Cơ quan Phòng chống Ma tuý Tội phạm Liên Hợp Quốc Công ước Liên Hợp Quốc Phòng chống Tham nhũng Hướng dẫn Xây dựng Thực Chiến lược phòng chống tham nhũng quốc gia CƠ QUAN PHÒNG CHỐNG MA TÚY VÀ TỘI PHẠM LIÊN HỢP QUỐC Viên Cơng ước Liên Hợp Quốc Phịng chống tham nhũng Hướng dẫn Xây dựng Thực Chiến lược phòng chống tham nhũng quốc gia LIÊN HỢP QUỐC Niu - c, 2015 © Liên Hợp Quốc, tháng năm 2015 Bản quyền bảo hộ toàn cầu Thiết kế trình bày tài liệu ấn phẩm làm quan điểm Ban Thư ký Liên Hiệp Quốc tình trạng pháp lý, thẩm quyền hay phân định biên giới quốc gia, lãnh thổ, thành phố khu vực Ấn phẩm chưa hiệu đính thức Xuất tiếng Anh, Ban Xuất Thư viện, Văn phòng Liên Hợp Quốc Viên Lời nói đầu Hướng dẫn sản phẩm Ban Chuyên trách Tham nhũng Tội phạm Kinh tế thuộc Cơ quan Phòng chống Ma túy Tội phạm Liên Hợp Quốc (UNODC), khuôn khổ chương trình chuyên đề "Hành động chống tham nhũng, gian lận kinh tế tội phạm liên quan đến vi phạm thông tin cá nhân (2012- 2015)" theo nghị 5/4 Hội nghị Quốc gia Thành viên Cơng ước Liên Hợp Quốc Phịng chống Tham nhũng UNODC xin chân thành cảm ơn chuyên gia tư vấn Richard Messick Matthew Stephenson đóng góp thiết thực cho việc soạn thảo Hướng dẫn UNODC bày tỏ lòng cảm ơn sâu sắc tới người đóng góp kinh nghiệm chun mơn giai đoạn khác trình xây dựng Hướng dẫn chuyên gia tham gia vào họp nhóm chuyên gia quốc tế tổ chức Viên từ ngày 6-8 tháng năm 2015: Roberta Solis Ribeiro, Trưởng ban, Ban Tư vấn Quan hệ Quốc tế, Văn phịng Tổng Kiểm sốt, Bra-xin; Levan Kakava, Trưởng ban, Ban Điều tra, Bộ Tài chính, Gru-di-a; Levan Shanava, Chuyên viên, Ban Điều tra, Bộ Tài chính, Gru-di-a; Daviti Simonia, Điều tra viên Vụ án Đặc biệt Quan trọng, Cơ quan chống tham nhũng, Grudi-a; Orsolya Ifi-Valde, Cố vấn Pháp lý, Cục Bảo vệ Quốc gia, Hung-ga-ry; Kaushik Goburdhun, Cố vấn Pháp lý Chính thức, Ủy ban Độc lập Chống tham nhũng, Mauritius; Theunis Keulder, Chủ tịch, Viện Dân chủ Nam-mi-bi-a; Lise Stensrud, Giám đốc Chính sách, Norad, Na Uy; José das Neves, Phó Thanh tra Giáo dục, Vận động Nghiên cứu, Ủy ban Chống Tham nhũng, Đông Ti-mo; Zelia Trindade, Phó Viện Trưởng Viện Cơng Tố, Đơng Ti-mo; Phil Mason, Cố vấn Cao cấp chống Tham nhũng, Đội Trách nhiệm Tài chống Tham nhũng, Bộ Phát triển Quốc tế, Vương quốc Anh Bắc Ailen; Jennifer Widner, Giáo sư Chính trị Quan hệ Quốc tế, Đại học Princeton, Hoa Kỳ; James Wasserstrom, Cố vấn Chiến lược, Tổng Thanh tra Đặc biệt Kiến thiết Ap-ga-nitxtan, Washington, D.C., Hoa Kỳ; Gillian Dell, Tổ chức Minh bạch Quốc tế; Anga Timilsina, Quản lý chương trình, Sáng kiến Chống tham nhũng Tồn cầu, Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc; Jonathan Agar, Phó phịng Pháp luật, Phòng Pháp luật Ban Thư ký UNODC ghi nhận đóng góp nhân viên UNODC, Ronan O'Laoire Constantine Palicarsky người chịu trách nhiệm việc xây dựng Hướng dẫn, đồng thời ghi nhận đóng góp chun mơn nhân viên sau đây: Dimitri Vlassis, Candice Welsch, Oliver Stolpe , Robert DeTeethy Steele, Jason Reichelt, Samuel De Jaegere, Zorana Markovic, Virginia de Abajo-Marqués, Annika Wythes, Troels Vester, Claudia Sayago, Shervin Majlessi, Jennifer Sarvary Bradford Akharakit Keeratithanachaiyos UNODC mong muốn bày tỏ lịng biết ơn Chính phủ Úc hào phóng hỗ trợ tài cho việc xây dựng Hướng dẫn iii Mục lục Giới thiệu I Quy trình soạn thảo A Giao trách nhiệm soạn thảo chiến lược cho nhóm nhỏ, phần tự chủ B Đảm bảo hỗ trợ tham gia liên tục nhà lãnh đạo trị cấp cao C Tham vấn thường xuyên với tất quan phủ bị tác động chiến lược D Xin ý kiến phe đối lập trị E Huy động tham gia tất thành phần xã hội trình soạn thảo F Nhấn mạnh tầm quan trọng truyền thông, minh bạch tiếp cận người dân trình soạn thảo 10 G Phân bổ đủ thời gian nguồn lực cho việc soạn thảo chiến lược 10 H Tận dụng kinh nghiệm chuyên môn quốc gia khác 11 II Đánh giá sơ phân tích tình hình 13 A Thực đánh giá sơ thách thức tham nhũng 13 Tự đánh giá, đánh giá chéo hình thức đánh giá khác 15 So sánh quốc gia tham nhũng quản trị 16 Khảo sát quốc gia cảm nhận tham nhũng 17 Khảo sát trải nghiệm thực tế tham nhũng 18 Các tảng Internet truyền thông xã hội 19 Thông tin quan phủ thu thập 20 So sánh nguồn liệu khác 21 Đánh giá nguy 22 Đo lường thông qua số gián tiếp 23 B Đánh giá trở ngại cải cách hiệu 23 Đánh giá hạn chế nguồn lực 23 Xử lý phản đối ủng hộ tiềm tàng 24 III Đề giải pháp phòng chống tham nhũng 27 A Xây dựng chiến lược phù hợp với phần phân tích vấn đề, có tính đến hạn chế 27 B Vừa tham vọng vừa thực tế 27 C Xác định biện pháp cụ thể cần thực 28 v D Mô tả mục tiêu nội dung cải cách 29 E Cân nhắc đến chi phí, lợi ích, gánh nặng trách nhiệm, phản đối ủng hộ nội dung 30 F Chú trọng tới ưu tiên trình tự thực 30 G Xác định thời gian thực cải cách 31 IV Đảm bảo thực hiệu 33 A Trao cho quan cấp cao chịu trách nhiệm điều phối thực 34 B Trao cho quan điều phối thực đủ thẩm quyền 35 C Tăng cường phối hợp quan điều phối quan thực 36 D Sử dụng sức mạnh uy tín 36 E Mỗi quan cần trí với lịch trình thực hiện, giám sát đánh giá 37 F Không đánh giá thấp thách thức việc phối hợp thực 38 V Giám sát, đánh giá báo cáo 39 A Giám sát, đánh giá việc thực 40 Phân tách q trình cải cách sách thành bước cụ thể 41 Lựa chọn số đánh giá tiến độ 41 Lựa chọn liệu sở cho số 43 Đặt tiêu thực tiễn cho số 43 Chú ý đến thao túng số 44 Thận trọng sử dụng kết quan tự báo cáo 44 Sử dụng báo cáo đánh giá để điều chỉnh tiêu mục đích chiến lược 44 Phân bổ đủ thời gian nguồn lực cho công tác đánh giá 45 B Giám sát đánh giá tác động 45 Không sử dụng thay đổi số tham nhũng để đo lường tác động chiến lược 46 Chọn số đánh giá tác động so sánh qua thời gian 47 Bóc tách tác động sách nhằm thực chiến lược 47 Nhạy cảm với chi phí thời gian cần thiết 49 Thu hút tham gia tổ chức xã hội dân sự, học giả, tổ chức nghiên cứu người dân 50 Đưa biện pháp nhằm tiếp tục sửa đổi chiến lược 50 C Báo cáo công khai kết giám sát đánh giá 50 Báo cáo nội phần chế phối hợp, đảm bảo trách nhiệm giải trình với trình thực 50 Báo cáo lên quan cấp ngành hành pháp Quốc hội 50 Báo cáo cơng khai đảm bảo tính minh bạch việc thực chiến lược quốc gia 50 Phụ lục Tuyên bố Cua-la Lăm-pơ chiến lược phòng chống tham nhũng .53 vi Giới thiệu Cơng ước Liên Hợp Quốc Phịng chống Tham nhũng cơng cụ quốc tế tồn diện nhằm chống lại nạn tham nhũng toàn giới Như thấy lời mở đầu Công ước, tham nhũng không đe dọa ổn định an ninh xã hội, thể chế giá trị dân chủ, giá trị đạo đức công lý, phát triển bền vững chế độ pháp quyền, mà tượng xuyên quốc gia ảnh hưởng đến tất xã hội kinh tế, khiến cho việc hợp tác quốc tế để ngăn ngừa kiểm sốt trở nên vô quan trọng Với phê chuẩn 176 quốc gia thành viên (tính đến ngày 24 tháng năm 2015), Công ước đưa việc chống tham nhũng thành tiêu chuẩn toàn cầu mục tiêu xóa bỏ tham nhũng thành khát vọng tồn cầu Các quốc gia thành viên Công ước phải thực biện pháp hữu hiệu để ngăn ngừa tham nhũng (chương II, điều đến điều 14), hình hóa hành vi tham nhũng đảm bảo thực thi pháp luật có hiệu (chương III, điều 15 đến điều 42), hợp tác với quốc gia khác việc thực thi pháp luật chống tham nhũng (Chương IV, điều 43 đến điều 50) hỗ trợ lẫn việc trả lại tài sản có thơng qua tham nhũng (chương V, điều từ 51 đến 59) Hơn nữa, ngồi việc kêu gọi hành động có hiệu lĩnh vực cụ thể này, điều đưa yêu cầu chung quốc gia thành viên: (a) xây dựng thực trì sách chống tham nhũng hiệu đồng bộ, (b) tạo dựng tăng cường thực tiễn hữu hiệu nhằm mục đích phịng ngừa tham nhũng (c) đánh giá định kỳ công cụ pháp lý biện pháp hành nhằm xác định xem chúng đầy đủ chưa để phòng ngừa chống tham nhũng (xem bảng 1) Hơn nữa, theo Điều 6, quốc gia thành viên đảm bảo việc có quan số quan, thích hợp, có trách nhiệm phịng ngừa tham nhũng việc thi hành sách nói Điều 5, thích hợp, giám sát phối hợp việc thi hành sách Do vậy, nghĩa vụ quan trọng quốc gia thành viên Cơng ước mà qua họ phải có trách nhiệm giải trình theo Cơ chế Đánh giá Thực Công ước xác lập Điều 63,1 đảm bảo sách chống tham nhũng quốc gia phải hiệu quả, mang tính phối hợp thường xuyên đánh giá Xem Nghị 3/1 4/1 Hội nghị quốc gia thành viên Cơng ước Liên Hợp Quốc Phịng chống Tham nhũng (có tài liệu CAC/COSP / 2009/15 CAC / COSP / 2011/14) 46 Hướng dẫn Xây dựng Thực Chiến lược Quốc gia Phòng chống Tham nhũng nhũng sách thành phần tình hình tham nhũng Không sử dụng thay đổi số tham nhũng để đo lường tác động chiến lược Đôi quốc gia đánh giá thành công hay thất bại đấu tranh chống tham nhũng cách theo dõi liệu điểm số đất nước bảng Chỉ số Cảm nhận Tham nhũng Tổ chức Minh bạch Quốc tế tốt hay xấu Tuy nhiên, nhìn chung thay đổi theo năm số khơng có ý nghĩa cho (xem bảng 14) Do đó, số hữu ích cho số mục đích, chúng không nên sử dụng để đánh giá tác động chiến lược quốc gia phòng chống tham nhũng Trên thực tế, tập trung vào số làm cho việc rối lên phản tác dụng Vì lý này, chiến lược quốc gia phịng chống tham nhũng khơng nên tránh sử dụng số công cụ đánh cịn cần phải giải thích lại làm Hiện có nhiều hiểu lầm số này,74 mục tiêu chiến lược giáo dục: phân tích rõ vấn đề tham nhũng đất nước gì, chúng xuất làm để loại bỏ chúng Phân tích nên có nội dung giải thích số biện pháp đánh giá tham nhũng công bố rộng rãi không hữu ích cho việc đánh giá tiến trình chống tham nhũng quốc gia Điều giúp cho người dân không hiểu lầm chiến lược thất bại thành cơng nhìn vào thay đổi điểm số quốc gia số qua năm Bảng 14 Tại dựa vào thay đổi số cảm nhận tham nhũng biện pháp đáng tin cậy Nhiều số đánh giá tham nhũng quốc tế lớn Chỉ số Cảm nhận Tham nhũng Tổ chức Minh bạch Quốc tế so sánh theo năm Những thay đổi điểm số theo năm có thêm hay bớt nguồn liệu, có thay đổi nguồn liệu mà để so sánh qua năm khơng tương thích Biên sai số số thường rộng số tốt (như Chỉ số Cảm nhận Tham nhũng Các số Quản trị Toàn cầu) cho thấy biên sai số này, chúng thường bị bỏ qua so sánh năm Trên thực tế, có số thay đổi theo năm có ý nghĩa quan trọng mặt thống kê, có nhiều liệu "nhiễu" dẫn đến chí thay đổi có ý nghĩa quan trọng lại không thị có ý nghĩa quan trọng mặt thống kê Cảm nhận tham nhũng thường khơng xác hồn toàn chậm thay đổi theo thời gian, thay đổi thực tiễn nhiều năm nhận thức nắm bắt Những thay đổi nhận thức hay cảm nhận bị tác động yếu tố khác thay mức độ tham nhũng thực tế, bao gồm thân chiến lược phịng chống tham nhũng Về lý thuyết có hai hướng tác động Một là, việc thơng qua chiến lược thuyết phục nhà đánh giá nước nghiêm túc giải vấn nạn tham nhũng, dẫn đến điểm số cải thiện ngay, chiến lược chưa có tác động thực tế Mặt khác, việc thơng qua chiến lược có thể nhấn mạnh thêm vấn đề tham nhũng quốc gia, làm xấu điểm số nước thang điểm cảm nhận tham nhũng thực tế chiến lược mang lại tác động tích cực Xem Claire Provost, “Thước đo tham nhũng Tổ chức Minh bạch Quốc tế có cịn giá trị?”, Người bảo vệ The Guardian (London), 3/ / 74 Chương V Giám sát, Đánh giá, Báo cáo Thậm chí số cảm nhận tham nhũng sử dụng để phát thay đổi có ý nghĩa hay cho thấy quốc gia cịn chưa có thay đổi có ý nghĩa tình hình tham nhũng, khó biết tác động chiến lược phòng chống tham nhũng, câu hỏi quan trọng là: "Đất nước khơng có chiến lược đó?" Để trả lời câu hỏi này, biết mức độ cảm nhận tham nhũng quốc gia từ trước có chiến lược so với sau chiến lược thông qua không đủ; thông tin thực cần điều xảy chiến lược khơng thơng qua Và nói chung khơng thể tìm thấy thơng tin liệu có sẵn Chọn số đánh giá tác động so sánh qua thời gian Vấn đề phụ thuộc vào số cảm nhận tham nhũng quốc tế phần vấn đề lớn hơn: để hữu ích giám sát, đánh giá tác động, số lựa chọn cần phải so sánh theo thời gian Với nhiều số, việc so sánh mốc thời gian đơn giản: ví dụ số đơn thư khiếu nại, tố cáo nhận được, tỉ lệ phần trăm người dân nói họ bị đòi hối lộ hay số tiền bị từ chi tiêu công phát thông qua khảo sát so sánh theo năm Trên thực tế, việc đo lường mức độ tham nhũng đánh giá tác động can thiệp sách nhiệm vụ dễ gây nản lịng, đơi hồn tồn đo lường thay đổi tình hình tham nhũng (hoặc có liên quan đến tham nhũng) tương đối trực tiếp hiệu mặt chi phí thơng qua điều tra, kiểm toán kiểm tra chỗ Ngay nước nghèo kiểm tốn kiểm tra chỗ biện pháp kỹ thuật hiệu chi phí nhằm đánh giá tham nhũng kết mục tiêu đáng quan tâm khác Kiểm tốn tài cho biết số tiền biến từ chương trình phủ mà khơng giải thích thỏa đáng Kiểm tra chỗ phát viên chức giáo viên 75 cán y tế76 có thực làm cơng việc hay không Nhưng xác định số phù hợp so sánh theo thời gian, vần cần phải cẩn trọng để tránh hiểu sai ý nghĩa thay đổi số theo năm Ví dụ, lưu ý phần trước, số đơn từ khiếu nại, tố cáo tham nhũng tăng lên cho thấy tình hình tham nhũng tồi tệ hơn, chứng tỏ người dân có nhận thức tốt sẵn sàng báo cáo, tố giác vụ việc tham nhũng Đây có lẽ khơng phải vấn đề kiểm tốn kiểm tra chỗ, nhiên cần phải lưu ý đến vấn đề Qua kiểm toán hay khảo sát giám sát chi tiêu công phát thấy số tiền "bị mất" giảm có nghĩa tham nhũng giảm, người có hành vi tham nhũng tinh vi đánh lừa kiểm toán viên chuyển sang phương thức tham nhũng khác khó phát Cũng thực phân tích ban đầu, liệu tình hình tham nhũng thường hiểu theo nhiều nghĩa, cần phải xét bối cảnh, điều kiện cụ thể để hiểu cho Bóc tách tác động sách nhằm thực chiến lược Ngay có biện pháp đánh giá tham nhũng hợp lệ, đáng tin cậy việc đánh giá tác động sách ban hành nhằm thực chiến lược quốc gia phịng chống tham nhũng thách thức, để bóc tách tác động sách khỏi tất nhân tố khác tác động việc không dễ Esther Duflo, Hanna Rema Stephen P Ryan, “Khích lệ có tác dụng: làm cho giáo viên đến trường”, Tạp chí Đánh giá Kinh tế Mỹ American Economic Review, tập 102, Số (2012), từ tr 1241 đến tr 1278 76 Abhijit V Banerjee, Rachel Glennerster Esther Duflo, “Để băng gạc xác chết: khích lệ y tá hệ thống y tế cơng cộng Ấn Độ”, Tạp chí Hội Kinh tế học Châu Âu Journal of the European Economics Association, tập 6, Số and (2010), từ tr 487 đến tr 500 75 47 48 Hướng dẫn Xây dựng Thực Chiến lược Quốc gia Phòng chống Tham nhũng Việc đánh giá so sánh thời điểm trước sau có sách, hữu ích, gây hiểu nhầm điều quan trọng đánh giá sách so sánh xảy có sách xảy khơng có sách Một cách để giải vấn đề sử dụng thử nghiệm đối chứng ngẫu nhiên, phương pháp dùng y tế để thử nghiệm hiệu loại thuốc ngày sử dụng nhiều đánh giá sách cơng.77 Trong thử nghiệm đối chứng ngẫu nhiên, sách áp dụng số địa bàn hay đơn vị lựa chọn ngẫu nhiên (chẳng hạn số làng, xã hay số văn phịng) khơng áp dụng với nơi khác (được xem nhóm chứng) Việc lựa chọn ngẫu nhiên cho phép kết luận khác thu nhập hai nhóm kết can thiệp sách đối tượng nghiên cứu yếu tố khác Thử nghiệm đối chứng ngẫu nhiên xem phương pháp chặt chẽ đánh giá tác động sách sử dụng đánh giá hiệu nhiều giải pháp phòng chống tham nhũng xây dựng cơng trình giao thơng đường sá78 hiệu biện pháp nhằm đảm bảo giáo viên làm.79 Những thử nghiệm cần sử dụng thường xuyên sách phịng chống tham nhũng Phương pháp phù hợp sách thực theo gia đoạn, ví dụ với dự án thí điểm Nếu việc lựa chọn địa bàn, đối tượng áp dụng thí điểm mang tính ngẫu nhiên, việc đánh giá kết cho nhiều thơng tin hữu ích đáng tin cậy tác động sách Tuy vậy, phương pháp thử nghiệm đối chứng ngẫu nhiên có số hạn chế Với nhiều nước, hạn chế quan trọng chi phí: thử nghiệm đối chứng ngẫu nhiên thiết kế kỹ nhiều thời gian, nguồn lực cần đến lực chuyên môn Thêm nữa, phương pháp phù hợp với đánh giá sách cụ thể, đơn giản khơng phù hợp cho đánh giá tương tác phức tạp nhiều can thiệp sách khác khơng thể sử dụng để đánh giá tác động chiến lược phịng chống tham nhũng.80 Ngồi cịn có hạn chế khác Ví dụ, đơi tác động ngắn hạn chương trình thí điểm khác với tác động sách áp dụng diện rộng Mặc dù cịn có hạn chế trên, phương pháp thử nghiệm đối chứng ngẫu nhiên ngày sử dụng nhiều đánh giá sách nhà hoạch định chiến lược quốc gia phòng chống tham nhũng cần xem xét khả áp dụng phương pháp lập kế hoạch đánh giá tác động Khi việc áp dụng thử nghiệm đối chứng ngẫu nhiên khơng khả thi khơng phù hợp, cần có phương pháp đánh giá khác để phân tách tác động chiến lược quốc gia phòng chống tham nhũng cải cách phịng chống tham nhũng khn khổ chiến lược khỏi nhân tố khác Đôi lựa chọn thay tốt tính đến nhiều tốt yếu tố tác động khác kiểm sốt chúng mơ hình thống kê.81 Khi điều thực được, người giám sát chiến lược cần phải tìm hiểu biện pháp khác chẳng hạn thu thập liệu định tính khảo sát (đánh giá cảm nhận người có liên quan đến sách), dựa cảm nhận chủ quan họ tác động sách Khơng biện pháp hồn hảo cần lưu ý trình đánh giá tác động cần phải bóc tách tác động sách khn khổ chiến lược khỏi nhân tố tác động khác, phụ thuộc vào so sánh trước sau có sách phương pháp thường gây hiểu nhầm Rossi, Lipsey Freeman, Cách tiếp cận hệ thống công tác đánh giá, từ tr 238 đến tr 252 See Benjamin A Olken, “Giám sát tham nhũng: chứng từ thử nghiệm thực địa In-đơ-nê-xi-a”, Tạp chí Kinh tế Chính trị Journal of Political Economy, tập 115, Số (2007), từ tr 200 đến tr 249 79 Xem Duflo, Rema Ryan, “Khuyến khích có tác dụng làm cho giáo viên đến trường" 80 Xem Chris Elbers Jan Willem Gunning, “Đánh giá chương trình phát triển: thử nghiệm đối chứng ngẫu nhiên hay hồi quy?”, Tạp chí Đánh giá Kinh tế Ngân hàng Thế giới World Bank Economic Review, tập 28, Số (2014), từ tr 432 đến tr 445 81 Xem Johnsøn Søreide, “Các biện pháp nhằm tìm hiểu có hiệu phòng chống tham nhũng” 77 78 Chương V Giám sát, Đánh giá, Báo cáo Nhạy cảm chi phí thời gian cần thiết Chi phí mặt tiền bạc, thời gian tâm cần có số hay phương pháp đánh giá ln yếu tố cần tính đến Tương tự việc đặt mục tiêu đề xuất sách, phương pháp đánh giá tác động chiến lược cần phải mang tính thực tiễn, có tính đến hạn chế đất nước Một khảo sát giám sát chi tiêu công nhằm so sánh ngân sách mà Chính quyền Trung ương phân bổ cho địa phương nhằm thực chương trình với số tiền thực tế mà bên thụ hưởng thực nhận đưa số xác tiền bị tham nhũng "rò rỉ" khác đường từ Trung ương xuống địa phương Tuy nhiên, để thực khảo sát cần đến từ 75.000 đến 400.000 đô la Mỹ, tùy thuộc vào đất nước lớn hay nhỏ số dịch vụ thuộc phạm vi khảo sát nhiều hay Có thể phải đến năm để hoàn tất khảo sát.82 Với nhiều quốc gia, đầu tư cần thiết khảo sát cung cấp nhiều thông tin, liệu phong phú, bên cạnh cịn có tác dụng răn đe Nhưng nước khác, chi phí cho khảo sát giám sát chi tiêu công đắt vả q thời gian nên khó lịng thực thường xuyên Đối với số can thiệp sách, đơn giản khơng thể đo lường tác động trực tiếp chúng đến tình hình tham nhũng chí khơng thể tìm biến số đại diện đáng tin cậy.83 Trong trường hợp này, tốt đưa sách dựa sở lý luận chứng có tốt nỗ lực thực Cũng có cách khác để đánh giá tác động Một số đánh giá xem người có liên quan đến sách nghĩ sách Có thể hỏi cơng ty đấu thầu cho hợp đồng cơng xem họ có nghĩ cải cách, thay đổi sách có làm giảm tham nhũng hay không Một cách khác thăm dị sâu việc thực sách.84 Bao nhiêu nỗ lực bỏ nhằm thực sách? Nó thực cẩn thận nào? Hiệu sao? Một lựa chọn khác triển khai mơt chương trình nghiên cứu mở tất khía cạnh chương trình: lý thuyết thay đổi/lo-gic chương trình đó, phản hồi bên liên quan, quản lý chương trình nghiên cứu-hành động, vận hành, theo thời gian thực khác nhằm lấp khoảng trống chứng thực tiễn sở lý luận sách đó.85 Quan trọng cần phải tiến hành đánh giá hình thức với nội dung chiến lược Nếu không, nhà hoạch định trị người dân buộc phải tin (mà khơng có chứng) thứ diễn theo kế hoạch Thu hút tham gia tổ chức xã hội dân sự, học giả, tổ chức nghiên cứu người dân Có số lý cho việc mở rộng thành phần tham gia vào công tác giám sát, đánh giá Các nhóm xã hội dân sự, nhà nghiên cứu người dân đưa thơng tin định tính phong phú, hữu ích chiến lược quốc gia hoạt động nhìn nhận Ngồi ra, trì tham gia nhóm xã hội dân người dân giúp trì ủng hộ họ với chiến lược Thường xuyên tương tác quan điều phối, quan chịu trách nhiệm thực hiện, tổ chức xã hội dân sự, nhà nghiên cứu người dân làm nảy sinh ý tưởng cách làm mới, làm cho chiến lược ngày tốt Gurkan, Kaiser Voorbraak, “Thực khảo sát giám sát chi tiêu công với kết quả”, tr Những thách thức bao gồm: có nhiều nguyên nhân, không đủ sở lý luận, liệu yếu, kỹ thuật đánh giá mâu thuẫn đa dạng (Robert Klitgaard, Cùng giải nạn tham nhũng (Paris, Tổ chức Hợp tác Phát triển Kinh tế Organisation for Economic Co-operation and Development, 2015), tr 47) 84 Theodore Poister, Đo lường Kết Hoạt động Tổ chức Công Tổ chức Phi phủ (San Francisco, California, Josey- Bass, 2003) 85 Stern cộng sự, Mở rộng Phạm vi Thiết kế Phương pháp Đánh giá Tác động, tr 82 83 49 50 Hướng dẫn Xây dựng Thực Chiến lược Quốc gia Phòng chống Tham nhũng Đưa biện pháp nhằm tiếp tục sửa đổi chiến lược Một mục tiêu giám sát, đánh giá tác động chiến lược để tiếp tục điều chỉnh văn kiện thông tin làm sáng tỏ Chiến lược quốc gia phòng chống tham nhũng, ban hành thời điểm cụ thể mang tính tồn diện, phải văn kiện sống Chiến lược đưa loạt hướng dẫn hữu ích kế hoạch sơ Tuy nhiên, tham nhũng vấn đề phức tạp, cần phải giải quết thời gian dài môi trường phức tạp, dễ biến động, chiến lược cần phải có chế phản hồi liên tục, đánh giá lại điều chỉnh Khi có thể, chiến lược cần phải mô tả rõ ràng trình phản hồi xem xét sửa đổi văn kiện hướng dẫn kỹ thuật để có sách đắn lại vừa cách xây dựng ủng hộ trị củng cố trách nhiệm trị việc thực hiệu sách phịng chống tham nhũng C Báo cáo công khai kết giám sát, đánh giá Báo cáo việc thực sách phịng chống tham nhũng phát báo cáo giám sát đánh giá yếu tố quan trọng chế giải trình tổng thể chiến lược cần phải có Việc báo cáo cải thiện phối hợp, cho phép tổ chức rút học từ sai lầm trước đây, đảm bảo tính minh bạch quy trình, khuyến khích tham gia cơng chúng làm tăng ủng hộ với nỗ lực chống tham nhũng, chí đơi cịn tăng sức ép, thúc đẩy cải cách chống tham nhũng Báo cáo có nhiều khía cạnh, tất cho kết mong đợi nêu Sau ba loại báo cáo loại hướng tới mục tiêu sách khác chút Báo cáo nội phần chế phối hợp, đảm bảo trách nhiệm giải trình với trình thực Báo cáo nội phần thiếu trình quản lý việc thực sách phịng chống tham nhũng Công tác báo cáo cho phép ban lãnh đạo tổ chức có tranh rõ ràng hoạt động khuôn khổ chiến lược phòng chống tham nhũng tổng thể thực Báo cáo lên quan cấp ngành hành pháp Quốc hội Với tư cách phần chế phối hợp thực chung, quan Nhà nước chia sẻ thông tin việc họ thực sách cung cấp thông tin cho quan trung ương chịu trách nhiệm điều phối việc thực sách, Cơng tác báo cáo đảm bảo trách nhiệm giải trình nội hệ thống với quan cấp cao ngành hành pháp (Hội đồng Bộ trưởng, Thủ tướng, Tổng thống) với Quốc hội Đôi máy chuyên trách chống tham nhũng nơi nhận báo cáo (đặc biệt trường hợp Ủy ban điều phối sách chuyên mơn) Báo cáo cơng khai đảm bảo tính minh bạch việc thực chiến lược quốc gia Mặc dù báo cáo với công chúng quan trọng thường bị coi nhẹ Chia sẻ kết với người dân có tác dụng giáo dục chiến lược thách thức để thực Chương V Giám sát, Đánh giá, Báo cáo điều giúp làm tăng sức ép người dân đòi hỏi thực đầy đủ chiến lược quốc gia phòng chống tham nhũng giúp làm dịu kỳ vọng khó khăn xảy Thường xuyên báo cáo công khai tiến độ thực chiến lược làm tăng cường ủng hộ người dân với chiến lược phải đối mặt với rào cản trị Q trình báo cáo cần bao gồm cách thức người dân đóng góp cho việc thực chiến lược người dân thường có nhìn, hiểu biết khác so với người quản lý chiến lược 86 Cuối cùng, cần báo cáo cho người dân nhằm đảm bảo tính minh bạch q trình tăng cường ủng hộ công chúng với cải cách chống tham nhũng Cơng tác báo cáo phần chiến lược truyền thông nói chung, nhằm tăng cường ủng hộ người dân, thông tin cho người dân làm giảm chống đối cải cách khó khăn Trong bối cảnh đó, xây dựng kế hoạch truyền thơng quan trọng; chiến lược cần tính đến tận dụng tất phương tiện truyền thơng sẵn có, kể phương tiện truyền thơng xã hội (mạng xã hội) bên cạnh phương pháp truyền thống tồn qua thời gian phiên họp với người dân điều trần công khai Do đó, báo cáo giám sát, đánh giá nên công bố công khai, chia sẻ rộng rãi với quan truyền thông tổ chức xã hội dân đăng tải Internet Nhìn chung, kế hoạch truyền thơng phần chiến lược phòng chống tham nhũng tổng thể.87 Để giúp người dân hiểu tham gia vào trình thực hiện, giám sát, đánh giá, báo cáo cần trình bày rõ ràng, đơn giản, dễ hiểu, sử dụng từ chun mơn có thể, tránh "mớ liệu" sử dụng biểu đồ, đồ thị dụng cụ trực quan khác có thể.88 Mặc dù báo cáo trước hết bắt nguồn từ quan thực hiện, quan điều phối cần phải chịu trách nhiệm cuối việc xuất phổ biến kịp thời Do dự toán ngân sách cho tổ chức này, cần cung cấp ngân sách cho văn phịng quan hệ cơng chúng đơn vị tương tự để họ có đủ lực thực hiệu nhiệm vụ báo cáo công khai Tat-Kei Ho, “Báo cáo hoạt động khu vực công”, từ tr 198 đến tr 201 Để biết thêm thông tin làm để xây dựng kế hoạch truyền thông, xem Elaine Byrne, Anne-Katrin Arnold Fumiko Nagano, Xây dựng Ủng hộ Người dân với Nỗ lực Phòng chống Tham nhũng: Tại Cơ quan Phịng chống Tham nhũng cần Truyền thơng Như (Washington, D.C., World Bank, 2010) 88 Kusek Rist, Mười bước Hệ thống Giám sát Đánh giá Dựa Kết quả, từ tr 129 đến tr.137 86 87 51 Phụ lục Tuyên bố Cua-la Lăm-pơ chiến lược phòng chống tham nhũnga Trong hai ngày 21 22 tháng 10 năm 2013, đại diện cấp cao từ quan phòng chống tham nhũng quan hoạch định kế hoạch quốc gia từ Nam Á, Đông Á Đông Nam Á chun gia phịng chống tham nhũng tồn giới nhóm họp Cua-la Lăm-pơ theo lời mời Cơ quan Phòng chống Ma túy Tội phạm Liên Hợp Quốc (UNODC) Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc phối hợp với Chính phủ Ma-lai-xi-a nhằm thảo luận loạt hướng dẫn chiến lược phịng chống tham nhũng, nhằm hướng dẫn q trình xây dựng, thiết kế thực bền vững chiến lược phịng chống tham nhũng Cuộc họp có góp mặt số cán quan có thẩm quyền phịng chống tham nhũng, người làm thực tiễn lĩnh vực phòng chống tham nhũng, đại diện quan hoạch định kế hoạch quốc gia, quan hành pháp, lập pháp tư pháp Đại diện UNDP, UNODC Ngân hàng Thế giới, Sáng kiến Phòng chống Tham nhũng châu Á - Thái Bình Dương Ngân hàng Phát triển Châu Á, Tổ chức Hướng tới Minh Bạch Trung tâm Thơng tin Phịng chống Tham nhũng U4 tham gia kiện Các đại biểu xem xét thảo luận kinh nghiệm quốc gia từ khắp nơi giới, đặc biệt từ Nam Á, Đông Á Đông Nam Á, liên quan đến trình xây dựng chiến lược phịng chống tham nhũng, hình thức nội dung chiến lược phòng chống tham nhũng công tác giám sát, đánh giá chiến lược phịng chống tham nhũng Nhắc lại Cơng ước Phịng chống Tham nhũng Liên Hợp Quốcb Điều điều quy định nghĩa vụ Quốc gia thành viên, sở phù hợp với nguyên tắc pháp luật nước mình, xây dựng thực trì sách phịng chống tham nhũng hiệu đồng thúc đẩy tham gia xã hội thể nguyên tắc chế độ pháp quyền, việc quản lý đắn công vụ tài sản công, liêm khiết, tính minh bạch trách nhiệm Ghi nhận chiến lược phịng chống tham nhũng đưa khn khổ sách tồn diện cho hành động quốc gia đấu tranh phòng ngừa tham nhũng, cơng cụ hữu ích cho việc huy động phối hợp nỗ lực nguồn lực Chính phủ bên liên quan khác, cho việc xây dựng thực sách đảm Đầu tiên phát hành Tài liệu hội nghị CAC/COSP/2013/CRP.12 Hội nghị Quốc gia Thành viên Công ước Phòng chống Tham nhũng ghi nhận tuyên bố Nghị 5/4 b Liên Hợp Quốc, Tuyển tập Điều ước quốc tế, tập 2349, Số 42146 a 53 54 Hướng dẫn Xây dựng Thực Chiến lược Quốc gia Phịng chống Tham nhũng bảo cơng tác giám sát việc thực sách, Xét thấy số quốc gia Nam Á, Đông Á Đông Nam Á thực chiến lược phòng chống tham nhũng trình soạn thảo chiến lược sửa đổi chiến lược, Nhận thấy có loạt mơ hình cách tiếp cận nhằm xây dựng sách, chiến lược phịng chống tham nhũng có học chung rút từ kinh nghiệm xây dựng chiến lược khu vực, Các đại biểu: Khuyến nghị sau: Quá trình xây dựng chiến lược phịng chống tham nhũng • BỐI CẢNH CHÍNH TRỊ, XÃ HỘI, KINH TẾ VÀ VĂN HÓA: Các quốc gia cần phải xét đến bối cảnh trị, xã hội, kinh tế văn hóa thiết kế chiến lược phịng chống tham nhũng • QUYẾT TÂM CHÍNH TRỊ: Sự cam kết nhà lãnh đạo trị, lý tưởng từ cấp cao quốc gia ủng hộ trị rộng rãi nhằm đạo tồn q trình huy động nguồn lực cần thiết điều kiện cần thiết cho q trình xây dựng chiến lược phịng chống tham nhũng hiệu • SỰ THAM GIA CỦA CÁC BÊN CĨ LIÊN QUAN (Q TRÌNH BAO TRÙM) VÀ TINH THẦN LÀM CHỦ: Sự tham gia rộng rãi bên liên quan giúp xây dựng tinh thần làm chủ góp phần đảm bảo chiến lược thơng qua chấp nhận thực hiệu Các quan Nhà nước (các quan hành pháp, lập pháp tư pháp) cấp quốc gia địa phương, tổ chức xã hội dân sự, khu vực tư nhân, quan truyền thông, hiệp hội nghề nghiệp, hiệp hội thương mại cơng đồn, tổ chức giáo dục, văn hóa, thiếu niên đóng vai trị đồng minh quan trọng đối tác q trình xây dựng chiến lược phịng chống tham nhũng làm giảm tính dễ bị tổn thương nỗ lực cải cách trước thay đổi lãnh đạo trị • Q TRÌNH RÕ RÀNG, MINH BẠCH: Quá trình xây dựng chiến lược cần phải rõ ràng minh bạch từ đầu • TẦM NHÌN CHUNG: Cần phải đạt thống tầm nhìn chung mục tiêu chiến lược • ĐẨY MẠNH PHỐI HỢP: Các chiến lược phòng chống tham nhũng cần tập trung vào tằng cường phối hợp liên ngành giai đoạn xây dựng thực giám sát • NỀN TẢNG HIỂU BIẾT ĐẦY ĐỦ: Việc xây dựng, thực giám sát chiến lược cần phải dựa sở phân tích tốt, dựa nhu cầu chứng lĩnh vực nguy cơ, dễ bị tổn thương khoảng trống sách thể chế phịng chống tham nhũng • TÍNH BỀN VỮNG VÀ THỂ CHẾ HĨA CỦA Q TRÌNH: Việc xây dựng chiến lược cần thể chế hóa nhằm đảm bảo tính tiếp tục phù hợp điều chỉnh kịp thời chiến lược phịng chống tham nhũng • PHÂN BỔ VÀ HUY ĐỘNG NGUỒN LỰC: Cần huy động nguồn lực cần thiết thời điểm xây dựng chiến lược nhằm đảm bảo chiến lược thực giám sát hiệu • TRUYỀN THƠNG VÀ SỰ THAM GIA CỦA NGƯỜI DÂN: Các quan hoạch định kế hoạch quan có thẩm quyền phịng chống tham nhũng cần phải thường xuyên thông tin phát huy tham gia người dân nhằm đảm bảo lịng tin cơng chúng có phản hồi nhằm thực hiệu chiến lược phòng chống tham nhũng Phụ lục Tuyên bố Cua-la Lăm-pơ chiến lược phịng chống tham nhũng 55 Hình thức nội dung chiến lược phịng chống tham nhũng • CƠ SỞ, MỤC ĐÍCH CỐT LÕI VÀ MỤC TIÊU THỰC TIỄN: Các mục đích, mục tiêu sở hoạt động cần phải dựa ưu tiên quốc gia, khoảng trống nhu cầu • CHIẾN LƯỢC PHÁT TRIỂN QUỐC GIA/CÁC ƯU TIÊN VÀ BỐI CẢNH RỘNG HƠN: Chiến lược phòng chống tham nhũng quốc gia cần phải lồng ghép vào sáng kiến phát triển quốc gia trọng tâm cần tính đến nghĩa vụ quốc tế/khu vực • LỒNG GHÉP VỚI CÁC CHƯƠNG TRÌNH QUỐC GIA/CHƯƠNG TRÌNH CẢI CÁCH PHÙ HỢP KHÁC: Chiến lược phịng chống tham nhũng cần tính đến gắn với chiến lược quốc gia có liên quan khác (ví dụ cải cách tư pháp, cải cách hành chính, quyền mở v.v.) cần có đồng bộ, hài hịa với quan khác • CÁCH TIẾP CẬN TỒN DIỆN, ĐỒNG BỘ: Chiến lược phịng chống tham nhũng cần văn kiện toàn diện có tính đến nhu cầu đặc thù ngành • VĂN KIỆN RÕ RÀNG VÀ DỄ HIỂU: Chiến lược cần phải rõ ràng, cô đọng dễ hiểu • CẤU TRÚC VÀ HÌNH THỨC: Trong khơng có cơng thức đơn giản hình thức, nội dung hay việc thực chiến lược phòng chống tham nhũng, Cơng ước Phịng chống Tham nhũng Liên Hợp Quốc khung khổ cho chiến lược phịng chống tham nhũng, ngồi cần phải tính đến thông tin liệu cụ thể, nhu cầu cụ thể lực quốc gia • ƯU TIÊN VÀ TRÌNH TỰ THỰC HIỆN: Chiến lược cần phải mang tính thực tế đạt ngắn hạn, trung hạn dài hạn, đặt ưu tiên rõ ràng trình tự thực dựa ưu tiến Chiến lược cần phải nhằm mục tiêu nâng cao uy tín lãnh đạo đảm bảo có kết hữu hình nhanh chóng nhằm đẩy mạnh cam kết cải cách đất nước • CƠ CHẾ THỰC HIỆN: Chiến lược thiết cần phải đưa chế thực hình thức kế hoạch hành động với phân công trách nhiệm mốc thời gian thực hiện, tập trung vào kết Cơ quan định điều phối việc thực chiến lược cần nằm số quan cấp cao phủ • THỰC HIỆN Ở CẤP ĐỊA PHƯƠNG: Khi phù hợp, cần đặc biệt trọng tới việc thực chiến lược cấp địa phương • TÍNH BỀN VỮNG VỀ THỂ CHẾ VÀ TÀI CHÍNH (NHU CẦU NĂNG LỰC): Chiến lược cần quy định tính bền vững tài lực cần tính đến lực thực Giám sát đánh giá chiến lược phòng chống tham nhũng • MỘT PHẦN KHƠNG TÁCH RỜI CỦA CHIẾN LƯỢC: Các chế giám sát, đánh giá phần khơng tác rời chiến lược quốc gia phịng chống tham nhũng Các nội dung hệ thống đánh giá thu thập thông tin, liệu cần phải đưa vào chiến lược từ giai đoạn thiết kế đề cương chiến lược • CÁC CHỈ SỐ DỮ LIỆU CƠ SỞ VÀ CHỈ TIÊU RÕ RÀNG: Cần phải có số đo đếm với sở liệu có chế giám sát nhằm xác định liệu tiêu có đạt hay khơng • NHU CẦU ĐỐI VỚI CÁC CƠNG CỤ XÂY DỰNG KHO DỮ LIỆU: Công tác giám sát đánh giá hiệu cần đến liệu đáng tin cậy có từ nhiều nguồn khác 56 Hướng dẫn Xây dựng Thực Chiến lược Quốc gia Phịng chống Tham nhũng • BÁO CÁO THƯỜNG XUYÊN: Thường xuyên giám sát, báo cáo giúp cho quan chức đánh giá tiến độ thực kết đạt phòng chống tham nhũng • ĐÁNH GIÁ VÀ QUẢN LÝ CHƯƠNG TRÌNH: Cần phải phân biệt rõ giám sát chương trình (chú trọng tới hoạt động/kết đầu ra) đánh giá chương trình (chú trọng tới kết mục tiêu/tác động) trách nhiệm thực trách nhiệm giám sát, đánh giá • CƠ QUAN CHỊU TRÁCH NHIỆM: Cơ quan/các quan quốc gia cần phải trao trách nhiệm giám sát thực thường xuyên báo cáo cần dược hỗ trợ mặt tổ chức tài Đánh giá độc lập cần đảm bảo giám sát, báo cáo định kỳ xác Khuyến khích quan chức phịng chống tham nhũng lập kế hoạch quốc gia kịp thời quảng bá khuyến nghị nội quan có liên quan, đất nước mạng lưới khu vực/quốc tế Kêu gọi quan chức phòng chống tham nhũng lập kế hoạch quốc gia quảng bá khuyến nghị nhằm giúp đội ngũ người làm quan lập pháp, hành tư pháp người dân nói chung hiểu rõ thêm ủng hộ việc xây dựng, thiết kế, thực giám sát chiến lược phòng chống tham nhũng Hoan nghênh cam kết nước chủ nhà việc đưa khuyến nghị kỳ họp thứ năm Hội nghị quốc gia thành viên Cơng ước Phịng chống Tham nhũng Liên Hợp Quốc khuyến khích nước thành viên khác ủng hộ sáng kiến Bày tỏ đánh giá cao cảm ơn Chính phủ Ma-lay-xi-a đăng cai Hội nghị Khu vực Châu Á Chiến lược Phòng chống Tham nhũng UNDP UNODC tổ chức nhằm phản ánh thúc đẩy khuyến nghị chiến lược phòng chống tham nhũng Cơ quan Phòng chống Ma túy Tội phạm Liên Hợp Quốc V.15-04910 Trung tâm Quốc tế Viên, P.O Box 500, 1400 Viên, Áo Điện thoại: (+43-1) 26060-0, Fax: (+43-1) 26060-5866, www.unodc.org ... CƠ QUAN PHÒNG CHỐNG MA TÚY VÀ TỘI PHẠM LIÊN HỢP QUỐC Viên Công ước Liên Hợp Quốc Phòng chống tham nhũng Hướng dẫn Xây dựng Thực Chiến lược phòng chống tham nhũng quốc gia LIÊN HỢP QUỐC Niu -... 2011/14) Hướng dẫn Xây dựng Thực Chiến lược Quốc gia Phòng chống Tham nhũng Bảng Điều Công ước Liên Hợp Quốc Phịng chống Tham nhũng (Các sách thực tiễn chống tham nhũng) Trên sở phù hợp với nguyên... dẫn Xây dựng Thực Chiến lược Quốc gia Phòng chống Tham nhũng đầy đủ chiến lược quán với kết đánh giá thực năm 2007 chiến lược phòng chống tham nhũng quốc gia Trung tâm Thơng tin Phịng chống Tham