GIÁO TRÌNH MÔN KINH TẾ VÀ TÀI CHÍNH CÔNG

CHƯƠNG VAI TRỊ CỦA CHÍNH PHỦ TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG 1.1 Chính phủ kinh tế thị trường 1.1.1 Những quan điểm khác vai trò Chính phủ Năm 1030 trước cơng ngun, qua nhiều thập niên, người Do thái sống mà khơng có quyền trung ương Kinh thánh ghi lại: người ta yêu cầu nhà tiên tri Samuel rằng: ban cho nhà vua để phán xử tất dân tộc khác” Samuel cố ngăn người Do thái việc hình dung sống hộ chế độ quân chủ sau: “ Đây lề lối làm việc ông vua, người ngự trị tất bạn, ông ta cướp đứa trai bạn triệu tập chúng đến bên ông ta để đánh trận để làm kỵ sỹ cho ơng ta Ơng ta bắt đứa gái bạn để trở thành người làm nước hoa, nấu ăn làm bánh Ông ta lấy nhiều ruộng bạn, vườn nho, vườn oliu, lấy tốt bạn để phục vụ ông ta Ông ta lấy 1/10 sợi bạn bạn trở thành người hầu cho ơng ta Đến lúc bạn khóc vị vua này, người mà bạn phải lựa chọn” Tuy viễn cảnh chán chường người Do Thái khơng nản lòng: người từ chối lắng nghe lời nói Samuel họ nói: Khơng, có vị vua chúng tơi, giống tất quốc gia khác, vị vua phán xét tất chúng tơi, trước chúng tơi chiến đầu chúng tơi Tình tiết kinh thánh diễn tat mâu thuẫn cũ xưa tư tưởng Chính phủ Chính phủ cần thiết Xét cho quốc gia phải có nó, đồng thời có khía cạnh phiền phức Những cảm nghỉ Chính phủ gắn chặt với hoạt động thu thuế chi tiêu Chính phủ Nhà vua phân phối tất thứ mà người cần họ trả giá Nguồn thu cho tất khoản chi tiêu Chính phủ cuối từ khu vực tư nhân Vậy, Chính phủ ai? Chính phủ có chức kinh tế trao cho Chính phủ chức vậy? Chính phủ tổ chức thiết lập để thực thi quyền lực định, điều tiết hành vi cá nhân xã hội nhằm phục vụ lợi ích chung xã hội tài trợ cho việc cung cấp hàng hóa, dịch vụ thiết yếu mà xã hội có nhu cầu Nhiều kỷ trôi qua, suy nghĩ pha trộn Chính phủ tồn hầu hết tranh luận xoay quanh biểu hoạt động tài Chính phủ - đối tượng mơn học Vào kỷ 18, quan điểm bật thống trị lúc quan điểm trường phái trọng thương Trường phái trọng thương đời khoảng năm 1450, thịnh hành phát triển tới năm 1650 Đây trường phái kinh tế đời thời kỳ tan rã phương thức sản xuất phong kiến, chuyển từ kinh tế hàng hóa giản đơn sang kinh tế thị trường Thời kỳ này, sản xuất chưa phát triển, tích lũy cải thực thơng qua hoạt động thương mại, mua bán trao đổi Với khám phá châu Mỹ, sóng du thương phát triển mạnh mẽ để chuyển vàng từ châu Mỹ châu Âu Điều chứng tỏ vai trò quan trọng hoạt động thương mại Chủ nghĩa trọng thương sách cương lĩnh giai cấp tư sản (tầng lớp tư sản thương nghiệp Châu Âu thời kỳ tích luỹ nguyên thuỷ chủ nghĩa tư Những sách, cương lĩnh nhằm kêu gọi thương nhân tận dụng ngoại thương, buôn bán để cướp bóc thuộc địa nhằm bảo vệ lợi ích cho giai cấp tư sản hình thành Một số đại diện: Các nhà kinh tế học Thomas Mun (1571-1641) người Anh, Antoine Montchretien (1575-1629) Jean Batiste Colbert (1618-1683) người Pháp Những tư tưởng kinh tế chủ yếu trường phái trọng thương: Thứ nhất, họ đánh giá cao vai trò tiền tệ, coi tiền tệ (vàng bạc) tiêu chuẩn của cải Theo họ “một xã hội giàu có có nhiều tiền”, “sự giầu có tích luỹ hình thái tiền tệ giàu có mn đời vĩnh viễn” Tiền tiêu chuẩn của cải, đồng tiền với cải giàu có, tài sản thực quốc gia Quốc gia nhiều tiền giàu, hàng hố phương tiện làm tăng khối lượng tiền tệ Tiền để đánh giá tính hữu ích hình thức hoạt động nghề nghiệp Thứ hai, để có tích luỹ tiền tệ phải thông qua hoạt động thương mại, mà trước hết ngoại thương, họ cho rằng: “nội thương hệ thống ống dẫn, ngoại thương máy bơm”, “muốn tăng cải phải có ngoại thương dẫn cải qua nội thương” Từ đối tượng nghiên cứu chủ nghĩa trọng thương lĩnh vực lưu thông, mua bán trao đổi Thứ ba, họ cho rằng, lợi nhuận lĩnh vực lưu thông buôn bán, trao đổi sinh Do làm giàu thơng qua đường ngoại thương, cách hy sinh lợi ích dân tộc khác (mua rẻ, bán đắt) Thứ tư, Chủ nghĩa trọng thương đề cao vai trò nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước để phát triển kinh tế tích luỹ tiền tệ thực nhờ giúp đỡ nhà nước Họ đòi hỏi nhà nước phải tham gia tích cực vào đời sống kinh tế để thu hút tiền tệ nước nhiều tốt, tiền khỏi nước phát triển Đối lập với quan điểm trên, đại biểu Cổ điển không phủ nhận tồn khách quan nhà nước kinh tế thị trường, họ chống lại can thiệp sâu, cứng nhắc, mức nhà nước (sản phẩm tư tưởng Trọng thương) Theo A.Smith, người coi sáng lập viên kinh tế học đại viết sách “sự giầu có quốc gia” Trong sách ông lập luận rằng: cá nhân theo đuổi lợi ích riêng mơi trường cạnh tranh, phục vụ ln cho lợi ích xã hội Động lợi nhuận khiến người cung ứng hang hóa cho người khác Còn cạnh tranh đảm bảo có hàng hóa đáp ứng nhu cầu xã hội với chất lượng cao giá thành rẻ tồn Đó hiệu hoạt độn “Bàn tay vơ hình” Lúc này, nhà nước cần thực chức bản: bảo đảm mơi trường hồ bình, khơng để xảy nội chiến, ngoại xâm; tạo môi trường thể chế cho phát triển kinh tế thông qua hệ thống pháp luật; cung cấp hàng hố cơng cộng Ngồi ba chức đó, tất vấn đề lại giải cách ổn thoả nhịp nhàng “bàn tay vơ hình.” Tư tưởng “bàn tay vơ hình” thống trị học thuyết kinh tế phương Tây đến đầu kỷ XX trào lưu học thuyết Tân cổ điển trường phái Tân cổ điển khơng xem xét vai trò nhà nước cách biệt lập mà đặt hệ thống lý thuyết chung Họ đưa quan niệm tổng quát kinh tế thị trường để từ đánh giá vai trò nhà nước, phân biệt rõ chỗ để thị trường hoạt động, chỗ cần nhà nước can thiệp Những ý tưởng Adam Smith có sức mạnh chi phối phủ lẫn nhà kinh tế Nhiều nhà kinh tế học quan trọng đầu kỷ 19, John Stuart Mill, Nassau Senior, người Anh, đưa thuyết gọi Laisez Faire ( để mặc cho tư nhân kinh doanh) Thuyết cho phủ nên khu vực tư nhân hoạt động; phủ khơng nên điều hành hay kiểm sốt doanh nghiệp tư nhân Cạnh tranh tự phục vụ cho lợi ích tốt xã hội Theo phái Tân cổ điển, kinh tế thị trường hệ thống mang tính ổn định, mà ổn định bên thuộc tính vốn có kết đặt nhà nước Khả định chế đặc biệt - “cơ chế cạnh tranh tự do.” Cạnh tranh tự thường xuyên bảo đảm cân chung kinh tế Chính chế cho phép phân bổ nguồn lực cách hợp lý, tận dụng triệt để nguồn lực dẫn đến quan hệ phân phối mang tính cơng phận xã hội Công theo nghĩa, phận có khả thích ứng tốt với diễn biến nhu cầu thị trường có thu nhập thu nhập đáng Nếu thực tế xảy tượng khơng bình thường phải tìm ngun nhân tượng từ sách can thiệp nhà nước Theo quan niệm phổ biến phái Tân cổ điển, để lựa chọn cách can thiệp hợp lý, nhà nước phải hiểu cấu trúc kinh tế thị trường, chế vận hành tơn trọng quy luật khách quan liên quan đến cung - cầu Muốn xác định xác ngưỡng can thiệp phải hiểu nhân tố ảnh hưởng tới cung - cầu điều kiện cho cân cung cầu Cũng theo nhà kinh tế Tân cổ điển, cạnh tranh tự khơng nảy sinh cách tự nhiên, xuất phát huy tác dụng đảm bảo nguyên tắc số một: sở hữu tư nhân Đây sở để kinh tế thị trường thích ứng với thay đổi giá Chính chế độ sở hữu tư nhân nhân tố làm cho kinh tế thị trường khôi phục cân chung Do vậy, nhà nước thu hẹp không gian kinh tế khu vực tư nhân chắn dẫn tới bất ổn Trong kinh tế thị trường đại, quyền tự kinh doanh nhà sản xuất quyền tự lựa chọn người tiêu dùng lực lượng chế ngự, chi phối; chế độ tư hữu sở bảo đảm cho hòa hợp tự nhiên, không cần điều chỉnh phủ hay quan điều tiết khác Với quan niệm đây, trường phái Tân cổ điển khuyến nghị nhà nước nên dừng chức là: 1- Duy trì ổn định trị; 2- Tạo môi trường pháp luật ổn định sách thuế khóa hợp lý, khuyến khích người tiêu dùng; 3- Sử dụng hợp lý ngân sách quốc gia, hướng chi tiêu ngân sách cho mục tiêu phát triển kinh tế đào tạo nhân lực, nghiên cứu để đổi công nghệ, hỗ trợ cho ngành sản xuất có triển vọng cạnh tranh cao thị trường giới Ngoài chức đó, nhà nước khơng nên can thiệp thêm, giới kinh doanh người tiêu dùng định vấn đề lại Tuy nhiên, trước diễn biến hậu Đại suy thoái 1929 - 1933, câu hỏi nghi ngờ vai trò “bàn tay vơ hình,” khả có tính vơ hạn việc tự điều tiết quan hệ thị trường nảy sinh Keynes2 cho rằng, cần phải tổ chức lại toàn hệ thống kinh tế TBCN theo nguyên tắc lý thuyết Chính ông làm cách mạng lý thuyết kinh tế nhấn mạnh vai trò “bàn tay hữu hình” điều tiết kinh tế Từ nguyên lý gốc Keynes, kỷ XX trở xuất trường phái Keynes khuynh hướng “Hậu Keynes.” So sánh cách nhìn Keynes cách nhìn Tân cổ điển, thấy khác quan niệm vai trò nhà nước Nếu Tân cổ điển cho nhà nước không nên điều tiết trực tiếp mà dừng lại chức tạo mơi trường Keynes khẳng định, muốn thoát khỏi khủng hoảng, thất nghiệp suy thoái, nhà nước phải trực tiếp điều tiết kinh tế Cách thức điều tiết thơng qua chương trình cơng cộng dùng chương trình để can thiệp tích cực với hướng kích thích trì tốc độ gia tăng ổn định tổng cầu Khi tổng cầu tăng kích thích sức sản xuất, doanh nghiệp hoạt động mở rộng thu nhận thêm nhân công, thất nghiệp giải sản lượng quốc gia tăng lên Để minh họa cho điểm này, Keynes đưa cách lập luận đầu tư khác hẳn với trường phái Tân cổ điển Theo nhà kinh tế Tân cổ điển, mức đầu tư gắn chặt với lãi suất lãi suất thấp, quan hệ vay vốn khuyến khích dẫn đến gia tăng quy mô đầu tư Khi kinh tế bắt đầu rơi vào tình trạng suy thối, lãi suất giảm dẫn đến mức đầu tư tăng lên Trường phái Tân cổ điển cho quy luật tự điều tiết quy luật giúp tạo khả ngăn chặn suy thoái Ngược lại, theo Keynes, thời điểm suy thoái, nhà đầu tư mạo hiểm không dám đầu tư kể lãi suất thấp họ cho bỏ vốn vào kinh doanh bối cảnh chắn thua lỗ Như khơng có chế tự hành thúc đẩy kinh tế tư đến khả sử dụng hết nguồn nhân lực làm cho hoạt động đầu tư tăng lên cách đặn Do vậy, để ổn định kinh tế thích ứng với biến động suy thối giải pháp tất yếu cần thiết can thiệp phủ Chính phủ can thiệp vào kinh tế thơng qua cơng cụ sách tài khóa, bao gồm thuế chi tiêu ngân sách Keynes nhấn mạnh vấn đề chi ngân sách cho phủ nên cung ứng kích thích ban đầu chương trình kinh tế cơng cộng Những chương trình kinh tế cơng cộng đó, mặt tạo việc làm, mặt khác dẫn đến tăng cầu tư liệu sản xuất Nó dẫn đến xuất hình thức hoạt động dịch vụ thu hút khối lượng lao động lớn, làm tăng số lượng việc làm Nhu cầu tiêu dùng cá nhân có khả tốn tăng tạo lực đẩy kích thích khu vực kinh tế tư nhân phát triển, khôi phục niềm tin kinh doanh Cách thức can thiệp phủ dẫn đến hiệu ứng số nhân cho kinh tế Theo hướng khác, nhà nước kích thích cầu đầu tư cách tăng số cung tiền tệ, chấp nhận lạm phát “có kiểm sốt.” Để làm tăng cung tiền tệ, phủ tăng nguồn vốn cho vay, giảm lãi suất kích thích gia tăng đầu tư Sự gia tăng nhân bội sản lượng thu nhập kinh tế quốc dân Theo Keynes, hai vấn nạn kinh tế tư lạm phát thất nghiệp thất nghiệp nguy hiểm nhiều lần so với lạm phát Khi kinh tế đạt trạng thái cân với mức sản lượng việc làm cao lạm phát tự động ngừng lại Để tác động đến tiêu dùng dân cư, Keynes cho điều tiết phủ quan trọng Muốn kích thích nhu cầu tiêu dùng trước hết phải điều chỉnh sách thuế theo hướng giảm thuế thu nhập, kết hợp với biện pháp kích thích đầu tư Khi thuế giảm, thu nhập tăng nên tiêu dùng tiết kiệm tăng Nếu đầu tư tăng với tiết kiệm, kết tổng hợp lại gia tăng mức tổng cầu, làm thu nhập quốc dân tăng Từ cách lập luận Keynes nhận định rằng, kinh tế thị trường khơng có khả tự điều tiết tuyệt đối vô hạn Do vậy, để thúc đẩy tăng trưởng đặn, nhà nước phải trực tiếp can thiệp điều tiết Keynes đề xuất phải tổ chức lại kinh tế thị trường tư chủ nghĩa theo nguyên tắc gọi là: “Chủ nghĩa tư có điều chỉnh.” Dựa sở lý thuyết Keynes, nhà kinh tế học tiếp tục xây dựng thành trường phái Keynes Trường phái phát triển lý thuyết Keynes điều kiện sở thừa nhận nguyên nhân khủng hoảng, thất nghiệp, tác động tiêu dùng, đầu tư tư nhân đến tổng cầu tiếp tục ủng hộ can thiệp nhà nước vào kinh tế thông qua sách khuyến khích đầu tư, tiêu dùng Trường phái Keynes phát triển việc phân tích kinh tế từ trạng thái tĩnh, ngắn hạn sang phân tích động, dài hạn; đưa lý thuyết giao động kinh tế tăng trưởng kinh tế, cụ thể hóa sách kinh tế hồn thiện chế điều chỉnh kinh tế TBCN Trào lưu sau Keynes thể dung hòa hai khuynh hướng: tuyệt đối hóa vai trò Nhà nước mà xem nhẹ vai trò chế tự điều chỉnh trường phái Keynes khuynh hướng chấp nhận vai trò điều tiết kinh tế nhà nước phạm vi hạn chế chủ nghĩa tự Đại biểu cho trào lưu P.A Samuelson7 với quan điểm kinh tế hỗn hợp Samuelson cho rằng, “điều hành kinh tế khơng có phủ thị trường định vỗ tay bàn tay.” Để đảm bảo ba tiêu chí kinh tế: hiệu quả, công ổn định, cách tốt phải áp dụng mơ hình kinh tế hỗn hợp chế thị trường xác định giá sản lượng, lĩnh vực quan trọng, phủ điều tiết thị trường chương trình thuế, hoạt động chi tiêu luật lệ Cả hai bên: phủ thị trường có tính thiết yếu, phải xác định thật rõ ranh giới, đâu, lĩnh vực để thị trường điều tiết đâu, lĩnh vực phủ phải điều tiết Tuy nhiên, thực tế, điều khó khăn điều hành kinh tế phủ xác định ranh giới Cho đến nay, tồn nhiều dạng thức kinh tế thị trường khác thực tế chưa tồn kiểu kinh tế thị trường hoàn tồn khơng có nhà nước, ly khỏi nhà nước người theo chủ nghĩa tự cực đoan thường cổ vũ Đánh giá cách khách quan, nhà nước phận hữu nằm cấu trúc tổng thể kinh tế thị trường Sự tồn nhà nước cấu trúc tất yếu kinh tế, tất yếu lịch sử, đó, nhà nước vừa chủ thể sở hữu, bên cạnh chủ thể sở hữu khác, đồng thời chủ thể quản lý Sự khác biệt giai đoạn lịch sử quốc gia chỗ tính chất nhà nước nào, cách thức can thiệp, quản lý điều tiết hệ can thiệp kinh tế Tất trường phái kinh tế lớn lịch sử học thuyết kinh tế đề cập đến vai trò nhà nước kinh tế thị trường Tuy nhiên, cách tiếp cận quan điểm lý thuyết cụ thể trường phái khác nhau, nhân tố khác quy định Những nhân tố đặc điểm kinh tế thị trường giai đoạn lịch sử, biến cố kinh tế lớn giai đoạn, khác biệt động lợi ích giai cấp đứng sau quan điểm lý thuyết Từ việc hệ thống hóa quan niệm trường phái vai trò nhà nước kinh tế thị trường thấy, khơng cách tiếp cận mang tính vạn năng, giải đáp tất tình khác kinh tế Do vậy, tác động thúc đẩy hay kìm hãm phát triển kinh tế thị trường cách tiếp cận có giới hạn định 1.1.2 Chính phủ vòng tuần hồn kinh tế Khu vực cơng cộng khu vực tư nhân có chức khác kinh tế Tuy nhiên hoạt động chúng lại có tác động qua lại với liên kết với trình kinh tế chung Để hiểu rõ mối liên kết này, xem xét tồn khu vực cơng cộng, hay Chính phủ vòng tuần hồn kinh tế Hình vẽ 1.1 mơ tả luồng thu nhập – chi tiêu – sản phẩm khác hai khu vực công cộng khu vực tư nhân Mô hình xây dựng dựa giả định khơng có tiết kiệm doanh nghiệp, khơng có hoạt động ngoại thương Điều có nghĩa kinh tế đóng Trong kinh tế khơng có hoạt động xuất nhập hàng hóa khơng có hoạt động đầu từ nước từ nước ngồi vào nước Trong mơ hình này, đường nét liền luồng chu chuyển khu vực tư nhân, đường nét đứt thể luồng chu chuyển khu vực cơng cộng Nếu nhìn góc độ luồng thu nhập chi tiêu thấy khu vực công cộng chi mua yếu tố sản xuất cho hộ gia đình khu vực tư nhân thể đường số 2, đồng thời chi mua hàng hóa đầu cho hãng hộ gia đình thể đường số Chính phủ tiến hành khoản tốn chuyển nhượng tới hộ gia đình thể đường số Bên cạnh luồng chi, Chính phủ nhận nguồn thu thu từ dân cư ví dụ khoản thuế, phí… thể đường số Chính phủ vay vốn qua thị trường vốn thể đường số 10 Dưới góc độ luồng nhân tố sản phẩm, yếu tố đầu vào từ hộ gia đình thơng qua thị trường yếu tố đầu vào chảy vào khu vực tư nhân công cộng thể đường số 1, số Các luồng sản phẩm đầu hãng sản xuất chuyển tới người mua Chính phủ thể đường số 4, 6, Luồng hàng hóa dịch vụ cơng cộng cung cấp miễn phí thu phí trực tiếp tới người sử dụng Hàng hóa dịch vụ mà Chính phủ cung cấp phần Chính phủ sản xuất (Từ yếu tố đầu vào huy động đường 2), phần lại hãng tư nhân sản xuất bán lại cho Chính phủ cung cấp Hình 1.1: Chính phủ vòng tuần hồn kinh tế Thơng qua mơ hình thấy khu vực cơng cộng khu vực tư nhân có mối quan hệ chặt chẽ, tác động qua lại lẫn tạo thành kinh tế hỗn hợp Hai khu vực tham gia thị trường với tư cách người mua thị trường đầu vào Khu vực công cộng hộ gia đình có tư cách người mua khu vực tư nhân thị trường tư nhân Chính phủ hoạt động phận thị trường đầu và đầu phận tách rời hệ thống định giá Do Chính phủ cần dự kiến trước phản ứng khu vực tư nhân hoạch định sách định giá Chính phủ chuyển phần thu nhập khu vực tư nhân sang sử dụng công cộng Chính phủ tạo thêm thu nhập cho hộ gia đình thơng qua việc mua sắm thị trường yếu tố sản xuất hàng hóa Mơ hình giúp xem xét có mặt khu vực kinh tế cơng cộng hay Chính phủ vòng tuần hoàn kinh tế làm thay đổi tranh kinh tế nói chung 1.1.3 Đặc điểm chung khu vực cơng cộng Chúng ta nghiên cứu vai trò Chính phủ kinh tế thơng qua quan điểm kinh tế học, tìm hiểu mối quan hệ khu vực công khu vực tư nhân thông qua mơ hình vòng tuần hồn kinh tế Vậy điểm khác biệt giúp phân biệt quan gọi “Chính phủ” tổ chức tư nhân Theo nhà kinh tế học người Mỹ Joseph E Stiglitz – nhà kinh tế học đương đại thuộc Đại học tổng hợp Priceton Mỹ, khu vực công cộng có hai đặc điểm khác biệt so với khu vực tư nhân: Thứ nhất, người chịu trách nhiệm lãnh đạo quan công lập bầu thông qua q trình bầu cử bầu cử định Nói cách khác, tính chất hợp lệ việc người giữ chức vụ xét phát sinh trực tiếp gián tiếp từ trình bầu cử Ngược lại người chịu trách nhiệm quản lý doanh nghiệp lại cổ đông doanh nghiệp lựa chọn Thứ hai, Chính phủ giao số quyền hạn định có tính cưỡng chế bắt buộc mà tổ chức tư nhân khơng có Ngược lại trao đổi tư nhân tự nguyện Ví dụ Chính phủ bắt buộc cá nhân phải đóng thuế, nộp khoản chi phúc lợi chung theo quy định Các tổ chức tư nhân khơng thể có quyền Mọi hoạt động trao đổi chủ thể tư nhân phải diễn sở tự nguyện Quyền cưỡng chế giúp Chính phủ thực số hoạt động mà khu vực tư nhân khơng thể làm ví dụ khắc phục thất bại thị trường mà nghiên cứu phần sau 1.2 Cơ sở khách quan cho can thiệp Chính phủ vào kinh tế 1.2.1 Các tiêu chuẩn hiệu sử dụng nguồn lực “Mục tiêu Chính phủ phúc lợi cho người Tiến vật chất thịnh vượng quốc gia mong đợi chúng mang lại vật chất tinh thần cho tất công dân tốt” - Theodore Rooseval Là công dân, phải liên tục đánh giá đề nghị liên quan đến vai trò Chính phủ kinh tế Có nên tăng loại thuế thu nhập hay không? Chúng ta có cần trung tâm chăm sóc trẻ em Chính phủ tài trợ hay khơng? Có cần kiểm sốt chặt chẽ việc lưu hành ô tô xe máy hay khơng? Rõ ràng có nhiều vấn đề đặt Với đa dạng hoạt động kinh tế Chính phủ, cần số khn khổ lý thuyết để đánh giá tính hấp dẫn hoạt động khác Chính phủ Nếu khơng có khn khổ mang tính hệ thống chương trình Chính phủ đánh giá sở không theo thể thức, việc thực sách kinh tế chặt chẽ trở nên làm 1.2.1.1 Hiệu Pareto hồn thiện Pareto Hiệu Pareto hay gọi tối ưu Pareto lý thuyết trung tâm kinh tế học với nhiều ứng dụng rộng rãi lý thuyết trò chơi, ngành kỹ thuật, khoa học xã hội Với nhóm cá nhân nhiều cách phân bổ nguồn lực khác cho cá nhân nhóm đó, việc chuyển từ phân bổ sang phân bổ khác mà làm cá nhân có điều kiện tốt không làm cho cá nhân khác có điều kiện xấu gọi cải thiện Pareto hay tối ưu hóa Pareto Khi đạt phân bổ mà khơng cách khác để đạt thêm cải thiện Pareto, cách phân bổ gọi hiệu Pareto tối ưu Pareto Thuật ngữ đặt theo tên Vilfredo Pareto, nhà kinh tế học người Ý sử dụng khái niệm nghiên cứu ông hiệu kinh tế phân phối thu nhập Một phân bổ nguồn lực gọi đạt hiệu Pareto khơng có cách phân bổ lại nguồn lực để làm người lợi mà làm thiệt hại đến khác Khái niệm hiệu Pareto thường dùng tiêu chuẩn để đánh giá mức độ đáng có cách phân bổ nguồn lực khác Nếu phân bổ chưa đạt hiệu Pareto có nghĩa lãng phí theo nghĩa cải thiện lợi ích cho người mà khơng làm giảm lợi ích người khác Theo khái niệm hiệu Pareto có tiêu chí giá trị sau: Thứ cá nhân đánh giá tốt thỏa dụng hay phúc lợi Thứ hai, xã hội đơn giản tổng cộng cá nhân cộng đồng Thứ ba, tái phân bổ nguồn lực để làm tăng độ thỏa dụng cá nhân mà không giảm độ thỏa dụng cá nhân khác phúc lợi xã hội tăng thêm Như vậy, hiệu Pareto dùng tiêu chuẩn để đánh giá mức độ đáng có cách phân bổ nguồn lực khác Nếu phân bổ chưa đạt hiệu Pareto nghĩa “lãng phí” theo nghĩa cải thiện lợi ích cho người mà khơng làm giảm lợi ích người khác Một khái niệm khác có liên quan mật thiết đến hiệu Pareto hoàn thiện Pareto Nếu tồn cách phân bổ lại nguồn lực làm cho người lợi mà làm thiệt hại cho khác cách phân bổ lại nguồn lực hồn thiện Pareto so với cách phân bổ ban đầu Theo cách hiểu thông thường hiệu hiệu có nghĩa đưa kết mong muốn với chi phí nỗ lực tối thiểu Nói cách khác khơng có nỗ lực chi phí bỏ cách lãng phí, khơng mang lại kết hữu ích Tuy nhiên để ý kỹ thấy rằng, khái niệm hiệu Pareto nhà kinh tế hàm ý cách hiểu thông thường hiệu xác Cụ thể: Trong hoạt động sản xuất, giả định lợi ích cá nhân tùy thuộc vào lượng hàng hóa dịch vụ mà họ tiêu dùng năm Với tổng nguồn lực có hạn điều kiện cơng nghệ kỹ thuật cho trước Sản lượng tặng thêm giúp số cá nhân tiêu dùng nhiều mà không làm giảm lượng tiêu dùng người khác Điều dừng lại tăng thêm sản xuất Điều có nghĩa đạt hiệu sản xuất Trong hoạt động trao đổi, người làm tăng lợi ích mà khơng làm giảm lợi ích người khác cách tiến hành trao đổi đơi bên có lợi Cá nhân kinh tế tự trao đổi tạo thêm lợi ích cho cách trao đổi hàng hóa khơng thiết yếu với với người khác để lấy hàng hóa khác mà cần người Q trình dừng lại khơng khả tiến hàng trao đổi Như tức đạt hiệu trao đổi Tóm lại, tiêu chuẩn hiệu Pareto dựa quan điểm: Cá nhân phải tự theo đuổi lợi ích cá nhân, với điều kiện theo đuổi khơng làm phương hại đến lợi ích người khác 1.2.1.2 Điều kiện biên kết Điều kiện cần thiết để có mức sản lượng hiệu hàng hóa thời gian xác định dễ dàng suy từ tiêu chuẩn Pareto Để xác định xem liệu nguồn lực phân bổ cho việc sản xuất loại hàng hóa hiệu hay chưa người ta thường so sánh tiêu Lợi ích biên (MB): Lợi ích tận thu thêm sản xuất đơn vị hàng hóa MB đo lượng tiền tối đa mà người tiêu dùng sãn sàng từ bỏ để có thêm đơn vị hàng hóa Lợi ích biên đo lượng tiền tối đa mà người tiêu dùng sẵn sàng từ bỏ để có thêm đơn vị hàng hóa Ví dụ cá nhân sẵn sàng từ bỏ 2.000đ tiền mua hàng hóa khác để chuển sang mua bánh mỳ mà không thấy lợi thiệt hại lợi ích biên ổ bánh mỳ 2000đ Chi phí biên (MC): chi phí phát sinh thêm để sản xuất đơn vị hàng hóa MC số tiền tối thiểu cần thiết để thù lao cho người sở hữu yếu tố sản xuất mà khơng làm họ thấy thiệt thòi Nếu chi phí biên ổ bánh mỳ 1.000đ có nghĩa người chủ yếu tố sản xuất thấy lợi trả 1000đ thấy thiệt trả thấp 1000đ Điền kiện biên tính hiệu quả: Nếu lợi ích biên để sản xuất đơn vị hàng hóa lớn chi phí biên đơn vị hàng hóa cần sản xuất thêm Trái lại, lợi ích biên nhỏ chi phí biên sản xuất đơn vị hàng hóa lãng phí nguồn 10 6.5.1.2 Một số kết đạt hoạt động quản lý chi ngân sách Về kiểm soát chi KBNN: Thực Luật NSNN văn hướng dẫn Luật, hệ thống KBNN trực thuộc Bộ Tài thực nhiệm vụ kiểm soát chi thường xuyên chi đầu tư XDCB thuộc NSNN với khối lượng lên tới hàng trăm ngàn tỷ đồng năm Qua kiểm soát chi NSNN, KBNN ngăn chặn từ chối toán nhiều khoản chi NSNN chưa chế độ, tiêu chuẩn, định mức quy định với khối lượng lên tới hàng trăm tỷ đồng năm; từ đó, giúp cho cơng tác quản lý NSNN ngày vào nề nếp, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế đảm bảo an sinh xã hội Về chi ứng trước dự toán NSNN: Luật NSNN văn hướng dẫn quy định chi ứng trước dự toán NSNN năm sau tạo chủ động nguồn việc thực nhiệm vụ chi phát sinh cần thiết cấp bách, đặc biệt số chương trình, dự án, nhiệm vụ chi thuộc lĩnh vực an ninh, quốc phòng; nhiệm vụ chi cấp bách để khắc phục hậu lũ lụt, thiên tai; số cơng trình, dự án đầu tư xây dựng quan trọng cấp bách mang tầm quốc gia,… Qua đó, góp phần đưa nhanh cơng trình đầu tư xây dựng vào sử dụng, nâng cao hiệu sử dụng đồng vốn NSNN thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển địa phương nước Tại số năm gần (đặc biệt năm 2009, năm 2012,…), kinh tế suy giảm, rơi vào tình trạng giảm phát, việc sử dụng nguồn vốn ứng trước dự toán NSNN, đặc biệt ứng trước NSNN lĩnh vực đầu tư xây dựng có tác dụng dẫn dắt, thúc đẩy nguồn vốn đầu tư khác toàn xã hội, góp phần kích cầu, giải hàng tồn kho tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp Qua đó, góp phần sớm đưa kinh tế nước ta khỏi tình trạng suy giảm, thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển, tăng cường đảm bảo ổn định an sinh – xã hội Trong trình tổ chức điều hành NSNN, số cơng trình dự án đầu tư xây dựng bố trí kế hoạch vốn, chậm giải ngân theo tiến độ kế hoạch, nên có lượng vốn “tạm thời nhàn rỗi” khoảng thời gian định Vì vậy, việc ứng trước dự tốn NSNN cho số cơng trình, dự án khác cần đẩy nhanh tiến độ từ nguồn vốn “tạm thời nhàn rỗi” nêu góp phần nâng cao hiệu sử dụng vốn NSNN 155 Về chi chuyển nguồn: Luật NSNN văn hướng dẫn Luật cho phép nhiệm vụ chi bố trí dự tốn, chưa thực thực chưa hết chuyển nguồn năm trước sang năm sau sử dụng tiếp tháo gỡ vướng mắc, khó khăn cho đơn vị trình quản lý, điều hành; đồng thời, khắc phục tình trạng “chạy chi” vào cuối năm năm trước đây, góp phần giảm bớt tình trạng căng thẳng đột biến tồn quỹ NSNN khả khoản KBNN Về thông tin, kế toán báo cáo: Trên sở Luật NSNN, kế toán NSNN nghiệp vụ KBNN hoàn thiện, bao quát phản ánh đầy đủ, kịp thời hoạt động thu, chi NSNN hoạt động nghiệp vụ KBNN Qua đó, kịp thời cung cấp thơng tin tài – ngân sách cho cấp quyền, quan quản lý từ trung ương đến địa phương phục vụ cho quản lý điều hành hiệu ngân sách cấp; đồng thời, góp phần vào cơng cải cách hành lĩnh vực tài – ngân sách theo hướng tập trung đầu mối, đơn giản quy trình thủ tục, xác định rõ trách nhiệm tăng cường tính chủ động cho đơn vị Ngồi ra, kế tốn NSNN nghiệp vụ KBNN góp phần bước định hình kế tốn nhà nước, lấy kế tốn NSNN làm trung tâm; đồng thời, tạo dựng sở cho việc xây dựng triển khai dự án xây dựng hệ thống thông tin quản lý ngân sách – kho bạc (TABMIS) Cơ cấu chi NSNN tiếp tục trì mức độ hợp lý cho đầu tư phát triển, khuyến khích tạo mơi trường thuận lợi cho sản xuất kinh doanh; vai trò điều tiết kinh tế vĩ mơ NSNN ngày hiệu quả, góp phần quan trọng thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển thực sách an sinh xã hội, xóa đói giảm nghèo Cụ thể cấu chi ngân sách năm từ 2005 đến 2012 thể bảng 2.2: Cơ cấu chi ngân sách Việt Nam giai đoạn 2005 -2012: Bảng 6.2 CƠ CẤU CHI NGÂN SÁCH VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2005-2012 ST Năm 2005 Năm 2007 Năm 2008 Năm 2009 Năm 2010 Năm 2011 Năm 2012 Chỉ tiêu Chi đầu tư phát triển 79.199 112.160 119.462 181.363 183.166 208.306 195.054 Chi phát triển nghiệp kinh tế xã hội 132.327 211.940 252.375 303.371 376.620 467.017 610.636 Chi bổ sung qũy dự trữ tài 69 185 159 247 275 288 100 262.69 452.76 787.55 TỔNG CHI 399.402 561.273 648.833 905.790 156 (Nguồn: Cơ cấu thu ngân sách nhà nước - Tổng cục thống kê) Thông qua bảng ta thấy, tốc độ tăng chi đầu tư phát triển bình quân 16,2%/năm, chiếm 20% tổng mức chi đầu tư toàn xã hội; NSNN tập trung mạnh cho đầu tư phát triển nguồn nhân lực, chi giáo dục đào tạo, dạy nghề chiếm 20%; NSNN dành nguồn lực quan trọng để thực cải cách tiền lương hướng vào thực mục tiêu an sinh xã hội, xóa đói giảm nghèo,… Sơ đồ 6.2 : Cơ cấu khoản chi ngân sách Việt Nam giai đoạn 2005 -2012 (Nguồn: Cơ cấu thu ngân sách nhà nước - Tổng cục thống kê) Về phân bổ giao dự toán NSNN: Trên sở dự tốn Thủ tướng Chính phủ, UBND cấp giao, quan nhà nước trung ương địa phương tiến hành phân bổ giao dự toán cho đơn vị trực thuộc trước ngày 31/12 năm trước (trừ trường hợp đặc biệt theo quy định Luật); Luật NSNN quy định chuyển từ việc cấp phát ngân sách theo hạn mức kinh phí sang cấp phát theo dự tốn, chuyển từ việc giao dự toán chi tiết theo mục sang giao dự tốn theo nhóm mục, … Qua đó, cải cách mạnh mẽ thủ tục hành khấu chấp hành NSNN, tiết kiệm thời gian công sức cho đơn vị chủ quản; đồng thời, đơn vị chi tiêu sớm phân bổ giao dự toán để chủ động chi tiêu từ ngày đầu năm ngân sách Ngoài ra, điều tạo thuận tiện, đơn giản thủ tục hành 157 cho KBNN đơn vị dự toán q trình kiểm sốt chi NSNN, song đảm bảo kiểm soát chặt chẽ khoản chi tiêu NSNN theo chế độ quy định Luật NSNN văn hướng dẫn Luật điều chỉnh dự toán tạm cấp kinh phí tạo chủ động, linh hoạt cho đơn vị trình triển khai thực nhiệm vụ, đảm bảo bố trí kinh phí phù hợp với nhu cầu thực tế tiến độ triển khai thực nhiệm vụ trị giao; đồng thời, đảm bảo có đủ kinh phí cho đơn vị hoạt động từ ngày đầu năm, đặc biệt nhu cầu chi an sinh xã hội (lương, phụ cấp lương,…) nhu cầu chi cần thiết cấp bách khác chưa cấp có thẩm quyền phân bổ giao dự toán NSNN Luật NSNN (năm 2002) quy định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSTW với NSĐP giao HĐND tỉnh định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cấp quyền địa phương; đồng thời, quy định khoản thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa – dịch vụ nước phí xăng dầu khoản thu phân chia NSTW NSĐP Vì vậy, trao quyền chủ động cho địa phương việc định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi phù hợp với điều kiện cụ thể địa phương; đồng thời, khuyến khích địa phương tăng cường cơng tác quản lý tài – ngân sách, phấn đấu tăng thu ngân sách, sử dụng ngân sách tiết kiệm, hiệu quả, góp phần thực nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng địa phương nước 6.5.1.3 Một số kết cụ thể chấp hành ngân sách Cân đối NSNN tích cực, vững theo nguyên tắc vay bù đắp bội chi NSNN sử dụng cho đầu tư phát triển, không sử dụng cho tiêu dùng Dư nợ quốc gia, dư nợ công mức hợp lý; nghĩa vụ trả nợ thực đầy đủ, hạn theo cam kết Hiện nay, mức dư nợ Việt Nam nằm giới hạn an toàn an ninh tài quốc gia, khơng tác động xấu đến kinh tế vĩ mô ảnh hưởng đến phát triển kinh tế - xã hội Đảm bảo chủ động quản lý, điều hành NSNN; NSTW ngân sách cấp quyền địa phương bố trí sử dụng dự phòng ngân sách tăng dự trữ tài giải tốt vấn đề đột xuất phát sinh (phòng chống khắc phục hậu thiên tai; sách quan trọng ban hành vấn đề cấp thiết phát sinh hàng năm) 158 Trong quản lý, điều hành NSNN tạo chuyển biến quan trọng ngày chủ động hơn, hiệu hơn; công tác cải cách thủ tục hành điều hành ngân sách thực công khai ngân sách đẩy mạnh, cụ thể: Đảm bảo vai trò, quyền hạn Quốc hội, tăng thực quyền tính chủ động HĐND cấp việc định dự toán ngân sách, phân bổ ngân sách toán ngân sách Đảm bảo đạo điều hành thống NSNN phạm vi nước; đồng thời, tạo điều kiện cho địa phương việc phát triển kinh tế - xã hội, thực nhiệm vụ quan trọng thời kỳ Phân cấp quản lý NSNN tiếp tục đảm bảo vai trò chủ đạo NSTW để thực nhiệm vụ quan trọng đất nước; việc trao quyền chủ động cho địa phương việc định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cấp quyền địa phương nâng cao vai trò, trách nhiệm cấp quyền việc quản lý, khai thác nguồn thu sử dụng ngân sách cách tiết kiệm có hiệu Quy định rõ trách nhiệm nâng cao quyền chủ động Bộ, ngành, địa phương, đơn vị sử dụng NSNN theo nguyên tắc: đơn vị, tổ chức có quyền hạn, nhiệm vụ khác theo chức năng, không chồng chéo; đồng thời, tạo sở cho phối hợp chặt chẽ quản lý NSNN Quy trình, phương thức, thủ tục hành lập, chấp hành, toán NSNN cải tiến, giảm thiểu thủ tục hành cơng việc vụ không cần thiết, tiết kiệm thời gian chi phí xã hội, song đảm bảo yêu cầu công tác quản lý, điều hành NSNN Cơng tác quản lý, kiểm sốt NSNN; tra, kiểm toán tăng cường trọng, nên bước nâng cao kỷ cương, kỷ luật tài quản lý NSNN Công khai NSNN bước vào nề nếp phát huy tác dụng Công tác kiểm tra nội bộ, cấp cấp dưới, với việc phát huy vai trò giám sát tổ chức đồn thể, nhân dân,… góp phần nâng cao hiệu quản lý NSNN, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, chống tham nhũng 6.5.2 Một số tồn tại, hạn chế quy trình ngân sách Việt Nam 6.5.2.1 Đánh giá chung 159 - Hệ thống NSNN mang tính lồng ghép, NSNN bao gồm NSTW NSĐF, nên quy trình ngân sách phức tạp (Quốc hội định dự toán NSNN bao gồm NSTW NSĐP, sau HĐND lại định NSĐP sở dự toán Quốc hội định,…); thời gian xây dựng dự toán ngân sách tương đối dài, thời gian cho cấp ngân sách lại ngắn, phụ thuộc lẫn nhau, nên hiệu hạn chế, trách nhiệm cấp chưa thực rõ ràng, chưa thực đảm bảo quyền tự chủ cấp - Quy định phạm vi thu, chi ngân sách chưa rõ ràng, đặc biệt việc để lại chi từ nguồn thu phí, lệ phí cho quan hành chưa đáp ứng nguyên tắc đầy đủ NSNN; việc quản lý khoản phí, lệ phí chưa thống Bên cạnh đó, tình trạng nhiều quỹ tài nhà nước nằm ngồi NSNN chúng điều chỉnh văn khác (quỹ bảo trì đường bộ, quỹ bảo vệ mơi trường, quỹ viễn thơng cơng ích,…); điều mặt làm giảm tính thống NSNN; mặt khác, làm cho quỹ NSNN bị cắt khúc, phân tán nhiều gây căng thẳng giả tạo - Bội chi phương pháp xác định bội chi NSNN, xác định nghĩa vụ nợ Chính phủ chưa phù hợp với thông lệ quốc tế (bội chi xác định số vay nợ mới; chi NSNN bao gồm số chi trả nợ gốc); phạm vi tính bội chi NSNN chưa đầy đủ (như khoản vay trái phiếu Chính phủ cho y tế, giáo dục, giao thông, thủy lợi, … chưa tính vào bội chi NSNN) - Luật NSNN hành chưa quy định xây dựng kế hoạch tài – ngân sách năm, kế hoạch đầu tư trung hạn, nên hạn chế tính dự báo NSNN, hạn chế tính chủ động Bộ, ngành, địa phương việc xây dựng kế hoạch bố trí nguồn lực thực cách hiệu nhất; đặc biệt tình trạng ban hành nhiều sách, chế độ vượt khả ngân sách, nên khơng có nguồn đáp ứng, thời gian thực kéo dài hiệu thực chưa cao Cơ sở lập, phân bổ quản lý ngân sách chưa thực gắn với kết hoàn thành nhiệm vụ quan, đơn vị, chưa có tiêu chí đánh giá giám sát kết thực nhiệm vụ - Luật NSNN hành chưa có quy định thẩm quyền định giải pháp điều hành ngân sách trường hợp khẩn cấp (lạm phát, suy giảm kinh tế ảnh hưởng đến cân đối thu, chi ngân sách,…), nên thiếu sở pháp lý thực - Luật NSNN hành quy định trách nhiệm báo cáo, giải trình dự tốn, phân bổ, thực ngân sách,… trước Quốc hội quan Quốc hội, 160 HĐND quan HĐND cấp tập trung vào quan tổng hợp cấp (cơ quan tài quan kế hoạch – đầu tư), chưa quy định cụ thể trách nhiệm báo cáo, giải trình Bộ, quan trung ương, UBND cấp quan, đơn vị dự toán cấp I địa phương,… đơn vị Quốc hội, HĐND UBND cấp giao dự toán ngân sách để thực nhiệm vụ trị mình, nên chưa đề cao trách nhiệm quan, đơn vị quản lý, sử dụng NSNN Bên cạnh đó, Luật NSNN chưa quy định rõ hàng năm, quan, đơn vị sử dụng ngân sách cấp ngân sách toán ngân sách phải gửi kèm theo thuyết minh kết thực ngân sách với việc thực nhiệm vụ quan, đơn vị, cấp mình; chưa có quy định hàng năm, quan nhà nước phân công quản lý chương trình mục tiêu quốc gia, chương trình, dự án trọng điểm tổng hợp, báo cáo kết thực ngân sách gắn với việc thực nhiệm vụ chương trình, dự án - Một số quy định chấp hành, tốn NSNN chưa hợp lý, chưa đầy đủ, kỷ luật quản lý ngân sách chưa nghiêm như: thời hạn cuối điều chỉnh dự toán NSNN; quản lý, sử dụng dự phòng NSNN; chấp hành quy định giao dự toán cho đơn vị chi tiêu trước 31/12 hàng năm; báo cáo kết thực ngân sách gắn với việc thực nhiệm vụ quan, đơn vị mình; điều hành phát sinh chi ngồi dự tốn lớn, tốn NSNN cao số dự toán Quốc hội định; chưa áp dụng chuẩn mực kế tốn cơng (IPSAS) thống kê tài Chính phủ (GFS) việc kế tốn, tốn NSNN,… - Luật NSNN hành có nhiều điểm chưa phù hợp với thông lệ chung quốc tế, cụ thể số điểm chủ yếu như: + Về hệ thống ngân sách, hầu (cả theo mơ hình liên bang đơn nhất) khơng tổ chức ngân sách cấp lồng ghép với nhau; nước quy định cấp hành có dân bầu (HĐND) cấp ngân sách; đồng thời, ngân sách cấp Quốc hội, HĐND cấp định Do vậy, đảm bảo nhiệm vụ, quyền hạn cấp ngân sách quy định rõ ràng hơn; đơn giản hóa khâu lập, chấp hành, tốn ngân sách,… + Về bội chi phương pháp tính bội chi ngân sách: Thông lệ chung, bội chi xác định chênh lệch thu, chi; đó, thu không bao gồm thu vay chi 161 không gồm chi trả nợ gốc; đồng thời, phản ánh đầy đủ khoản vay thuộc nghĩa vụ nợ Chính phủ vào cân đối NSNN + Về trách nhiệm báo cáo, giải trình: Các nước quy định cụ thể, rõ ràng trách nhiệm báo cáo giải trình quan, đơn vị giao trực tiếp quản lý, sử dụng ngân sách, quan tài khâu quy trình quản lý ngân sách 6.5.2.2 Một số tồn tại, hạn chế cụ thể khâu chấp hành NSNN a Về việc phân bổ giao dự toán NSNN Theo quy định Luật NSNN, sau Thủ tướng Chính phủ UBND cấp giao dự toán, đơn vị dự toán cấp I tiến hành phân bổ dự toán cho đơn vị trực thuộc, đảm bảo không vượt tổng mức, chi tiết theo lĩnh vực; phương án phân bổ phải gửi quan tài cấp thẩm tra; việc phân bổ giao dự tốn phải hồn thành trước 31/12 hàng năm,… Tuy nhiên, q trình thực có số tồn tại, cụ thể: - Về phân bổ dự toán NSNN: + Do việc xác định phạm vi ngân sách chưa thực rõ ràng, hướng dẫn thu/chi cân đối NSNN thu/chi quản lý qua NSNN chưa rõ, nên số khoản thu, chi để NSNN lại đưa vào thu, chi NSNN khoản mang chất thu, chi dịch vụ công, đặc biệt số khoản thu phí, lệ phí Vì vậy, chưa đáp ứng ngun tắc đầy đủ NSNN phức tạp quản lý; gây bất bình đẳng quan với nhau,… + Do hệ thống ngân sách mang tính lồng ghép, nên việc lập, phân bổ giao dự toán cho đơn vị dự toán, chủ đầu tư bị phức tạp, tình trạng nhiều nguồn ngân sách (ngân sách trung ương với ngân sách tỉnh; ngân sách tỉnh với ngân sách huyện, …) nhiều nguồn vốn bố trí cho dự án, cơng trình,… Điều vừa gây tình trạng chồng chéo, khơng rõ ràng quản lý NSNN; vừa gây khó khăn cho việc lập, phân bổ giao dự toán, kiểm soát, toán tốn NSNN - Về quan tài thẩm tra phân bổ dự toán đơn vị dự tốn cấp I: Việc quy định quan tài cấp thẩm tra trước đơn vị dự toán cấp I giao dự toán cho đơn vị trực thuộc (kiểm tra trước), đảm bảo chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi đảm bảo cho đơn vị dự tốn cấp I có trách nhiệm phân bổ giao dự toán chi cho đơn vị trực thuộc với dự toán ngân sách giao Tuy nhiên, trình tổ chức thực chưa đáp ứng yêu cầu để đơn vị sử 162 dụng ngân sách nhận định giao dự tốn trước 31/12 hàng năm Mặt khác, cơng tác này, trách nhiệm quan nhà nước trung ương địa phương, đơn vị dự toán - Về tạm cấp NSNN: Luật NSNN hành quy định trường hợp vào đầu năm ngân sách, dự toán ngân sách phương án phân bổ ngân sách chưa quan có thẩm quyền giao, quan tài chính/KBNN thực tạm cấp kinh phí cho đơn vị Tuy nhiên, Luật chưa quy định rõ nội dung chi tạm cấp kinh phí dự tốn NSNN chưa quan có thẩm quyền phân bổ; đồng thời, chưa quy định rõ thời hạn cuối tạm cấp kinh phí Vì vậy, trình thực việc tạm cấp diễn phổ biến, kể nội dung chi chưa thực cần thiết phải tạm cấp kinh phí, dẫn đến kỷ luật tài chưa cao; việc tạm cấp kinh phí kéo dài, thực tế nhiều đơn vị đến tận tháng thực chi từ nguồn kinh phí tạm cấp; số đơn vị ỷ lại vào việc tạm cấp kinh phí, nên chậm phân bổ giao dự toán cho đơn vị trực thuộc,… Tình trạng gây khó khăn cho KBNN việc quản lý, kiểm soát chi NSNN việc triển khai đưa vào vận hành hệ thống ứng dụng công nghệ thông tin theo chuẩn mực chung quốc tế (như dự án TABMIS) Ngoài ra, theo kinh nghiệm quốc tế, nước có quy định việc tạm cấp kinh phí cho đơn vị sử dụng ngân sách dự toán chưa cấp có thẩm quyền phê duyệt, song nước quy định cụ thể, rõ ràng nội dung chi phép tạm cấp kinh phí - Về điều chỉnh dự toán ngân sách: Luật NSNN hành quy định năm ngân sách đơn vị dự toán cấp I phép điều chỉnh dự toán phân bổ giao cho đơn vị trực thuộc, song chưa quy định cụ thể thời hạn cuối phép điều chỉnh dự toán chi NSNN, nên dẫn đến việc thực chưa thống Thực tế cho thấy nhiều đến tận tháng 12 hàng năm đơn vị gửi dự toán điều chỉnh đến KBNN Vì vậy, gây khó khăn, bị động đơn vị dự toán, chủ đầu tư việc thực nhiệm vụ trị giao; giảm hiệu việc quản lý nguồn lực gây khó khăn việc bố trí nguồn để tốn, chi trả đầy đủ, kịp thời cho đơn vị Ngoài ra, theo kinh nghiệm chung, nước quy định thời hạn cuối phép điều chỉnh dự toán cho đơn vị trực thuộc b Về tổ chức thu phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN: 163 - Về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi: Cách thức phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi chưa thực hợp lý, dễ dẫn đến tình trạng xung đột lợi ích trung ương cấp quyền địa phương (thơng lệ chung nước quy định khoản thuế trung ương NSTW hưởng 100%; khoản thuế địa phương NSĐP hưởng 100%) Bên cạnh đó, quy định khoản thuế thu nhập doanh nghiệp hạch tốn tồn ngành điều tiết 100% NSTW chưa hợp lý (khoản thuế nhiều địa phương đóng góp; đồng thời, khái niệm doanh nghiệp hạch tốn tồn ngành khơng phù hợp); quy định ngân sách xã hưởng tối thiểu 70% khoản thu, thực tế có số xã có nguồn đảm bảo vượt nhiệm vụ chi, số xã khác chưa có nguồn đảm bảo, song lại khơng thể điều hòa - Về việc giao dự toán thu NSNN: Luật NSNN quy định Quốc hội, HĐND cấp giao dự toán thu NSNN tiêu pháp lệnh (bắt buộc phải thực hiện) làm cho quan quản lý thu tổ chức triển khai thực Điều tạo thuận lợi trình tổ chức quản lý điều hành cân đối NSNN Tuy nhiên, việc tổ chức thu NSNN thực theo quy định Luật thuế (Luật thuế GTGT, TNDN, TNCN,…); đồng thời, khả thu NSNN phụ thuộc vào tình hình kinh tế - xã hội năm ngân sách, nên số thu NSNN hàng năm cao thấp số dự toán NSNN Quốc hội, HĐND cấp giao (tức không với tiêu pháp lệnh giao) c Về kiểm soát chi điều hành NSNN - Về kiểm soát chi NSNN + Luật NSNN chưa quy định việc kiểm soát cam kết chi NSNN Vì vậy, mặt làm cơng tác quản lý chi NSNN chưa hiệu chưa nâng cao trách nhiệm, kỷ luật tài quan tài chính, KBNN đơn vị sử dụng NSNN; mặt khác, nguyên nhân dẫn đến nợ tốn xây dựng lớn số ngành, địa phương Ngoài ra, việc quy định triển khai quản lý, kiểm soát cam kết chi NSNN sở để thực kế tốn dồn tích hỗ trợ cho việc lập ngân sách trung hạn quan tài cấp Bộ, ngành, địa phương tương lai + Theo quy định Luật NSNN hành, thực chế kiểm soát chi NSNN theo yếu tố đầu vào, chưa thực kiểm soát chi theo kết đầu (trên thực tế có số nội dung ngân sách lập, bố trí ngân sách theo chương 164 trình, nhiệm vụ, dự án chương trình mục tiêu quốc gia, chương trình, dự án khoa học cơng nghệ, đề án đào tạo cán nước tiền NSNN,… ) Vì vậy, hạn chế đến hiệu quản lý sử dụng NSNN; chưa thực gắn trách nhiệm Bộ, ngành, địa phương, đơn vị sử dụng NSNN với kết hiệu thực nhiệm vụ đơn vị; hạn chế trách nhiệm giải trình, minh bạch ngân sách giám sát quan quản lý Hiện nay, số nước giới bắt đầu thực quản lý ngân sách theo kết thực (như CHLB Đức, Thụy Điển, Hàn Quốc,…) Tuy nhiên, nước chủ yếu thực cấp sở chưa bắt buộc tất cấp, đơn vị phải thực - Về ứng trước dự toán NSNN: + Về chế ứng trước dự toán: Các quy định hướng dẫn chi ứng trước dự toán NSNN chưa cụ thể, rõ ràng như: tiêu chí để xác định loại dự án, nhiệm vụ cấp bách, cần phải đẩy nhanh tiến độ; chưa quy định cụ thể năm thu hồi vốn ứng trước (nên vốn ứng trước thu hồi năm sau nhiều năm sau); việc quy định tổng mức chi ứng trước dự toán năm sau 20% chưa có sở khoa học thực tiễn, cao so với thực tế khả cân đối NSNN tại, Bên cạnh đó, Luật NSNN chưa quy định đầy đủ nguyên tắc quản lý vốn đầu tư xây dựng (lập dự toán, phân bổ vốn, toán toán vốn, dự án đầu tư); tổ chức thực tình trạng bố trí vốn cho nhiều dự án chưa với quy hoạch, kế hoạch cấp có thẩm quyền phê duyệt, chưa vào nguồn lực NSNN dàn trải, chưa quan tâm đến việc thu hồi vốn ứng trước dự án, cơng trình,… Theo kinh nghiệm quốc tế, đa số nước khơng có quy định chi ứng trước dự tốn năm sau Trường hợp có phát sinh nhiệm vụ chi cần xử lý năm, chưa có dự tốn phải lập dự tốn bổ sung trình Quốc hội định; đồng thời, việc ứng trước dự tốn NSNN năm sau phải có thơng tin báo cáo tài - ngân sách cách minh bạch + Về tổ chức thực ứng trước dự tốn NSNN: Về mặt chất, khoản chi ứng trước dự toán NSNN khoản chi NSNN (bố trí dự tốn chi chưa có nguồn thu), nên tiềm ẩn nguy 165 gây rủi ro an ninh tài – ngân sách giai đoạn trước mắt gây cân đối quỹ NSNN lâu dài Việc phân cơng nhiệm vụ Bộ, ngành có liên quan bất cập Cụ thể, ngân sách trung ương, Bộ Kế hoạch – Đầu tư chịu trách nhiệm chủ trì bố trí, phân bổ vốn cho cơng trình dự án thuộc ngân sách trung ương; chủ trì phối hợp với Bộ Tài việc trình Thủ tướng Chính phủ định khoản chi ứng trước dự toán đầu tư xây dựng thuộc ngân sách trung ương Bộ Tài chịu trách nhiệm mặt nguồn để đảm bảo nhu cầu chi ứng trước dự tốn NSNN Vì vậy, đòi hỏi phải có phối kết hợp chặt chẽ Bộ Kế hoạch – Đầu tư Bộ Tài việc xác định mức ứng trước, đảm bảo phù hợp với khả nguồn vốn cân đối NSNN Về thu hồi vốn ứng trước dự toán NSNN: Để đảm bảo cân đối NSNN hàng năm, nguyên tắc quan phân bổ dự toán ngân sách phải bố trí dự tốn cho cơng trình, nhiệm vụ chi ứng trước dự tốn đủ nguồn hồn trả mức ứng trước dự toán NSNN Song thực tế, phân bổ dự tốn NSNN chưa bố trí vốn bố trí khơng đủ cho dự án, cơng trình ứng trước kế hoạch vốn, gây khó khăn cho việc cân đối, điều hành NSNN đảm bảo khả chi trả, toán hệ thống KBNN Về thời điểm thực ứng trước dự toán NSNN: Thơng thường việc ứng trước dự tốn NSNN nên thực vào cuối năm để đảm bảo khả cân đối NSNN sở xếp lại nguồn Tuy nhiên, thực tế tình trạng ứng trước dự tốn NSNN từ năm ngân sách chí từ đầu năm ngân sách Điều mặt phản ánh chất lượng công tác lập, phân bổ kế hoạch vốn lĩnh vực đầu tư xây dựng chưa thực sát với thực tiễn; mặt khác, phần gây căng thẳng cho trình điều hành NSNN Trong tổ chức thực vài địa phương tình trạng “ứng trước chi đầu tư xây dựng bản” cho cơng trình, dự án hồn thành thủ tục đầu tư, chưa bố trí vốn thực hiện,… nên dẫn đến tình trạng nợ đọng lĩnh vực đầu tư xây dựng Ngoài ra, việc hạch toán khoản chi ứng trước dự toán NSNN chưa phù hợp với chuẩn mực kế tốn cơng quốc tế - IPSAS (khi chi ứng trước dự tốn NSNN cho cơng trình, dự án, KBNN thực hạch toán chi “tạm ứng”, khoản chi có đầy đủ điều kiện để hạch toán 166 toán chi NSNN; đến dự án, cơng trình bố trí hồn trả phần dự tốn ứng trước, KBNN thực chuyển từ chi “tạm ứng” sang chi toán) - Về chi chuyển nguồn: Luật NSNN văn hướng dẫn chưa quy định rõ nội dung chuyển nhiệm vụ chi chuyển nguồn sang ngân sách năm sau, nên trình thực hiện, vài Bộ, ngành, địa phương thực chuyển nhiệm vụ chi chuyển nguồn ngân sách sang năm sau cách tràn lan Vì vậy, việc chuyển nhiệm vụ chi chuyển nguồn ngân sách có xu hướng tăng dần qua năm, năm sau cao năm trước Theo kinh nghiệm quốc tế, đa số nước không quy định việc chuyển nhiệm vụ chi chuyển nguồn năm trước sang năm sau thực tiếp; số nước có quy định việc chuyển nguồn, song số khoản chi mang tính đặc thù phải theo dõi, quản lý riêng - Về công khai, minh bạch NSNN: Luật NSNN quy định dự toán, toán, kết kiểm toán ngân sách cấp, đơn vị dự toán ngân sách, tổ chức NSNN hỗ trợ kinh phí phải thực cơng khai, song chưa quy định việc đánh giá giải trình thuyết minh số liệu cơng khai, nên dẫn đến việc cơng khai thiếu minh bạch Bên cạnh đó, quy định cơng khai dự tốn tốn NSNN, chưa cơng khai tình hình thực dự toán ngân sách cấp đơn vị dự tốn ngân sách, nên việc cơng khai NSNN chưa đầy đủ Kinh nghiệm chung, nhiều nước quy định bắt buộc cơng khai NSNN; nhiều nước quy định dự tốn trước trình Quốc hội phải cơng khai; nội dung cơng khai bao gồm dự tốn, tốn NSNN, tình hình thực thu, chi NSNN hàng quý kèm theo tài liệu thuyết minh; ra, Bộ, ngành địa phương phải thực công khai mục tiêu, kết đạt - Một số vấn đề khác: Hiện nay, việc quản lý số dư quỹ NSNN số dư tiền gửi đơn vị, tổ chức kinh tế KBNN chưa sử dụng (gọi tắt ngân quỹ nhà nước; đó, tồn quỹ NSNN chiếm khoảng 40-50% tổng tồn ngân quỹ KBNN): Thực Chiến lược phát triển ngành tài đến năm 2020, Bộ Tài nghiên cứu cải cách cơng tác quản lý ngân quỹ theo hướng: hình thành tài khoản tốn tập trung tồn hệ thống KBNN (tài khoản TSA) sử dụng số dư ngân quỹ tạm thời nhàn rỗi tài khoản TSA để nâng cao hiệu quản lý tài cơng Câu hỏi ơn tập 167 Câu Phân tích khái niệm ngân sách Nhà nước Câu Phân tích đặc điểm, vai trò ngân sách Nhà nước Câu Phân tích quy trình soạn lập, chấp hành ngân sách Nhà nước theo phương pháp truyền thống Câu Phân tích quy trình thực MTEF Câu So sánh ưu nhược điểm phương pháp MTEF với quy trình ngân sách truyền thống Câu Phâ tích nội dung lập ngân sách theo kết đầu Câu Phân tích quy trình soạn lập chấp hành ngân sách Việt Nam Câu Đánh giá quy trình ngân sách Việt Nam 168 Tài liệu tham khảo: Th.S Vũ Cương - Giáo trình Kinh tế tài cơng - NXB Thống kê - 2006 PGS.TS Sử Đình Thành, TS Bùi Thị Mai Hồi, Lý thuyết Tài cơng, NXB Đại học quốc gia Tp Hồ Chí Minh 3.TS Phạm Văn Khoan, Giáo trình Quản lý tài cơng, NXB Tài PGS.TS Sử Đình Thành, TS Bùi Thị Mai Hồi, Tài cơng Phân tích sách thuế, NXB Lao Động xã hội Tp Hồ Chí Minh Nguyễn Thị Cành, Tài cơng, NXB Đại học Quốc gia Hồ Chí Minh 169