TS Nguyễn Ngọc Hiếu – Học viện Hành Quốc gia Tóm tắt: Bài viết trao đổi khả vận dụng công cụ ‘tái điều chỉnh đất đai’ nhằm tăng hiệu sử dụng đất đô thị sử dụng cách tiếp cận phát triển đồng thuận Trong bối cảnh thị trường bất động sản tái cấu, phải lời giải giống cách làm ‘dồn điền đổi thửa’ nông thôn nhằm giải hậu q trình thị phát triển kiểu xơi đỗ giải phóng sức sáng tạo phát triển từ cộng đồng Từ khóa: dồn điền đổi thửa, tái điều chỉnh đất đô thị, phát triển đồng thuận, quy hoạch cải tạo thị Sự cần thiết phải có cơng cụ quản lý phát triển bối cảnh Đô thị Việt Nam tăng trưởng nhanh vòng gần 30 năm qua giảm tốc thời gian gần Thống kê giai đoạn 2000-2010 cho thấy dân số thị tăng 1% diện tích thị tăng từ 1.5% đến 3% Diện tích đất thị tăng bình quân 8%/năm giai đoạn, nhanh gần ba lần tốc độ tăng dân số khu vực đô thị (~3%năm) (Ha Van Dong 2013) Tuy nhiên, từ năm 2011 trở lại đây, tốc độ tăng trưởng dân số không gian chững lại với suy giảm tốc độ tăng trưởng kinh tế Tăng trưởng đô thị chế thị trường thường có tính chu kỳ với giai đoạn mở rộng nóng (expansion - boom) điều chỉnh lạnh (burst - adjustment) (Fred Harrison 2005) Giai đoạn phát triển „nóng‟thị trường có xu hướng chạy theo dự án lấy đất giá rẻ để đầu Hậu ngày nhiều dự án „xôi đỗ‟ vung vãi xa nội đô với cách thức sử dụng đất không liền khoảnh, phát triểndang dở, rời rạc, kết nối với hệ thống hạ tầng xung quanh Khi nhà đầu nhận họ mua sản phẩm với giá vượt khả chi trả đa số dân cư, đặc biệt cung vượt xa cầu muộn Giai đoạn đóng băng cần thay đổi tái cấu phát triển Dự án có triển vọng tái cấu dự án gần, kết nối hạ tầng tốt Thuật ngữ chuyên ngành gọi khu vực tái phát triển (brownfield) Các dự án mọc lên đồng không mông quạnh (greenfield) bị đào thải trước Giai đoạn 2011 – 2014 cho © Dr Hieu Nguyen 2014 Trang thấy dự án sống sót dự án gần giảm chi phí đầu tư vào hoàn thiện hạ tầng kỹ thuật xã hội1 Tuy nhiên, việc giải hậu tăng trưởng nóng không trông chờ vào chủ đầu tư kinh doanh Trước doanh nghiệp „làm‟ đô thị cạn kiệt sức lực suy thối họ hầu nhưkhông quan tâm đến việc lấp khoảng trống xôi đỗ tạo Lợi nhuận thấp tính phức tạp sở hữu cư dân chỗ lý Để lâu, khu vực việc lấn chiếm xây dựng tự phát phá hỏng hội cải thiện chất lượng sống, hình thành khu vực xập xệ lãng phí đất Có thể nói khu vực cầnnhững chủ thể cách làm phù hợp để lấp đầy khoảng trống phát triển kiểu „nhảy cóc‟ chuyển đổi đất đai khu vực có dân cư sinh sống Từ góc độ Nhà nước, cách làm phù hợp việc bổ sung công cụ giúp chủ thể tự nguyện chủ động tham gia vào thực quy hoạch Những tồn dai dẳng nhà siêu mỏng, siêu méo, đất nông nghiệp xen kẹt, đất vườn chia nhỏ chuyển đổi tự phát ven đô cho thấy đô thị cải tạo khó thực dựa vào lực lượng tra hay định hành Chúng ta cần cơng cụ quản lý giúp dung hòa mâu thuẫn phát triển, chia sẻ lợi ích đóng góp vào cải thiện tình hình chung Đó cơng cụ phát huy thúc đẩy tính đồng thuận xã hội phát triển (consensus building) kết hợp sức mạnh cộng đồng, động lực thị trường đảm bảo tuân thủ định hướng Nhà nước Phát triển đồng thuận ‘dồn điền đổi thửa’ Việt Nam Trên giới, cơng cụ giúp phát huy tính đồng thuận phát triển sử dụng nhiều quốc gia CHLB Đức từ đầu kỷ 20 phát triển công cụ „tái phân thửa‟ (land readjustment) nhiều quốc gia học tập Tại Nhật Bản, 30% diện tích thị Nhật Bản sau chiến thứ cải tạo theo cách thức Thị trường bất động sản điều chỉnh giai đoạn 1997 – 2000 luồng vốn nóng từ thị trường khu vực suy giảm.Tuy nhiên, đợt điều chỉnh củng cố xu hướng cũ nội lực tăng trưởng mở rộng lớn Đợt điều chỉnh từ 2011 dường khẳng định xu hướng tái cấu - thay mở rộng chiều sâu „nguồn lực‟ để tăng trưởng sức mua nội địa giảm mạnh © Dr Hieu Nguyen 2014 Trang này; 84% đô thị Hàn Quốc sử dụng công cụ vùng thị lớn có nhiều cư dân Seoul khoảng 50% diện tích cải tạo phát triển thị dựa thỏa thuận thay thu hồi trắng (Schnidman Frank 1988) Thống kê cho thấy Thụy Điển, Canada, Úc, Tây Ban Nha, Israel, Thổ Nhĩ Kỳ, Colombia, Ấn Độ, Bhutan, Nepal, Indonesia, Malaysia, Thái Lan, Đài Loan… sử dụng công cụ (Lan Anh Tran and Minh Nguyen Du 2014;Robin Rajack 2014) Cách làm huy động sức mạnh cộng đồng cải tạo phát triển thực có Việt Nam từ lâu Việc „dồn điền đổi thửa‟để tổ chức lại việc sử dụng đất trongnơng nghiệptừ năm 2000 cách làm điển hình cho phát triển đồng thuận2 Chính sách khốn 10 gần 30 năm trước tạo số lượng đất lớn việc giảm số thực chất dạng củng cố đất đaigiống đô thị nay3 Tại đô thị, phong trào hiến đất làm đường nhiều đô thị ven đô Việt Nam từ đầu năm 2000 thực chất dạng „dồn điền đổi thửa‟ Thành phố Đà Nẵng có đường Phạm Như Xương 214 hộ dân hiến đất để phát triển Nhiều địa khu vực ven đô đô thị Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh vận động người dân ủng hộ để góp đất, sau người dân tự điều chỉnh để khai thác mặt đường (Hieu 2011) Chương trình mở rộng hẻm Thành phố Hồ Chí Minh gần tiếp cận theo hướng nhiều vướng mắc kinh phí Gần đây, nhiều cộng đồng cải tạo xây dựng nhà giá rẻ có q trình tái phân Hải Dương, Vinh, Việt Trì, Tân An Các dự án vận động hộ gia đình tự nguyện thỏa thuận chia lại đất xây dựng hạ tầng nhà ởtheo quy hoạch phê duyệt Theo đánh giá người dân tham gia Dồn điền đổi thửaở nơng thơn Việt Nam hiểu „là q trình thỏa thuận hộ gia đình với hỗ trợ đạo ‘xúc tác’ quyền việc hốn đổi vị trí đất quy mơ cộng đồng thơn/làng nhằm hợp lý hóa việc tổ chức lại sản xuất đầu tư nông nghiệp quy mơ lớn, giới hóa, chun mơn hóa’ Chính sách khốn 10 năm 1988 đặt mục tiêu chia tư liệu sản xuất đất đai theo nhân đơn vị hộ Khi nhân khẩu, lao động, hộ biến động, đất bị chia lại nhiều lần làm đất bị xé lẻ để đạt mục tiêu cơng diện tích, loại đất, vị trí đất „có tốt – có xấu – có gần – có xa‟ © Dr Hieu Nguyen 2014 Trang chuyên gia dự án thành công tảng phát triển đồng thuận (ACVN 2014) Tuy nhiên, vấn đề nhân rộng dự ánphát triển đồng thuận chưa thuận lợi Các hỗ trợ vay vốn tín dụng quay vòng giá rẻ Liên minh Thành phố (Cities Alliance), hỗ trợ kỹ thuật Hiệp hội đô thị Việt Nam (ACVN) liên minh quyền nhà châu Á (ACHR) chưa đồng với khung thể chế Dường thành công dự án lệ thuộc nhiều vào hoạt động hỗ trợ dự án thí điểm Việc dồn điền đổi nông thôn tỉnh có huyện làm tốt huyện khác không (Anh Tho 2007) Việc cần làm hoàn thiện chế cách đồng để giúp trình phát triển đồng thuận „nhân bản‟ Chúng ta điểm lại kinh nghiệm vấn đề quốc gia khác giới Kinh nghiệm quốc tế sử dụng công cụ ‘tái phân thửa’ Trên giới, việc điều chỉnh đất đô thị kiểu tái phân „biện pháp phát triển đất đai với việc phát triển cải thiện hạ tầng sở tăng cường tính hữu ích/giá trị đất đai‟ (Ochi Takeo 2012) Quá trình hỗ trợ chủ sử dụng đất thỏa thuận tái điều chỉnh ranh giới vị trí đất để cải tạo phát triển theo quy hoạch, có đóng góp phần diện tích để bố trí hạ tầng xây dựng cơng trình cơng cộng (Xem hình dưới) Về mặt tên gọi, có hai công cụ sử dụng rộng rãi tái điều chỉnh (land readjustment) hội (land pooling)4 Hai cơng cụ hỗ trợ q trình phân chia lại đất, có khác biệt nhỏ cơng cụ land pooling có chuyển giao mặt pháp lý đất cho bên trung gian trước chia lại land readjustment khơng © Dr Hieu Nguyen 2014 Trang Hình 1: mơ hình khái niệm tái phân Nguồn: Haidep (HAIDEP 2005) Công cụ „dồn điền đổi thửa‟ phân khúc để dự ánphát triển có đất Trong thị, giai đoạn phát triển, khu vực vận dụng nhiều công cụ phù hợp Tùy thuộc vào tính chất cơng cộng dự án, quyền thu hồi để thị trường giải Những dự án có tính cơng cộng nhât định, lợi ích gắn với cộng đồng cụ thể ưu tiên sử dụng công cụ phát triển đồng thuận tái phân Tất nhiên hỗ trợ Nhà nước quy mô cộng đồng hay lớn tất yếu (Xem hình dưới) © Dr Hieu Nguyen 2014 Trang Tự nguyện - thị trường lợi ích tư Lợi ích công cộng chức chung Phát triển theo thỏa thuận riêng Sử dụng quyền lực công để hỗ trợ phát triển Di dời toàn để phát triển Thương lượng tái phân Điều chỉnh ranh giới Cắt cho thuê Quy hoạch chia lô Mua phần Đồng thuận phát triển dựa trao đổi bán Trao đổi - vị trí Thừa kế Tự nguyện đổi quyền sủ dụng Hưởng dụng Củng cố đất đai thông thường Củng cố đất đai theo thủ tục đơn giản Tự nguyện chỉnh lý theo quy định - hợp thức hóa Củng cố đất đai nhanh Tổ chức lại quyền tài sản Củng cố tái phát triển hoạt động đặc thù khác Thu hồi Hình 2: Phân loại hình thức phát triển đất – dịch lại sơ đồ mơ hình CHLB Đức Nguồn: GS.TS Holger Magel, 2004, Chủ tịch hội phát triển tái phân lô đất đai, Đại học Bách khoa Munchen, 2004.(Thomas Joachim 2005) Trong trình thực thi, việc điều chỉnh đất cần cơng cụ pháp lý khác để điều tiết lợi ích bên hỗ trợ hợp tác Điển hình số cơng cụ ngân hàng đất đai5 (land banking), thuế lợi tức gia tăng giá trị tài sản6 (bettement tax/increment levies) hợp tác phát triển hạ tầng7 (joint-facilities development) Các công cụ giúp cho thỏa thuận hỗ trợ Chính quyền thuận lợi Ngân hàng đất tổ chức đầu tư mua lại đất dư thừa thị trường ế ẩm, đất giải chấp, đất thu hồi để dự trữ làm hạ tầng… Ngân hàng có chức giống tổ chức phát triển quỹ đất Việt Nam xong tổ chức Việt Nam chưa làm chức phát triển quỹ mà tập trung giải phóng mặt „thuê‟ Các dạng thuế/phí giúp hồn vốn dự án tái điều chỉnh đất đai nhanh nhờ vào thuế trực thu trường hợp bán đất đấu giá có giá trị gia tăng cao Các thuế/phí giúp Nhà nước hồn vốn đóng góp đất cho vay dự án Hợp tác phát triển hạ tầng đạo luật đóng góp đất đai/khơng gian hợp tác chia sẻ chi phí để phát triển hạ tầng Thực chất chế giống với việc nhà nước nhân dân làm xây dựng hạ tầng nông thôn chặt chẽ quyền nghĩa vụ bên vấn đề pháp lý sử dụng đất đai đầu tư © Dr Hieu Nguyen 2014 Trang Việc dồn điền đổi có nhiều dạng quy trình, xong có bước như: Chọn địa điểm phù hợp – tìm cộng đồng khu vực có triển vọng; Đề xuất quy hoạch với tất hộ tham gia nhập dự án thành lập pháp nhân để triển khai dự án phê duyệt quy hoạch; Định giá phần giá trị đóng góp thành viên trạng; Tính tốn phân bổ lợi ích đóng góp theo tỉ lệ đất trạng đóng góp hộ; Đầu tư xây dựng hạ tầng, chỉnh trang cơng trình kết nối hạ tầng; Đăng ký sở hữu cho lô đất sử dụng/sang nhượng; Đấu giá phần đất dư chi trả thuế/phí để hồn vốn dự án Quy trình nói mơ tả hình dung công việc phải làm Trên thực tế, trình tiến hành bước ngắn dài phụ thuộc vào quy mô dự án, số lượng chủ thể thỏa thuận tính phức tạp Ví dụ bước thay đổi trình tự dự án nhỏ tiến hành đồng thời số bước thỏa thuận dự án lớn cần phải tách bạch tiến hành nhiều hoạt động song song Lợi ích mơ hình tái phân (Schnidman Frank 1988): Cho phép phát triển tòan diện khu vực với tăng cường tính sử dụng đất; Phân bổ tương đối công chi phí lợi ích bên tham gia; Giữ giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (quyền tài sản); Cho phép tham gia bên quy trình thiên vị Có thể nói ưu điểm bật cơng cụ không cần sử dụng sử dụng hạn chế cưỡng chế giải tỏa thu hồi đất áp dụng tốt cho loại dự án đặc thù giai đoạn củng cố Ở Việt Nam, áp dụng nhiều loại dự án cải tạo khu vực nhỏ, có liên quan nhiều đến đất đất vườn ao liền kề, lô đất gần mặt đường chỉnh trang đô thị giải nhà siêu méo siêu mỏng Công cụ cho phép linh hoạt giải vấn đề đơn giản hóa tiếp cận đồng thuận đề xuất đến từ cộng đồng mức độ cải tạo đa dạng phát huy sức sáng tạo địa phương bổ sung cho khu vực chủ đầu tư phát triển lớn quan tâm © Dr Hieu Nguyen 2014 Trang Bên cạnh thuận lợi, cơng cụ có số nhược điểm (UN-ESCAP 1995;Whalen J.P 2006): Công cụ áp dụng khu vực đất có tiềm tăng giá, nhu cầu khơng tăng, giá đất khơng „sốt‟ hay nhu cầu khơng có dồi khơng áp dụng khơng bán đất dư; Việc áp dụng đòi hỏi chi phí nỗ lực cao doanh nghiệp, cộng đồng, Nhà nước; Những gia đình hay hộ nhỏ khó tham gia vào dự án khơng đất để hiến dễ gây đồng thuận; Quá trình tái phân khó kiểm sốt để đảm bảo yếu tố môi trường lợi nhuận lớn dẫn dắt; Tiền nhà nước hỗ trợ không đến với yêu cầu cộng đồng dẫn đến chậm dự án; Dự án kéo dài vấn đề vụ lợi đầu người tham gia làm chậm trình thỏa thuận; Nhiều khu vực đất gần trung tâm có quy mơ lơ nhỏ, hạ tầng xiên méo giá trị giá đất cao làm cho dự án khó thành cơng mặt tài Kinh nghiệm triển khai dự án „dồn điền đổi thửa‟ nước sử dụng cho thấy cần ý: Cộng đồng thỏa thuận Nhà nước đóng vai trò quan trọng Chủ thể tham gia dự án thường quyền đô thị8 đứng hỗ trợ thỏa thuận việc phê duyệt quy hoạch công nhận hỗ trợ thi hành thỏa thuận Do việc chia lại đất nhạy cảm lợi ích dễ đầu cơ, vấn đề trình thực Chính quyền phải cam kết song hành cộng đồng hệ thống pháp luật đảm bảo minh bạch trình định phân chia lợi ích Cơ quan tham gia vào dự án thơng thường quyền thị, số quốc gia có mơ hình riêng Indonesia quyền trung ương, Hàn Quốc doanh nghiệp phát triển nhà thuộc Bộ Xây dựng, số nơi khác hình thành tổ chức độc lập có thẩm quyền theo khu vực để triển khai việc © Dr Hieu Nguyen 2014 Trang Nhân dân đóng góp, Nhà nước giảm gánh nặng cần hỗ trợ Tham khảo kinh nghiệm quốc tế cho thấy hộ phải đóng góp tỉ lệ định (có thể từ 30% đến 50%) để làm đường bán để lấy tiền xây hạ tầng hỗ trợ Nhà nước (Robin Rajack 2014) Tỉ lệ giảm xuống cho hộ có diện tích đất q nhỏ (dưới 30m2) họ thường nghèo Luật pháp quốc gia phải xây dựng hệ thống điều chỉnh để hỗ trợ cộng đồng cho phù hợp với tập quán địa phương Do phải thực mục tiêu xã hội, kinh nghiệm quốc tế cho thấy tỉ lệ dự án tự cân đối vốn để đạt mục tiêu 30% (Hàn Quốc) thấp (Đài Loan 10%), có nghĩa 70% đến 85% dự án cần hỗ trợ Nhà nước, đặc biệt đóng góp bằng„đất‟và tài trợ trước, sau thu hồi thuế sau chủ sử dụng bán lại Một số vướng mắc khác việc dồn điền đổi xử lý trường hợp lợi dụng q ích kỷ kiểu Chí Phèo’.Trong q trình thoả thuận vài hộ gia đình bất hợp tác, khơng chịu chia sẻ lợi ích q ích kỷ Đối với nhóm người Nhà nước cưỡng chế để ngăn chặn suy nghĩ kiểu “Chí Phèo” Luật pháp Nhật bản, Đài Loan, hay nhiều quốc gia quy định cần 2/3 số hộ biểu quyền địa phương định có giá trị cưỡng chế thi hành (Robin Rajack 2014) Tính cưỡng chế yêu cầu bắt buộc để đảm bảo thực thi bối cảnh tâm lý dân „gian‟ tâm lý đầu thường trực của thị trường đất Thay cho kết luận Giai đoạn củng cố thời tốt thúc đẩy cần thiết phải thể chế hóa cơng cụ „dồn điền đổi thửa‟ đất đô thị để nhân rộng dự án thí điểm thành cơng bổ sung cho cách làm phát triển không lệ thuộc vào chủ đầu tư kinh doanh bối cảnh Khuyến nghị từ nghiên cứu quốc tế nước áp dụng sử dụng cách làm để cải tạo đô thị ngày nhiều (Archer 1990;Hieu 2011;Lan Anh Tran & Minh Nguyen Du 2014;Liem 2014;Robin Rajack 2014) Lợi ích tác dụng công cụ giảm di dời cưỡng bức, huy động tốt nguồn vốn xã hội phát triển giảm gánh nặng ngân sách rõ Chú ý phạm vi áp dụng công cụ lớn, tới 30% khu vực ven đô thị lớn (căn vào kinh nghiệm quốc tế) Vấn đề „dồn điền đổi thửa‟ làm để chia „lợi‟ „thiệt‟ cho rõ ràng tới mức chấp nhận Lợi ích đem lại khơng có chủ đầu tư hưởng lợi riêng nên cộng đồng hưởng tồn lợi ích © Dr Hieu Nguyen 2014 Trang dự án Khó khăn có cách tính giá trị vị trí đất trước sau cải tạo với cách chia sẻ chi phí đầu tư xây dựng cơng trình cơng cộng Vấn đề mang tính kỹ thuật đòi hỏi tính chun nghiệp xong có lẽ đơn giản việc làm để quyền cam kết tham gia tâm làm đến trình Cơ chế khuyến khích cần điều chỉnh bổ sung để giúp cộng đồng, tư vấn, quyền có động lực thực để tham gia vào „cuộc chơi‟ Hồn thiện vận dụng cơng cụ đòi hỏi q trình nghiên cứu triển khai lâu dài.Việc nhân rộng dự án dồn điền đổi phụ thuộc vào chuỗi yếu tố văn hóa, cộng đồng, kỹ thuật, thể chế nên cần thực có chọn lọc Các vấn đề kỹ thuật chuyển giao kinh nghiệm có lẽ trở ngại Vấn đề nằm tâm nội lãnh đạo quyền địa phương có đủ động lực để thực vấn đề xuyên suốt thời gian dài (qua nhiều nhiệm kỳ) hay không Mong Việt Nam sớm xây dựng chương trình nghiên cứu để thể chế hóa cơng cụ phục vụ phát triển đất nước giai đoạn Hà Nội, 31/07/2014 Tài liệu tham khảo ACVN 2014, Affordable housing, ACVN, Hanoi, Vietnam Anh Tho Nhin lai cuoc cach mang don dien doi thua Kinh te nong thon 2007 Ref Type: Generic Archer, R.W 1990 An outline of urban land policy for developing countries of Asia Bangkok, Asian Institute of Technology Fred Harrison 2005, "Genesis of the boom and bust cycle," In Boom and bust house prices, banking and the depression of 2010, 1st ed Fred Harrison, ed., London: Shepheard-Walwyn, pp 135-170 Ha Van Dong 2013 Hien trang su dung dat dai: nhin tu cuoc tong dieu tra lon Kinh te va du bao (Economy & Forecast Review), 2013, (15) HAIDEP 2005, Discussion report Hanoi © Dr Hieu Nguyen 2014 Trang 10 Hieu, N N 2011, Quan ly chuyen doi dat ket va dat ven du an phat trien qua trinh thi hoa, National Academy of Public Administration, Hanoi Lan Anh Tran & Minh Nguyen Du Boi canh phat trien thi o Vietnam va kha nang ap dung co che thu gom/tai dieu chinh dat dai, In Tai phan thua va kha nang ap dung boi canh phat trien o Vietnam, Can Tho, Vietnam Liem, P.S 2014 Ban ve quan ly phat trien thi theo quy hoach Kien truc Viet nam, 2014, (3) Ochi Takeo 2012, Proposals on urban plan management, JICA, Hanoi Robin Rajack Land Pooling and Land Readjustment: A Global Overview, In Land Pooling and Land Readjustment and its Application in the Vietnam Context, Can Tho, Vietnam Schnidman Frank Land readjustment, In Urban land Thomas Joachim Actual trends concerning Land management, Land readjustment and land consolidation, In Action G9 of COST, Thessaloniki, Greece UN-ESCAP 1995, "Selected initiatives on access to land for the urban poor," In Municipal land management in Asia, New York: United Nations Whalen J.P 2006, Pros and cons of land pooling programs, PlanPacific Inc © Dr Hieu Nguyen 2014 Trang 11 ... số thực chất dạng củng cố đất đaigiống đô thị nay3 Tại đô thị, phong trào hiến đất làm đường nhiều đô thị ven đô Việt Nam từ đầu năm 2000 thực chất dạng dồn điền đổi thửa Thành phố Đà Nẵng có... „gian‟ tâm lý đầu thường trực của thị trường đất Thay cho kết luận Giai đoạn củng cố thời tốt thúc đẩy cần thiết phải thể chế hóa cơng cụ dồn điền đổi thửa đất đô thị để nhân rộng dự án thí điểm... cụ dồn điền đổi thửa phân khúc để dự ánphát triển có đất Trong thị, giai đoạn phát triển, khu vực vận dụng nhiều công cụ phù hợp Tùy thuộc vào tính chất cơng cộng dự án, quyền thu hồi để thị