CHÍNH SÁCH VÀ MỐI QUAN HỆ GIỮA CHÍNH SÁCH VỚI PHÁP LUẬT TRONG HOẠT ĐỘNG LẬP PHÁP Posted on 16/09/2008 by Civillawinfor TS ĐINH DŨNG SỸ – P Vụ trưởng Vụ pháp luật – Văn phịng Chính phủ Nhận thức Chính sách gì? Đây thuật ngữ sử dụng rộng rãi đời sống xã hội, đặc biệt sử dụng nhiều vấn đề liên quan đến trị pháp quyền Theo Từ điển tiếng Việt[1] “chính sách” hiểu “sách lược kế hoạch cụ thể nhằm đạt mục đích định, dựa vào đường lối trị chung tình hình thực tế mà đề sách…” Theo chúng tơi, sách cần hiểu góc nhìn định: xem xét cách độc lập hay mối quan hệ với phạm trù khác, chẳng hạn trị hay pháp quyền nói Nếu nhìn nhận sách tượng tĩnh tương đối độc lập theo chúng tơi, sách hiều tư tưởng, định hướng, mong muốn cần hướng tới, cần đạt Còn chiến lược hay kế hoạch, chí pháp luật chẳng qua hình thức, phương tiện để chuyển tải, để thể sách mà thơi Chính vậy, chúng tơi cho rằng, so với khái niệm pháp luật, sách hiểu rộng nhiều Nếu xét nội hàm khái niệm mối quan hệ với trị pháp quyền khái niệm sách cần tìm hiểu số khía cạnh sau đây: – Chính sách thể cụ thể đường lối trị chung Dựa vào đường lối trị chung, cương lĩnh trị đảng cầm quyền mà người ta định sách – Chính sách sở tảng để chế định nên pháp luật Hay nói cách khác, pháp luật kết thể chế hóa sách Có thể có sách chưa luật pháp hóa (thể chế hóa), khơng luật pháp hóa khơng lựa chọn để luật pháp hóa khơng phù hợp với tư tưởng hay thay đổi thực tiễn Nhưng khơng có pháp luật phi sách hay pháp luật ngồi sách Theo nghĩa đó, sách linh hồn, nội dung pháp luật, cịn pháp luật hình thức, phương sách thừa nhận, “nhào nặn” “bàn tay công quyền”, tức ban hành nhà nước theo trình tự luật định – Như vậy, sách ln gắn liền với quyền lực trị, với đảng cầm quyền với máy quyền lực công – nhà nước Chúng ta thường nói đến nguyên tắc tổ chức thực thi quyền lực trị “Đảng đề đường lối, sách, Nhà nước thể hóa đường lối, sách Đảng thành pháp luật” Tuy nhiên, khơng nên tuyệt đối hóa vai trị hoạch định sách đảng cầm quyền Có ý kiến cho rằng, việc xây dựng sách nhiệm vụ Đảng, Đảng người có quyền đưa sách Đúng Đảng đề đường lối sách để Nhà nước thể chế hóa thành pháp luật việc xây dựng ban hành pháp luật Nhà nước Nhà nước xây dựng ban hành chinh sách (Điều phản ánh rõ thực tiễn tổ chức máy nhà nước Việt Nam nay, người Đảng giao nắm trọng trách vị trí quan trọng máy nhà nước (trong thành phần Quốc hội Khoá XII số lượng đảng viên chiếm tới 93%; Chính phủ 100% thành viên Chính phủ đảng viên) Đường lối, sách Đảng copy, cụ thể hóa pháp luật điều chỉnh, hồn thiện q trình thể chế hóa để phù hợp với tư tưởng hay đáp ứng yêu cầu thực tiễn xã hội Nhà nước xây dựng ban hành pháp luật thể chế hóa sách Đảng thành pháp luật bước xây dựng hoàn thiện sách Và vậy, sách pháp luật hai phạm trù gần gũi có điểm giao nhau, sở tồn chế độ nhà nước pháp quyền Có thể đặc trưng khác biệt sách pháp luật điểm sau: – Nếu sách tư tưởng, định hướng, mong muốn trị thể nghị quyết, văn kiện Đảng[2]thì pháp luật thể quy tắc xử mang tính pháp lý, ban hành Nhà nước theo trình tự thủ tục nghiêm ngặt (hình thức, thẩm quyền, quy trình soạn thảo ban hành); – Nếu sách (khi chưa luật pháp hóa) đích mà người ta cần hướng tới, chưa phải quy tắc xử có tính buộc chung hay tính bắt buộc phải thực hiện, pháp luật lại chuẩn mực có giá trị pháp lý bắt buộc chung bảo đảm thực sức mạnh cưỡng chế Nhà nước; – Tuy nhiên, thể chế hóa thì, sách nội dung, pháp luật hình thức nên sách có vai trị chi phối, định pháp luật Khi tư tưởng sách thay đổi pháp luật phải thay đổi theo Ngược lại, pháp luật lại cơng cụ thực tiễn hóa sách Chính sách muốn vào sống cách thực hiệu phải đựợc luật pháp hố, khơng thể chế hóa thành pháp luật sách thứ “bánh vẽ” khó vào phát huy hiệu sống Thực tiễn Bởi vậy, hoạt động lập pháp, cần phải nhận thức cư xử cho với mối quan hệ phụ thuộc ràng buộc lẫn hai khái niệm, hai phạm trù: sách pháp luật nói trên, hiểu pháp luật phạm trù “hai một” – pháp luật thể sách sách Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động lập pháp Việt Nam thời gian qua chưa xử lý tốt mối quan hệ Theo nhận xét chúng tôi, nhược điểm lớn quy trình lập pháp thời gian qua đồng quy trình hoạch định xây dựng sách với quy trình làm luật.Điều thể điểm đây: – Xét từ khía cạnh pháp lý Quy trình xây dựng thơng qua dự án luật thời gian qua thể cụ thể Luật ban hành văn quy phạm pháp luật (QPPL) hành (Luật năm 1996 sửa đổi, bổ sung năm 2002), sở đó, Chính phủ ban hành Nghị định 101/1997/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành Luật sau thay Nghị định 161/2005 Theo Luật ban hành văn QPPL hành, quy định quy trình lập pháp thể gần trọn vẹn Chương III Luật bao gồm nội dung sau: – Lập chương trình xây dựng luật (kể pháp lệnh); – Soạn thảo luật; – Trình Chính phủ xem xét, thơng qua để trình Quốc hội (đối với dự án luật Chính phủ chuẩn bị); – Thẩm tra dự án luật; – Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến dự án luật; – Lấy ý kiến nhân dân; ý kiến đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội dự án luật; – Quốc hội xem xét, thơng qua dự án luật Nếu nhìn vào quy trình lập pháp theo bước nói có lẽ cho quy trình khơng hợp lý Tuy nhiên, vấn đề chỗ nội dung công việc bước quy định thực nào? có hợp lý hay không? Liên quan đến nhận xét nói trên, chúng tơi đề cập đến hai giai đoạn lập chương trình xây dựng luật soạn thảo luật, hai giai đoạn thể rõ đồng hai quy trình: quy trình hoạch định xây dựng sách với quy trình xây dựng luật Cụ thể sau: Đối với giai đoạn lập chương trình xây dựng luật Theo quy định Điều 22 Luật ban hành văn QPPL hành chương trình xây dựng luật, pháp lệnh xây dựng sở đường lối, chủ trương, sách Đảng, chiến lược phát triển kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh yêu cầu quản lý nhà nước thời kỳ…; Cũng điều quy định: đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật cần nêu rõ vấn đề như: cần thiết phải ban hành luật; đối tượng, phạm vi điều chỉnh; quan điểm, nội dung luật; dự báo tác động kinh tế xã hội; dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành luật Những quy định nói, xác định cho việc lập chương trình xây dựng luật Tuy nhiên, chúng tơi cho bản, chung, thiếu cụ thể, phù hợp với việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội không đủ sở cho việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm, chương trình hàng năm cần phải xác định rõ việc xây dựng thông qua đạo luật cụ thể Đối với giai đoạn soạn thảo luật Tại Điều 26 Luật ban hành văn QPPL hành nhiệm vụ Ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh có quy định: Ban soạn thảo có nhiệm vụ tổng kết tình hình thi hành luật, đánh giá văn quy phạm pháp luật hành có liên quan đến dự án; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung dự án; tổ chức nghiên cứu thơng tin, tư liệu có liên quan tiến hành biên soạn luật Như vậy, với quy định này, sau dự án luật Quốc hội định đưa vào chương trình xây dựng luật Ban soạn thảo vừa phải thực hoạt động tổng kết đánh giá thực trạng pháp luật, thực tiễn thi hành luật; vừa phải khảo sát thực tiễn, tham khảo kinh nghiệm, thu thập đánh giá thông tin; vừa phải định hướng phạm vi, nội dung điều chỉnh mặt sách; vừa phải xây dựng (thiết kế) nội dung điều chỉnh thành điều luật (các quy phạm pháp luật) thành dự thảo luật Tất nhiên, nhà làm luật không nghiên cứu hay thực cơng việc nói trên, vấn đề mà chúng tơi muốn nói thực mức độ điều quan trọng không nên lồng ghép tất hoạt động quy trình, chí giai đoạn – Về mặt thực tiễn Từ sở pháp lý nói dẫn đến thực tiễn lập chương trình xây dựng luật soạn thảo luật giai đoạn xây dựng sách bị coi nhẹ Nói việc lập chương trình xây dựng luật hàng năm chưa hoàn toàn xây dựng sở thực khoa học sát với thực tiễn Các quan, tổ chức đưa đề nghị xây dựng luật chưa coi trọng đến mức cần thiết việc nghiên cứu, đánh giá, tổng kết đầy đủ thực trạng pháp luật, thực tiễn thi hành chưa hình dung hết phạm vi nội dung điều chỉnh dự luật (đặc biệt ếu khía cạnh này) Tức chưa hình thành nên đề án sách – sở vật chất cho việc hình thành dự án luật Các đề nghị xây dựng luật nhiều cảm tính, chí có trường hợp thuyết minh vẻn vẹn vài trang giấy Đối với giai đoạn soạn thảo luật Ban soạn thảo có nhiệm vụ q nặng nề, phải thực đồng thời nhiều việc nói trên, nên nhiều thời gian công sức để soạn thảo dự án luật, điều quan trọng thiếu trình tự lơ gíc, khoa học nghiên cứu soạn thảo dự án luật Tóm lại, sơ pháp lý thực tiễn quy trình lập pháp xét vài khía cạnh cho thâý, lồng ghép, đồng hai quy trình, nói hai giai đoạn: xây dựng sách xây dựng luật Thực trạng với nhiều vấn đề tồn đáng bàn khác quy trình lập pháp theo quy định Luật ban hành văn QPPL hành đem đến hệ là: việc soạn thảo luật kéo dài, không đáp ứng yêu cầu đẩy nhanh tiến độ đòi hỏi ngày nhiều số lượng luật cần phải ban hành, sửa đổi đáp ứng yêu cầu thực tiễn; tình trạng luật khung phổ biến; mâu thuẫn, chồng chéo hệ thống pháp luật cịn nhiều; tình trạng cục lợi ích chưa bị xố bỏ; đặc biệt có luật ban hành chưa thể vào sống không phù hợp với sống, việc nghiên cứu xây dựng sách cịn yếu, tức chưa đưa sống vào luật.Chúng ta thường quan tâm băn khoăn vấn đề luật không vào sống (tức thường xem xét, đánh giá góc độ thực thi pháp luật)? Theo chúng tơi, hệ quả, gốc vấn đề chỗ, khơng đưa sống vào luật, nguyên nhân lỗi lầm chủ yếu thuộc yếu nghiên cứu hoạch định sách! Kiến nghị Từ đó, xét góc độ quy trình lập pháp chúng tơi kiến nghị, cần bóc tách giai đoạn xây dựng sách khỏi giai đoạn soạn thảo luật (hiểu theo nghĩa tương đối, tất nhiên giai đoạn soạn thảo luật giai đoạn tiếp tục đề xuất hồn thiện sách) Hay nói cụ thể xây dựng luật có nghiên cứu chín muồi mặt sách (chúng tơi tạm gọi có Đề án sách) Để làm điều phải sửa đổi Luật ban hành văn quy phạm pháp luật hành, có vấn đề nói trên[3] Cụ thể là: Cần phải xây dựng Đề án sách hoàn chỉnh trước định xây dựng dự án luật[4] Những quy định Điều 22 Luật ban hành văn QPPL hành lập chương trình thơng qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh phù hợp với việc lập chương trình dài hạn khoá Quốc hội, chưa thể sở để lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm Cần phải bổ sung quy định: quan, tổ chức có đề nghị xây dựng luật phải xây dựng Đề án sách bảo vệ đề án trước Uỷ ban Quốc hội Uỷ ban thường vụ Quốc hội Quốc hội chấp nhận đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm dự án luật, pháp lệnh có Đề án sách xây dựng hồn chỉnh theo đề nghị UBTVQH Đề án sách phải giao cho quan chức – quan, tổ chức giao nhiệm vụ quản lý nhà nước nắm vững vấn đề thuộc lĩnh vực dự kiến ban hành luật nghiên cứu xây dựng Việc giao nghiên cứu xây dựng Đề án sách nên bắt đầu sớm, từ hình thành ý tưởng sách hay u cầu thực tiễn sống, chí sau Quốc hội thông qua nghị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh khố Quốc hội, sau Quốc hội điều chỉnh, bổ sung chương trình (nếu có) Đề án sách phải nghiên cứu, xây dựng công phu với đầy đủ nội dung sau đây: * Báo cáo, đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật thuộc lĩnh vực dự kiến; * Chứng minh cần thiết phải xây dựng sửa đổi, bổ sung đạo luật; * Đưa nội dung dự kiến điều chỉnh – tức nội dung sách đề án thuyết minh rõ cần thiết mục đích điều chỉnh nội dung; * Dự báo tác động đến kinh tế – xã hội dự án luật, đặc biệt đến đối tượng tác động, điều chỉnh trực tiếp luật; * Thuyết minh rõ tính khả thi dự án luật, điều kiện kinh tế – xã hội, chế, luật pháp có liên quan nguồn lực bảo đảm khả thực thi đạo luật ban hành Sau có Đề án sách xây dựng hồn chỉnh với đầy đủ nội dung nói trên, Quốc hội chấp nhận đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm hệ vấn đề Ban soạn thảo dự án luật nhiều thời gian, công sức tiền bạc để đầu tư cho hoạt động đánh giá nghiên cứu xây dựng sách, tổng kết thực tiễn; đánh giá pháp luật; nghiên cứu kinh nghiệm, đánh giá thông tin; định nguyên tắc, định hướng mặt sách…để dành thời gian cho Ban soạn thảo xây dựng dự thảo luật có điều kiện để nghiên cứu, đánh giá lựa chọn thơng tin; lựa chọn sách điều chỉnh phù hợp; tham khảo kinh nghiệm so sánh pháp luật nước quốc tế… thiết kế điều luật cuối đưa dự thảo luật khả thi đem lại hiệu điều chỉnh cao Việc bóc tách giai đoạn xây dựng Đề án sách khỏi giai đoạn soạn thảo luật, phân biệt rạch ròi hai giai đoạn nói trên, theo chúng tơi đem lại nhiều ưu việt quy trình hành điểm sau: Thứ nhất, việc phân định rạch ròi hai giai đoạn nói trên, giúp cho Quốc hội có đủ sở xác định rõ việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm Quốc hội đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm dự án luật, pháp lệnh thiết kế nội dung sách dự kiến điều chỉnh – tức có Đề án sách xây dựng Uỷ ban Quốc hội UBTVQH xem xét, chấp thuận đề nghị Từ đó, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm có tính khả thi cao nghiên cứu kỹ mặt nội dung sách Và chúng tơi đề cập đến quy trình việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm Quốc hội Vì áp dụng quy trình để bắt buộc phải có đề án sách hồn chỉnh, làm sở cho việc xác định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh khố Quốc hội khó khả thi Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh khóa Quốc hội dựa Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội đất nước, Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật thời kỳ định hướng lớn khác mà chưa thể (nhưng khơng loại trừ) dựa vào đề án sách lĩnh vực hay vấn đề cụ thể); Thứ hai, rút ngắn nhiều thời gian soạn thảo dự án luật Thông thường nay, dự án luật từ chuẩn bị soạn thảo đến thông qua phải vài ba năm, làm theo quy trình hai cơng đoạn nói việc soạn thảo (quy phạm hố sách) thơng qua dự án luật cõ lẽ cần đến năm, chí ngắn Tuy nhiên, thời gian vật chất để xây dựng Đề án sách phải có, quy trình hai giai đoạn giảm bớt gánh nặng cho quan chủ trì soạn thảo luật, cho Quốc hội, giảm bớt áp lực chương trình Và làm theo quy trình này, theo chúng tơi nên bỏ quy trình hai giai đoạn Quốc hội Tức dự án luật không cần thiết phải đưa xem xét hai kỳ họp Quốc hội, trừ dự án chưa đủ điều kiện để xem xét thông qua kỳ họp Và vậy, Quốc hội xem xét thơng qua nhiều luật kỳ họp, đáp ứng yêu cầu ngày tăng nay; Thứ ba, việc chuẩn bị tốt mặt sách đề án nghiên cứu xây dựng công phu, chắn nâng cao chất lượng dự án luật, sống vào luật nhiều tức luật vào sống tốt Đồng thời kéo theo nhiều hệ tiến khác, như: việc soạn thảo luật linh hoạt hơn, Quốc hội không thiết phải giao cho quan chủ trì xây dựng Đề án sách hay quan quản lý nhà nước lĩnh vực soạn thảo luật mà giao cho quan khác, chí Ban soạn thảo độc lập thành lập Quốc hội, UBTVQH hay Chính phủ mà khơng thuộc Bộ hay quan nào, chí áp dụng chế đấu thầu để quan, tổ chức, viện nghiên cứu, trường đại học, kể cơng ty luật tham gia đấu thầu xây dựng dự án luật; từ hạn chế tình trạng luật khung; xóa bỏ tính cục lợi ích thường tồn luật Với thực trạng Quy trình lập pháp nói chúng tơi cho rằng, đổi Quy trình lập pháp cần phải có đột phá mang tính cải cách, nhằm đưa quy trình khoa học hiệu quả, nâng tầm hoạt động lập pháp nhà nước ta đáp ứng yêu cầu, địi hỏi cơng xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam đại Vừa qua, kỳ họp thứ ba, Quốc hội Khóa XII thơng qua Luật ban hành văn QPPL (mới), Luật có hiệu lực từ ngày 1/1/2009, vấn đề xây dựng sách xử lý mối quan hệ sách với pháp luật đề cấp đến nhiều so với Luật hành (thể điều 22, 23, 25, 32, 33…) Tuy nhiên, theo chúng tôi, điều quan trọng kiến nghị nói chúng tơi vấn đề cần phải xây dựng, cần phải có Đề án sách trước Quốc hội đưa dự án vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Quốc hội hàng năm, trước nhà làm luật bắt tay vào soạn thảo dự án luật chưa chấp nhận Luật ban hành văn QPPL Tuy nhiên, với quy định liên quan đến vấn đề điều nói Luật ban hành văn QPPL mới, cịn hội để cụ thể hóa việc xây dựng đề án sách Nghị định tới Chính phủ quy định chi tiết thi hành Luật ban hành văn QPPL Chí ít, nhiệm vụ, công việc bắt buộc quan, tổ chức đưa đề nghị, kiến nghị xây dựng pháp luật Người viết mong chờ chia sẻ kiến nghị nói ... phạm trù: sách pháp luật nói trên, hiểu pháp luật phạm trù “hai một” – pháp luật thể sách sách Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động lập pháp Việt Nam thời gian qua chưa xử lý tốt mối quan hệ Theo nhận... phối, định pháp luật Khi tư tưởng sách thay đổi pháp luật phải thay đổi theo Ngược lại, pháp luật lại công cụ thực tiễn hóa sách Chính sách muốn vào sống cách thực hiệu phải đựợc luật pháp hố,... hố, khơng thể chế hóa thành pháp luật sách thứ “bánh vẽ” khó vào phát huy hiệu sống Thực tiễn Bởi vậy, hoạt động lập pháp, cần phải nhận thức cư xử cho với mối quan hệ phụ thuộc ràng buộc lẫn