Nhân tố tác động và nội dung điều chỉnh trong chính sách cạnh tranh của Liên minh châu Âu

Mỗi quốc gia đều xác định riêng cho mình một chính sách cạnh tranh, bao gồm các nguyên tắc và quan điểm dài hạn về một môi trường cạnh tranh của nền kinh tế, thông qua việc phân bổ có hiệu quả các nguồn tài nguyên hữu hạn. Chính sách cạnh tranh thường tập trung vào các vấn đề cơ bản sau: - Duy trì cạnh tranh và chống độc quyền; - Bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng thông qua việc cấm các hành vi cạnh tranh không lành mạnh, mang tính lừa dối; - Bảo vệ các doanh nghiệp nhỏ, hoạt động độc lập trước sức ép cạnh tranh của các doanh nghiệp lớn; - Giải quyết các vấn đề kinh tế gắn liền với chính trị và xã hội. Trong những năm gần đây, pháp luật và chính sách cạnh tranh của Liên minh châu Âu (EU) đã thay đổi một cách đáng kể bởi những tác động từ những yếu tố nội khối cũng như những yếu tố quốc tế. EU ngày càng mở rộng với 27 quốc gia thành viên, đồng nghĩa với nó là 27 đạo luật cạnh tranh và 27 cơ quan tài phán khác nhau. Đáng chú ý là các quốc gia thuộc Trung và Đông Âu, khi gia nhập EU, không có nền tảng chính sách cạnh tranh và kinh tế thị trường như các quốc gia thành viên trước họ. Chính vì vậy, nhu cầu thay đổi chính sách cạnh tranh là đòi hỏi nội tại của chính EU để làm sao có được sự hài hòa giữa chính sách cạnh tranh của toàn khối và các quốc gia thành viên. Hơn nữa, xu thế toàn cầu hóa cũng đòi hỏi chính sách cạnh tranh của EU phải có những thay đổi cho phù hợp hơn. Pháp luật cạnh tranh thường tồn tại ở cấp độ quốc gia, trong khi các công ty đa quốc gia, xuyên quốc gia – như bản thân tên gọi của nó – lại không chịu giới hạn bởi các đường biên giới địa lý. Điều này đòi hỏi pháp luật cạnh tranh của EU phải thay đổi cho phù hợp với pháp luật của thế giới mà điển hình như Mỹ, Nhật, Trung Quốc và WTO… Biểu hiện rõ nhất của sự thay đổi chính sách cạnh tranh EU là một chương trình hiện đại hóa và những cải cách thủ tục hành chính liên quan đến việc sáp nhập doanh nghiệp đã được Ủy ban châu Âu đệ trình, nhằm làm cho “EU trở thành nền kinh tế năng động và cạnh tranh nhất thế giới đến năm 2010” như mục tiêu đã được đưa ra tại cuộc họp của Hội đồng châu Âu ở Lisbon tháng 3/2000. Quan điểm chủ đạo của sự thay đổi này là điều chỉnh chính sách cạnh tranh tổng thể, đặc biệt là các thể chế cạnh tranh ở tầm Liên minh cũng như các quốc gia thành viên, trên cơ sở đó, điều chỉnh chính sách cạnh tranh trong các ngành, đặc biệt là những ngành ít nhiều vẫn thuộc sở hữu nhà nước như năng lượng, viễn thông, vận tải… Cuối cùng, chính sách cạnh tranh của EU được điều chỉnh để hướng đến một chiến lược toàn cầu trong khuôn khổ của Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) và sự hợp tác với các đối tác thương mại lớn khác như Mỹ, Nhật Bản, Trung Quốc…

Nhân tố tác động và nội dung điều chỉnh trong chính sách cạnh tranh của Liên minh châu Âu Mỗi quốc gia đều xác định riêng cho mình một chính sách cạnh tranh, bao gồm các nguyên tắc và quan điểm dài hạn về một môi trường cạnh tranh của nền kinh tế, thông qua việc phân bổ có hiệu quả các nguồn tài nguyên hữu hạn. Chính sách cạnh tranh thường tập trung vào các vấn đề cơ bản sau: - Duy trì cạnh tranh và chống độc quyền; - Bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng thông qua việc cấm các hành vi cạnh tranh không lành mạnh, mang tính lừa dối; - Bảo vệ các doanh nghiệp nhỏ, hoạt động độc lập trước sức ép cạnh tranh của các doanh nghiệp lớn; - Giải quyết các vấn đề kinh tế gắn liền với chính trị và xã hội. Trong những năm gần đây, pháp luật và chính sách cạnh tranh của Liên minh châu Âu (EU) đã thay đổi một cách đáng kể bởi những tác động từ những yếu tố nội khối cũng như những yếu tố quốc tế. EU ngày càng mở rộng với 27 quốc gia thành viên, đồng nghĩa với nó là 27 đạo luật cạnh tranh và 27 cơ quan tài phán khác nhau. Đáng chú ý là các quốc gia thuộc Trung và Đông Âu, khi gia nhập EU, không có nền tảng chính sách cạnh tranh và kinh tế thị trường như các quốc gia thành viên trước họ. Chính vì vậy, nhu cầu thay đổi chính sách cạnh tranh là đòi hỏi nội tại của chính EU để làm sao có được sự hài hòa giữa chính sách cạnh tranh của toàn khối và các quốc gia thành viên. Hơn nữa, xu thế toàn cầu hóa cũng đòi hỏi chính sách cạnh tranh của EU phải có những thay đổi cho phù hợp hơn. Pháp luật cạnh tranh thường tồn tại ở cấp độ quốc gia, trong khi các công ty đa quốc gia, xuyên quốc gia – như bản thân tên gọi của nó – lại không chịu giới hạn bởi các đường biên giới địa lý. Điều này đòi hỏi pháp luật cạnh tranh của EU phải thay đổi cho phù hợp với pháp luật của thế giới mà điển hình như Mỹ, Nhật, Trung Quốc và WTO… Biểu hiện rõ nhất của sự thay đổi chính sách cạnh tranh EU là một chương trình hiện đại hóa và những cải cách thủ tục hành chính liên quan đến việc sáp nhập doanh nghiệp đã được Ủy ban châu Âu đệ trình, nhằm làm cho “EU trở thành nền kinh tế năng động và cạnh tranh nhất thế giới đến năm 2010” như mục tiêu đã được đưa ra tại cuộc họp của Hội đồng châu Âu ở Lisbon tháng 3/2000. Quan điểm chủ đạo của sự thay đổi này là điều chỉnh chính sách cạnh tranh tổng thể, đặc biệt là các thể chế cạnh tranh ở tầm Liên minh cũng như các quốc gia thành viên, trên cơ sở đó, điều chỉnh chính sách cạnh tranh trong các ngành, đặc biệt là những ngành ít nhiều vẫn thuộc sở hữu nhà nước như năng lượng, viễn thông, vận tải… Cuối cùng, chính sách cạnh tranh của EU được điều chỉnh để hướng đến một chiến lược toàn cầu trong khuôn khổ của Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) và sự hợp tác với các đối tác thương mại lớn khác như Mỹ, Nhật Bản, Trung Quốc… Những phân tích ở trên cho thấy rằng, chính sách cạnh tranh không phải là yếu tố nhất thành bất biến, mà nó có sự khác biệt giữa các quốc gia cũng như có sự thay đổi theo từng thời kỳ ở từng quốc gia và thậm chí, cả ở tầm liên minh quốc gia như EU. 1. Nội dung của chính sách cạnh tranh của Liên minh châu Âu Chính sách cạnh tranh, được quy định tại Hiệp định Rome năm 1957 - Hiệp định thành lập Cộng đồng kinh tế châu Âu, thể hiện trên ba lĩnh vực sau: - Chính sách chống độc quyền và các thỏa thuận phản cạnh tranh (cartel)[1]; - Chính sách kiểm soát sáp nhập doanh nghiệp; - Chính sách kiểm soát trợ cấp nhà nước. Theo chính sách này, các quy tắc được áp dụng đối với tất cả các doanh nghiệp hoạt động ở thị trường thống nhất mà không quan tâm đến hình thức sở hữu của chúng. Các quốc gia thành viên có cơ quan thực thi luật cạnh tranh của họ, còn Ủy ban Châu Âu (Ủy ban) chịu trách nhiệm điều tra các vi phạm chính sách. Ủy ban có quyền lực đặc biệt bao gồm ấn định mức tiền phạt, buộc thay đổi các thỏa thuận sáp nhập và ngăn chặn hoạt động trợ cấp của nhà nước. Tuy nhiên, các quyết định này có thể bị kháng cáo ở Tòa án châu Âu. Chính sách chống độc quyền và các thỏa thuận phản cạnh tranh (cartel) Chính sách chống độc quyền được quy định tại Điều 82 của Hiệp định Rome, theo đó, hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh là hành vi: “bị coi là đi ngược với thị trường chung và bị cấm, trong chừng mực mà thương mại giữa các nước thành viên có khả năng bị ảnh hưởng, hành vi của một hoặc nhiều doanh nghiệp khai thác một cách lạm dụng vị trí thống lĩnh trên thị trường chung hoặc trên một phần của thị trường chung”. Chính sách cạnh tranh của EU không ngăn cản vị trí thống lĩnh của các doanh nghiệp, bởi suy cho cùng, nhiều doanh nghiệp có được vị trí này là do kết quả của quá trình kinh doanh trên thương trường. Chính sách cạnh tranh của EU thể hiện rất rõ quan điểm ngăn cản việc lạm dụng vị trí thống lĩnh như các hành vi bán dưới giá thành làm suy yếu đối thủ, hoặc các thỏa thuận cung cấp và phân phối độc quyền để loại bỏ đối thủ cạnh tranh… Một ví dụ điển hình trong vấn đề này là trường hợp của công ty Microsoft: Với tư cách là doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh trong lĩnh vực sản xuất phần mềm máy tính, Microsoft đã buộc khách hàng chỉ có thể mua được máy tính nếu chấp nhận mua kèm hệ điều hành Windows của mình. Ủy ban đã đệ trình các biện pháp để ngăn cản hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh này như phạt tiền, buộc Microsoft phải li-xăng công nghệ, hoặc buộc Microsoft phải chia nhỏ doanh nghiệp thông qua việc bán một lượng tài sản nhất định. Bên cạnh chính sách chống độc quyền là chính sách chống thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, được quy định tại Điều 81 của Hiệp định Rome, theo đó “nghiêm cấm mọi thỏa thuận giữa các doanh nghiệp, mọi quyết định liên kết doanh nghiệp và mọi dạng thỏa thuận có khả năng ảnh hưởng đến thương mại giữa các nước thành viên và có mục đích hoặc hậu quả ngăn cản, hạn chế và làm sai lệch quy luật cạnh tranh trên thị trường chung”. Quy định này áp dụng đối với các thỏa thuận theo chiều ngang giữa các doanh nghiệp trong cùng một ngành và các thỏa thuận theo chiều dọc giữa các doanh nghiệp thuộc cùng một chuỗi sản xuất, cung cấp hàng hóa, dịch vụ. Liên quan đến lĩnh vực này, Ủy ban có quyền rất lớn trong việc tiến hành điều tra, bao gồm vào trụ sở của các doanh nghiệp mà không cần báo trước để xem xét các tài liệu nội bộ của doanh nghiệp, có quyền truy cứu bất cứ doanh nghiệp nào vi phạm pháp luật và áp dụng mức phạt tiền lên đến 10% tổng doanh thu của doanh nghiệp. Một ví dụ điển hình chứng minh cho quyền lực rất lớn này của Ủy ban, đó là vào tháng 11/2001, Ủy ban đã áp dụng mức phạt tiền lên đến 855 triệu euro đối với các bên trong một cartel sản xuất vitamin, đó là hai hãng dược phẩm Roche và BASF. Trước đó, mức phạt cao nhất mà EU đã áp dụng là 272 triệu euro đối với cartel tàu biển vào năm 1998. Mức phạt tiền cao hay thấp chịu ảnh hưởng bởi các yếu tố như mức độ nghiêm trọng của hành vi vi phạm, quy mô và thời gian tồn tại của cartel cũng như thái độ hợp tác của các doanh nghiệp đối với Ủy ban. Tuy nhiên, điều cần lưu ý là, chính sách cạnh tranh của EU không cho rằng mọi thỏa thuận giữa các doanh nghiệp đều là vi phạm pháp luật. Trong trường hợp, thỏa thuận giữa các doanh nghiệp mang lại lợi ích lớn hơn những hạn chế cạnh tranh thì Ủy ban có quyền cho phép thực hiện những thỏa thuận như vậy, nhằm đảm bảo tính hợp tình và hợp lý của các quy tắc cạnh tranh. Trường hợp này được gọi là “miễn trừ ngăn cản”, tức là Ủy ban đưa ra những miễn trừ thay vì ngăn cản thỏa thuận giữa các doanh nghiệp. Chính sách kiểm soát sáp nhập doanh nghiệp Việc sáp nhập doanh nghiệp có thể đưa đến sự ra đời một doanh nghiệp mới có vị trí thống lĩnh. Điều này có thể sẽ làm sai lệch thị trường và không đảm bảo cạnh tranh. Chính vì vậy, hành vi sáp nhập hay hợp nhất doanh nghiệp cũng là đối tượng quan tâm đặc biệt trong chính sách cạnh tranh của EU. Tuy nhiên, cần lưu ý là hoạt động sáp nhập chỉ bị ngăn cản nếu nó tạo ra hoặc nâng cao vị trí thống lĩnh của doanh nghiệp và làm ảnh hưởng đến hiệu quả cạnh tranh. Năm 1990, chính sách cạnh tranh EU đã có bổ sung đối với vấn đề sáp nhập. Theo đó, các doanh nghiệp lớn, đặc biệt là các doanh nghiệp có tổng doanh thu trên 5 tỷ euro chỉ được sáp nhập khi có sự phê chuẩn đồng ý của Ủy ban. Thủ tục sáp nhập được diễn ra theo hai bước. Giai đoạn kiểm tra sơ bộ diễn ra trong vòng một tháng. Đây là giai đoạn các chuyên gia xem xét và đưa ra quyết định việc sáp nhập có tác động đến cạnh tranh hay không. Kết quả của giai đoạn này là (i) doanh nghiệp bị từ chối cho phép sáp nhập, hoăc (ii) được cho phép thực hiện sáp nhập ngay, hoặc (iii) Ủy ban phải mở thủ tục xem xét hoạt động sáp nhập. Thực tế cho thấy, chỉ có khoảng 10% vụ việc đệ trình lên Ủy ban phải mở thủ tục xem xét sáp nhập. Giai đoạn này kéo dài tối đa 4 tháng, dựa trên các báo cáo chính thức của các bên có liên quan và có thể tham vấn Ủy ban tư vấn bao gồm đại diện cơ quan quản lý cạnh tranh của các quốc gia thành viên. Sau đó, các chuyên gia sẽ xem xét khả năng tác động của việc sáp nhập đối với thị trường và đưa ra quyết định cuối cùng. Đó có thể là quyết định cho phép hoặc không cho phép tập trung kinh tế, hoặc cũng có thể là trả lại hồ sơ do vụ việc không thuộc thẩm quyền của Ủy ban châu Âu. Để đảm bảo cho hoạt động sáp nhập của các doanh nghiệp được xử lý một cách thấu đáo, tháng 12/2001, Ủy ban đã đề xuất một quy tắc bổ sung, được gọi là quy tắc “dừng đồng hồ” theo đó, các bên trong vụ sáp nhập có thể xin tạm dừng thủ tục xem xét sáp nhập để có thêm thời gian đàm phán về các khả năng thực hiện nhằm thuyết phục Ủy ban trong việc đưa ra quyết định phê chuẩn. Chính sách kiểm soát trợ cấp nhà nước Vấn đề kiểm soát trợ cấp nhà nước đối với doanh nghiệp được quy định tại Điều 87 và 88 của Hiệp định Rome, cụ thể là “tất cả các biện pháp trợ cấp do các quốc gia thành viên thực hiện hoặc bằng cách sử dụng các nguồn lực của quốc gia đó dưới bất kỳ hình thức nào, trong chừng mực mà các biện pháp trợ cấp đó liên quan đến các giao dịch giữa các quốc gia thành viên, mà làm sai lệch hoặc đe dọa làm sai lệch cạnh tranh bằng việc hỗ trợ một nhóm doanh nghiệp hoặc một nhóm ngành nghề sản xuất” thì bị coi là đi ngược với thị trường chung. Thời gian gần đây, trợ cấp nhà nước ở các quốc gia thành viên EU đã giảm đáng kể song vẫn chiếm khoảng 80 tỷ euro, bằng khoảng 1% tổng sản phẩm quốc nội (GDP) của toàn EU. Trợ cấp của nhà nước có thể được thực hiện dưới nhiều hình thức như miễn hoặc giảm thuế đối với doanh nghiệp. Các quốc gia thành viên có thể trợ cấp cho các doanh nghiệp trong nước nhằm giúp họ đối mặt với cạnh tranh có thể đến từ các quốc gia còn lại. Điều này sẽ tạo ra sự cạnh tranh không bình đẳng giữa các chủ thể kinh doanh trong Liên minh và sẽ làm sai lệch cạnh tranh. Điều đặc biệt cần quan tâm là các công ty thuộc sở hữu nhà nước được trợ cấp để cạnh tranh với các đối thủ thuộc khu vực tư nhân. Trong các trường hợp này, Ủy ban có quyền ngăn cản hoặc buộc phải thu hồi các khoản trợ cấp. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, trợ cấp của nhà nước có thể xem là chấp nhận được, chẳng hạn như trợ cấp nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế ở những vùng kém thuận lợi, bảo tồn văn hóa và di sản và các dự án vì lợi ích chung của Châu Âu. Năm 2001, Ủy ban đã công bố “bảng điểm” trợ cấp nhà nước của từng quốc gia thành viên đối với các doanh nghiệp của nó. Việc công bố như vậy nhằm làm cho các Chính phủ phải nhìn nhận lại chính sách trợ cấp của mình, đồng thời tạo ra sự minh bạch và có căn cứ cho các phán quyết của Ủy ban liên quan đến vấn đề này. Cơ quan chịu trách nhiệm chính thi hành chính sách cạnh tranh của EU là Ủy ban châu Âu. Các quốc gia thành viên trao cho Ủy ban vai trò quan trọng trong việc xây dựng và phát triển một thị trường thống nhất và đấu tranh cho tự do hóa thương mại. Trong việc thực thi chính sách cạnh tranh, Ủy ban đã thể hiện rất rõ vai trò này thông qua việc ngăn cản hoặc phê chuẩn việc sáp nhập doanh nghiệp hoặc các hoạt động điều tra trợ cấp nhà nước ở các quốc gia thành viên. Có thể dẫn chứng ra đây một ví dụ thể hiện rất rõ vai trò của Ủy ban trong việc đảm bảo công bằng và thúc đẩy tự do hóa thương mại nội khối. Cụ thể là Electricité de France - một doanh nghiệp của Pháp - đã tiến hành mua lại các doanh nghiệp nhà nước cùng ngành trên toàn châu Âu. Phản ứng trước vấn đề này, Chính phủ Tây Ban Nha và Ý đã dọa rằng họ sẽ can thiệp để ngăn cản quyền bỏ phiếu của các nhà đầu tư Pháp trong các doanh nghiệp này nếu Chính phủ Pháp không mở cửa thị trường năng lượng của mình. Mâu thuẫn trở nên căng thẳng và buộc Ủy ban phải can thiệp. Một mặt Ủy ban cho rằng sự đe dọa của Chính phủ Ý và Tây Ban Nha là mang tính phân biệt, có khả năng dẫn đến vi phạm chính sách cạnh tranh, nhưng mặt khác, Ủy ban cũng hứa sẽ điều tra các hành vi của Electricité de France bị cáo buộc là phản cạnh tranh. Rõ ràng vai trò của Ủy ban đã thể hiện đúng lúc nhằm làm cho chính sách cạnh tranh được thi hành trên thực tế. 2. Những nhân tố tác động đến sự điều chỉnh chính sách cạnh tranh của Liên minh châu Âu 2.1 Nhu cầu phát triển và tăng cường liên kết nội khối ở EU: tự do cạnh tranh và tự do hóa thương mại giữa các quốc gia thành viên Sự phát triển không ngừng của các hoạt động kinh tế và xu thế toàn cầu hóa đòi hỏi các quốc gia ngày càng phải thừa nhận và thúc đẩy hơn nữa tự do thương mại và tự do cạnh tranh. Đối với Liên minh châu Âu, chính sách cạnh tranh cũng phải thay đổi dưới tác động của nhân tố này. Yêu cầu tự do hóa thương mại và cạnh tranh buộc EU phải thay đổi nội dung của chính sách cũng như thay đổi các thể chế bảo đảm thi hành chính sách cạnh tranh Tự do hóa thương mại và cạnh tranh tác động đến nhu cầu điều chỉnh nội dung chính sách cạnh tranh Dưới tác động của tự do hóa, chính sách cạnh tranh của EU đặc biệt chú ý đến sự thay đổi trong các ngành như viễn thông, năng lượng, giao thông vận tải… Đó là vì những ngành này ít nhiều vẫn thuộc sở hữu nhà nước. Một số quốc gia đã tiến hành tư nhân hóa các ngành này nhưng trên thực tế các doanh nghiệp nhà nước sau khi được tư nhân hóa vẫn có vị trí thống lĩnh thị trường, bởi vậy chính sách cạnh tranh cần tiếp tục có những tác động mạnh mẽ hơn đến khu vực này. Để thực hiện mục tiêu này, chính sách cạnh tranh của EU phải tính đến “độc quyền tự nhiên”. Độc quyền tự nhiên được hiểu là hiện tượng xảy ra trên thị trường khi toàn bộ sản phẩm của thị trường đó nếu được cung cấp bởi một doanh nghiệp thì sẽ ở mức giá thấp hơn so với việc có hai hay nhiều doanh nghiệp cùng cung cấp sản phẩm đó. Điều này là do tính chất của sản phẩm hàng hóa hoặc dịch vụ được cung cấp quyết định. Nói cách khác, độc quyền tự nhiên là mô hình tối ưu trong những lĩnh vực nhất định, khi mà chỉ cần một nhà sản xuất là đủ khả năng cung cấp sản phẩm cho thị trường với hiệu quả kinh tế cao nhất. Vì thế, nếu cho phép các nhà cung cấp khác tham gia vào thị trường sẽ dẫn tới “sự canh tranh lãng phí”. Ví dụ như trong ngành sản xuất và kinh doanh điện, việc có nhiều nhà sản xuất điện cạnh tranh trên thị trường sẽ làm giảm giá bán điện và nâng cao chất lượng điện được cung cấp. Tuy thế, trong một quốc gia thì không nhất thiết mỗi nhà sản xuất điện phải xây dựng một hệ thống dây truyền tải riêng biệt. Đó là điều không thể làm được đối với tất cả các doanh nghiệp, vì nó đòi hỏi chi phí rất lớn cũng như gây ra sự lãng phí không cần thiết. Chính vì vậy, các doanh nghiệp sản xuất điện chỉ cần cùng sử dụng một hệ thống đường truyền tải là đủ. Điều đó có nghĩa là doanh nghiệp nắm giữ hệ thống truyền tải điện sẽ trở thành nhà độc quyền và hiện tượng đó được gọi là độc quyền tự nhiên. Những ví dụ khác về độc quyền tự nhiên có thể tìm thấy trong các ngành như vận tải đường sắt, đường hàng không hay viễn thông. Trong các trường hợp này, độc quyền tự nhiên tồn tại ở chỗ chỉ cần một nhà cung cấp hệ thống đường ray, một nhà cung cấp nhà ga sân bay và tương tự như vậy chỉ cần một doanh nghiệp cung cấp đường trục viễn thông là đủ. Các yếu tố mà ở đó, độc quyền tự nhiên tồn tại được gọi là các “phương tiện thiết yếu”. Người ta gọi đây là độc quyền tự nhiên bởi vì có một ly do “tự nhiên” cho độc quyền tồn tại, đó là bản thân sản phẩm đòi hỏi doanh nghiệp phải có một mức độ kinh tế nhất định mới có thể cung cấp được sản phẩm đó ở hiệu quả cao nhất. Và do vậy, độc quyền tự nhiên là một rào cản được hình thành tự nhiên trong thị trường. Việc xác định rõ ranh giới của độc quyền tự nhiên là điều rất quan trọng trong việc quy định độc quyền của một số ngành nhất định. Chính sách cạnh tranh của EU không chỉ tập trung vào việc tư nhân hóa các lĩnh vực này mà cần phải xác định rõ và có sự phân tách giữa độc quyền tự nhiên và cạnh tranh tiềm năng. Có như vậy, mới đảm bảo tự do cạnh tranh mà vẫn duy trì được sự kiểm soát của Chính phủ các quốc gia thành viên đối với các lĩnh vực độc quyền tự nhiên. Tự do hóa thương mại và cạnh tranh tác động đến nhu cầu điều chỉnh thể chế Mặc dù Ủy ban đã thể hiện vai trò quan trọng trong việc thực thi chính sách cạnh tranh, song nhu cầu về tự do hóa thương mại khiến cho các quốc gia thành viên thường phàn nàn rằng, Ủy ban có quyền lực quá lớn và chính sách cạnh tranh không được thi hành một cách độc lập. Có thể viện dẫn ra đây những trường hợp xung đột giữa các quốc gia thành viên và EU liên quan đến các vụ sáp nhập và tập trung kinh tế. Năm 1992, các doanh nghiệp nhà nước của Pháp và Ý mong muốn mua lại một nhà máy sản xuất máy bay loại nhỏ của Canada (vụ De Havilland). Tuy nhiên, Ủy ban đã ngăn cản hoạt động mua bán này bởi họ cho rằng, nó sẽ dẫn đến sự tập trung quá mức trên thị trường sản xuất các loại máy bay nhỏ. Chính phủ Pháp và Ý đã kịch liệt phản đối vì cho rằng đây là sự can thiệp không có căn cứ, nhưng cũng không thể đảo ngược được quyết định của Ủy ban. Những tranh chấp tương tự như vậy chắc chắn sẽ trở nên phổ biến hơn trong thời gian tới khi chính sách cạnh tranh được áp dụng cả trong các ngành vốn vẫn được bảo hộ bởi các Chính phủ của các quốc gia thành viên, như viễn thông, bưu chính, năng lượng và giao thông. Mặc dù châu Âu đã chính thức thiết lập thị trường chung nhưng nhiều lĩnh vực vẫn duy trì ở cấp độ quốc gia. Chính vì vậy, xung đột giữa Ủy ban và các quốc gia thành viên là điều không thể tránh khỏi. Các quốc gia thường ủng hộ các doanh nghiệp trong một số lĩnh vực sáp nhập hoặc hợp nhất để có thể cạnh tranh hiệu quả hơn trên thị trường quốc tế, trong khi điều này rất khó nhận được sự phê chuẩn của Ủy ban. Các quốc gia thường cho rằng, thị trường trong mỗi vụ việc tồn tại ở cấp độ quốc gia, do đó Ủy ban không nên can thiệp vào. Vấn đề này nên trao cho cơ quan quản lý cạnh tranh của các quốc gia thành viên thực hiện. Bên cạnh đó, cơ quan quản lý cạnh tranh EU hiện nay là một bộ phận của Ủy ban. Ủy ban bao gồm đại diện của các quốc gia thành viên và hoạt động theo nguyên tắc tập thể. Về nguyên tắc, hoạt động của Ủy ban và các thành viên của nó không chịu sức ép chính trị từ các Chính phủ của các quốc gia thành viên, nhưng điều này không phải lúc nào cũng được thực hiện triệt để trên thực tế. Lấy một ví dụ minh chứng cho điều này. Trong vụ De Havilland, Ủy ban đã phân chia thành hai luồng quan điểm khác nhau đối với quyết định ngăn cản thỏa thuận hạn chế cạnh tranh. Trong vụ việc này, Chính phủ Pháp và Ý đã đặt những áp lực mạnh mẽ lên đại diện của họ tại Ủy ban với mong muốn thỏa thuận được thực hiện. Sự chia rẽ quan điểm trong Ủy ban bắt nguồn từ các sức ép chính trị khiến cho Ủy viên cạnh tranh phải dọa sẽ từ chức nếu thỏa thuận này được phép thực hiện. Do ủy viên Ủy ban được chỉ định mang tính chính trị nên thường có nguy cơ là các Chính phủ quốc gia của họ sẽ cố gắng can thiệp vào các quyết định quan trọng. Hệ thống hiện tại sẽ tạo ra nguy cơ xuất hiện hành vi mang lại lợi ích chính trị nhiều hơn là đảm bảo được sự tự do cạnh tranh và tự do hóa thương mại. Nhìn sang lĩnh vực ngân hàng, câu hỏi đặt ra là tại sao đồng euro lại có thể đảm bảo được giá trị của nó và được chấp nhận một cách rộng rãi như vậy? Đó là vì Ngân hàng trung ương châu Âu (ECB) đặt tại Frankfurt (Đức) có quyền lực đặc biệt trong việc ấn định tỷ suất lợi nhuận của đồng euro cũng như có sự độc lập về chính trị. Hơn nữa, ECB một mặt tự đưa ra những quyết định quan trọng nhưng mặt khác, vẫn có mối liên hệ mật thiết với ngân hàng trung ương của các quốc gia thành viên. Điều này khiến cho các quốc gia thành viên có thể tham gia được vào hoạt động của hệ thống tiền tệ của toàn Liên minh. Học tập kinh nghiệm thiết kế mô hình ECB, nhiều quan điểm cho rằng cần tách cơ quan cạnh tranh EU ra khỏi Ủy ban. Cơ quan này sẽ hoạt động độc lập và không chịu bất kỳ sức ép chính trị nào, chỉ tập trung vào việc áp dụng pháp luật cạnh tranh đối với các vấn đề sáp nhập và chống độc quyền. Lúc này Ủy ban đóng vai trò là người giám sát hoạt động của Cơ quan cạnh tranh EU, sẽ can thiệp trong các trường hợp chính sách cạnh tranh có quan hệ với các vấn đề khác như môi trường, việc làm… Tuy nhiên, trước khi đưa ra quyết định, Ủy ban phải giải thích rõ lý do của các quyết định đó. Như vậy, thay vì cơ chế hiện nay là Tòa án châu Âu giám sát Ủy ban (cũng là giám sát cơ quan cạnh tranh EU vì cơ quan này trực thuộc Ủy ban) là cơ chế Ủy ban giám sát cơ quan cạnh tranh EU khi cơ quan này được tách ra độc lập. Như vậy, kháng cáo các quyết định của cơ quan cạnh tranh EU có thể gửi tới Ủy ban. Khác với kháng cáo gửi tới Tòa án, nơi có một thủ tục tương đối phức tạp thì Ủy ban có thể cung cấp một thủ kháng cáo rút gọn nhằm tiết kiệm thời gian và chi phí cho các bên tranh chấp. Tóm lại, vì những lý do trên mà các quốc gia thành viên đòi hỏi quyền lực của Ủy ban phải được chia sẻ. Sự chia sẻ này diễn ra trên hai phương diện: - Thứ nhất, chia sẻ quyền lực giữa Ủy ban và các cơ quan quản lý cạnh tranh của các quốc gia thành viên. - Thứ hai, cần tách cơ quan cạnh tranh ra khỏi bộ máy của Ủy ban, tức là tăng tính độc lập hơn cho cơ quan cạnh tranh của Liên minh. Một lý do khác dẫn đến đòi hỏi phải điều chỉnh chính sách cạnh tranh của EU là thủ tục hành chính rườm rà và nguồn lực có hạn của Ủy ban châu Âu. Trước hết phải nói đến là sự quá tải trong công việc của Ủy ban. Với quy định về việc phải báo cáo Ủy ban và chỉ khi nào có sự phê chuẩn thì việc sáp nhập mới được diễn ra, và trong điều kiện sự gia tăng nhanh chóng của các vụ sáp nhập trên toàn thế giới thì số lượng hồ sơ gửi đến Ủy ban ngày càng nhiều. Nếu như năm 1994 chỉ có 95 vụ thì đến năm 1997 đã là 172 vụ. Con số này tăng lên đến 345 vụ vào năm 2000. Gần đây những vụ sáp nhập có phần giảm đi nhưng chắc chắn, đây chỉ là giảm tạm thời, trong ngắn hạn do sự suy giảm kinh tế toàn cầu. Xu thế tất yếu là số lượng các vụ sáp nhập sẽ ngày càng tăng trong thời gian tới. Điều đáng chú ý là để đảm bảo khả năng thuyết phục Ủy ban ủng hộ việc sáp nhập, các doanh nghiệp đã đệ trình những bộ hồ sơ khổng lồ để giải thích cho hoạt động của mình. Đây là một gánh nặng rất lớn đối với các hoạt động của Ủy ban bởi vì Ủy ban phải chịu sức ép rất lớn của đòi hỏi giải quyết nhanh nhưng vẫn đảm bảo công bằng. Để giải quyết vấn đề này, Ủy ban đề xuất việc tính phí đối với các hồ sơ thông báo sáp nhập. Theo đó, mức phí cơ bản có thể được áp dụng là 30 nghìn euro cho mỗi hồ sơ sáp nhập. Tuy nhiên, mức phí này có thể điều chỉnh tùy thuộc vào quy mô và tính phức tạp của việc sáp nhập. Nguồn thu này sẽ được sử dụng để tăng thêm nguồn lực cho Văn phòng cạnh tranh của Ủy ban. Để giải quyết vấn đề này, Ủy ban còn đệ trình giải pháp theo đó tăng tính chịu trách nhiệm của các doanh nghiệp đối với chính hoạt động của chúng. Cơ chế này còn gọi là sự tự điều chỉnh của các doanh nghiệp trong việc tuân thủ chính sách cạnh tranh. Cơ chế này khuyến khích các doanh nghiệp giám sát người quản lý của nó và giám sát cả các đối thủ cạnh tranh nhằm đảm bảo cạnh tranh bình đẳng trên thị trường. Để phát huy vai trò của doanh nghiệp và qua đó là làm giảm áp lực công việc cho mình, Ủy ban một mặt khuyến khích các doanh nghiệp báo cáo về các hành vi phản cạnh tranh thông qua việc coi đó là tình tiết giảm nhẹ và có thể được hưởng khoan hồng sau này, nhưng mặt khác, Ủy ban cũng đưa ra những chế tài xử phạt nặng nếu doanh nghiệp không báo cáo về các hành vi phản cạnh tranh. Quy định này được nhiều người ví như hình ảnh cây gậy và củ cà rốt trong thi hành chính sách cạnh tranh của Ủy ban. Tuy nhiên, về phía các doanh nghiệp, họ luôn mong muốn Ủy ban đưa ra những chính sách cạnh tranh mang tính dài hạn bởi vì thị trường toàn cầu đang phát triển rất nhanh. Đến đây, Ủy ban phải giải quyết hai vấn đề là làm sao để ban hành chính sách cạnh tranh mang tính dài hạn và có thể dự đoán, đồng thời Ủy ban không nên quá sa đà vào các công việc hàng ngày. Đây cũng là lý do đòi hỏi phải có những cải cách về chức năng của Ủy ban trong việc thực thi chính sách cạnh tranh thời gian tới. Bên cạnh các lý do nói trên, một nguyên nhân khác đặt ra yêu cầu điều chỉnh chính sách cạnh tranh là EU vẫn chưa có một quy chế phối hợp giữa các thể chế cạnh tranh của Liên minh và thể chế cạnh tranh của các quốc gia thành viên. Theo chính sách cạnh tranh của EU thì Ủy ban chịu trách nhiệm điều tra các vụ thỏa thuận gây hạn chế cạnh tranh, nhưng không có quyền truy tố hình sự. Chỉ cơ quan quản lý cạnh tranh quốc gia mới có quyền áp dụng chế tài hình sự đối với các cá nhân lãnh đạo doanh nghiệp có hành vi phản cạnh tranh. Một số quốc gia thuộc EU đã đưa vào luật cạnh tranh của mình chế tài hình sự như Áo, Pháp, Đức và Ailen. Tuy nhiên, cơ chế này dẫn đến sự bất cập là Ủy ban, mặc dù điều tra các vụ việc cạnh tranh lớn, nhưng không có quyền năng trong lĩnh vực hình sự trong khi các quốc gia thành viên có quyền năng này thì chỉ điều tra các vụ việc nhỏ, mang tính địa phương. Một bất cập nữa có thể nảy sinh là nếu hành vi phạm tội xảy ra ở một quốc gia, nhưng việc thu thập bằng chứng lại ở quốc gia khác thì cơ chế phối hợp giữa các cơ quan quản lý cạnh tranh quốc gia cũng cần phải được hoàn thiện hơn. Để khắc phục vấn đề này, Ủy ban cố gắng đi tìm các biện pháp chế tài khác thay thế cho chế tài hình sự. Một trong các đề xuất được đưa ra hiện nay là thay vì xử lý hình sự đối với các cá nhân lãnh đạo trong doanh nghiệp có hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh, pháp luật nên cho phép áp dụng hình thức phế truất chức danh lãnh đạo doanh nghiệp của một cá nhân trên phạm vi toàn châu Âu. Làm như vậy sẽ giảm bớt việc áp dụng chế tài hình sự đồng thời vẫn xử lý được hành vi vi phạm của các cá nhân. Cuối cùng, các quốc gia thành viên thường cho rằng, cơ chế phối hợp giữa Ủy ban và cơ quan quản lý cạnh tranh quốc gia đơn thuần chỉ là chủ thể phụ thuộc vào Ủy ban, Ủy ban tước đi thẩm quyền tài phán quốc gia của họ. Giải quyết vấn đề này đòi hỏi phải xây dựng một cơ chế mới, theo đó quan hệ giữa Ủy ban và cơ quan cạnh tranh quốc gia là quan hệ đối tác chứ không phải là quan hệ phụ thuộc như hiện nay. 2.2. Quá trình toàn cầu hóa và vấn đề nâng cao khả năng cạnh tranh của nền kinh tế khu vực EU với các đối tác khác trên thế giới Toàn cầu hóa có ảnh hưởng lớn đến chính sách cạnh tranh của các quốc gia. Điều này là bởi vì, chính sự phát triển của khoa học công nghệ và xu thế toàn cầu hóa đã biến nhiều thị trường quốc gia thành thị trường thế giới. Chẳng hạn việc nối liền các tuyến đường sắt giữa vùng trung tâm với các vùng xa xôi, hẻo lánh như tuyến đường sắt Thanh Hải - Tây Tạng của Trung Quốc hay các tuyến đường sắt xuyên Á đã và đang được xây dựng sẽ làm phá vỡ tính độc lập của các vùng lãnh thổ và các quốc gia. Sự phát triển nhanh chóng của các thị trường quốc tế như vậy đã tác động vào chính sách cạnh tranh theo hướng chính sách cạnh tranh buộc phải mở rộng và tính đến những tình huống mới phát sinh mang tính quốc tế. Chẳng hạn như việc sáp nhập giữa các doanh nghiệp thuộc các quốc gia khác nhau. Nếu như trước đây các chính sách cạnh tranh chủ yếu quan tâm đến các doanh nghiệp nội khối, thì nay điều đó là chưa đủ. Những vụ sáp nhập giữa các doanh nghiệp của EU với Hoa Kỳ và các quốc gia khác diễn ra khá phổ biến thời gian qua là ví dụ cho điều này[2]. Vấn đề đặt ra là nếu các cơ quan thi hành pháp luật không có hiểu biết đầy đủ về hoạt động của các doanh nghiệp nước ngoài hoặc thiếu quyền hạn pháp lý để xử lý các hành động đó, có thể sẽ không bảo vệ được nền kinh tế của mình khỏi nguy cơ do cạnh tranh gây ra. Hơn nữa, nếu không có một cơ chế phối hợp giữa các quốc gia thì đôi khi có thể dẫn đến tình trạng vì lợi ích chính trị mà các quốc gia không công nhận lẫn nhau các phán quyết của cơ quan cạnh tranh mỗi nước. Điều đó sẽ có thể dẫn đến xung đột giữa các quốc gia và kết quả là các doanh nghiệp sẽ chẳng có lợi gì từ những xung đột chính trị đó. Ví dụ cho trường hợp này là năm 2000 và năm 2001, Hoa Kỳ đã phản đối kịch liệt việc Ủy ban châu Âu cho phép hai trường hợp sáp nhập của BOC và Air Liquide cũng như trường hợp sáp nhập của Generel Electric (GE) và Honeywell. Đối với vụ GE và Honeywell, tháng 10/2000, cơ quan cạnh tranh của Mỹ thông báo rằng tổ hợp công nghiệp GE muốn mua công ty hàng không và điện tử Honeywell với giá 45 tỷ đô la. Cơ quan cạnh tranh thuộc Ủy ban châu Âu cũng ra thông báo tương tự như vậy vào tháng 2/2001. Nhưng hai cơ quan này đã đi đến những phán quyết khác nhau. Có tình trạng này là vì hai cơ quan cạnh tranh đã sử dụng các tiêu chí khác nhau trong việc xem xét sáp nhập. Về phía Ủy ban châu Âu, họ cho rằng việc sáp nhập này sẽ dẫn đến thâu tóm ngành và kết quả là sẽ loại bỏ đối thủ cạnh tranh ra khỏi thị trường. Trong khi đó, phía cơ quan cạnh tranh Hoa Kỳ nhận định người tiêu dùng sẽ có lợi trong vụ sáp nhập này. Như vậy, mỗi cơ quan cạnh tranh đánh giá hành vi sáp nhập trên các tiêu chí khác nhau nên dẫn đến kết quả hoàn toàn trái ngược nhau. Với kết quả này, hai doanh nghiệp thuộc hai nền kinh tế khác nhau chẳng có lợi gì bởi họ chỉ được thừa nhận từ một phía, trong khi hoạt động của họ ngày càng trở nên mang tính quốc tế và đa quốc gia. Để giải quyết các vấn đề trên và để nâng cao khả năng cạnh tranh với các nền kinh tế khác, EU đề xuất một chính sách cạnh tranh toàn cầu theo đó, chính sách cạnh tranh cần trở thành chủ đề quan tâm của Tổ chức thương mại thế giới (WTO). Trong việc điều chỉnh chính sách cạnh tranh, EU còn hướng đến xây dựng một tổ chức cạnh tranh quốc tế (viết tắt là WCO)[3], nhằm tạo ra sự hợp tác chặt chẽ giữa các cơ quan quản lý cạnh tranh của tất cả các quốc gia. Theo quan điểm của EU, WCO sẽ đảm bảo cho việc áp dụng pháp luật cạnh tranh theo hướng xóa bỏ sự phân biệt đối xử và trong trường hợp có tranh chấp giữa các cơ quan quản lý cạnh tranh quốc gia, WCO sẽ đóng vai trò là trọng tài xét xử các tranh chấp đó. Ngoài ra, WCO cũng sẽ trợ giúp việc xây dựng cơ chế thực thi chính sách cạnh tranh ở các quốc gia đang phát triển. Hoạt động đó cuối cùng là nhằm tạo ra môi trường cạnh tranh tốt cho các công ty đa quốc gia và xuyên quốc gia hoạt động. Thực tế thì trong số các công ty đa quốc gia và xuyên quốc gia của thế giới, các doanh nghiệp của EU chiếm một số lượng đáng kể. Chính sách này của EU suy đến cùng cũng là để phục vụ lợi ích của các doanh nghiệp trong khối. 1 Nhiều tác giả tách chính sách chống độc quyền và chống thỏa thuận hạn chế cạnh tranh thành hai lĩnh vực thì khi đó, chính sách cạnh tranh của châu Âu được thể hiện trên 4 lĩnh vực. 2 Chẳng hạn như việc sáp nhập giữa công ty Generel Electric (GE) của Mỹ với công ty Honeywell của EU năm 2001, việc sáp nhập giữa doanh nghiệp của EU và Nam Phi là Lonrho và Gencor năm 1996. 3WCO là viết tắt của chữ tiếng Anh World Competition Orrganization Theo tạp chí nghiên cứu lập pháp