Phân biệt hoạt động ban hành VBQPPL và hoạt động ADQPPL trong quản lý hành chính nhà nước và cho ý kiến nhận xét về thực trạng tiến hành các hoạt động

NỘI DUNG I, Một số vấn đề lí luận về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật và hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật trong quản lí hành chính nhà nước.. 1, Hoạt động ban hành văn b

MỞ ĐẦU

Nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước được thực hiện trên thực tế thông qua những hoạt động cụ thể khác nhau Những hoạt động cụ thể này rất phong phú về nội dung và đa dạng về hình thức do nó được các chủ thể có nhiệm vụ khác nhau ở các cấp quản lý khác nhau tiến hành Do tính chất đa dạng của hoạt động quản lý hành chính nhà nước nên việc xác định hình thức quản lý của từng hoạt động là hết sức quan trọng và không hề dễ dàng Một trong những việc như thế đó là phân biệt hoạt đông ban hành văn bản qui phạm pháp luật và với hoạt động áp dụng văn bản qui phạm pháp luật

NỘI DUNG

I, Một số vấn đề lí luận về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật và hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật trong quản lí hành chính nhà nước.

1, Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật hành chính:

Ban hành VBQPPL là hình thức quản lí hành chính nhà nước, hoạt động lập qui này đảm bảo việc chấp hành những quy định của cơ quan quyền lực nhà nước một cách đúng đắn, hiệu quả và tổ chức thực hiện chúng thông qua việc cụ thể hóa, chi tiết hóa bằng những QPPL căn cứ vào điều kiện không gian và thời gian

2, Hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật hành chính

Hoạt động áp dụng QPPL hành chính là một hình thức thực hiện pháp luật, trong

đó các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền căn cứ vào QPPL hành chính hiện hành

để giải quyết các công việc cụ thể phát sinh trong quá trình quản lí hành chính nhà nước

II, Phân biệt hoạt động ban hành VBQPPL với hoạt động áp dụng QPPL trong quản lí hành chính nhà nước:

Hoạt động ban hành VBQPPL và hoạt động áp dụng QPPL là hình thức quản lí hành chính nhà nước mang tính pháp lí được nhà nước quy định một cách chặt chẽ về thẩm quyền, thủ tục tiến hành, hình thức biểu hiện Hoạt động ban hành VBQPPL hành chính là hình thức quản lí hành chính quan trọng nhất của các chủ thể quản lí hành chính nhà nước nhằm thực hiện chức năng , nhiệm vụ của mình còn hoạt động áp dụng QPPL hành chính là hình thức quản lý hành chính nhà nước chủ yếu nhất nhằm trực tiếp giải quyết các vấn đề nảy sinh trong quá trình quản lí hành chính nhà nước Hoạt động ban hành VBQPPL đảm bảo cho hoạt động áp dụng QPPL được thực hiện có hệ thống, đúng với yêu cầu của luật Tuy cùng thuộc lĩnh vực quản lí hành chính

song chúng vẫn có những điểm khác nhau mà ta cần phân biệt rõ về chủ thể, mục đích, tính chất, phạm vi, kết quả

1.Về mục đích

Mục đích của hoạt động ban hành VBQPPL bao gồm:

- Ấn định những quy tắc xử sự trong quản lí hành chính nhà nước

- Quy định những nhiệm vụ cụ thể, quyền hạn, nghĩa vụ và trách nhiệm của các bên tham gia quan hệ quản lí hành chính nhà nước

- Xác định các mối liên hệ chủ yêu giữa các bộ phân của hệ thống quản lí hành chính nhà nước

- Quy đinh những hạn chế và những điều ngăn cấm

- Trong trường hợp cần thiết, đặt ra những nghĩa vụ đặc biệt hoặc trao quyền hạn đặc biệt

- Thực hiện chức năng bảo vệ pháp luật và đặt ra những bảo đảm trật tự quản lí hành chính nhà nước

Trong khi đó, mục đích của hoạt động áp dụng QPPL là để chấp hành pháp luật hay bảo vệ pháp luật; hoặc tiến hành khi phát sinh các điều kiện được định sẵn trong các VBQPPL

Cụ thể, nét khác biệt về mục đích của hai hoạt động này được biểu hiện như sau: Hoạt động ban hành VBQPPL hành chính đưa ra các VBQPPL hành chính nhằm

cụ thể hóa, chi tiết hóa luật của Quốc hội, pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội Hoạt động áp dụng QPPL hành chính là một hình thức thực hiện pháp luật mà các chủ thể hành chính đơn phương ban hành các quyết định hành chính hay thực hiện các hành vi hành chính để tổ chức việc thực hiện pháp luật một cách trực tiếp với các đối tượng quản lý thuộc quyền Thông qua các hình thức này áp dụng QPPL hành chính là sự kiện pháp lí trực tiếp phát sinh, thay đổi hay chấm dứt một số quan hệ pháp luật cụ thể, chẳng hạn như: cảnh sát giao thông đang thi hành nhiệm vụ xử phạt vi phạm hành chính với A vì A có hành vi không tuân thủ đèn tín hiêu giao thông, khi đó làm phát sinh quan

hệ pháp luật hành chính giữa cảnh sát giao thông với vai trò chủ thể đặc biệt và A với vai trò là chủ thể thường

2 Về chủ thể có thẩm quyền tiến hành hoạt động:

Đối với hoạt động ban hành VBQPPL hành chính chủ thể có thẩm quyền ban hành

chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện và được quy định trong Điều 1

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 ( Chính Phủ, các Bộ, Cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các cấp, ) và tại Điều 2 quy định rõ chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới các tên gọi khác nhau: Chính phủ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới dạng Nghị định, Bộ trưởng và Thủ trưởng các cơ quan ngang bộ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới dạng thông tư,

Chủ thể của hoạt động áp dụng QPPL hành chính đa dạng hơn, được xác định tùy

thuộc vào quy định cụ thể của pháp luật, theo yêu cầu của việc phân cấp trong quản lí hành chính nhà nước, đó là các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền được pháp luật quy định Mỗi chủ thể quản lí hành chính nhà nước chỉ có thẩm quyền áp dụng một số quy phạm pháp luật hành chính, trong những trường hợp cụ thể và đối với những đối tượng nhất định Ví dụ: cảnh sát giao thông đang thi hành nhiệm vụ có quyền áp dụng các QPPL để ra các quyết định xử phạt hành chính đối với các chủ thể có hành vi vi phạm pháp luật giao thông như không tuân thủ đèn, tín hiệu giao thông, đi ngược chiều, không đội mũ bảo hiểm

Như vậy, rất nhiều chủ thể quản lý hành chính nhà nước có thể thực hiện hoạt động

áp dụng QPPL hành chính nhưng không thể thực hiện hoạt động ban hành VBQPPL trong quản lý hành chính nhà nước

3, Về thủ tục tiến hành:

Hoạt động ban hành VBQPPL: thủ tục lập qui được qui đinh trong Luật ban hành VBQPPL 2008 và Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND các cấp năm 2004 Có nhiều thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật Tuy nhiên đa số đều được tiến hành theo 5 bước đó là:

Bước 1:Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật

Bước 2:Cơ quan có thẩm quyền tiến hành thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật

Bước 3:Lấy ý kiến của nhân dân,đại biểu các cấp

Bước 4:Thông qua văn bản quy phạm pháp luật

Bước 5:Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Hoạt động áp dụng QPPL:

Theo từng lĩnh vực và nội dung, lọai việc mà hoạt động áp dụng các quy phạm pháp luật hành chính được thực hiện theo nhiều thủ tục hành chính khác nhau như: thủ tục xử lí vi phạm hành chính, thủ tục đăng kí kết hôn; thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo;

áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính Các thủ tục này được quy định trong nhiều VBQPPL khác nhau như Nghị định số 158/2005 về đăng kí và quản lý hộ tịch

Điểm khác biệt giữa hai hoạt động này đó là hoạt động ban hành VBQPPL pháp luật

là hình thức quan trọng nhất nên thủ tục ban hành được quy định một cách chặt chẽ và phải ban hành đúng với trình tự, các bước tiến hành như vậy để đảm bảo được tính khách quan, chính xác và khoa học, và hoạt động ban hành VBQPPL phải mất rất nhiều thời gian do có nhiều quy trình thực hiện, hơn nữa tất cả VBQPPL đều phải ban hành theo trình tự như các bước mà nhà nước quy định Còn về hoạt động áp dụng QPPL về cơ bản cũng phải tiến hành thủ tục theo đúng trình tự do pháp luật quy định nhưng tùy theo từng loại việc khác nhau mà thủ tục cũng khác nhau

4, Về kết quả:

Trong khi kết quả của hoạt động ban hành VBQPPL luôn được xác định là một loại văn bản chứa QPPL thì kết quả của hoạt động áp dụng QPPL trong quản lí hành chính nhà nước có thể là văn bản áp dụng QPPL, giấy tờ có giá trị hoặc những hoạt động khác mang tính chất pháp lí

Để thấy rõ sự khác nhau về kết quả của hai hoạt động này, ta có thể dựa vào việc phân biệt giữa VBQPPL và văn bản áp dụng QPPL Cụ thể, về mục đích, VBQPPL cụ thể hóa luật của Quốc hội, pháp lệnh của Ủy ban thương vụ Quốc hội…còn văn bản áp dụng QPPL sẽ tác động trực tiếp đến đời sống, làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt một số quan hệ pháp luật cụ thể Về nội dung, VBQPPL sẽ quyết định quyền và nghĩa vụ trong khi văn bản áp dụng QPPL sẽ giải quyết những công việc cụ thể từ đó làm phát sinh quyền và nghĩa vụ

Sự khác nhau rõ rệt ta cần lưu ý tiếp theo chính là hiệu lực của hai hoạt động (hay cũng là hiệu lực của kết quả được sinh ra) Trong đó, hiệu lực của hoạt động ban hành VBQPPL sẽ kết thúc khi có một văn bản khác ra đời thay thế cho văn bản ấy chẳng hạn như một VBQPPL hành chính có nội dung được xét thấy không còn phù hợp nữa sẽ được sửa đổi, bổ sung hoặc bị hủy bỏ và thay thế bằng một VBQPPL khác, ngay tại thời điểm ban hành ra văn bản khác thay thế thì văn bản cũ sẽ hết hiệu lực Về hoạt động áp dụng QPPL, sau khi được thi hành xong sẽ hết hiệu lực bởi vì hoạt động này chỉ được thực hiện ứng với một trường hợp cụ thể mang hiệu lực một lần

III, Ý kiến nhận xét về thực trạng tiến hành:

1, Về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL):

Từ cấp trung ương cho đến địa phương, nhiều văn bản được thông qua nhanh hơn so với trước đây, kịp thời xử lý những khó khăn, vướng mắc trong thực tế Có thể thấy hoạt động ban hành VBQPPL đã đảm bảo được về số lượng, phục vụ tích cực cho công tác

quản lý, điều hành của chính quyền địa phương trong việc điều chỉnh các quan hệ trên các lĩnh vực của đời sống xã hội, giải quyết những yêu cầu đặt ra trong từng giai đoạn và thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển Đặc biệt, các văn bản được ban hành đã khắc phục được tình trạng trái thẩm quyền, đáp ứng được các yêu cầu về thể thức, nội dung; đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính khả thi

Theo thống kê, số lượng VBQPPL được ban hành nhiều Cụ thể, từ 01-4-2005 đến ngày 31-7-2013, ở cấp tỉnh đã ban hành 7.419 nghị quyết của HĐND; 20.553 quyết định của UBND; 3.189 chỉ thị của UBND Chính quyền cấp huyện đã ban hành 25.625 Nghị quyết của HĐND; 47.919 quyết định của UBND; 7.626 chỉ thị của UBND(1) Tuy nhiên, nhìn chung vẫn chưa đáp ứng được đầy đủ hoặc chưa theo kịp nhu cầu điều chỉnh của các quan hệ xã hội hiện nay Không những thế thực trạng luật, pháp lệnh mang tính tuyên ngôn, chung chung vẫn còn còn tồn tại, đi cùng nó là những văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu về chất lượng và việc ban hành còn chậm Nội dung VBQPPL vẫn còn một số bất cập như chồng chéo, mâu thuẫn và chưa thống nhất, nguyên tắc đồng bộ trong việc xây dựng văn bản ở các cấp cơ quan nhà nước tại địa phương chưa được đảm bảo dẫn đến hiện tượng nhiều văn bản của cơ quan cấp dưới quy định lại những vấn đề đã được văn bản của cấp trên quy định nhưng không đầy

đủ, thậm chí không đúng, gây hiểu sai và không thực hiện được Dẫn đến tình trạng này phải kể tới những nguyên nhân:

Thứ nhất, về mặt khách quan: trong giai đoạn hiện nay, đất nước ta đang theo đuổi nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và hội nhập kinh tế quốc tế, đất nước càng phát triển thì sẽ có càng nhiêu những quan hệ xã hội phát sinh Do đó, việc dự liệu tất cả những tình huống, sự việc xảy ra trong tương lai là điều rất khó khăn dẫn tới tình trạng nhiều quan hệ xã hội phát sinh không có QPPL hoặc QPPL không còn phù hợp Vì vậy, không tránh khỏi việc nhiều quy định của pháp luật có chưa hợp lý

Thứ hai, Quy trình soạn thảo, thẩm định, ban hành văn bản quy phạm pháp luật có

lúc chưa được thực hiện một cách nghiêm túc Tình trạng việc tổng kết và đánh giá thực

tiễn vẫn chưa được chú ý, nhiều trường hợp việc thực hiện thủ tục soạn thảo, góp ý, thẩm định dự án, dự thảo văn bản nhất là đối với các văn bản liên tịch chưa được thực hiện đúng, thậm chí còn bỏ qua một số khâu trong thủ tục đã được pháp luật quy định chặt chẽ Thực tế hiện nay đang có nhiều pháp lệnh đã được ban hành khá lâu nhưng mới có văn bản quy định chi tiết thi hành

Thứ ba, Cơ quan soạn thảo còn chú trọng vào việc hoàn thành chương trình xây dưng

VBQPPL mà chưa chú ý tới chất lượng dự án, dự thảo VBQPPL Chương trình xây dựng

văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở trung ương được nhận xét là khá nặng Các cơ quan ban hành thường xuyên phải sửa đổi do không phù hợp với thực

1 ()

http://noichinh.vn/nghien-cuu-trao-doi/201401/mot-so-ket-qua-thi-hanh-luat-ban-hanh-van-ban-quy-pham-phap-luat-nam-2008-va-luat-ban-hanh-van-ban-quy-pham-phap-luat-cua-hdnd-va-ubnd-nam-2004-293574/

tiễn, không phản ánh được ý chí, nguyện vọng của nhân dân, không những vậy còn làm mất thời gian và kinh phí của Nhà nước

2 Về hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật :

Như đã nói, hoạt động này phải được thực hiện bởi các chủ thể có thẩm quyền, tùy thuộc vào đối tượng cũng như trường hợp cụ thể mà xác định chủ thể được phép áp dụng QPPL Cũng bởi vậy mà trong thực tiễn, ta gặp không ít trường hợp lạm quyền hay vượt quá thẩm quyền qui định khi thực hiện hoạt động Ta có thể xem xét thực trạng hoạt động này qua biểu hiện chủ yếu của nó là xử phạt vi phạm hành chính Một thực trạng khá phổ biến hiện nay là việc có những cảnh sát giao thông đã lạm dụng thẩm quyền thu tiền phạt tại chỗ, rồi chuyển cho Kho bạc Nhà nước nhằm tránh tệ nạn tham nhũng để chuộc lợi cá nhân Song, hạn chế này không những bị bài trừ, giải quyết mà ngày càng trở thành một hiện tượng thông thường bởi chính thái đọ của người dân với tâm lý “tránh phiền hà” khi phải đi nộp phạt tại Kho bạc Nhà nước như qui định

Về thời hạn, thời hiệu của áp dung QPPL hành chính, việc thực hiện đúng trong thời hạn pháp luật qui định cũng còn nhiều bất cập Một trường hợp có thể kể tới ở đây là việc đăng kí kết hôn ở cơ sở Theo luật định, thời hạn để UBND cấp xã giải quyết việc đăng kí là 5 ngày kể từ ngày nhận đủ các giấy tờ, thủ tục hợp lệ; hoặc nếu cần xác minh vấn đề nào khác thì được kéo dài thêm không quá 5 ngày Song, vẫn có nhiều hồ sơ gần 1 tháng vẫn chưa được giải quyết, gây phiền hà cho người dân

Về thủ tục, ta cũng có thể thấy được phần nào thiếu sót cũng dựa vào ví dụ nêu trên – việc đăng kí kết hôn ở cơ sở Dù đã được qui định rõ ràng nhưng trên thực tế, có nhiều hồ sơ mà một trong các bên nam, nữ không tiến hành xác nhận tình trạng hôn nhân theo qui định hoặc có xác nhận song đã quá 6 tháng mà UBND vẫn giải quyết cho đăng

kí kết hôn

Qua thực trạng cụ thể được nêu trên, ta thấy được những mặt còn hạn chế của hoạt động áp dụng QPPL cũng như nhận thấy nguyên nhân dẫn đến tình trạng đó không chỉ nằm ở chủ thể của hoạt động – những người có thẩm quyền mà còn phụ thuộc bởi nhận thức, ý thức của người dân

3 Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động:

Tuy có sự khác biệt như đã nêu song không có nghĩa đây là hai hoạt động tách rời, chúng có mối quan hệ tương tác lẫn nhau bởi khi ban hành những VBQPPL chính là tạo nền tảng, cơ sở cho hoạt áp dụng dựa vào nó mà thực thi Bởi vậy, ta có thể đưa ra những giải pháp tác động tới cả hai hoạt động trên như sau:

- Có quy định cụ thể về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến và trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc tiếp thu ý kiến góp ý, thẩm định để đảm bảo chất lượng của VBQPPL khi được ban hành Hiện nay, các nội dung này thường chỉ được quy định trong các Chỉ thị chấn chỉnh, tăng cường công tác xây dựng VBQPPL của

UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương mà chưa được quy định cụ thể trong văn bản luật nên việc áp dụng trong thực tế đôi khi chưa nghiêm và thiếu biện pháp chế tài để

xử lý Qui định này không chỉ đảm bảo cho chất lượng của VBQPPL mà còn tạo điều kiện thuận lợi cho việc áp dụng khi không phải xem xét trước những văn bản có nội dung chồng chéo, gây trở ngại cho việc xác định thẩm quyền của chủ thể áp dụng

- Có thể thay đổi phương thức thực hiện nghị quyết theo hướng: Nếu đủ điều kiện thì

tổ chức thực hiện ngay Nghị quyết khi có hiệu lực, không cần thiết UBND phải ra VBQPPL theo kiểu sao chép lại Nghị quyết, hoặc ban hành Nghị quyết theo kiểu thông qua tờ trình, đề án như HĐND một số địa phương vẫn làm, HĐND cũng cần tránh lối mòn Nghị quyết nào cũng giao cho UBND cùng cấp ra văn bản hướng dẫn tổ chức thực hiện, thực chất chính là kéo dài thời gian có hiệu lực thi hành, chậm đưa Nghị quyết vào cuộc sống

- Nâng cao trình độ cán bộ về các kĩ năng như: phân tích, dự báo, xây dựng chính sách, kỹ năng soạn thảo văn bản QPPL …,đề cao ý thức công vụ của các cán bộ giúp chủ thể nắm được vai trò quan trọng của việc xây dựng VBQPPL cũng như áp dụng những QPPL đó

- Nguồn lực tài chính dành cho công tác xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật phải được đảm bảo một cách đầy đủ Kinh phí dành cho các hoạt động kiểm tra, rà soát văn bản QPPL, phổ biến giáo dục pháp luật phải tương xứng với tính chất và tầm quan trọng của công việc

Như vậy, để có thể thực hiện hoạt động áp dụng QPPL một cách hiệu quả trước hết cần tạo nền tảng vững chắc – những VBQPPL được ban hành

KẾT LUẬN

Qua các luận điểm trên, ta có thể thấy mặc dù còn có một số mặt hạn chế, song cũng

có những ưu điểm nhất định, hy vọng trong thời gian tới, các vấn đề này sẽ tiếp tục được nghiên cứu, đề xuất để sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng như hoạt động áp dụng văn bản qui phạm pháp luật Từ đó, góp phần xây dựng một hệ thống pháp luật từng bước có tính đồng bộ, thống nhất, khả thi,

công khai và minh bạch phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển đất nước trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế