GIẢI QUYÉT TÌNH TRẠNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT BAN HÀNH KHƠNG THỐNG NHÁT, GĨP PHÀN HỒN THIÊN HÊ THỐNG PHÁP LUẢT VIÊT NAM • • • • Phạm Thị Duyên Thảo* Thời gian qua, thành tựu công Đổi mới, xây dựng bảo vệ đất nước, phát triển kinh tế xã hội tác động Hệ thống pháp luật Việt Nam phủ nhận "Quy trình ban hành văn quy phạm pháp luật đổi Nhiều luật, luật, pháp lệnh ban hành tạo khuôn khổ pháp iỷ ngày hoàn chỉnh để Nhà nước quản lý pháp luật lĩnh vực kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng, đối ngoại Nguyên tắc pháp quyền xã hội chủ nghĩa bước đề cao phát huy thực tế Công tác phổ biến giáo dục pháp luật tăng cường đáng kể Những tiến đớ góp phần thể chế hoá đường lối Đảng, nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý điều hành Nhà nước, đẩy mạnh phát triển kinh tế, giữ vững ổn định trị - xã hội đất nước"1 Nhưng bên cạnh đó, hạn chế cùa Hệ thống pháp luật nước ta ngày bộc lộ, "chưa đồng bộ, thiếu thống nhất, tính khả thi thấp, chậm vào sổng Cơ chế xây dựng, sửa đổi pháp luật nhiều bất hợp lý chưa coi trọng đổi mới, hồn thiện." Như vậy, thấy, thiếu thống hạn chế lớn cần phải khác phục Hệ thống pháp luật Việt Nam Bài viết sau tập trung vào số giải pháp nhằm đảm bảo tính thống cùa hệ thống pháp luật Việt Nam nhìn góc độ ban hành văn pháp luật G iói hạn uỷ quyền đối vói quan có th ẩm quyền ban hành văn quy phạm ; kiểm soát chặt chẽ hoạt động hưóng d ẫn , quy định chi tiết thi hành văn quy phạm pháp luật cấp theo quy định Việc ủy quyền ban hành văn bàn quy phạm pháp luật thực tế không riêng Việt Natn, nhiên, ủy quyền cần phải có khung pháp lý * Khoa Luật, Đại học quốc gia Hà Nội Bộ Chính trị, Nghị số 48 ngày 24.5.2005 Chiến lược xây (ÌỊtrtg hồn thiện hệ thống pháp luật Việt Nom đến năm 2010, định hướng đen năm 2020 605 VIỆT NAM HỌC - KỶ YÉU HỘI THẢO QUỐC TẾ LẦN THỨ T định, khía cạnh giới hạn ủy quyền, nội dung ủy quyền, phạm vi ủy quyền, chủ thể ủy quyền phải quy định cụ thể Đặc biệt, vấn đề tránh nhiệm cùa chủ thể ủy quyền chủ thể ủy quyền phải quy định m ột cách chặt chỗ, tránh việc chủ thể ủy quyền chủ thể ủy quyền vin vào lý khơng phải chủ thể phải chịu trách nhiệm chính, trực tiếp đối sản phẩm pháp luật ban hành, m "dễ dàng" ban hành văn pháp luật Việc giới hạn ủy quyền ban hành văn cần đôi với việc yêu cầu quan phải vạch rõ mục đích cụ thể tiêu chuẩn để kiểm sốt việc uỷ quyền Việc kiểm soát chặt chẽ hoạt động hướng dẫn, quy định chi tiết thi hành văn quy phạm pháp luật cấp theo pháp luật biện pháp quan trọng bậc để giải phần thiếu thống pháp luật Hiện tại, Điều 8, Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 dừng lại việc quy định "Văn quy định chi tiết": "1 Văn quy phạm pháp luật phải quy định cụ thể để văn có hiệu lực thi hành ngay, trường hợp văn cỏ điều, khoản mà nội dung liên quart đến qtty trình, quy chuẩn kỹ thuật, vẩn đề chưa có tính ổn định cao điều, khoản cỏ giao cho quan nhà nước có thẩm quyền quy định chi tiết Cơ quan giao ban hành văn quy định chi tiết không ủy quyền tiếp Văn quy định chi tiết phải quy định cụ thể, không lặp lại quy định văn quy định chi tiết phải ban hành để có hiệu lực thời điểm có hiệu lực văn điều, khoản, điểm quy định chi tiết Trường hợp m ột quan giao quy định chi tiết nhiều nội dung văn quy phạm pháp luật ban hành văn để quy địr.h chi tiết nội dung đó, trừ trường hợp cần phải quy định văn bàn khác nhan Trường hợp m ột quan giao quy định chi tiết nội dung nhiều văn qưv phạm pháp luật khác ban hành văn ũể quy định chi tiết" Quy định chưa thể kiểm soát cần thiết đổi với hoạt động hướng dẫn, quy định chi tiết, chưa kiểm soát cách thức, nội dung, phạm vi văn quy định chi tiết Việc khuyết thiếu quy định lý làm cho chủ thể có thẩm quyền hướng dẫn, quy định chi tiết mặt không thừa nhận vai trò tính hợp pháp sản phẩm lập quy mình, mặt khác khơng phải đối mặt với việc phán Hiến pháp nội dung hướng dẫn, hay giải thích bất hợp pháp, bất heo hiến củ a 606 GIẢI QUYẾT TlNH TRANG VẢN BẢN PHÁP LUẬT Cách hiệu phải có sở pháp lý cụ thể quy định rõ ràng, minh bạch quyền hạn, phạm vi dược chi tiết hóa, cụ thể hóa, hướng dẫn thi hành quan hành chính, Bộ, quyền địa phương Chính phủ Đồng thời nên có quy định pháp lý thức thẩm quyền giải thích lập pháp, giải thích quy phạm q trình hướng dẫn, quy định chi tiết phải có chế kiêm sốt trách nhiệm cá nhân hoạt động Giới hạn quy dịnh trách nhiệm ủy quyền (trên sở có mục đích tiêu chuẩn cụ thể) tránh việc chủ thể ủy quyền chủ thể ủy quyền vin vào lý khơng phải chủ thể phải chịu trách nhiệm chính, trực tiếp đối sản phẩm pháp luật ban hành, mà thản nhiên ban hành văn pháp luật G iói h ạn, kiểm sốt quyền vốn có quyền địa phư ng ban hành văn quy phạm pháp luật Thực tế cho thấy việc số địa phương vận dụng "linh hoạt", vận dụng sai, vận dụng thiếu quy định pháp luật cấp để ban hành hàng loạt văn quy phạm pháp luật không đủng nội dung, thể thức, thẩm quyền phổ biến Theo báo cáo Cục Kiểm tra văn (Bộ Tư pháp), từ năm 2007 đến nay, văn quy phạm có dấu hiệu trái phấp luật, thỉ số lượng văn quy phạm địa phương năm chiếm gần 80%, lại Trung ương chiếm khoảng 20% tổng số Hiện tượng mà thường gọi "xé rào" địa phương cần phải kiểm sốt, nhiều địa phương lợi ích cục trước mà ban hành văn vượt thầm quyền đưa quy định miễn, giảm tiền thuc đất vượt khung theo ấn định hành để thu hút nhà đầu tư địa phương minh, sử dụng sai quy định ngân sách để thực ưu đãi nhà đầu tư, chí gần đây, khơng địa phương dựa vào quyền mình, lách luật đổ ban hành định cho người nước thuc đất rừng phòng hộ, rừng đặc dụng Quảng Ninh, Lạng Sơn, Cao Bằng, N g h ệ An, Quảng N a m Bcn cạnh đó, chất lượng, kỹ thuật ban hành văn quy phạm pháp luật địa phương diều đáng hàn Ngôn ngừ sử dụng văn quy phạm pháp luật nhiều chưa đảm bảo tính xác, chuẩn mực cùa ngôn ngữ quy phạm, chưa khoa học thiểu văn phong pháp lý Khá nhiều Irưòmg hợp, vi vin vào lý văn phải sử dụng "thuật ngữ pháp lý chuyên biệt" mà biến thành văn rắc rối, khó hiểu mà đáng phải diễn đạt đơn giản, xác, dễ hiểu hom v ề quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật địa phương cần phải quán triệt xây dựng thực hiện, nay, nhiều địa phưomg ban hành văn khơng theo quy trình thống nhất, thân hiệu lực văn bàn không 607 VIỆT NAM HỌC - KỶ YẾU HỘI THẢO QUỐC TÉ LÀN THỨ T quy định quán, việc kiểm tra, lấy ý kiến chủ thể có liên quan khơng thực thực hình thức Để kiểm sốt giới hạn cách hợp lý khuôn khổ quyền vốn có địa phương việc ban hành văn quy phạm pháp luật, quan có thẩm quyền cấp phải có kiểm sốt chặt chẽ, sát từ việc ban hành quy định pháp luật trực tiếp đến việc giám sát cụ thể việc thực quyền địa phương, lại phải yêu cầu quyền địa phương xây dựng quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật cho địa phương (ví dụ m ột số địa phương làm Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Năng, Khánh Hòa, Hải D ương ) Quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật địa phương cam kết địa phương với Trung ương, với nhân dân địa phương chủ liên quan đảm bảo tính chất pháp lý văn bản, tính dân chủ, cơng khai khả thi thơng qua việc lấy ý kiến đóng góp theo quy định, đảm bảo tính minh bạch, cơng khai văn quy phạm pháp luật địa phương ban h àn h Cải thiện thủ tục hành để giải khơng qn văn quy phạm pháp luật Việc cải thiện thủ tục hành yêu cầu xúc đặt ra, thủ tục hành phức tạp, dài dòng, đơi "khơng giống ai" ngun nhân không dẫn đến yếu kém, lạc hậu hành Việt Nam thời gian qua, mà quan trọng hom, dẫn đến khơng qn nhiều văn quy phạm pháp luật Việc cải thiện thủ tục hành chính, bên cạnh yêu cầu giảm bớt thủ tục, giảm bớt bước thủ tục, công khai thời gian, kinh phí, cách thức giải quyết, u cầu tối cần thiết phải quán triệt thủ tục phải thống Sự thống này, m ột mặt thống hình thức, số lượng thủ tục hành trung ương với địa phương, địa phương với nhau, mặt khác thống thực tiễn thực thủ tục hành chính, cách thức sở pháp lý để thực Kiểm sốt tình trạng tùy nghi hành chính, tăng quyền khiếu nại cơng dân đối vói việc lạm dụng hành "Tùy nghi hành tồn mà quan hành có quyền tự lựa chọn cách xử để giải việc cụ thể đời sống xã hội Nguyên nhân dẫn đến tùy nghi hành luật pháp khơng quy định thật cụ thể vấn đề, nên việc áp dụng, xử lý vào vụ việc cụ thể lại tùy thuộc vào quan hành Và xa hơn, tùy nghi hành xuất quy định 608 GIẢI QUYỂT TỈNH TRANG VĂN BẢN PHÁP LUẬT pháp luật chồng chéo, mâu thuẫn nhau, vậy, quyền lựa chọn phương án hành động tùy thuộc vào cô n g quyền" Việt Nam, tùy nghi hành thực tể, xuất ngồi cơng tác quản lý hành Có nhiều lý cho thực trạng truyền thống tự quản địa phương từ xa xưa, việc quan hành quen tự giải vấn đề, miễn không trái với chủ trưOTg, đường lối chung, đặc biệt hom, nguyên nhân quan trọng khuyết thiếu quy định pháp luật, có quy định pháp luật chung chung, không rõ nghĩa, có nhiều nghĩa xuất ca quan hành tự thực quyền tùy ý định đoạt họ Bên cạnh việc kiểm sốt hoạt động hành yếu, thiếu, chế kiểm sốt mang tính tư pháp văn pháp quy chi manh nha, thiếu chế tài cần thiết cho tình trạng Đơi khi, quy định pháp luật lại tạo nên tùy nghi hành chính, ví dụ "Điều 34 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 quy định: "Khi cần thiết, Thù trưởng quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch ủ y ban nhân dân cấp tình, thành phố trực thuộc trung ương mời tham dự phiên họp Chính phủ" Với giả thiết chung "khi cần thiết", việc chức danh tham dự phiên họp Chính phủ, hoàn toàn tùy thuộc vào định Chính phủ! Xa nữa, việc đưa sách tầm lớn chịu nhiều ảnh hưởng yểu tổ tùy nghi Vài ví dụ định gây tranh cãi trước đây: việc cấm đăng ký xe máy quận nội thành Hà Nội; cấm bán hàng rong hay cấm xe ba gác khơng có luật chi phổi rõ ràng"2 Dứng trước ycu cầu đảm bảo tính thống hộ thống pháp luật, việc kiểm soát tùy nghi hành trở nên đặc biệt quan trọng Bởi ngày nay, quan hành ngày có nhiều khả tùy nghi, nhờ kỹ thuật hợp đồng, nhượng quyền, phân quyền, nhờ việc ủy quyền lập pháp ngày lớn Có chế kiểm sốt thích đáng mặt hạn chế sản phẩm đời tùy nghi hành mà nhà lập pháp hành pháp tiến hành; mặt khác hạn chế thiếu quán, chung chung, không rõ nghĩa, nhiều nghĩa hộ thống pháp luật mà sản phẩm tùy nghi hành "đóng góp" vào Cơ chế kiểm sốt thích họp tùy nghi hành cần phải theo định hướng sau đây: tăng cường thiết chế kiểm sốt mang tính trị bộ, quan dân cử có quyền đánh giá hành động quan hành cần thiết, hãi miễn chức danh chủ chốt hành chính, nội chính, tổ 1,2 Nguyễn Hoàng Anh, 2009, "Một số vấn đề tùy nghi hành chính", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 143 tháng 3.2009 609 VIỆT NAM HỌC - KỶ YÉU HỘI THẢO QUỐC TÉ LÀN THỨ TU chức trị trị - xã hội kiểm sốt tình trạng tùy nghi hành thơng qua biện pháp riêng mình, ví dụ tổ chức Đảng đánh giá trách nhiệm Đảng viên - đồng thời thủ trường quan hành - việc tự định đoạt vẩn đề quan trọng; tăng cường kiểm sốt cho quan hành cấp (như Chủ tịch ủ y ban nhân dân bãi bỏ văn pháp luật sai trái quan chuyên môn thuộc ủy ban - Điều 124 Hiến pháp 1992); đặc biệt cần phải tăng cường kiểm soát thiết chế tòa án, thiết chế đánh giá hữu hiệu nước giới Tăng quyền khiếu nại công dân việc lạm dụng hành cách thức góp phần kiểm sốt tùy nghi hành Các cá nhân cơng dân gần đổi tượng trực tiếp cuối chịu thiệt thòi có tò động thái tùy nghi hành chủ thể có thẩm quyền Việc bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp họ phải tổng hợp từ nhiều kênh, mặt cần phải có m ột chế pháp luật thỏa đáng với nhiều cách thức kiểm soát đây, m ặt khác phải tạo điều kiện cho thân cơng dân, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có quyền khiếu nại trực tiếp việc lạm dụng hành chủ thể có thẩm quyền Quyền khiếu nại họ phải mở rộng, hành vi, định hành đổi tượng quyền khiếu nại cơng dân c ầ n phải có quy định để bảo vệ thực hóa quyền này, thực hóa nghĩa vụ, trách nhiệm chủ thể có thẩm quyền tương ứng việc giải khiếu nại hành cơng dân Trao cho Tòa án chức phán xét tính họp hiến, họp pháp văn quy phạm pháp luật quan nhà nước ban hành Ở Việt Nam, "không thực phân quyền chế ước nên hệ thống trị tổ chức máy nhà nước, hệ thống tòa án khơng có quyền lực đối trọng kiểm sốt quyền lực Chính phủ Quốc hội Tòa án khơng có quyền thụ lý đon kiện Chính phủ người đứng đầu Chính phủ, khơng có quyền tun vơ hiệu nghị định Chính phủ chúng vi phạm Hiến pháp Tòa án khơng trao thẩm quyền hủy văn vi hiến Quốc hội giải thích đạo luật đó"1 Thực trạng ngày ảnh hường đến thiếu thống hệ thống pháp luật Việt Nam Vấn đề đặt thiết lập chế pháp lý để mợi hoạt động Nhà nước từ lập pháp đến hành pháp phải chịu kiểm soát tư pháp Khi mà tính hợp Phạm Duy Nghĩa, Sửa đối bố sung Hiến pháp 1992 - Những vấn để lý luận thực tiền, Tập 1, Nxb Hồng Đức, Hà Nội, 2012 610 GIẢI QUYẾT TỈNH TRANG VĂN BẢN PHÁP LUẬT hiến, hợp pháp tất văn quy phạm pháp luật, đặc biệt văn hệ thống hành trung ương chinh quyền dịa phương ban hành (mà vốn chịu kiểm soát quan quyền lực nhà nước quan hành hệ thống) chịu kiểm sốt tòa án có chế tài thích đáng chắn tính thiếu nhẩt qn hệ thống văn quy phạm pháp luật Việt Nam khắc phục Tóm lại: Xây d ự n g hoàn thiện Hệ thống p h p lu ậ t V iệt Nam cơng việc phức tạp, lâu dài Cơng việc đòi hỏi phải tiến hành nhiều phương diện, từ nhận thức tổ chức thực sống Giải tình trạng văn pháp luật khơng thống góp phần khơng nhỏ việc đảm bảo tính thống - thuộc tính, tiêu để xác định chất lượng hệ thống pháp luật Hệ thống pháp luật Việt Nam với yêu cầu tính thống điều kiện cần thiết cho việc đảm bảo thống mục đích pháp luật triệt để q trình thực 611 ... định chi tiết thi hành văn quy phạm pháp luật cấp theo pháp luật biện pháp quan trọng bậc để giải phần thiếu thống pháp luật Hiện tại, Điều 8, Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 dừng... TRANG VĂN BẢN PHÁP LUẬT hiến, hợp pháp tất văn quy phạm pháp luật, đặc biệt văn hệ thống hành trung ương chinh quyền dịa phương ban hành (mà vốn chịu kiểm soát quan quyền lực nhà nước quan hành hệ. .. chính, trực tiếp đối sản phẩm pháp luật ban hành, mà thản nhiên ban hành văn pháp luật G iói h ạn, kiểm sốt quyền vốn có quyền địa phư ng ban hành văn quy phạm pháp luật Thực tế cho thấy việc số