Hoàn thiện công tác kiểm soát vốn đầu tư tại ban quản lý dự án đầu tư xây dựng các công trình nông nghiệp và phát triển nông thôn đà nẵng

PHAN THỊ THANH THỦYHOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU TƯ TẠI BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CÁC CÔNG TRÌNH NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN ĐÀ NẴNG LUẬN VĂN THẠC SĨ KẾ TOÁN Đà N

PHAN THỊ THANH THỦY

HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU TƯ TẠI BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CÁC CÔNG TRÌNH NÔNG NGHIỆP

VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN ĐÀ NẴNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ KẾ TOÁN

Đà Nẵng - Năm 2018

PHAN THỊ THANH THỦY

HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU

TƯ TẠI BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CÁC CÔNG TRÌNH NÔNG NGHIỆP VÀ

PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN ĐÀ NẴNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ KẾ TOÁN

Mã số: 60 34 03 01

Đà Nẵng - Năm 2018

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.

Các số liệu đã nêu trong luận văn có nguồn gốc rõ ràng, kết quả của luận văn là trung thực và chưa được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.

Tác giả luận văn

Phan Thị Thanh Thủy

MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Mục tiêu nghiên cứu 2

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 2

4 Phương pháp nghiên cứu 2

5 Những đóng góp mới của luận văn 2

6 Cấu trúc của luận văn 3

7 Tổng quan tài liệu 3

CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 7

1.1 MỘT SỐ LÝ LUẬN LIÊN QUAN ĐẾN KIỂM SOÁT NỘI BỘ 7

Các khái niệm 7

Các bộ phận cấu thành hệ thống kiểm soát nội bộ 9

Mục tiêu của kiểm soát trong khu vực công 16

1.2 ĐẦU TƯ XDCB VÀ NHỮNG ẢNH HƯỞNG ĐỐI VỚI CÔNG TÁC KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU TƯ XDCB 17

Một số khái niệm liên quan đến hoạt động đầu tư XDCB 17

Đặc điểm dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN 18

Yêu cầu đối với chủ đầu tư trong việc kiểm soát vốn NSNN 20

Các giai đoạn quản lý dự án đầu tư XDCB 21

Các rủi ro của dự án đầu tư xây dựng 22

1.3 NỘI DUNG KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU TƯ TỪ NGUỒN NSNN 23

Kiểm soát trong công tác lựa chọn nhà thầu 24

Kiểm soát việc nghiệm thu khối lượng hoàn thành 24

Kiểm soát hồ sơ tạm ứng, thanh toán 26

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 28

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU TƯ TỪ NGUỒN VỐN NSNN TẠI BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CÁC CÔNG TRÌNH NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN ĐÀ NẴNG 29

2.1 GIỚI THIỆU VỀ BAN QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ & XÂY DỰNG CÁC CÔNG TRÌNH NN&PTNN 29

Quá trình hình thành 29

Cơ cấu tổ chức và chức năng nhiệm vụ của các phòng chuyên môn 30 Nhiệm vụ và quyền hạn của Ban QLDA 32

2.2 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU TƯ TẠI BAN QLDA 33

Kiểm soát trong công tác lựa chọn nhà thầu 33

Kiểm soát nghiệm thu khối lượng hoàn thành 39

Kiểm soát công tác tạm ứng và thu hồi tạm ứng 46

Kiểm soát trong công tác lập hồ sơ thanh toán 50

Kiểm soát công tác thanh toán khối lượng hoàn thành 51

Kiểm soát ở giai đoạn lập hồ sơ hoàn công, quyết toán 57

2.3 ĐÁNH GIÁ CÔNG TÁC KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU TƯ TỪ NGUỒN NSNN TẠI BAN QLDA 60

Kết quả đạt được 60

Hạn chế 62

Nguyên nhân của các hạn chế trong công tác kiểm soát vốn đầu tư từ nguồn NSNN 68

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 70

TỪ NGUỒN VỐN NSNN TẠI BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CÁC CÔNG TRÌNH NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG

THÔN ĐÀ NẴNG 71

3.1 ĐỊNH HƯỚNG HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU TƯ XDCB TỪ NGUỒN NSNN TẠI BAN QLDA ĐẦU TƯ XÂY DỰNG 71

3.2 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHƯƠNG PHÁP KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU TƯ XDCB TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 72

Trong công tác lựa chọn nhà thầu 72

Trong công tác nghiệm thu khối lượng hoàn thành 75

Trong công tác tạm ứng, thanh toán và thu hồi tạm ứng 79

Vềcông tác quyết toán vốn đầu tư 79

3.3 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN ĐỐI VỚI CÁC CHỦ THỂ THAM GIA DỰ ÁN ĐẦU TƯ XDCB TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 81

3.4 KIẾN NGHỊ 82

Đối với chính phủ và các Bộ ngành Trung ương 82

Đối với thành phố Đà Nẵng 84

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 86

KẾT LUẬN 87

PHỤ LỤC

TÀI LIỆU THAM KHẢO

QUYẾT ĐỊNH GIAO ĐỀ TÀI (BẢN SAO)

Số hiệu Tên bảng Trang bảng

1.1 Bảng tổng hợp các giai đoạn quản lý dự án đầu tư XDCB 212.3 Tổng hợp tình hình trình, duyệt quyết toán từ năm 2012 đến 61

năm 2016 tại Ban QLDA

Số hiệu Tên sơ đồ Trang

2.6 Trình tự lập hồ sơ hoàn công và quyết toán công trình 57

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Đầu tư xây dựng cơ bản là lĩnh vực quan trọng giữ vai trò quyết định trongviệc tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế Hàng năm, ngân sách nhànước dành một tỷ lệ lớn chi cho đầu tư xây dựng cơ bản Tuy nhiên, trên thực tếviệc quản lý và triển khai thực hiện các dự án trong những năm qua còn nhiềuhạn chế, yếu kém, dẫn đến thất thoát, lãng phí vốn đầu tư, hiệu quả đầu tư kém,làm giảm chất lượng tăng trưởng kinh tế tình trạng này do nhiều nguyên nhân,song nguyên nhân cơ bản là do hạn chế ở các khâu quản lý, kiểm soát của quátrình hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản

Trong những năm qua, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy phạmpháp luật, cơ chế, chính sách để quản lý, kiểm soát vốn đầu tư XDCB Tuynhiên tình trạng công trình kém chất lượng, khai khống khối lượng để nghiệmthu, công trình chậm tiến độ, chậm quyết toán … vẫn xảy ra và xảy ra rất phổbiến từ cấp quản lý trung ương đến cấp địa phương Cùng với sự phát triển của

xã hội thì nguồn vốn cho đầu tư XDCB năm sau cao hơn năm trước, đồng nghĩavới việc nếu vấn đề quản lý, kiểm soát không chặt chẽ thì thất thoát, lãng phíngày càng lớn

Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng các công trình nông nghiệp và pháttriển nông thôn Đà Nẵng là đơn vị được giao nhiệm vụ quản lý các công trìnhxây dựng cơ bản từ nguồn NSNN trên địa bàn thành phố Đà Nẵng Số lượng cáccông trình và vốn ngân sách thành phố giao cho Ban QLDA quản lý tăng hàngnăm Tuy nhiên, qua các lần Thanh tra, Kiểm toán nhà nước kiểm tra các côngtrình do Ban QLDA điều hành thì vấn đề liên quan đến quản lý, kiểm soát chấtlượng, tiến độ công trình, công tác nghiệm thu, quyết toán vẫn còn nhiều hạnchế, sai phạm cần phải khắc phục

Xuất phát từ tình hình thực tế tại Ban QLDA tôi chọn đề tài “Hoàn thiện công tác kiểm soát vốn đầu tư tại Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng các công trình nông nghiệp và phát triển nông thôn Đà Nẵng” với mong muốn tìm ra các

giải pháp nhằm kiểm soát tốt vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN làm đề tàinghiên cứu cho luận văn của mình

2 Mục tiêu nghiên cứu

Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về kiểm soát vốn đầu tư xâydựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước Trên cơ sở đó đánh giá thực trạngcông tác kiểm soát vốn đầu tư tại Ban Quản lý dự án nhằm phát hiện những hạnchế và nguyên nhân, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểmsoát vốn đầu tư

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu: Công tác kiểm soát vốn đầu tư XDCB từ NSNN tạiBan QLDA ĐTXD các công trình nông nghiệp và phát triển nông thôn

Phạm vi nghiên cứu: Các công trình XDCB sử dụng vốn NSNN do BanQLDA ĐTXD các công trình nông nghiệp và phát triển nông thôn là chủ đầu tư

và quản lý, điều hành trong giai đoạn từ năm 2012 đến năm 2016

4 Phương pháp nghiên cứu

Vận dụng những lý luận chung về kiểm soát vốn đầu tư XDCB từ nguồnNSNN và những quy định hiện hành của hệ thống văn bản pháp luật trong lĩnhvực này và sử dụng phương pháp phân tích, tổng kết kinh nghiệm, phương pháp

hệ thống hóa, mô hình hóa quá trình kiểm soát vốn đầu tư trong các khâu củaquá trình đầu tư XDCB, đối chiếu với các quy định trong hệ thống văn bản phápquy và các nguyên tắc kiểm soát với tình hình thực tế tại Ban QLDA từ đó đưa

ra các giải pháp khắc phục những hạn chế, tồn tại trong quá trình kiểm soát vốnđầu tư XDCB từ nguồn NSNN

5 Những đóng góp mới của luận văn

Luận văn nghiên cứu về công tác kiểm soát vốn đầu tư từ góc độ của Ban

quản lý dự án đây là đơn vị được giao nhiệm vụ chủ đầu tư đồng thời là đơn vị trực tiếp giám sát thi công công trình.

6 Cấu trúc của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, mục lục, tài liệu tham khảo luận văn gồm có

- Chương 3: Những giải pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát vốn đầu

tư từ nguồn ngân sách nhà nước tại Ban QLDA ĐTXD các công trình nôngnghiệp và phát triển nông thôn

7 Tổng quan tài liệu

Một số tác giả đã nghiên cứu về quản lý vốn đầu tư XDCB trong đó chủyếu đề cập đến công tác kiểm soát chi vốn đầu tư tại các kho bạc nhà nước vàcông tác quản lý vốn đầu tư của cấp quyết định đầu tư như:

Luận văn thạc sĩ Quản trị kinh doanh chuyên ngành Kế toán với đề tài:

“Tăng cường công tác kiểm soát chi vốn đầu tư tại các Ban Quản lý dự án đầu

tư và xây dựng thành phố Đà Nẵng” của tác giả Võ Anh Dũng tại trường Đại

học Đà Nẵng, năm 2010 Luận văn phân tích vai trò của Nhà nước đối với việcquản lý vốn đầu tư trong đó đề cập đến công tác kiểm soát chi vốn đầu tư quaKho bạc nhà nước Đà Nẵng, phân tích thực trạng và đưa ra các giải pháp đối vớicác chủ thể tham gia quản lý nhằm nâng cao hiệu quả của quản lý vốn đầutư.Tuy nhiên, luận văn chủ yếu đề cập đến công tác kiểm soát chi vốn đầu tư tạiKho bạc nhà nước và đưa ra các giải pháp để hoàn thiện công tác kiểm soát chitại Kho bạc nhà nước mà không chú trọng đến vai trò của Ban QLDA trong việc

kiểm soát chi vốn đầu tư.

Luận văn Thạc sĩ Quản trị kinh doanh với đề tài: “Hoàn thiện công tác quản lý dự án đầu tư tại Tổng công ty xây dựng công trình giao thông 5” của tác

giả Phạm Hữu Vinh tại trường Đại học Đà Nẵng, năm 2011 Luận văn đã hệthống hóa những vấn đề cơ bản về Quản lý vốn đầu tư ở các doanh nghiệp, đánhgiá thực trạng công tác Quản lý vốn đầu tư tại Tổng Công ty XDCT giao thông 5

và đưa ra các giải pháp như hoàn thiện công tác thẩm định dự án, quản lý đấuthầu, lựa chọn nhà thầu, giám sát và kiểm soát chi phí dự án, kiểm soát chấtlượng dự án.Tuy nhiên, luận văn được thể hiện dưới góc độ là người chủ dự ánđây là cấp quyết định đầu tư đồng thời cũng là người thẩm định, phê duyệt dự ánnên luận văn tập trung vào công tác lựa chọn dự án mang lại hiệu quả đầu tư, lựachọn nhà thầu, công tác giám sát và kiểm soát thi công, kiện toàn tổ chức QLDAnhưng lại không chú trọng đến công tác thanh, quyết toán vốn đầu tư

Luận văn Thạc sĩ quả trị kinh doanh với đề tài: “Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước cho các dự án do Ủy ban nhân dân thị xã Gia Nghĩa là chủ đầu tư” của tác giả Lê Văn Hà tại Đại học Đà Nẵng, năm

2016 Luận văn đã hệ thống hóa lý luận về đầu tư và quản lý vốn đầu tư XDCB

từ NSNN, phân tích thực trạng, chỉ ra những tồn tại vướng mắc về công tác lập

kế hoạch vốn, quyết toán vốn, công tác kiểm tra, thanh tra tìm ra nguyên nhân vàđưa ra các giải pháp hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư XDCB.Tuynhiên,Ủy ban nhân dân thị xã Gia Nghĩa vừa cấp quyết định đầu tư vừa là chủđầu tư nên chỉ tập trung vào công tác quản lý lập kế hoạch vốn, thanh toán,quyết toán vốn, công tác thanh tra kiểm tra nhưng chưa quan tâm đến công tácnghiệm thu khối lượng hoàn thành

Luận văn Thạc sĩ quản trị kinh doanh với đề tài“Tăng cường kiểm soát thanh

toán vốn đầu tư XDCB qua KBNN trên địa bàn tỉnh Đăk Lăk” của tác giả Phạm

Bình, năm 2012 tại Đại học Đà Nẵng Luận văn này tập trung hệ thống hóa

lý luận về công tác kiểm soát, thanh toán vốn đầu tư qua KBNN trên cơ sở đóđánh giá thực trạng và đưa ra các giải pháp nhằm tăng cường công tác kiểm soát,thanh toán vốn đầu tư qua KBNN trên địa bàn tỉnh Đăk Lăk Kho bạc nhà nước

là cơ quan sau cùng của hệ thống các cơ quan có trách nhiệm kiểm soát thanhtoán vốn đầu tư, việc kiểm soát của KBNN dựa trên hồ sơ pháp lý do chủ đầu tưcung cấp và các văn bản, quy định nên luận văn không đề cập đến vấn đề kiểmsoát khối lượng nghiệm thu, tiến độ công trình, thời gian thanh quyết toán

Luận văn Thạc sĩ “Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của thành phố Hà Nội” của tác giả Lê Toàn Thắng được thực hiện năm 2012 tại Đại học quốc gia

Hà Nội Luận văn đã đánh giá cơ bản các vấn đề lý luận về quản vốn đầu tưXDCB từ NSNN của thành phố Hà Nội, phân tích thực trạng, đánh giá được kếtquả, chỉ ra hạn chế, tìm ra nguyên nhân và đề xuất hai nhóm giải pháp nhằmquản lý vốn đầu tư XDCB của thành phố Hà Nội Tuy nhiên, các nhóm giải phápcủa tác giả đưa ra còn chưa thật toàn diện

Luận văn Thạc sĩ quản trị kinh doanh “Hoàn thiện công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB tại KBNN Đà Nẵng” của tác giả Đoàn Kim

Khuyên được thực hiện năm 2012 tại dại học Đà Nẵng Điểm nổi bật của luậnvăn đã chỉ ra được mức độ hài lòng của các tổ chức, cá nhân giao dịch tạiKBNN Đà Nẵng trong hai năm 2009 và 2010

Luận văn Thạc sỹ Tài chính-Ngân hàng “Hoàn thiện công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản qua Kho bạc Nhà nước Đăk Glong - tỉnh Đăk Nông “của tác giả Lê Xuân Minh thực hiện năm 2017 tại Đại học Đà Nẵng Luận văn đã phân tích đánh giá thực trạng công tác kiểm soát thanh toán

vốn đầu tư XDCB và đưa ra 6 giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát

Luận văn Thạc sỹ Tài chính- Ngân hàng “Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn huyện Cao Lộc, tỉnh Lạng Sơn” của tác giả Lê Thị Bích Ngọc thực hiện năm 2017 tại Đại học

Quốc gia Hà Nội.Luận văn đã đi sâu nghiên cứu những vấn đề bức xúc từ thực

tế tại địa phương và đưa ra những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụngvốn tuy nhiên những giải pháp này chưa phải là những giải pháp toàn diện

Luận văn thạc sĩ kinh tế “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN Lào Cai” của tác giả Hoàng Thị Hồng Phúc thực hiện năm 2015.

Luận văn đã đưa ra được các cơ sở lý luận về quản lý chi NSNN cho đầu tưXDCB; chỉ ra được những kết quả, hạn chế và đề xuất các giải pháp hoàn thiệncông tác quản lý chi NSNN cho đầu tư XDCB Tuy nhiên, phần giải pháp củaluận văn chưa có sự gắn kết giữa các giải pháp, vì vậy chưa thể hiện hết các tồntại, yếu kém trong công tác quản lý chi NSNN nói chung và quản lý chi NSNNcho đầu tư XDCB

Luận văn thạc sĩ “Hoàn thiện công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB qua KBNN tỉnh Đăk Nông” do tác giả Phan Văn Điện thực hiện năm

2015 tại Đại học Đà Nẵng Luận văn đã đánh giá cơ bản các vấn đề lý luận vềquản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của tỉnh Đăk Nông, phân tích thực trạng,đánh giá được kết quả, chỉ ra hạn chế, tìm ra nguyên nhân và đề xuất các giảipháp nhằm quản lý vốn đầu tư XDCB Tuy nhiên, các giải pháp của tác giả đưa

ra còn chưa thật toàn diện

Quản lý đầu tư xây dựng cơ bản được các tác giả phân tích ở các khía cạnhquản lý khác nhau, tuy nhiên hiện chưa có đề tài nghiên cứu về việc quản lý vốnđầu tư ở góc độ là Ban QLDA, đây là đơn vị được giao nhiệm vụ chủ đầu tư vàtrực tiếp điều hành, giám sát dự án Kiểm soát vốn đầu tư XDCB nói chung và

từ nguồn NSNN nói riêng đòi hỏi phải được thực hiện ở tất cả các cấp quản lý

và các chủ thể tham gia thực hiện dự án Vì vậy luận văn sẽ nghiên cứu, kế thừacác kết quả nghiên cứu trước đây, phân tích, đánh giá thực trạng công tác quản

lý, kiểm soát tại Ban QLDA nhằm đưa ra các giải pháp hoàn thiện với mục tiêukiểm soát tốt hơn vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG

CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1 MỘT SỐ LÝ LUẬN LIÊN QUAN ĐẾN KIỂM SOÁT NỘI BỘ

Các khái niệm

a Kiểm soát nội bộ theo định nghĩa của COSO

Theo COSO (2013), kiểm soát nội bộ được định nghĩa như sau: “Kiểm soátnội bộ là một tiến trình được thiết lập và vận hành bởi hội đồng quản trị, banquản lý và các nhân sự khác, được thiết kế để đem lại một sự đảm bảo hợp lýđối với việc đạt được mục tiêu hoạt động, mục tiêu báo cáo và sự tuân thủ vớicác luật và quy định liên quan” [15, tr.45]

Ủy ban tổ chức đồng bảo trợ của Hội đồng quốc gia chống gian lận về báocáo tài chính (COSO) đã đưa định nghĩa: “KSNB là một quá trình chịu ảnhhưởng bởi các nhà quản lý và các nhân viên của một tổ chức, được thiết kế đểcung cấp một sự đảm bảo hợp lý nhằm thực hiện các mục tiêu sau: (i) Hoạt độnghữu hiệu và hiệu quả; (ii) Thông tin đáng tin cậy; (iii) Sự tuân thủ các luật lệ vàquy định” [33]

b Kiểm soát nội bộ trong lĩnh vực công

Trong lĩnh vực công KSNB rất được xem trọng đây là đối tượng được kiểmtoán viên nhà nước đặc biệt quan tâm

Trong các đơn vị hành chính thì Nhà nước là người sở hữu vốn, còn thủtrưởng các cơ quan hành chính là người đại diện cho Nhà nước điều hành hoạtđộng của đơn vị hành chính với mong muốn người đại diện phải hoàn thànhnhiệm vụ do Nhà nước giao và các đơn vị hành chính phải hoạt động hiệu quả,bảo vệ tài sản của Nhà nước

Người chủ sở hữu muốn người đại diện hoàn thành mục tiêu của mình đặt

ra và người đại diện phải thực hiện công việc một cách hiệu quả, trung thực.Người đại diện có nhiều thẩm quyền trong việc điều hành hoạt động của đơn vị.

Do đó tồn tại khả năng người đại diện không thực hiện hết những yêu cầu củangười sở hữu vốn đề ra, dẫn đến xung đột lợi ích giữa người sở hữu vốn vàngười đại diện

Năm 1992, Tổ chức Quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao International Organization of Supreme Audit Istitutions) đã ban hành tài liệu đềcập đến việc nâng cấp các chuẩn mực KSNB, hỗ trợ cho việc thực hiện và đánhgiá KSNB Hệ thống chuẩn mực kiểm toán do INTOSAI ban hành bao gồm quytắc đạo đức nghề nghiệp và chuẩn mực kiểm toán

(INTOSAI-Hướng dẫn chuẩn mực KSNB của INTOSAI 1992 đưa ra định nghĩa vềKSNB như sau:

KSNB là cơ cấu của một tổ chức, bao gồm nhận thức, phương pháp, quytrình và các biện pháp của người lãnh đạo nhằm bảo đảm sự hợp lý để đạt đượccác mục tiêu của tổ chức:

- Thúc đẩy các hoạt động hữu hiệu, hiệu quả và có kỷ cương cũng như chấtlượng của sản phẩm, dịch vụ phù hợp với nhiệm vụ của tổ chức

- Bảo vệ nguồn lực không bị thất thoát, lãng phí, tham ô và vi phạm phápluật

- Khuyến khích việc tuân thủ pháp luật, quy định của Nhà nước và nội bộ

- Xây dựng, duy trì các dữ liệu tài chính và lập báo cáo kịp thời

Tài liệu hướng dẫn của INTOSAI được cập nhật lại vào năm 2001,INTOSAI GOV 9100 định nghĩa KSNB như sau: “KSNB là một quá trình xử lýtoàn bộ được thực hiện bởi nhà quản lý và các cá nhân trong tổ chức, quá trìnhnày được thiết kế để phát hiện các rủi ro và cung cấp một sự đảm bảo hợp lý đểđạt được nhiệm vụ của tổ chức”

Mục tiêu của tài liệu INTOSAI GOV 9100 nhằm thiết lập và duy trì KSNB

hữu hiệu trong khu vực công Vì vậy, các nhà lãnh đạo các tổ chức của Nhà nướcxem tài liệu này là một nền tảng để thực hiện và giám sát KSNB trong tổ chức.

So với định nghĩa của báo cáo COSO, khía cạnh giá trị đạo đức trong hoạtđộng được thêm vào và nhấn mạnh Bởi vì kỳ vọng rằng, công chức phải phục

vụ lợi ích công với sự công bằng và quản lý nguồn lực công một cách đúng đắn.Công dân phải nhận được sự đối đãi vô tư trên cơ sở pháp luật và công lý[32].Như vậy, báo cáo COSO đã tạo lập một nền tảng lý luận cơ bản về KSNB.Trong khu vực công, INTOSAI cũng tích hợp những yếu tố cấu thành hệ thốngKSNB theo COSO khi ban hành những quy định về KSNB

Các bộ phận cấu thành hệ thống kiểm soát nội bộ

Tương tự như Báo cáo COSO, INTOSAI đưa ra năm yếu tố của KSNBgồm: Môi trường kiểm soát, đánh giá rủi ro, hoạt động kiểm soát, thông tin vàtruyền thông, hoạt động giám sát Tuy nhiên, có những khác biệt nhất định vềchi tiết

a Môi trường kiểm soát

Nhà quản lý xem việc tổ chức và vận hành hệ thống KSNB là một nhiệm

vụ rất quan trọng nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động và giảm thiểu rủi ro chohoạt động

Các cơ quan chú trọng về đạo đức nghề nghiệp và đều có ban hành văn bảnquy định cụ thể về đạo đức tương đối chi tiết và đầy đủ Các quy định này hầuhết được công khai cho mọi người bên trong và bên ngoài cơ quan

Môi trường kiểm soát đã tạo nên một sắc thái chung cho một tổ chức, ảnhhưởng đến ý thức kiểm soát của các nhân viên Môi trường kiểm soát là nềntảng cho các yếu tố khác trong KSNB, nó tạo lập nề nếp, kỷ cương, đạo đức và

cơ cấu cho tổ chức Các nhân tố trong môi trường KSNB bao gồm:

❖ Tính chính trực và giá trị đạo đức

Nhà quản lý cần phải xây dựng chuẩn mực về đạo đức trong đơn vị và cư

xử đúng đắn Nhà quản lý cần làm gương cho cấp dưới về việc tuân thủ cácchuẩn mực Tính chính trực và giá trị đạo đức của nhà lãnh đạo và đội ngũ nhânviên được xác định ở thái độ tuân thủ các điều lệ, quy định về cách thức ứng xửcủa cán bộ công chức Nhà nước Đồng thời phải cho công chúng thấy được tinhthần này trong sứ mệnh và tiêu chuẩn đạo đức của tổ chức thông qua các vănbản chính thức.

❖ Năng lực nhân viên:

Năng lực nhân viên bao gồm trình độ hiểu biết, kỹ năng làm việc cần thiết

để đảm bảo việc thực hiện có kỷ cương, trung thực, tiết kiệm, hiệu quả và hữuhiệu cũng như có sự am hiểu đúng đắn về trách nhiệm của bản thân trong việcthiết lập hệ thống KSNB

Lãnh đạo và nhân viên phải hiểu được việc xây dựng, thực hiện, duy trì củaKSNB, vai trò của KSNB và trách nhiệm của họ trong việc thực hiện sứ mệnhchung của tổ chức Trách nhiệm của mỗi cá nhân trong tổ chức đều gắn với vaitrò của họ trong hệ thống KSNB

Lãnh đạo và nhân viên cần có những kỹ năng cần thiết để đánh giá rủi ro,

sự hiểu biết cần thiết về kiểm soát nội bộ để thực hiện trách nhiệm của mình.Việc đánh giá rủi ro đảm bảo hoàn thành trách nhiệm của họ trong tổ chức.Đào tạo là một phương thức hữu hiệu để nâng cao trình độ cho các thànhviên trong tổ chức Một trong những nội dung đào tạo là hướng dẫn về mục tiêuKSNB, phương pháp giải quyết những tình huống khó xử trong công việc

đóng vai trò quan trọng trong môi trường kiểm soát Việc ra quyết định tuyểndụng nhân viên phải đảm bảo được về tư cách đạo đức cũng như kinh nghiệm đểđáp ứng được công việc được giao.

Nhà lãnh đạo cần thiết lập các tiêu chuẩn để động viên khuyến khích bằnghình thức khen thưởng, đồng thời cũng có các hình thức kỷ luật nghiêm khắccho các hành vi vi phạm

➢ Nhận dạng rủi ro

Nhận dạng rủi ro bao gồm rủi ro từ bên ngoài, rủi ro bên trong, rủi ro ở cấptoàn đơn vị và ở từng hoạt động Nhận dạng rủi ro là một quá trình liên tục, lặp

đi lặp lại trong suốt quá trình hoạt động của đơn vị

Liên quan đến khu vực công, các cơ quan Nhà nước phải kiểm soát các rủi

ro làm ảnh hưởng đến mục tiêu được giao của đơn vị

➢ Đánh giá rủi ro

Để kiểm soát được rủi ro, vấn đề quan trọng không phải chỉ là nhận ra cácrủi ro tồn tại mà còn là việc đánh giá tầm quan trọng, tác hại mà rủi ro gây ra vàkhả năng xảy ra rủi ro Đánh giá rủi ro đóng vao trò quan trọng trong việc lựachọn các hoạt động kiểm soát thích hợp

Có nhiều phương pháp đánh giá rủi ro, tuy nhiên cần phải đánh giá mộtcách có hệ thống Có thể nhà lãnh đạo sẽ xây dựng các tiêu chí đánh giá rủi ro,sau đó sắp xếp thứ tự các rủi ro, dựa vào đó nhà lãnh đạo sẽ phân bổ nguồn lực

để đối phó rủi ro

➢ Đối phó với rủi ro

Có bốn biện pháp đối phó rủi ro: Phân tán rủi ro, chấp nhận rủi ro, né tránhrủi ro và hạn chế rủi ro Đơn vị Nhà nước làm theo nhiệm vụ được giao nêntrong phần lớn các trường hợp rủi ro được xử lý hạn chế và đơn vị duy trì KSNB

có hiệu quả để giữ rủi ro ở mức chấp nhận được Mức độ chấp nhận rủi ro của tổchức sẽ thay đổi theo nhận thức bởi nhà quản lý về tầm quan trọng của rủi ro

c Hoạt động kiểm soát

Hoạt động kiểm soát là những chính sách và thủ tục được thiết lập để đốiphó rủi ro và đảm bảo đạt được mục tiêu, nhiệm vụ của tổ chức

Để đạt được hiệu quả, hoạt động kiểm soát phải phù hợp, nhất quán giũacác thời kỳ, có hiệu quả, toàn diện, hợp lý, đáng tin cậy và liên quan trực tiếpđến mục tiêu kiểm soát

Hoạt động kiểm soát được thực hiện trong toàn tổ chức, ở tất cả các cấp vàtrong tất cả các chức năng của tổ chức Hoạt động kiểm soát bao gồm các loạikiểm soát phòng ngừa và phát hiện rủi ro

Các quy định nội bộ được ban hành đầy đủ, đồng bộ và thường xuyên được

rà soát, sửa đổi phù hợp

Cân bằng giữa thủ tục kiểm soát phát hiện và phòng ngừa thông thường làphối hợp các hoạt động kiểm soát để hạn chế, bổ sung lẫn nhau giữa các thủ tụckiểm soát Hoạt động kiểm soát bao gồm nhiều chính sách và thủ tục như:

➢ Thủ tục phân quyền và xét duyệt.

Các bộ phận có phân định chức năng nhiệm vụ và phân cấp ủy quyền rõràng Việc thực hiện các nghiệp vụ chỉ được thực hiện bởi người được ủy quyềntheo trách nhiệm và phạm vi của họ Ủy quyền là cách thức chủ yếu để đảm bảorằng chỉ có những nghiệp vụ có thực mới được phê duyệt đúng mong muốn củangười lãnh đạo Các thủ tục ủy quyền phải được tài liệu hóa và công bố rõ ràng,phải bao gồm những điều kiện cụ thể Tuân thủ những quy định chi tiết về sự ủy

quyền, nhân viên hành động theo hướng dẫn, trong giới hạn được quy định bởi người lãnh đạo và pháp luật.

➢ Phân chia trách nhiệm

Phân chia trách nhiệm với mục đích để cho các nhân viên kiểm soát lẫnnhau Một hệ thống kiểm soát đòi hỏi không một người nào được giao quá nhiềuquyền hạn và trách nhiệm Một người không thể khách quan thấy hết được cácsai phạm và cũng tạo môi trường dễ xảy ra gian lận Trách nhiệm phải được giaomột cách có hệ thống cho từng cá nhân để đảm bảo sự kiểm tra có hiệu quả Bốntrách nhiệm chủ yếu bao gồm ủy quyền, phê chuẩn, ghi chép, xử lý và đánh giácác nghiệp vụ Tuy nhiên, cần lưu ý sự thông đồng làm giảm hoặc phá hủy sựhữu hiệu của KSNB

➢ Kiểm soát việc tiếp cận tài sản và sổ sách

Việc tiếp cận tài sản và sổ sách phải được giới hạn trong những cá nhânđược giao trách nhiệm bảo quản và sử dụng tài sản Hạn chế việc tiếp cận tài sản

và sổ sách làm giảm rủi ro lạm dụng hoặc làm thất thoát tài sản của Nhà nước.Mức độ giới hạn này tùy thuộc vào rủi ro thất thoát tài sản và phải được xem xétđịnh kỳ

➢ Kiểm tra, đối chiếu

Các nghiệp vụ và sự kiện phải được kiểm tra, đối chiếu trước và sau khi xử lý

➢ Rà soát việc thực hiện các hoạt động

Việc thực hiện các hoạt động được rà soát dựa trên các chuẩn mực nguyêntắc cơ bản, đánh giá hiệu quả và tính hữu hiệu Nếu sự rà soát cho thấy rằng cáchoạt động thực hiện không phù hợp với mục tiêu của tổ chức hoặc các tiêuchuẩn thì quy trình thực hiện để đạt các mục tiêu cần phải rà soát lại để đưa racải tiến cần thiết

➢ Rà soát việc điều hành, xử lý và hoạt động

Việc điều hành, xử lý và hoạt động nên được rà soát định kỳ để đảm bảo chúng tuân thủ nguyên tắc, chính sách, thủ tục và những quy định hiện hành

➢ Giám sát nhân viên

Việc giám sát kỹ càng giúp đảm bảo rằng mục tiêu của tổ chức sẽ đượcthực hiện Sự giao việc, soát xét và chấp thuận công việc của nhân viên baogồm:

- Sự thông báo rõ ràng, nghĩa vụ, trách nhiệm và sự chịu trách nhiệm giao cho mỗi thành viên

- Đánh giá một cách có hệ thống công việc của mỗi thành viên trong phạm

Khả năng ra quyết định của các nhà lãnh đạo bị ảnh hưởng bởi các chấtlượng của những thông tin như tính thích hợp, tính kịp thời, cập nhật, chính xác

và có thể sử dụng được

Một hệ thống thông tin thích hợp phải tạo ra các báo cáo về hoạt động, tàichính, những vấn đề tuân thủ hỗ trợ cho việc điều hành và kiểm soát những hoạtđộng Nó không chỉ bao gồm những dữ liệu bên trong mà còn xem xét các thôngtin bên ngoài, những điều kiện và hoạt động cần thiết ra quyết định và báo cáo

➢ Truyền thông

Truyền thông hữu hiệu là việc cung cấp thông tin từ cấp trên xuống cấp, xuyên suốt toàn bộ tổ chức

Các cá nhân nhận được thông báo rõ ràng từ nhà lãnh đạo cấp cao về tráchnhiệm của bản thân họ trong KSNB Họ phải hiểu được vai trò của bản thân đốivới hệ thống KSNB, đối với các thành viên khác trong tổ chức Ngoài ra, cũngcần có sự truyền thông hiệu quả từ bên ngoài tổ chức.

e Giám sát

Hệ thống KSNB cần được giám sát để đánh giá chất lượng hoạt động của

hệ thống qua thời gian Việc giám sát được thực hiện thường xuyên, định kỳhoặc kết hợp cả hai

➢ Giám sát thường xuyên

Giám sát thường xuyên KSNB được thiết lập cho những hoạt động thôngthường và lặp lại của tổ chức Bao gồm cả những hoạt động giám sát và quản lýmang tính chất định kỳ ngay trong quá trình thực hiện của các nhân viên trongcông việc hàng ngày Giám sát thường xuyên được thực hiện trên tất cả các yếu

tố của KSNB và liên quan đến việc ngăn chặn và phát hiện tất cả những hiệntượng vi phạm, sai sót, không tiết kiệm, không hiệu quả, hữu hiệu của hệ thống.Mỗi cá nhân tham gia xử lý các công việc liên quan đến các nghiệp vụ kiểm soátđều có trách nhiệm rà soát công việc đã thực hiện và công việc đang thực hiệncủa chính mình

➢ Giám sát định kỳ

Phạm vi và tần suất giám sát định kỳ phụ thuộc vào sự đánh giá mức độ rủi

ro và hiệu quả của thủ tục giám sát thường xuyên Giám sát định kỳ bao phủtoàn bộ sự đánh giá sự hữu hiệu của hệ thống KSNB và đảm bảo KSNB đạt kếtquả như mong muốn dựa trên các phương pháp và thủ tục

Những điểm yếu của hệ thống KSNB phải được thông báo cho lãnh đạocấp cao Giám sát này bao gồm cả việc xem xét các phát hiện kiểm toán và cáckiến nghị của kiểm toán viên để chúng thực hiện được trong thực tế một cáchhữu hiệu

Mục tiêu của kiểm soát trong khu vực công

Hoạt động của tổ chức luôn hướng về các mục tiêu đã đề ra Các mục tiêu

có ý nghĩa quan trọng đối với sự tồn tại và phát triển của tổ chức Trong các đơn

vị ở khu vực công mục tiêu kiểm soát hướng đến 03 vấn đề:

- Mục tiêu tuân thủ:

Các tổ chức phải tuân thủ pháp luật hiện hành, các nguyên tắc, điều luật vàquy định có liên quan Trong các điều luật quy định rõ nguồn thu, các khoảnmục chi và thủ tục chi Ví dụ như Luật Ngân sách, điều ước quốc tế, bảo vệ môitrường và luật quyền con người, các quy định về thuế thu nhập và chống gianlận và tham nhũng… Đây là mục tiêu đóng vai trò quan trọng trong việc kiểmsoát các đơn vị khu vực công

- Mục tiêu hoạt động:

Mục tiêu này liên quan đến tính hữu hiệu và hiệu quả trong hoạt động của đơn

vị, các hoạt động của đơn vị được thực hiện một cách có trình tự, đạo đức, kinh tế,năng suất và hiệu quả Hoạt động phải nhất quán với nhiệm vụ của tổ chức

+ Trình tự có nghĩa là một cách tổ chức tốt, có phương pháp

+ Đạo đức liên quan đến các nguyên tắc luân lý Tầm quan trọng của hành

vi đạo đức là phòng ngừa và phát hiện gian lận, tham nhũng trong khu vực công.Các kỳ vọng chung là các công chức phải phục vụ lợi ích cộng đồng bằng sựcông bằng và quản lý tốt nguồn lực công Các công dân cần được đối xử côngbằng trên cơ sở tính hợp pháp và công lý Do đó đạo đức công chức là điều kiện tiên quyết củng cố niềm tin của công chúng và là chìa khoá của quản trị tốt.+ Kinh tế có nghĩa là tiết kiệm và đúng mục đích Có nghĩa là kết quả nhậnđược đúng số lượng các nguồn lực, đúng chất lượng, thời gian và địa điểm vớichi phí thấp nhất

+ Năng suất và hiệu quả đề cập đến mối quan hệ giữa các nguồn lực được

sử dụng và kết quả đầu ra để đạt được các mục tiêu

- Mục tiêu bảo vệ các nguồn lực

Mục tiêu này là phần chi tiết hóa mục tiêu hoạt động của đơn vị, nhưng dođặc thù của các đơn vị khu vực công nên INTOSAI muốn nhấn mạnh thêm tầmquan trọng của việc sử dụng hợp lý nguồn ngân sách, tránh thất thoát, sử dụngsai mục đích và tổn thất

- Mục tiêu hoàn thành các nghĩa vụ về trách nhiệm

Trách nhiệm là quá trình mà các tổ chức dịch vụ công và cá nhân trong tổchức chịu trách nhiệm về các quyết định và hành động của họ, bao gồm cả việcquản lý vốn đầu tư công và tất cả các khía cạnh của hoạt động

Điều này được thực hiện thông qua việc cung cấp thông tin tài chính và phitài chính đáng tin cậy, kịp thời, công khai cho bên liên quan bên trong và bênngoài tổ chức

Thông tin phi tài chính có thể liên quan đến nền kinh tế, hiệu quả của cácchính sách và hoạt động và hiệu quả của nó

1.2 ĐẦU TƯ XDCB VÀ NHỮNG ẢNH HƯỞNG ĐỐI VỚI CÔNG TÁC KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU TƯ XDCB

Một số khái niệm liên quan đến hoạt động đầu tư XDCB

a Đầu tư XDCB

Theo Luật Đầu tư số 59/2005/QH11 ngày 29 tháng 11 năm 2005 của Quốchội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tại Điều 3- Giải thích từ ngữ,khái niệm đầu tư được hiểu:

“Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vôhình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư theo Luật này và cácquy định khác của pháp luật có liên quan”

Đầu tư XDCB là một bộ phận của hoạt động đầu tư nói chung, đó là việc

bỏ vốn để tiến hành các hoạt động XDCB nhằm tái sán xuất giản đơn và tái sảnxuất mở rộng các tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân thông qua các hình

thức xây dựng mới, mở rộng hoặc cải tạo, hiện đại hóa hay khôi phúc các tài sản

cố định

Mục đích của đầu tư là vì lợi ích quốc gia, cộng đồng và nhà đầu tư của đầu

tư Kết quả đạt được của đầu tư góp phần tăng thêm năng lực sản xuất cho xã hội

b Vốn đầu tư XDCB

Vốn đầu tư XDCB là toàn bộ những chi phí đã bỏ ra để đạt được mục đíchđầu tư bao gồm chi phí cho việc khảo sát quy hoạch xây dựng, chi phí chuẩn bịđầu tư, chi phí thiết kế và xây dựng, mua sắm, lắp đặt máy móc thiết bị và cácchi phí khác được ghi trong tổng dự toán

c Nguồn vốn đầu tư XDCB

Theo luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 nguồn vốn đầu tư XDCB gồm:

- Vốn từ ngân sách nhà nước;

- Vốn công trái quốc gia;

- Vốn trái phiếu Chính phủ;

- Vốn trái phiếu chính quyền địa phương;

- Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi nước ngoài;

- Vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước;

- Vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối NSNN;

- Các khoản vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư

Đặc điểm dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN

a Đặc điểm chung của dự án đầu tư XDCB

Thứ nhất, dự án đầu tư XDCB có tính chu trình và được thực hiện theo một

trình tự chặt chẽ Bất kỳ dự án đầu tư XDCB nào cũng đều có một chu trìnhchung bao gồm: ý tưởng hình thành dự án đầu tư, chuẩn bị dự án đầu tư, thựchiện dự án đầu tư, kết thúc đầu tư, bàn giao đưa vào sử dụng và vận hành khaithác, đánh giá kết thúc dự án Dự án đầu tư XDCB được xây dựng, thẩm định vàphê duyệt theo quy trình chặt chẽ

Thứ hai, dự án đầu tư XDCB có mục đích, mục tiêu rõ ràng Mục tiêu của

dự án được xác định ngay từ giai đoạn hình thành dự án Việc thực hiện dự ánđem lại lợi ích gì về kinh tế, xã hội, tài chính, ai được hưởng lợi từ dự án? Bất

kỳ một dự án đầu tư XDCB nào được lập, thẩm định, phê duyệt đều phải đảmbảo tính mục đích Dự án có mục đích rõ ràng thì việc đầu tư cho dự án mới có ýnghĩa và không bị thất thoát, lãng phí vốn đầu tư

Thứ ba, bất kỳ dự án đầu tư XDCB nào đều có sự tham gia của các chủ thể

gồm: Chủ đầu tư (đại diện là ban QLDA), các nhà thầu (xây lắp, tư vấn, nhàcung cấp hàng hóa, dịch vụ), tổ chức tài trợ vốn, các cơ quan quản lý nhà nước

Thứ tư, dự án đầu tư XDCB mang tính chất đơn chiếc Mỗi công trình xây

dựng đều có quy mô, thiết kế riêng theo yêu cầu và mục đích sử dụng của chủđầu tư

Thứ năm, môi trường hoạt động của dự án đầu tư XDCB có sự tương tác

phức tạp giữa dự án này với dự án khác, giữa bộ phận quản lý này với bộ phậnquản lý khác

Thứ sáu, thời gian hoàn thành dự án đầu tư XDCB thường dài, phụ thuộc

nhiều vào điều kiện tự nhiên và lượng vốn đầu tư

b Đặc điểm của dự án đầu tư XDCB từ nguồn NSNN

Đối với các dự án đầu tư bằng nguồn vốn NSNN ngoài những đặc điểmchung như trên còn có những đặc điểm khác biệt sau:

Thứ nhất, là dự án được thực hiện bằng nguồn NSNN, nguồn này hình

thành từ các khoản thu từ thuế, lệ phí; các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhànước thực hiện, các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các

tổ chức, cá nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam và chính quyền địaphương; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật

Thứ hai, nhà nước quản lý toàn diện quá trình đầu tư từ việc xác định chủ

trương đầu tư, lập dự án, quyết định đầu tư, thiết kế, lựa chọn nhà thầu, thi côngxây dựng, nghiệm thu, bàn giao và đưa công trình vào sử dụng

Thứ ba, dự án đầu tư XDCB từ nguồn NSNN chủ yếu là đầu tư xây dựng

các công trình hạ tầng- kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn, các côngtrình này mang lại hiệu quả kinh tế- xã hội rất lớn và có ý nghĩa quan trọng trongphát triển kinh tế- xã hội, an ninh quốc phòng của từng địa phương

Thứ tư, quá trình thực hiện dự án đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN phải

tuân thủ theo các quy định về quản lý và sử dụng NSNN theo luật NSNN từ việclập kế hoạch vốn, giao kế hoạch vốn, điều chỉnh, thanh quyết toán vốn đầu tư

Thứ năm, thời gian triển khai dự án dài, việc sử dụng vốn không mang tính

hoàn trả trực tiếp nên khả năng thu hồi vốn là rất thấp hoặc không có khả năngthu hồi vốn trực tiếp vì vậy việc đánh giá hiệu quả phải căn cứ vào việc đánh giátác động của dự án một cách toàn diện về kinh tế, chính trị, xã hội, văn hóa vàmôi trường

Thứ sáu, mục tiêu của dự án sử dụng vốn NSNN là hướng đến mục tiêu

chung của toàn xã hội Việc sử dụng vốn NSNN mang tính ủy thác, nhà nướcđại diện cho nhân dân quản lý, sử dụng quỹ NSNN (chủ yếu từ nguồn thu thuế).Chủ thể này chỉ là đại diện chứ không phải là chủ thể đích thực

Yêu cầu đối với chủ đầu tư trong việc kiểm soát vốn NSNN

- Việc kiểm soát, thanh toán vốn đầu tư các dự án sử dụng vốn NSNN đảm bảo đúng mục đích, đúng đối tượng

- Việc sử dụng vốn phải tiết kiệm, hiệu quả cao nhất, chống thất thoát, lãngphí Hiệu quả vốn đầu tư XDCB thể hiện ở chất lượng công trình sau khi hoànthành và đưa vào sử dụng đúng thời gian Những thất thoát trong xây dựng côngtrình làm giảm chất lượng và ảnh hưởng đến tuổi thọ công trình so với thiết kế

- Chấp hành đúng quy định về quản lý tài chính đầu tư và trình tự đầu tư.Những quy định về trình tự đầu tư có ảnh hưởng đến trực tiếp và gián tiếp đếnchất lượng công trình, chi phí xây dựng trong quá trình thi công và tác động củacông trình sau khi hoàn thành đưa vào sử dụng đối với nền kinh tế

Các giai đoạn quản lý dự án đầu tư XDCB

Bảng 1.1 Bảng tổng hợp các giai đoạn quản lý dự án đầu tư XDCB

khai thác sử dụng

- Nghiên cứu về sự cần - Nhận bàn giao mặt – Nghiệm thu, bàn giaothiết phải đầu tư và quy bằng; công trình;

mô đầu tư; - Thực hiện việc khảo –Thực hiện việc kết

- Tiến hành điều tra, sát, thiết kế xây dựng; thúc xây dựng côngkhảo sát và chọn địa - Xin giấy phép xây trình;

- Lập dự án đầu tư; - Thẩm định, phê duyệt và hướng dẫn sử dụng

- Gửi hổ sơ dự án, trình thiết kế và tổng dự toán, công trình;

cấp thẩm quyền quyết dự toán công trình; – Bảo hành công trình;định đầu tư, tổ chức cho - Phát hành hồ sơ mời – Quyết toán vốn đầuvay vốn đầu tư và cơ thầu , lựa chọn nhà thầu, tư;

quan thẩm định dự án hợp đồng thực hiện dự – Phê duyệt quyết toán

- Thực hiện việc đền bù,giải phóng mặt bằng,;

- Tiến hành thi công xâydựng;

- Kiểm tra và thực hiệncác hợp đồng (tạm ứng,thanh toán hợp đồng);

- Quản lý kỹ thuật vàchất lượng xây dựng;

Nguồn Tổng hợp của tác giả

Các rủi ro của dự án đầu tư xây dựng

a Các yêu cầu cần đảm bảo trong dự án thi công xây dựng

Nội dung kiểm soát rủi ro trong thi công xây dựng công trình bao gồm:kiểm soát tiến độ xây dựng, kiểm soát chất lượng xây dựng, kiểm soát an toànlao động trên công trường xây dựng, kiểm soát môi trường xây dựng

Để có thể kiểm soát tốt các mặt này, Chủ đầu tư phải thực hiện tốt các yêucầu sau:

+ Kiểm soát việc thi công công trình theo đúng thiết kế

+ Kiểm soát tốt việc thực hiện đúng các quy trình, quy phạm kỹ thuật trongthi công

+ Kiểm soát các quy định hiện hành về quản lý hoạt động kinh doanh xây lắp, thực hiện đầy đủ mọi điều khoản trong hợp đồng thi công đã ký

+ Kiểm soát việc tuân thủ các quy chế quản lý xây dựng của ngành, của Nhà nước

b Những sự cố rủi ro có thể xảy ra trong khi triển khai dự án

Rủi ro do các yếu tố ngẫu nhiên tác động từ bên ngoài

- Rủi ro do các yếu tố ngẫu nhiên như môi trường, khí hậu: Do đặc điểmcủa ngành xây dựng chủ yếu là sản xuất ngoài trời trong thời gian dài nên cácyếu tố thời tiết, khí hậu có ảnh hưởng rất lớn đến thời gian thực hiện dự án, chấtlượng và chi phí của dự án

- Rủi ro do những biến động bất ngờ của thị trường: Xây dựng là một trongnhững ngành kinh tế quan trọng và chiếm một lượng vốn đầu tư rất lớn của nềnkinh tế quốc dân Những biến động lớn, bất ngờ của thị trường trong và ngoàinước ảnh hưởng rất lớn đến các dự án xây dựng Các biến động này đem theocác rủi ro về mặt tài chính đối với dự án đồng thời ảnh hưởng đến tiến độ thựchiện dự án

Rủi ro do năng lực nhà thầu tư vấn, xây lắp không đáp ứng được yêu

cầu.

- Đơn vị tư vấn không thực hiện đúng trình tự các bước khảo sát, thiết kế.-Thiết kế sai, không phù hợp với tình hình xây dựng.

- Đơn vị thi công xây lắp cùng lúc thi công nhiều công trình, đầu tư dàn trải, máy móc, nhân công không đáp ứng được yêu cầu

- Giá bỏ thầu quá thấp, không đủ chi trả các chi phí xây dựng

➢ Các rủi ro trong khâu kiểm tra giám sát, nghiệm thu, bàn giao

- Do khâu kiểm tra giám sát thường xuyên không được coi trọng theo đúng quy chế

- Giám sát không chặt chẽ và không tuân thủ theo hợp đồng, quy định

- Do các hiện tượng tiêu cực giữa giám sát thi công của chủ đầu tư và điều hành thi công của tổ chức xây dựng

- Bắt đầu xây dựng khi quá trình giải phóng mặt bằng chưa hoàn tất dẫn đến thời gian thi công kéo dài

Rủi ro do các nguyên nhân xuất phát từ thủ tục hành chính, pháp lý

- Rủi ro do sự thay đổi chính sách như thuế, lãi suất vay, tiền lương…ảnh hưởng trực tiếp đến thu nhập cũng như khả năng cạnh tranh của đơn vị xây lắp

- Vốn ngân sách bố trí không đủ hoặc không hợp lý

Quản lý rủi ro là một công tác quan trọng trong quản lý thi công xây dựng,qua đó nhà quản lý có thể nhận dạng, đánh giá, kiểm soát đồng thời giảm thiểutối đa các tác động tiêu cực của rủi ro tới dự án, từ đó đảm bảo tính hiệu quả của

dự án

1.3 NỘI DUNG KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU TƯ TỪ NGUỒN NSNN

Ban QLDA với chức năng là chủ đầu tư và điều hành dự án việc kiểm soátvốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN bao gồm các nội dung sau: kiểm soát côngtác lựa chọn nhà thầu, kiểm soát việc nghiệm thu khối lượng hoàn thành; kiểmsoát việc tạm ứng, thanh toán vốn đầu tư; kiểm soát việc nghiệm thu bàn giao,hoàn công, quyết toán

Kiểm soát trong công tác lựa chọn nhà thầu

Kiểm soát trong công tác lựa chọn nhà thầu bao gồm:

- Kiểm soát tính hợp lệ về tư cách nhà thầu;

- Kiểm soát việc đánh giá năng lực và kinh nghiệm của nhà thầu bao gồm:+ Kinh nghiệm thực hiện các gói thầu tương tự về quy mô, tính chất kỹthuật, điều kiện địa lý, địa chất, hiện trường (nếu có), kinh nghiệm hoạt độngtrong các lĩnh vực sản xuất kinh doanh chính có liên quan đến việc thực hiện góithầu;

+ Năng lực kỹ thuật: Số lượng, trình độ cán bộ chuyên môn chủ chốt, côngnhân kỹ thuật trực tiếp thực hiện gói thầu, số lượng thiết bị thi công sẵn có, khảnăng huy động thiết bị thi công để thực hiện gói thầu;

+ Năng lực tài chính: Tổng tài sản, tổng nợ phải trả, tài sản ngắn hạn, nợngắn hạn, doanh thu, lợi nhuận, các hợp đồng đang thực hiện dở dang và các chỉtiêu cần thiết khác để đánh giá năng lực tài chính của nhà thầu

- Kiểm soát các tiêu chuẩn đánh giá về kỹ thuật

+ Tính hợp lý và khả thi của các giải pháp kỹ thuật, biện pháp tổ chức thi công phù hợp với đề xuất về tiến độ thi công

+ Tiến độ thi công;

+ Biện pháp đảm bảo chất lượng

+ Uy tín của nhà thầu thông qua việc thực hiện các hợp đồng tương tự trước đó

- Kiểm soát giá dự thầu

Kiểm soát việc nghiệm thu khối lượng hoàn thành

a Kiểm soát nghiệm thu chi phí chuẩn bị đầu tư, chi phí thiết kế

Sau khi hồ sơ thiết kế xây dựng công trình được thẩm định, phê duyệt theoquy định, chủ đầu tư kiểm tra khối lượng công việc đã thực hiện, sự phù hợp vềquy cách, số lượng hồ sơ thiết kế so với quy định của hợp đồng và thông báo

chấp thuận nghiệm thu hồ sơ thiết kế xây dựng bằng văn bản đến nhà thầu thiết

kế nếu đạt yêu cầu

b Kiểm soát nghiệm thu chi phí xây lắp

Khi chủ đầu tư tổ chức nghiệm thu hoàn thành hạng mục công trình, côngtrình xây dựng đưa vào sử dụng cán bộ giám sát thi công xây dựng phải lập báocáo về công tác giám sát thi công xây dựng công trình và chịu trách nhiệm vềtính chính xác, trung thực, khách quan đối với những nội dung trong báo cáonày Nội dung chủ yếu của báo cáo bao gồm:

- Đánh giá sự phù hợp về năng lực của nhà thầu thi công xây dựng so với

hồ sơ dự thầu và hợp đồng xây dựng;

- Đánh giá về khối lượng, tiến độ công việc đã hoàn thành, công tác tổ chứcthi công và đảm bảo an toàn lao động trong thi công xây dựng công trình;

- Đánh giá công tác kiểm tra vật liệu, sản phẩm xây dựng, cấu kiện, thiết bị lắp đặt vào công trình;

- Đánh giá về công tác tổ chức và kết quả kiểm định, quan trắc, thí nghiệm đối chứng (nếu có);

- Đánh giá về công tác tổ chức nghiệm thu công việc xây dựng, nghiệm thugiai đoạn (nếu có), điều kiện nghiệm thu hoàn thành hạng mục công trình, côngtrình xây dựng;

- Các thay đổi thiết kế và việc thẩm định, phê duyệt thiết kế điều chỉnh trong quá trình thi công xây dựng (nếu có);

- Những tồn tại, khiếm khuyết về chất lượng, sự cố công trình trong quátrình thi công xây dựng công trình (nếu có) và đánh giá nguyên nhân, biện pháp,kết quả khắc phục theo quy định;

- Đánh giá về sự phù hợp của hồ sơ quản lý chất lượng thi công xây dựngcông trình, quy trình vận hành, quy trình bảo trì công trình xây dựng theo quyđịnh;

- Đánh giá về sự tuân thủ các quy định của pháp luật về môi trường, pháp

luật về phòng cháy chữa cháy và các quy định khác của pháp luật có liên quan;

- Kết luận về điều kiện nghiệm thu (đủ điều kiện hoặc không đủ điều kiện nghiệm thu) hoàn thành hạng mục công trình, công trình xây dựng

Kiểm soát hồ sơ tạm ứng, thanh toán

Kiểm soát trong khâu thanh toán vốn đầu tư là công việc phải thực hiệnthường xuyên, liên tục trong suốt quá trình thực hiện dự án, vì vậy chủ đầu tư,nhà thầu và cơ quan cấp phát vốn phải phối hợp kiểm soát trong việc thanh toán,đảm bảo giải ngân vốn kịp thời, đúng tiến độ cho nhà thầu Cụ thể:

➢ Hồ sơ pháp lý liên quan đến dự án

- Hồ sơ gởi một lần bao gồm:

+ Quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền, các quyết định điều chỉnh dự

án (nếu có) kèm theo dự án đầu tư xây dựng công trình hoặc báo cáo kinh tế- kỹthuật đối với dự án chỉ lập báo cáo kinh tế-kỹ thuật

+ Văn bản phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu theo quy định của Luật Đấuthầu;

+ Hợp đồng giữa Chủ đầu tư và nhà thầu hoặc nhà cung cấp và các tài liệukèm theo hợp đồng như phụ lục hợp đồng, điều kiện riêng, điều kiện chung liênquan đến việc tạm ứng, thanh toán hợp đồng;

+ Dự toán và quyết định phê duyệt dự toán của cấp có thẩm quyền đối vớitừng công việc, hạng mục công trình, công trình Riêng công tác bồi thường, hỗtrợ và tái định cư phải gởi kèm theo phương án, dự toán bồi thường, hỗ trợ và táiđịnh cư được cấp có thẩm quyền phê duyệt;

+ Bảng xác nhận giá trị khối lượng hoàn thành theo hợp đồng và ngoài hợpđồng.

➢ Kiểm tra khối lượng nghiệm thu theo bản vẽ thiết kế và hồ sơ dự thầu so với khối lượng thực tế thi công đã được nghiệm thu theo từng giai đoạn thanh toán.

➢ Kiểm tra tính đúng đắn, hợp lý của việc áp dụng, vận dụng đơn giá xây dựng công trình.

➢ Kiểm tra việc tính toán bảng xác định khối lượng hoàn thành, bảng tính giá trị đề nghị thanh toán (khối lượng trong hợp đồng và khối lượng phát sinh ngoài hợp đồng)

➢ Xác định giá trị đề nghị thanh toán sau khi giảm trừ giá trị tạm ứng theo tỷ lệ được quy định trong hợp đồng.

Kiểm soát ở giai đoạn hoàn công, quyết toán

- Kiểm soát khối lượng thực tế tại hiện trường và khối lượng đề nghị quyết toán với khối lượng trong dự toán đã được phê duyệt

- Kiểm soát tính đầy đủ và tuân thủ trình tự của hồ sơ hoàn công, quyếttoán

- Kiểm soát tính đầy đủ hồ sơ pháp lý

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

Chương 1 đã trình bày cơ bản hệ thống cơ sở lý luận về công tác kiểm soát nội

bộ tại các đơn vị hành chính công và công tác kiểm soát vốn đầu tư XDCB từnguồn NSNN ở góc nhìn của chủ đầu tư và đây cũng là đơn vị trực tiếp quản lý,điều hành giám sát công trình Luận văn không đề cập đến việc quản lý, kiểm soátvốn đầu tư XDCB của cấp quyết định đầu tư và các cơ quan hành chính liên quan

Với những lý luận cơ sở ở chương 1 sẽ là căn cứ để đánh giá thực trạngkiểm soát vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN tại Ban QLDA, từ đó đưa ra cácbiện pháp hoàn thiện công tác kiểm soát vốn đầu tư, tìm ra nguyên nhân, khắcphục hạn chế gây thất thoát, lãng phí vốn NSNN và nhằm nâng cao hiệu quả củanguồn vốn đầu tư

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU TƯ TỪ NGUỒN VỐN NSNN TẠI BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CÁC CÔNG TRÌNH NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT

TRIỂN NÔNG THÔN ĐÀ NẴNG

2.1 GIỚI THIỆU VỀ BAN QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ & XÂY

DỰNG CÁC CÔNG TRÌNH NN&PTNN

Quá trình hình thành

Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng các công trình nông nghiệp và pháttriển nông thôn là Ban quản lý chuyên ngành được thành lập theo Quyết định2292/QĐ-UBND ngày 15 tháng 4 năm 2016 của UBND thành phố Đà Nẵng trên

cơ sở tổ chức và sắp xếp lại Ban QLDA Giao thông nông thôn trực thuộc SởGiao thông vận tải và Ban QLDA đầu tư xây dựng nông nghiệp và phát triểnnông thôn trực thuộc Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

Ban QLDA Giao thông nông thôn Đà Nẵng là đơn vị sự nghiệp có thu đượcUBND thành phố Đà Nẵng thành lập năm 2000 trực thuộc Giao Sở Giao thông vậntải có tư cách pháp nhân, con dấu riêng, thực hiện chức năng quản lý, điều hành các

dự án duy tu bảo dưỡng, sửa chữa các công trình giao thông thuộc nguồn vốn sựnghiệp của thành phố, vốn bảo trì đường bộ, vốn an toàn giao thông và các nguồnvốn khác Được thay mặt chủ đầu tư (UBND thành phố Đà Nẵng, Sở Giao thôngvận tải, UBND các quận, huyện và các Sở khác ủy quyền điều hành dự án) quản lý,điều hành các dự án thuộc nguồn vốn ngân sách thành phố

Ban QLDA Đầu tư xây dựng nông nghiệp và phát triển nông thôn đượcthành lập năm 2015 trực thuộc Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, có tưcách pháp nhân, có con dấu và được mở tài khoản tại Kho bạc Nhà nước và

ngân hàng theo quy định, thực hiện chức năng quản lý, thực hiện các dự án đầu

tư xây dựng chuyên ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn từ công tácchuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư đến khi kết thúc đưa vào hoạt động và kết thúc

Cơ cấu tổ chức và chức năng nhiệm vụ của các phòng chuyên môn

Hiện nay số lượng cán bộ CNV đơn vị là 59 người trong đó kỹ sư cầuđường là 24 người, kỹ sư thủy lợi là 09 người, kỹ sư điện là 01 người còn lại là

cử nhân, cao đẳng, trung cấp các ngành kinh tế

Lãnh đạo Ban Quản lý dự án gồm Giám đốc và 03 Phó Giám đốc do Chủtịch Ủy ban nhân dân bổ nhiệm và 05 phòng chuyên môn nghiệp vụ bao gồm:

Sơ đồ tổ chức

GIÁM ĐỐC BAN QLDA

PHÓ GIÁM ĐỐC 1 PHÓ GIÁM ĐỐC 2 PHÓ GIÁM ĐỐC 3

PHÒNG TỔ PHÒNG PHÒNG TÀI PHÒNG KẾ PHÒNG

ĐIỀU HÀNH CHÍNH- KẾ HOẠCH ĐIỀU HÀNH CHỨC-HÀNH – GS 2 TOÁN – GS 1 CHÍNH

Sơ đồ 2.1 Sơ đồ tổ chức Ban QLDA ĐTXD các công trình NN&PTNT

- Giám đốc Ban: Phụ trách Phòng Tài chính – Kế toán và chịu trách nhiệm chung về toàn bộ các công việc tại Ban và công tác tài chính

- Phó Giám đốc 1: Phụ trách và chịu trách nhiệm về chất lượng, tính chínhxác về khối lượng nghiệm thu, ký hồ sơ nghiệm thu, hồ sơ thanh, quyết toán vàcác vấn đề liên quan đến công trình do phòng ĐH-GS 2 điều hành Được đăng

ký chữ ký với kho bạc, ký chứng từ thanh toán khi được Giám đốc ủy quyền

- Phó Giám đốc 2: Phụ trách phòng Kế hoạch và chịu trách nhiệm về chấtlượng, tính chính xác về khối lượng nghiệm thu, ký hồ sơ nghiệm thu, hồ sơthanh, quyết toán và các vấn đề liên quan đến một số công trình phòng ĐH-GS 1điều hành theo sự phân công của Giám đốc

- Phó Giám đốc 2: Phụ trách phòng Tổ chức- Hành chính và chịu tráchnhiệm về chất lượng, tính chính xác về khối lượng nghiệm thu, ký hồ sơ nghiệmthu, hồ sơ thanh, quyết toán và các vấn đề liên quan đến một số công trìnhphòng ĐH-GS 1 điều hành theo sự phân công của Giám đốc

- Phòng Tổ chức – Hành chính: Tham mưu công tác tổ chức, nhân sự, hợpđồng lao động, các chế độ chính sách, quản lý con dấu, thực hiệnc ông tác văn