Hoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ công trong lĩnh vực y tế do Kiểm toán nhà nước thực hiện (LA tiến sĩ)

Hoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ công trong lĩnh vực y tế do Kiểm toán nhà nước thực hiệnHoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ công trong lĩnh vực y tế do Kiểm toán nhà nước thực hiệnHoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ công trong lĩnh vực y tế do Kiểm toán nhà nước thực hiệnHoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ công trong lĩnh vực y tế do Kiểm toán nhà nước thực hiệnHoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ công trong lĩnh vực y tế do Kiểm toán nhà nước thực hiệnHoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ công trong lĩnh vực y tế do Kiểm toán nhà nước thực hiệnHoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ công trong lĩnh vực y tế do Kiểm toán nhà nước thực hiệnHoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ công trong lĩnh vực y tế do Kiểm toán nhà nước thực hiệnHoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ công trong lĩnh vực y tế do Kiểm toán nhà nước thực hiệnHoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ công trong lĩnh vực y tế do Kiểm toán nhà nước thực hiệnHoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ công trong lĩnh vực y tế do Kiểm toán nhà nước thực hiện

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN QUÁN HẢI

HOÀN THIỆN TỔ CHỨC KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG DỊCH VỤ CÔNG TRONG LĨNH VỰC Y TẾ DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

Hà Nội - 2017

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN QUÁN HẢI

HOÀN THIỆN TỔ CHỨC KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG DỊCH VỤ CÔNG TRONG LĨNH VỰC Y TẾ DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN

Chuyên ngành: Quản lý kinh tế

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các số liệu nêu trong Luận án là trung thực, được tiến hành nghiên cứu một cách nghiêm túc và kết quả nghiên cứu của các nhà nghiên cứu đi trước đã được tiếp thu một cách chân thực, cẩn trọng, có trích nguồn dẫn cụ thể trong Luận án Những kết luận khoa học của Luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Tác giả Luận án

Nguyễn Quán Hải

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

DANH MỤC CÁC BẢNG v

DANH MỤC CÁC HÌNH vi

DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ vii

DANH MỤC CÁC PHỤ LỤC viii

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU 6

1.1 Tổng quan các nghiên cứu trong nước 6

1.2 Tổng quan các nghiên cứu quốc tế 11

CHƯƠNG 2: LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ DỊCH VỤ CÔNG VÀ KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG DỊCH VỤ Y TẾ 17

2.1 Lý luận cơ bản về dịch vụ công 17

2.2 Dịch vụ công trong lĩnh vực y tế 22

2.3 Vai trò của Kiểm toán nhà nước đối với kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế 25

2.4 Tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế 32

2.5 Kinh nghiệm quốc tế về tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế 46

2.6 Những bài học kinh nghiệm 54

CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG DỊCH VỤ Y TẾ DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN 57

3.1 Thực trạng về hoạt động dịch vụ y tế tại Việt Nam 57

3.2 Thực trạng tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế do Kiểm toán nhà nước thực hiện 67

3.3 Đánh giá về tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế do Kiểm toán nhà nước thực hiện 87

CHƯƠNG 4: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG DỊCH VỤ Y TẾ DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN 99

4.1 Bối cảnh và yêu cầu hoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế do Kiểm toán nhà nước thực hiện 99

4.2 Định hướng hoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế do Kiểm toán

nhà nước thực hiện 104

4.3 Giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế do Kiểm toán nhà nước thực hiện 106

4.4 Các điều kiện cần thiết để thực hiện giải pháp 140

KẾT LUẬN 148

DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ 150

TÀI LIỆU THAM KHẢO 151

PHỤ LỤC 162

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

Supreme Audit Institutions

Tổ chức các cơ quan kiểm toán tối cao Châu Á

Supreme Audit Institutions

Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao

hàng năm

DANH MỤC CÁC BẢNG

Trang

2010-2015 59

quốc giai đoạn 2012-2014 64

bệnh viện giai đoạn 2010-2014 64

kiến nghị của KTNN 69

Bảng 3.7

DANH MỤC CÁC HÌNH

Trang

DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ

Trang

Sơ đồ 1.1 Khung phân tích nghiên cứu 16

Sơ đồ 2.1 Khung hệ thống dịch vụ y tế Việt Nam 23

Sơ đồ 2.2 Tổ chức bộ máy của Kiểm toán nhà nước 27

Sơ đồ 2.3 Mối quan hệ tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực 29

Sơ đồ 2.4 Tổ chức đoàn kiểm toán trực tuyến 38

Sơ đồ 2.5 Tổ chức đoàn kiểm toán phân tuyến 39

Sơ đồ 2.6 Quy trình kiểm toán chung của Kiểm toán nhà nước 40

Sơ đồ 4.1 Quy trình kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế 113

Sơ đồ 4.2 Nội dung kiểm toán trong giai đoạn thực hiện kiểm toán 121

Sơ đồ 4.3 Quy trình lập và phát hành báo cáo kiểm toán 134

DANH MỤC CÁC PHỤ LỤC

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Từ một tổ chức không có tiền thân, Kiểm toán nhà nước (KTNN) ra đời trên cơ

sở Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ, sau hơn 23 năm thành lập, KTNN đã trở thành một thể chế được hiến định trong Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Hơn 23 năm hoạt động và phát triển, cùng với việc thực hiện kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, những năm gần đây, KTNN

đã chú trọng hơn đến việc từng bước thực hiện kiểm toán hoạt động để đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công, việc thực hiện các chính sách kinh tế - xã hội của Quốc hội, Chính phủ

Ở Việt Nam, nhu cầu được cung cấp thông tin kiểm toán ngày càng cao và thông tin yêu cầu ngày càng toàn diện, trong đó các thông tin đánh giá về tính kinh

tế, hiệu quả và hiệu lực trong việc thực hiện các chính sách, nghị quyết của Quốc hội, Chính phủ, sử dụng các nguồn lực công luôn là sự quan tâm của các cơ quan chức năng và xã hội Hoạt động dịch vụ công tại Việt Nam trong những năm qua đã cho thấy nhiều điểm tích cực trong việc cung cấp các dịch vụ cho xã hội, tuy nhiên thực tiễn cũng cho thấy còn nhiều vấn đề cần phải xem xét, bổ sung để hoạt động cung ứng dịch vụ công ngày càng tốt hơn Trong đó, hoạt động dịch vụ công nhận được sự quan tâm hơn cả của dư luận xã hội đó là dịch vụ công trong lĩnh vực y tế, đặc biệt là chất lượng các sản phẩm dịch vụ y tế cung cấp cho người dân đã gây ra nhiều dư âm tiêu cực, bức xúc trong dư luận và làm nóng nghị trường Quốc hội trong những năm qua

Với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính công cao nhất trong bộ máy kiểm tra, giám sát tài chính - ngân sách quốc gia, hoạt động cung ứng dịch vụ y tế là đối tượng kiểm toán thường xuyên Theo đó, tổ chức công tác kiểm toán hoạt động dịch

vụ công trong lĩnh vực y tế (sau đây gọi là dịch vụ y tế) do KTNN thực hiện phải góp phần tăng cường vai trò của KTNN trong việc hỗ trợ các đơn vị này cải thiện tích cực việc cung ứng dịch vụ cho xã hội

Trong những năm qua, KTNN đã thường xuyên kiểm toán việc quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản tại Bộ Y tế và lồng ghép kiểm toán tại sở y tế trong các cuộc kiểm toán ngân sách các địa phương, tuy nhiên những cuộc kiểm toán này chủ yếu là kiểm toán báo cáo quyết toán và báo cáo tài chính, mới chỉ đánh giá bước đầu về các dịch vụ của ngành y tế mà chưa đánh giá được sâu công tác quản

lý, chỉ đạo, điều hành, cơ chế chính sách và chất lượng dịch vụ y tế Mặt khác, tổ chức hoạt động kiểm toán đang tiến hành theo một quy trình chung của một bộ, ngành, địa phương, chưa xây dựng được một quy trình riêng biệt tổ chức hoạt động kiểm toán để có thể đánh giá đầy đủ được hoạt động dịch vụ y tế; đồng thời quy trình kiểm toán chưa đi sâu phân tích lợi thế và vai trò của loại hình kiểm toán hoạt động để đáp ứng nhu cầu cung cấp thông tin tin cậy, khách quan, toàn diện và mang lại giá trị, lợi ích cho những người sử dụng thông tin trong việc thực hiện quyền giám sát của mình đối với tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của sản phẩm dịch vụ Chính phủ giờ đây đã quan tâm nhiều hơn đến chất lượng hoạt động dịch vụ công và quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra nhằm đáp ứng tính công khai, minh bạch và hiệu quả trong quản lý tài chính công, điều này đòi hỏi phải xem xét một cách thỏa đáng trên các khía cạnh của tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của các khoản chi tiêu công từ khâu lập dự toán ngân sách đến chấp hành và quyết toán ngân sách, do đó KTNN đã bắt đầu mở rộng phạm vi kiểm toán bằng việc lựa chọn các chủ đề kiểm toán nổi cộm…

Chính vì vậy, việc nghiên cứu để đưa ra những giải pháp nhằm nâng cao vai trò của KTNN đối với việc cung ứng dịch vụ y tế có ý nghĩa hết sức quan trọng và là yêu cầu cấp thiết đối với KTNN và phù hợp với định hướng đẩy mạnh kiểm toán chuyên đề và chuyển dần sang kiểm toán hoạt động trong chiến lược phát triển của KTNN đến năm 2020

Với ý nghĩa đó, tác giả lựa chọn đề tài: “Hoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt

động dịch vụ công trong lĩnh vực y tế do Kiểm toán nhà nước thực hiện” để

nghiên cứu những cơ sở lý luận, thực tiễn cũng như kinh nghiệm nước ngoài nhằm

đề xuất các giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

- Hệ thống hóa và luận giải cơ sở khoa học tổ chức thực hiện kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế

- Nghiên cứu, đánh giá thực trạng tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế do KTNN thực hiện, tổng hợp kinh nghiệm quốc tế

- Nghiên cứu và đề xuất các giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu: Tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế do

KTNN thực hiện gắn với quy trình kiểm toán chung của KTNN

(i) Kiểm toán hoạt động xử lý nước thải y tế của các bệnh viện tuyến trung ương trên địa bàn Hà Nội giai đoạn 2011-2015

(ii) Kiểm toán chuyên đề BHYT cho người nghèo giai đoạn 2010-2012

(iii) Kiểm toán việc quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước năm

2014 của Bộ Y tế

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, những nguyên lý cơ bản trong quản lý nói chung và kiểm tra kiểm soát nói riêng Đồng thời tác giả cũng

sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phương pháp tổng hợp, phân tích, thống kê, từ đó đưa ra các giải pháp kiến nghị về: hoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế phù hợp với điều kiện cụ thể và môi trường pháp lý hiện nay

ở Việt Nam

- Điều tra thông qua phỏng vấn: Phương pháp điều tra, phỏng vấn để thu thập tài liệu sơ cấp, sau đó tổng hợp, phân tích các tài liệu sơ cấp đã thu thập được Thực hiện phỏng vấn theo bảng hỏi, đối tượng là các chuyên gia kiểm toán và chuyên gia trong lĩnh vực y tế, viên chức làm công tác tài chính kế toán tại các bệnh viện, đơn

vị sự nghiệp của Bộ Y tế; phối hợp với các chuyên gia để xây dựng nội dung nghiên cứu và xử lý tài liệu thu thập nhằm có các kết quả tối ưu

- Kế thừa: Thu thập, tổng hợp, phân tích, so sánh, đánh giá các tài liệu từ các nghiên cứu trước, kế thừa có chọn lọc những tài liệu này; nội dung nghiên cứu liên quan đến nhiều lĩnh vực khoa học chuyên ngành như: khoa học quản lý, kinh tế, xã hội học,…

- Nghiên cứu trường hợp điển hình: Nghiên cứu một số trường hợp điển hình tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế Bên cạnh đó, nghiên cứu kinh nghiệm kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế của một số quốc gia trên thế giới để ứng dụng phù hợp với điều kiện của Việt Nam có vai trò khá quan trọng với định hướng nghiên cứu của Luận án

5 Đóng góp mới về khoa học của Luận án

Nghiên cứu về tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế với trường hợp nghiên cứu điển hình do KTNN thực hiện được coi là nghiên cứu mới, tiên phong và khám phá về chủ đề kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế nhận được sự quan tâm của dư luận Theo đó, nghiên cứu mang tính thời sự, có giá trị cả về lý luận, thực tiễn nhằm phát

triển lý luận chung và làm rõ khung lý thuyết cơ bản về việc triển khai loại hình kiểm toán hoạt động và kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế do KTNN thực hiện, phù hợp với định hướng phát triển loại hình kiểm toán hoạt động theo Chiến lược Phát triển của KTNN đến năm 2020 và những năm tiếp tới

6 Ý nghĩa và thực tiễn của Luận án

- Chất lượng tổ chức công tác kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế có ý nghĩa hết sức quan trọng trong hoạt động của KTNN Những kết quả kiểm toán đúng đắn, trung thực, khách quan của KTNN báo cáo Chính phủ, Quốc hội không chỉ cho phép đánh giá thực trạng hoạt động dịch vụ y tế mà còn cung cấp thông tin làm căn

cứ cho việc hoạch định các chính sách, các giải pháp khắc phục những yếu kém trong quản lý hoạt động dịch vụ y tế, đưa công tác quản lý hoạt động dịch vụ y tế lên trình độ cao hơn và tăng cường hơn nữa chất lượng cung ứng dịch vụ

- Về thực tiễn: (i) Nghiên cứu phân tích, đánh giá thực trạng việc tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế của KTNN Việt Nam trong thời gian qua Định hướng xây dựng để tổ chức triển khai loại hình kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực y tế; (ii)

Đề xuất các giải pháp tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế và định hướng xây dựng các quy trình, hướng dẫn thực hiện trong thực tiễn

7 Cơ cấu của Luận án

Ngoài phần mở đầu và kết luận, kết cấu của Luận án gồm 04 chương, cụ thể:

Chương 1: Tổng quan nghiên cứu

Chương 2: Lý luận cơ bản về dịch vụ công và kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế Chương 3: Thực trạng tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế do Kiểm toán

nhà nước thực hiện

Chương 4: Giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế do

Kiểm toán nhà nước thực hiện

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU 1.1 Tổng quan các nghiên cứu trong nước

1.1.1 Dịch vụ công và dịch vụ y tế

Cải cách khu vực công được nhiều nhà kinh tế, khoa học và các cơ quan quản lý quan tâm nghiên cứu, đáng chú ý có nghiên cứu của tác giả Ngô Ngọc Thắng (2007) với đề tài “Sự biến đổi chức năng xã hội của Nhà nước trong bối cảnh kinh

tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa”, nghiên cứu của tác giả Lê Hồng Sơn (2007) với công trình “Cơ sở lý luận của việc xác định giới hạn trách nhiệm của Nhà nước trong quản lý xã hội” đề cập đến chức năng xã hội của Nhà nước Các nhóm tác giả khác lại đề cập nhiều đến cải cách hành chính trong khu vực công như tác giả Lê Chi Mai (2003) với “Cải cách dịch vụ công ở Việt Nam”, tác giả Đinh Văn Ân và Hoàn Thu Hoa (2006) với “Đổi mới cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam”, nhóm tác giả Lê Xuân Bá, Bùi Văn Dũng, Nguyễn Thị Luyến (2005) với

“Thực trạng và giải pháp đổi mới cơ chế quản lý dịch vụ công” đã phân tích các bất cập của cơ chế thị trường và khuyến nghị giảm bớt sự can thiệp trực tiếp của Nhà nước, nghiên cứu của Đặng Đức Đạm (2009) về “Một số vấn đề về đổi mới quản lý dịch vụ công ở Việt Nam” đã phân tích khá rõ cơ sở lý luận, thực trạng và giải pháp

để phát triển dịch vụ công ở Việt Nam

Tuy nhiên các nghiên cứu trên đây được thực hiện từ năm 2003 đến 2009 và mục tiêu nghiên cứu còn khác nhau nên còn không ít vấn đề giải quyết chưa thấu đáo nên có nhiều cơ chế, chính sách mới liên quan đến dịch vụ công cần phải tiếp tục được nghiên cứu và hoàn thiện

Luận án tiến sĩ của Vũ Thanh Sơn (2007) nghiên cứu về “Cạnh tranh đối với khu vực công: kinh nghiệm quốc tế và những vấn đề của Việt Nam” đã luận giải được cơ sở lý luận cũng như thực trạng cạnh tranh đối với khu vực công và vận dụng được một số kinh nghiệm cạnh tranh đối với khu vực công trên thế giới vào Việt Nam, tuy nhiên Luận án mới chỉ đứng trên quan điểm cạnh tranh mà chưa làm

rõ được vai trò của các cơ quan quản lý Nhà nước và các cơ quan thanh tra, kiểm toán ở Việt Nam, mặt khác nghiên cứu này được thực hiện năm 2007, nhiều dịch vụ

công tại Việt Nam đã có nhiều đổi thay nên cần phải tiếp tục có những nghiên cứu mới hơn nữa để thúc đẩy hoạt động dịch vụ công phát triển tại Việt Nam

Luận án tiến sĩ của tác giả Phạm Chí Thanh năm (2011) về “Đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công ở Việt Nam” đã tiếp cận nghiên cứu tài chính của đơn vị sự nghiệp công theo các mối quan hệ với: Nhà nước, các chủ thể cung cấp đầu vào cho đơn vị, các chủ thể sử dụng dịch vụ của đơn vị sự nghiệp qua đó đã làm rõ kinh phí do NSNN cấp để thực hiện nhiệm vụ Nhà nước giao chính là Nhà nước mua dịch vụ của đơn vị, tuy nhiên tác giả chưa đi sâu nghiên cứu

về các chính sách, sản phẩm cụ thể của dịch vụ y tế mà chỉ đề cập dưới góc độ dịch

vụ chung của đơn vị sự nghiệp

Các báo cáo tổng quan ngành y tế từ năm 2007 đến nay do Bộ Y tế thực hiện

đã đề cập đến khái niệm dịch vụ y tế, các loại dịch vụ y tế và chỉ rõ dịch vụ y tế là dịch vụ chỉ toàn bộ các hoạt động chăm sóc sức khỏe (CSSK) cho cộng đồng, cho con người mà kết quả là tạo ra các sản phẩm không tồn tại dưới dạng hình thái vật chất cụ thể nhằm thỏa mãn kịp thời, thuận tiện và có hiệu quả hơn nhu cầu ngày càng tăng của cộng đồng và con người Theo đó báo cáo cho rằng dịch vụ y tế gồm

02 yếu tố “tiêu thụ” và “đầu tư”, sức khỏe là kết quả trực tiếp của việc tiêu thụ phúc lợi, đồng thời người lao động có sức khỏe sẽ đóng góp cho sản xuất và đầu tư, đặc biệt báo cáo là căn cứ quan trọng để đánh giá thực trạng và xác định các vấn đề ưu tiên của ngành y tế, cung cấp thông tin về lập kế hoạch phát triển dịch vụ y tế ở Việt Nam, thiết lập các chỉ số theo dõi, đánh giá hoạt động toàn diện các dịch vụ y tế của Việt Nam Do đây là báo cáo chuyên ngành đặc thù của ngành y tế nên chưa đề cập đến các hoạt động kiểm soát, kiểm tra hay kiểm toán để đánh giá độc lập chất lượng sản phẩm dịch vụ của ngành y tế, nên các thông tin từ báo cáo sẽ là tài liệu rất hữu ích cho việc xác định mục tiêu, nội dung, phạm vi để xây dựng quy trình kiểm toán hoạt động dịch vụ trong nghiên cứu

1.1.2 Tổ chức kiểm toán và kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế

Trong tổ chức kiểm toán, đáng chú ý có một số nghiên cứu đã đề cập đến tổ chức kiểm toán như: Đề tài khoa học cấp Bộ do Trần Đức Quế chủ nhiệm năm 1997

“Xây dựng quy trình kiểm toán NSNN”; Đề tài khoa học cấp Bộ do Bùi Hải Ninh chủ nhiệm năm 1999 “Cơ sở lý luận và thực tiễn kiểm toán hoạt động”; Luận án tiến sĩ của Nguyễn Hữu Phúc năm 2009 “Tổ chức kiểm toán NSNN do KTNN Việt Nam thực hiện”; Đề tài khoa học cấp Bộ do Lê Huy Trọng chủ nhiệm năm 2007

“Tổ chức kiểm toán hoạt động trong các cơ quan hành chính Nhà nước trong điều kiện thực hiện cơ chế tự chủ tài chính”; Đề tài khoa học cấp Bộ do Lê Minh Khái chủ nhiệm năm 2011 “Thực trạng và giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của đoàn kiểm toán”; Luận án tiến sĩ của Hoàng Quang Hàm năm 2014 “Hoàn thiện tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách Nhà nước của KTNN Việt Nam”… các nghiên cứu trên đây đã đề cập khá đầy đủ về cách thức để tổ chức triển khai một cuộc kiểm toán nói chung, tuy nhiên chưa để cập đến một lĩnh vực kiểm toán cụ thể, kiểm toán dịch vụ y tế chỉ được đề cập khi thực hiện lồng ghép trong cuộc kiểm toán ngân sách, tiền và tài sản tại các đơn vị, chưa làm rõ được phương thức và hướng dẫn cụ thể, chi tiết để tiến hành một cuộc kiểm toán hoạt động dịch vụ công chuyên biệt mà

cụ thể hơn nữa là dịch vụ y tế

Đáng lưu ý là nghiên cứu cấp Bộ do Mai Vinh chủ nhiệm năm 2007 “Đổi mới hoàn thiện tổ chức công tác kiểm toán ngân sách bộ, ngành” Trong nghiên cứu tác giả đã đề cập đến việc tổ chức triển khai một cuộc kiểm toán tại ngân sách bộ, ngành điển hình có nhiều tương đồng với hướng nghiên cứu của công trình này khi lấy Bộ Y tế làm đối tượng nghiên cứu chính Theo đó, Mai Vinh đã đi sâu nghiên cứu về ngân sách bộ, ngành và kiểm toán ngân sách bộ, ngành trên phương diện lý luận cũng như thực tiễn làm cơ sở cho việc đổi mới, hoàn thiện tổ chức kiểm toán ngân sách bộ ngành, tuy nhiên Mai Vinh chưa đề cập đến đặc thù của một cuộc kiểm toán trong một lĩnh vực cụ thể để đánh giá được tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của đối tượng kiểm toán mà cụ thể là sản phẩm dịch vụ trong lĩnh vực y tế cung cấp cho xã hội

Luận án tiến sĩ của Vũ Văn Họa năm 2010 “Tăng cường vai trò của kiểm toán hoạt động ở Việt Nam do KTNN thực hiện” đã bổ sung và làm rõ khái niệm kiểm toán hoạt động với tư cách là một loại hình kiểm toán để đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của các hoạt động; phân tích và làm rõ hơn so với các nghiên cứu trước đó về một số đặc điểm của kiểm toán hoạt động, như: đối tượng của kiểm toán hoạt động là toàn bộ quá trình quản lý, sử dụng các nguồn lực và kết quả hoạt động của một tổ chức; mục tiêu của các cuộc kiểm toán đều hướng tới việc đánh giá hoạt động của một tổ chức có tiến triển đúng mục đích không, có thực sự tiết kiệm không, có hiệu quả, hiệu lực không, có mang lại kết quả thỏa đáng và có tuân thủ pháp luật, quy chế, quy định không; lĩnh vực kiểm toán hoạt động có thể thực hiện

ở toàn bộ khu vực công, song chủ yếu tập trung vào những hoạt động, lĩnh vực đang

có vấn đề nổi cộm, ảnh hưởng lớn đến sự phát triển kinh tế xã hội, thời điểm kiểm toán hoạt động thực hiện trong tất cả các khâu của quá trình quản lý (trước, trong và sau), kiểm toán viên (KTV) cần phải có kiến thức rộng lớn, có năng lực phân tích vấn đề và có năng lực phối hợp với KTV khác

Đặc biệt đề tài nghiên cứu cấp bộ do Đoàn Xuân Tiên chủ nhiệm năm 2014

“Các giải pháp tăng cường kiểm toán hoạt động của KTNN” có ý nghĩa thiết thực

cả về mặt lý luận và thực tiễn, phù hợp với loại hình kiểm toán hoạt động là loại hình kiểm toán chính được lựa chọn trong quá trình nghiên cứu của Luận án, đề tài

đã tập trung nghiên cứu tổng quan về kiểm toán hoạt động từ khái niệm, mục tiêu, đối tượng, phạm vi, đặc điểm về nội dung và phương pháp của kiểm toán hoạt động, các tiêu chuẩn, tiêu chí về kiểm toán hoạt động; đặc điểm chung của tổ chức kiểm toán hoạt động đến thực trạng tổ chức thực hiện kiểm toán hoạt động của KTNN Tuy nhiên, Luận án của Vũ Văn Họa và đề tài của Đoàn Xuân Tiên nêu trên chỉ đi sâu phân tích việc áp dụng loại hình kiểm toán hoạt động và vai trò của loại hình kiểm toán này trong hoạt động của KTNN mà không chi tiết, cụ thể vào một lĩnh vực dịch vụ công được lựa chọn kiểm toán

Hiện nay, để triển khai loại hình kiểm toán này trong một lĩnh vực cụ thể vẫn còn gặp nhiều thách thức và là khoảng trống lớn cần được hoàn thiện, khoảng trống

đó là: khuôn khổ pháp lý nghề nghiệp, các chuẩn mực, quy trình, hướng dẫn, hồ sơ, mẫu biểu và phương pháp chuyên môn, nghiệp vụ chưa đảm bảo tính thống nhất, khoa học và chặt chẽ; kiểm toán hoạt động còn tập trung vào khâu hậu kiểm trong khi kiểm toán hoạt động có thể kiểm tra, đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trước và trong quá trình quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; hệ thống văn bản pháp luật do Nhà nước ban hành, nhất là hệ thống pháp luật về cải cách dịch vụ công chưa đồng bộ, thường xuyên có sự điều chỉnh, bổ sung, chưa minh bạch dẫn đến việc đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực gặp nhiều trở ngại, khó xác định tác động của chính sách do còn dàn trải, liên quan đến nhiều đối tượng và ở phạm vi rất rộng… Những thách thức trên đây sẽ được đề cập và làm sáng tỏ hơn khi Luận

án sẽ nghiên cứu để tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế, một chủ đề nhận được nhiều sự quan tâm trong giai đoạn hiện nay

Bên cạnh đó, có khá nhiều bài bào đăng trên các tạp chí chuyên ngành, tạp chí khoa học có một số đánh giá có liên quan đến tổ chức một cuộc kiểm toán nói chung, hoạt động dịch vụ, và dịch vụ y tế nói riêng, như: bài viết của Nguyễn Hữu Phúc (2007) về “Kiểm toán chuyên đề một hướng tiếp cận mới của KTNN”; Lê Đình Thăng (2009) về “Cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập nhìn từ kết quả kiểm toán”; Mai Vinh (2007) về “Một số ý kiến qua kết quả kiểm toán về quản lý thu và sử dụng viện phí trong các bệnh viện”; Trần Minh Khương (2013) với “Thấy gì qua kiểm toán việc đấu thầu mua thuốc, vật tư y tế và trang thiết bị tại một số bệnh viện tuyến tỉnh”; Nguyễn Thanh Sơn (2013) về “Quản lý, sử dụng Quỹ BHYT: Nghịch lý và lạm dụng”; Đoàn Xuân Tiên (2014) về “Các giải pháp nâng cao chất lượng kiểm toán hoạt động”; Ngọc Bích (2015) về “Báo cáo kết quả hai cuộc kiểm toán hoạt động trong năm 2014”; Vinh Thúy (2015) về “Tăng cường công tác quản lý Nhà nước đối với lĩnh vực y tế tư nhân”; Thùy Giang (2016) về “Lãng phí lớn trong việc mua sắm thiết bị y tế”; Bạch Dương (2017) về

“Kiểm toán BHXH, lộ nhiều vấn đề”

1.2 Tổng quan các nghiên cứu quốc tế

1.2.1 Dịch vụ công và dịch vụ y tế

Từ thập kỷ 80 trở lại đây, khi xuất hiện xu hướng quản lý công mới, trong đó có việc đề cao vai trò của tư nhân tham gia phát triển dịch vụ công thì nhiều nhà khoa học, nhà quản lý bắt đầu nghiên cứu sâu về dịch vụ công Đáng lưu ý là các nghiên cứu của Wallis và Dollery (1998) về “Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi”, của David và Ted (1997) về “Đổi mới hoạt động của Chính phủ”, của Le Grand (1991) về “Lý thuyết về sự thất bại của thị trường” Các nghiên cứu của các tác giả trên đề cập đến các khuyết tật của Nhà nước khi cung ứng dịch vụ công, đòi hỏi phải có những đổi mới vai trò quản lý của Nhà nước đối với dịch vụ công Ngoài ra, có một số nghiên cứu đề cập đến kinh nghiệm của một số nước về việc ủy quyền cho tư nhân tham gia cung ứng dịch vụ công như Nick và Libby (2001) về

“Các công ty tư nhân và nguồn lực công”

Việt Nam cũng không nằm ngoài xu hướng đó nên đã thu hút được sự quan tâm của các nhà kinh tế, các nhà khoa học cũng như các tổ chức lớn trên thế giới Đáng chú ý có nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới (1993) về “Việt Nam cải cách theo hướng rồng bay” và “Việt Nam tiến vào thế kỷ XXI - Trụ cột của sự phát triển” năm 2000 Các nghiên cứu này đã chỉ ra sự phức tạp của quá trình xã hội hóa dịch vụ công ở Việt Nam, hay nghiên cứu của Đại học Harvard (2010) về “Lựa chọn thành công - Bài học từ Đông Á và Đông Nam Á cho tương lai của Việt Nam”

đã chỉ rõ vai trò của dịch vụ công đối với sự phát triển của Việt Nam, trong đó nhấn mạnh đến vai trò của dịch vụ hành chính công Tuy vậy, các nghiên cứu trên đây cũng cho thấy nhiều quan điểm trong việc tiếp cận phát triển dịch vụ công gắn với từng thế chế cầm quyền, trong đó có nhiều mâu thuẩn khác nhau đối với từng quan điểm phát triển Do vậy, khi tham khảo các nghiên cứu của nước ngoài cần phải gắn với văn hóa, truyền thống, đặc trưng của thể chế chính trị ở Việt Nam

Có nhiều nghiên cứu và báo cáo về việc cải thiện hệ thống cung ứng dịch vụ y

tế trên thế giới Các nghiên cứu sử dụng dịch vụ y tế trên thế giới đều cho thấy quyết định của người bệnh đi đâu, làm gì khi bị bệnh phụ thuộc khá nhiều vào tính

sẵn có của dịch vụ, chất lượng dịch vụ y tế, giá thành cũng như cấu trúc xã hội và các đặc trưng cá nhận của người bệnh cũng như loại bệnh, mức độ bệnh Các nghiên cứu sử dụng dịch vụ y tế trên thế giới đã được thực hiện ở nhiều nước như Thụy Điển, Mỹ, Anh, Canada Ở các nước này, với nhiều lý do khác nhau y tế tư nhân

đã được huy động tham gia cung ứng dịch vụ y tế, giảm bớt gánh nặng của y tế Nhà nước Đối với các nước đang phát triển, phải trải qua thời kỳ quá độ, sự bao cấp của Nhà nước bị cắt giảm dẫn đến thiếu trang thiết bị y tế, suy giảm tinh thần và thái độ phục vụ trong đó có Việt Nam, đây là những yếu tố và lý do dẫn đến sự phát triển của hệ thống y tế tư nhân tại các nước này

Halse và cộng sự (2014) với nghiên cứu “Chính sách cạnh tranh trong thị trường dịch vụ y tế ở Nam Phi” đã nghiên cứu khái quát bức tranh tổng thể thực trạng thị trường dịch vụ y tế ở Nam Phi, chỉ ra các bài học kinh nghiệm quốc tế về phát triển thị trường y tế ở Nam Phí, tác giả Preker với nghiên cứu “Chính sách kinh

tế và vai trò của y tế tư nhân trong thị trường dịch vụ y tế” đã khái quát đặc điểm thị trường dịch vụ y tế, bao gồm thị trường đầu vào và đầu ra với những đặc điểm và rào cản gia nhập ngành khác nhau giữa các loại hàng hóa của thị trường dịch vụ y

tế Theo tác giả, cần phải tạo cơ hội bình đẳng giữa các chủ thể trong nền kinh tế trong việc tiếp cận tới các nguồn lực

1.2.2 Kiểm toán hoạt động

Kiểm toán hoạt động được triển khai ở Mỹ, Canada, Anh và một số quốc gia phát triển khác vào cuối những năm 1960 Kể từ khi ra đời cho đến nay, đã có rất nhiều thuật ngữ về kiểm toán hoạt động như: kiểm toán giá trị tiền, kiểm toán toàn diện, kiểm toán 3Es, kiểm toán chương trình…Tuy nhiên, thuật ngữ được sử dụng chủ yếu là kiểm toán hoạt động Có một số các khái niệm về kiểm toán hoạt động như sau: Trong tác phẩm kiểm toán một phương pháp liên kết của tác giả Alvin A.rens và James K Loebbecke đã định nghĩa “Kiểm toán hoạt động là một việc thẩm tra các trình tự và phương pháp tác nghiệp ở bộ phận nào đó của một tổ chức nhằm mục đích đánh giá hiệu năng và hiệu quả” Tác giả Raffegean và Dubois (1984) cho rằng kiểm toán hoạt động là nhận định thành tích và hiệu quả Theo các

Chuẩn mực kiểm toán của INTOSAI số 1.038 và 1.040 có nêu “Toàn bộ lĩnh vực KTNN bao gồm kiểm toán tính tuân thủ, tính hợp pháp và kiểm toán hoạt động” và

“Kiểm toán hoạt động bao hàm kiểm toán tính tiết kiệm, hiệu quả và hiệu lực Đáng lưu ý tại đại hội IX năm 1977 trước thực tiễn hoạt động của KTNN trên thế giới, INTOSAI đã ra tuyên bố Lima (tổ chức tại Peru) đã nêu: Nhiệm vụ truyền thống của cơ quan kiểm toán tối cao là kiểm toán tính hợp pháp và hợp thức của công tác quản lý tài chính và hoạt động kế toán Bên cạnh loại hình kiểm toán này vẫn giữ nguyên ý nghĩa của nó, còn một loại hình kiểm toán có tầm quan trọng tương đương

là kiểm toán hoạt động tập trung vào kiểm tra hành vi, tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của nền hành chính công Trên thực tế, định hướng chủ đạo của tuyên bố Lima được vận dụng vào các luật kiểm toán của các nước còn những điểm khác nhau: (i) Đặt ngang bằng giữa kiểm toán hoạt động và kiểm toán tài chính, như: Luật Kiểm toán của Trung Quốc, Cộng hòa Pháp, Cộng hòa Liên bang Nga, Cộng hòa Liên bang Đức, Malaysia… (ii) Chỉ quy định một số đối tượng kiểm toán chịu sự kiểm tra về tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực, như: Luật Kiểm toán của Thái Lan, Anh… Cho dù có nhiều nghiên cứu về kiểm toán hoạt động nhưng đều cho rằng kiểm

toán hoạt động có mục tiêu là nhằm xem xét và đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và

hiệu lực của các hoạt động Dựa trên quan điểm chung của INTOSAI về kiểm toán hoạt động, các KTNN có thể xác định những mục tiêu cụ thể hơn về kiểm toán hoạt động cho phù hợp với điệu kiện, yêu cầu quản lý của quốc gia mình

1.2.3 Tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế

Trên thế giới, các nghiên cứu về tổ chức một cuộc kiểm toán đã được cụ thể hóa thành các cẩm nang kiểm toán và hướng dẫn kiểm toán dưới dạng các quy trình, chuẩn mực Bênh cạnh đó, các cơ quan kiểm toán trên thế giới đã hình thành kiểm toán hoạt động từ khá lâu, do vậy việc tổ chức kiểm toán hoạt động trong từng lĩnh vực thể hiện khá rõ nét, một số quốc gia đã quan tâm đến lĩnh vực dịch vụ y tế của quốc gia mình và có nhiều đánh giá hoạt động của lĩnh vực này, như: Canada, Anh, Australian, Mỹ, Tazanian…, đặc biệt tại Vương quốc Anh đã ban hành rất chi tiết,

cụ thể hướng dẫn kiểm toán về chương trình y tế quốc gia

Nghiên cứu tại KTNN Canada (2012) đã được ứng dụng trong việc kiểm toán thường xuyên dịch vụ y tế quốc gia hàng năm Theo đó, tại Canada, ngành y tế được

tổ chức rộng khắp ơ trung ương và ở các bang thuộc địa phương quản lý, trong đó

họ có hệ thống kiểm toán nội bộ đầy đủ trong các cơ sở y tế, trừ một số cơ sở y tế tư nhân không thuộc sự quản lý của các cấp chính quyền, song nó được chi phối khá chặt chẽ bởi các quy định của pháp luật về hoạt động dịch vụ y tế, do đó hoạt động của ngành y tế thường xuyên là đối tượng kiểm toán tại quốc gia này, theo đó KTV

sẽ dựa trên những tiêu chí cụ thể và được hướng dẫn chi tiết trong cẩm nang kiểm toán hoạt động, KTV phải xây dựng và cập nhật liên tục hiểu biết về đơn vị được kiểm toán

Nghiên cứu kiểm toán dịch vụ y tế của Vương quốc Anh (2010) đã được sử dụng thường xuyên trong thực tiễn của KTNN Anh, theo đó các cuộc kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế sẽ yêu cầu các KTV phác thảo ra các tiêu chí kiểm toán, đặt chúng vào các tình huống cụ thể và đi tìm câu trả lời cho các câu hỏi này Sau khi thiết lập được các tiêu chí ở mức độ tổng quan, các KTV sẽ tiếp tục xây dựng các tiêu chí cụ thể, chi tiết hơn Do đã có hướng dẫn bộ tiêu chí cho lĩnh vực y tế nên các tiêu chí đánh giá còn yêu cầu KTV phải giải thích rõ lý do lựa chọn, phải có sơ

đồ lô gíc và xác định rủi ro có thể gặp phải, các KTV cần phải xác định phương pháp cung cấp các bằng chứng cần thiết để trả lời cho các câu hỏi đã đặt ra Tiếp đó, các KTV cần lập mô hình cho các nguồn bằng chứng của mình sau đó mới tiến hành thu thập, phân tích bằng chứng và xác định các nghiên cứu, phát hiện chính Nghiên cứu đánh giá kiểm toán dịch vụ y tế của KTNN Australia (2008): KTNN Australia (ANAO) thường lập kế hoạch theo cấu trúc để xác định chủ đề kiểm toán trong tương lai Việc chuẩn bị cho chương trình kiểm toán hoạt động dịch

vụ y tế thường được thiết kế qua 04 bước: B1 là phân tích các chủ đề dịch vụ công theo quy định của Luật; B2 là phân tích sâu về dịch vụ công y tế; B3 là xác định trọng tâm của cuộc kiểm toán; B4 là xây dựng chương trình kiểm toán

Một số ghi nhận của các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới quan tâm đến kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế: Báo cáo đánh giá về việc sử dụng các khuyến

nghị kiểm toán do Vương quốc Bỉ thuộc Liên minh Châu Âu xây dựng năm 2010 có

đề cập đến việc các quốc gia Châu Âu nên sử dụng các khuyến nghị kiểm toán như thế nào cho hiệu quả nhất để cải thiện chất lượng dịch vụ CSSK cho người dân và ban hành các chính sách liên quan nhằm khắc phục những bất cập của chính sách y

tế thuộc các quốc gia trong khối Liên minh Châu Âu BCKT hoạt động của Tazania năm 2009 đề cập cụ thể tại một số đơn vị y tế điển hình để đưa ra khuyến nghị cho tổng thể khá đặc thù trong quá trình triển khai kiểm toán Tại BCKT hoạt động kiểm toán dịch vụ y tế của Rwanda năm 2007 đề cập đến nguyên nhân cơ quan kiểm toán quốc gia lựa chọn dịch vụ y tế để tiến hành kiểm toán, từ đó KTNN Rwanda đã xây dựng chương trình kiểm toán hoạt động và ban hành BCKT với 32 khuyến nghị nhằm cải thiện dịch vụ y tế trong điều kiện ngân sách còn eo hẹp

Bên cạnh đó, đã có nhiều hội thảo quốc tế quan tâm đến tổ chức kiểm toán dịch

vụ y tế, như: Hội thảo đánh giá sự tiến bộ trong dịch vụ y tế tại Nam Phi qua hoạt động kiểm toán năm 2014; Hội thảo phát triển kiểm toán hoạt động trong khu vực dịch vụ công tổ chức tại Lithuania năm 2008; Hội thảo phương pháp thực hiện kiểm toán trong lĩnh vực công được tổ chức tại Đức năm 2014 với sự tham dự của kiểm toán Vương quốc Anh, Tòa thẩm kế của Pháp, KTNN Bỉ, các chuyên gia của Liên Hiệp Quốc, Tòa án Châu Âu đã thảo luận về lợi ích của loại hình kiểm toán hoạt động dịch vụ công để đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của chủ đề kiểm toán

Có thể nhận thấy, các cơ quan KTNN trên thế giới họ thường tập trung lựa chọn một số chủ đề thuộc dịch vụ công được cung cấp bởi các đơn vị thuộc Chính phủ nhận được nhiều sự quan tâm của công chúng Tuy nhiên cơ chế cung cấp dịch vụ

và phân loại dịch vụ ở những quốc gia này có nhiều khác biệt so với Việt Nam, vì vậy phương thức tổ chức kiểm toán hoạt động dịch vụ cũng không giống nhau, song những nghiên cứu kiểm toán của các quốc gia này sẽ là tài liệu quan trọng khi vận dụng vào thực tiễn của Việt Nam; các nghiên cứu của nước ngoài còn nặng về khung lý thuyết, trong khi cái KTNN Việt Nam cần nhất là thực hành tại bước

“Thực hiện kiểm toán”, nghĩa là kiểm toán nội dung gì và thực hiện kiểm toán như

thế nào để đánh giá được tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của dịch vụ y tế Đây là khoảng trống lớn mà trong nghiên cứu này cần phải tập trung giải quyết

Kết luận Chương 1

Các công trình nghiên cứu về kiểm toán hoạt động dịch vụ công trong nước mới chỉ dừng lại ở khái niệm học thuật là chủ yếu, các công trình nghiên cứu còn mang tính vụ việc, chưa thể hiện tính liên tục, có hệ thống trong một lĩnh vực cụ thể; các nghiên cứu của quốc tế đã được cụ thể hóa thành các cẩm nang, hướng dẫn theo các quy trình, chuẩn mực song có nhiều khác biệt khi ứng dụng vào Việt Nam Hiện nay, ở Việt Nam chưa có một công trình nào nghiên cứu chi tiết và đầy đủ về kiểm toán hoạt động dịch vụ công vận dụng cụ thể vào lĩnh vực y tế

Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực trạng về kiểm toán hoạt động dịch vụ y

tế, Luận án dự định sẽ đưa ra được phương thức tổ chức kiểm toán hoạt động dịch

vụ y tế nhằm hướng tới việc kiểm toán toán đánh giá được tính tuân thủ, kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong lĩnh vực y tế nhận được sự quan tâm lớn của dư luận Các nội dung nghiên cứu trong các chương được khái quát như khung phân tích Sơ đồ 1.1:

Sơ đồ 1.1: Khung phân tích nghiên cứu

CHƯƠNG 2: LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ DỊCH VỤ CÔNG VÀ KIỂM TOÁN

HOẠT ĐỘNG DỊCH VỤ Y TẾ 2.1 Lý luận cơ bản về dịch vụ công

2.1.1 Khái niệm dịch vụ công

Khái niệm dịch vụ công được sử dụng rộng rãi ở Châu Âu từ sau thế chiến thứ hai và nó gắn với vai trò quản lý của Nhà nước trong việc cung ứng dịch vụ công cho xã hội Đến đầu thế kỷ XX bắt đầu xuất hiện nhiều nghiên cứu sâu và rộng về việc Nhà nước cung ứng dịch vụ công và khái niệm dịch vụ công thay đổi tùy thuộc vào điều kiện, bối cảnh của mỗi quốc gia, song nó luôn gắn với Nhà nước trong việc cung ứng dịch vụ Từ điển Petit Larousse của Pháp (1995) “Dịch vụ công được hiểu

là hoạt động vì lợi ích chung, do cơ quan Nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm” [104] Theo Shafrizt (2002) thì dịch vụ công được hiểu “(i) Sự tham gia vào đời sống xã hội, hành động tự nguyện vì cộng đồng; (ii) Việc làm cho Chính phủ, toàn

bộ công nhân viên chức trong khu vực công cộng của quốc gia; (iii) Việc mà chính quyền làm cho cộng đồng của mình, sự bảo vệ của cảnh sát, thu dọn rác…; (iv) Một

cơ sở công ích của địa phương; (v) Nghĩa vụ của một người đối với Nhà nước” [40]

Ở Canada có tới 34 loại hoạt động được coi là hoạt động dịch vụ công, trong khi đó

ở Pháp và Italia quan niệm dịch vụ công là những hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của con người do các cơ quan Nhà nước đảm nhiệm hoặc do các tổ chức tư nhân thực hiện theo các tiêu chuẩn, quy định của Nhà nước

Xét về lý thuyết, dịch vụ công là những dịch vụ có đặc điểm không loại trừ và không cạnh tranh trong tiêu dùng, theo quan niệm này những dịch vụ có cả hai đặc điểm trên có thể gọi là dịch vụ thuần công Dịch vụ thuần công tất cả mọi người đều được hưởng lợi, tiêu dùng hoặc sử dụng bất kể có phải trả tiền hay không và nó không ảnh hưởng gì nếu có thêm một hoặc nhiều người cùng sử dụng dịch vụ Bên cạnh các dịch vụ thuần công còn có những dịch vụ không thuần công hay còn gọi là dịch vụ bán công Đây là các dịch vụ không phải ai cũng tự nhiên được sử dụng, tiêu dùng và việc sử dụng, tiêu dùng của người này có thể ảnh hưởng nhất định đến việc sử dụng, tiêu dùng của người khác [1], [19]

Ở Việt Nam, khái niệm dịch vụ công được hiểu hẹp hơn so với quốc tế và nhấn mạnh đến việc không bao gồm các chức năng công quyền, như lập pháp, hành pháp,

tư pháp, an ninh, quốc phòng mà tập trung nhiều hơn vào chức năng phục vụ xã hội của Nhà nước, qua đó nhấn mạnh vai trò của Nhà nước trong việc cung cấp các dịch vụ cho cộng đồng, song Nhà nước không độc quyền cung cấp các dịch vụ mà

có thể xã hội hóa một số dịch vụ tạo điều kiện cho khu vực phi Nhà nước thực hiện, như: y tế, giáo dục, cấp thoát nước [1], [26], [39], [94] Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ X (2006) đã chỉ ra yêu cầu cần nghiên cứu cơ chế, chính sách nhằm tạo cơ chế đầy đủ để các tổ chức cung ứng dịch vụ công thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy và tài chính Đến Đại hội Đảng lần thứ XI (2011) định hướng cần phải đẩy mạnh xã hội hoá các loại dịch vụ công phù hợp với cơ chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, và đến Đại hội Đảng lần thứ XII (2016) xác định phải bảo đảm minh bạch về nghĩa vụ và trách nhiệm trong thủ tục hành chính Nhà nước và dịch vụ công để quyền tài sản được giao dịch thông suốt [20], [21], [22]

Như vậy, khái niệm và phạm vi dịch vụ công cho dù được tiếp cận ở nhiều góc

độ khác nhau, song chúng đều có tính chất chung là nhằm phục vụ cho nhu cầu và lợi ích chung thiết yếu của xã hội Ngay cả khi chuyển giao một phần việc cung ứng dịch vụ công cho khu vực tư nhân thì Nhà nước vẫn có vai trò điều tiết nhằm đảm bảo sự công bằng trong phân phối các dịch vụ và khắc phục các bất cập của thị trường Theo đó, dịch vụ công có thể được hiểu là “Những hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của xã hội, vì lợi ích chung của cộng đồng, của xã hội do Nhà nước trực tiếp đảm nhận hay ủy quyền và tạo điều kiện cho khu vực tư nhân thực hiện”

2.1.2 Phân loại dịch vụ công

Dựa vào chủ thể cung ứng, dịch vụ công được phân thành ba loại sau:

- Dịch vụ công do cơ quan Nhà nước trực tiếp cung ứng: Bao gồm những dịch

vụ công cộng cơ bản do các cơ quan Nhà nước cung cấp, như: Giáo dục, y tế, an ninh, quốc phòng

- Dịch vụ công do các tổ chức phi Chính phủ và khu vực tư nhân cung cấp: Bao gồm những dịch vụ mà Nhà nước có trách nhiệm cung cấp, nhưng không tổ chức thực hiện mà chuyển giao cho tổ chức phi Chính phủ và tư nhân thực hiện dưới sự kiểm soát và giám sát của Nhà nước

- Dịch vụ công do tổ chức Nhà nước, tổ chức phi Chính phủ, tổ chức tư nhân phối hợp thực hiện: Cách thức phối hợp này được triển khai áp dụng ở nhiều quốc gia trên thế giới

Dựa vào tính chất của dịch vụ, dịch vụ công được chia thành ba loại hình sau:

- Dịch vụ hành chính công: Là dịch vụ gắn với chức năng quản lý Nhà nước nhằm đáp ứng nhu cầu của người dân Để thực hiện chức năng này Nhà nước phải tiến hành những hoạt động phục vụ trực tiếp, như: Cấp giấy phép, công chứng, hộ tịch Người dân hưởng các dịch vụ này không theo cơ chế cung - cầu mà sử dụng dịch vụ thông qua việc đóng phí, lệ phí cho các cơ quan hành chính Nhà nước, không vì mục tiêu lợi nhuận

- Dịch vụ sự nghiệp công: Bao gồm các hoạt động chuyên môn nhằm đáp ứng nhu cầu liên quan đến sự phát triển con người về văn hóa, tinh thần và thể chất, như: Sự nghiệp giáo dục, văn hóa, y tế, khoa học Xu hướng chung tại nhiều quốc gia trên thế giới là Nhà nước chỉ thực hiện những dịch vụ công mà xã hội không thể làm được hoặc không muốn làm, nên Nhà nước đã dần chuyển giao việc cung ứng dịch vụ công này cho khu vực ngoài Nhà nước thực hiện

- Dịch vụ công ích: Là việc cung cấp các hàng hóa, dịch vụ cơ bản, thiết yếu cho người dân, như: Vận tải công cộng, vệ sinh môi trường, phòng chống thiên tai

do các doanh nghiệp Nhà nước thực hiện

Tùy theo các tiêu chí và cách phân chia sẽ có nhiều cách phân loại khác nhau, trong phạm vi của Luận án, tác giả lựa chọn phân loại theo tính chất của dịch vụ để tiếp cận vấn đề

2.1.3 Đặc điểm dịch vụ công

- Đặc điểm xã hội của dịch vụ công: Với mục tiêu chính là phục vụ lợi ích cộng đồng, đáp ứng nhu cầu của tất cả người dân mà không phân biệt giai cấp, địa vị xã

hội nhằm đảm bảo công bằng và ổn định xã hội, mọi người đều có quyền ngang nhau trong việc tiếp cận các dịch vụ với tư cách là đối tượng phục vụ của Nhà nước

- Là hàng hóa đặc biệt: Dịch vụ công được coi là một loại hàng hóa đặc biệt, việc cung ứng sản phẩm dịch vụ luôn gắn với vai trò của Nhà nước Dịch vụ có thể được cung cấp bởi các chủ thể khác nhau, có thể là Nhà nước, tư nhân hoặc Nhà nước và tư nhân cùng phối hợp cung ứng, nhưng trong mọi trường hợp Nhà nước đều giữ một vị trí quan trọng trong việc cung ứng dịch vụ, không để cho quy luật thị trường, quy luật thương mại chi phối hoàn toàn lĩnh vực này

- Là hàng hóa công cộng: Là loại hàng hóa mang lại lợi ích không chỉ cho những người mua nó mà cho cả những người không phải trả tiền cho loại hàng hóa này Điều này cho thấy tại sao Nhà nước lại có vai trò quan trọng trong việc sản xuất hoặc bảo đảm cung ứng các loại hàng hóa công cộng cho xã hội

2.1.4 Dịch vụ công ở Việt Nam

Ở nhiều nước trên thế giới, khu vực Nhà nước đã từng nắm độc quyền trong lĩnh vực cung ứng dịch vụ công và nhìn chung chất lượng cung ứng là vấn đề gây nhiều bức xúc Kinh nghiệm từ các nước phát triển cho thấy một Chính phủ ôm đồm quá mức sẽ không đưa đến một xã hội phát triển Do vậy, một trong những mục tiêu cải cách đã được các Nhà nước xác định rõ là chuyển một phần khá lớn chức năng quản lý xã hội của Chính phủ sang cho các tác nhân khác, và xã hội hóa dịch vụ công là một xu thế lớn trong cải cách Nhà nước hiện nay ở phần lớn các nước trên thế giới Nhà nước vẫn giữ vai trò quan trọng trong đảm bảo cung cấp dịch vụ công, nhưng không nhất thiết phải là người trực tiếp cung cấp tất cả các dịch vụ đó Vai trò của Nhà nước cần thể hiện rõ hơn trong đẩy mạnh quản lý cung ứng dịch vụ công bằng luật pháp, chính sách và các biện pháp mang tính hỗ trợ, kích thích Các Nhà nước tiên tiến hiện nay đang tìm cách sử dụng tối đa cơ chế thị trường trong lĩnh vực cung cấp dịch vụ công Phần lớn dịch vụ công được toàn xã hội tiến hành, Nhà nước chỉ giữ lại những dịch vụ cần thiết nhất theo hướng “Nhà nước nhỏ như cần thiết, xã hội lớn như có thể” [1]

Trước năm 1999 Nhà nước thực hiện việc bao cấp, độc quyền trong cung ứng dịch vụ công, chế độ bao cấp cho toàn dân được Nhà nước thực hiện một cách triệt

để, phần lớn các dịch vụ công do Nhà nước cung ứng đều không thu tiền, ít có sự phân biệt các thành phần và Nhà nước là chủ thể duy nhất cung ứng dịch vụ công

Từ năm 1999 đến nay, nhận thức về vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch

vụ công đã tiến thêm một bước quan trọng, đặc biệt Luật Tổ chức Chính phủ (2001)

đã xác định trách nhiệm của Chính phủ “Thống nhất quản lý việc xây dựng, phát triển kinh tế quốc dân, phát triển văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học và công nghệ, các dịch vụ công Bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý Nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý Nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực” [1]

Vấn đề đổi mới quản lý, cung ứng dịch vụ công đã được định hướng rõ nét theo hướng tiếp cận kinh tế thị trường nhằm đổi mới cơ chế quản lý và phương thức cung cấp các dịch vụ công, phát triển về quy mô gắn với chất lượng và hiệu quả các dịch vụ công, nâng cao năng lực quản lý Nhà nước, đổi mới cơ chế hoạt động của các đơn vị công lập và huy động mạnh mẽ mọi nguồn lực của xã hội Những đổi mới trong công tác quản lý Nhà nước liên tục trong cung ứng dịch vụ công đã đạt được những kết quả nhất định và tích cực, tính hiệu quả, minh bạch, công bằng trong cung ứng dịch vụ công được xác lập; những thủ tục rườm rà, chồng chéo dễ bị lợi dụng gây khó khăn, tiêu cực đã dần được loại bỏ

Bên cạnh kết quả đạt được, những hạn chế trong cung ứng dịch vụ công cũng đang đặt ra cho Việt Nam nhiều vấn đề cần tiếp tục quan tâm giải quyết:

Thứ nhất, hiệu quả cung ứng dịch vụ công thấp, chưa đáp ứng được kỳ vọng

của người sử dụng dịch vụ Các dịch vụ này nhìn chung không chỉ thiếu về số lượng, mà chất lượng phục vụ cũng còn hạn chế, do khối lượng dịch vụ công do Nhà nước đảm nhận cung ứng trực tiếp còn quá lớn

Thứ hai, bộ máy Nhà nước còn nhiều bất cập, mang nặng dấu ấn của cơ chế tập

trung, quan liêu bao cấp, chưa đáp ứng được những yêu cầu của cơ chế quản lý mới, hiệu quả quản lý còn thấp

Thứ ba, thiếu hụt ngân sách trong cung ứng dịch vụ công khi Nhà nước giao

cho các đơn vị thực hiện nhiều hoạt động dịch vụ công miễn phí hoặc thu một phần phí rất thấp, nhưng lại không bảo đảm cho các đơn vị này các điều kiện thực hiện cần thiết về nhân lực, công nghệ, tài chính thì việc hoàn thành các nhiệm vụ được giao của các đơn vị này là rất khó khăn

2.2 Dịch vụ công trong lĩnh vực y tế

2.2.1 Khái niệm dịch vụ y tế

Theo Tổ chức y tế thế giới (2007): Dịch vụ y tế bao gồm tất cả các dịch vụ về chẩn đoán, điều trị bệnh tật và các hoạt động chăm sóc, phục hồi sức khoẻ, bao gồm các dịch vụ y tế cá nhân và các dịch vụ y tế công cộng [4]

Theo Bộ Y tế trong Báo cáo tổng quan ngành y tế năm 2007, dịch vụ y tế là dịch vụ chỉ toàn bộ các hoạt động CSSK cho cộng đồng, cho con người mà kết quả

là tạo ra các sản phẩm hàng hóa không tồn tại dưới dạng hình thái vật chất cụ thể nhằm thỏa mãn, thuận tiện và có hiệu quả hơn các nhu cầu ngày càng tăng của người dân và xã hội [4]

Theo Lê Chi Mai (2004): Dịch vụ y tế bao gồm dịch vụ về KCB, tiêm chủng, phòng chống bệnh tật… Đây được xem như một quyền cơ bản của con người, vì vậy không thể để cho thị trường chi phối mà đó là trách nhiệm của Nhà nước [39]

Có nhiều quan niệm về dịch vụ y tế được ghi nhận dưới những góc độ khác nhau nhưng tựu chung thì: Dịch vụ y tế chính là một loại hàng hóa dịch vụ công đặc thù, đáp ứng những nhu cầu cơ bản của người dân và cộng đồng bao gồm hai nhóm dịch vụ thuộc khu vực công mở rộng: Nhóm dịch vụ khám, chữa bệnh và nhóm dịch vụ y tế công cộng do Nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm Chất lượng dịch vụ y

tế vì thế bao gồm 02 cấu thành: (i) Chất lượng kỹ thuật; (ii) Chất lượng chức năng

2.2.2 Hệ thống cung ứng dịch vụ y tế của Việt Nam

Những năm trước đổi mới, hệ thống y tế ở Việt Nam được vận hành theo cơ chế bao cấp, mọi người dân được khám chữa bệnh miễn phí Bước vào thời kỳ đổi mới,

từ cuối những năm 80 của thế kỷ trước, một loạt chính sách mới đã được ban hành, nhằm thực hiện chủ trương “Nhà nước và nhân dân cùng làm”, tăng thêm nguồn lực

và giải quyết những khó khăn về chăm sóc sức khoẻ nhân dân ở giai đoạn đầu đổi mới Từ năm 2000 đến nay, các chính sách y tế tiếp tục được bổ sung theo hướng đẩy mạnh xã hội hoá, đổi mới và hoàn thiện hệ thống y tế theo hướng công bằng Nhiều chính sách quan trọng của Đảng và Nhà nước đã được ban hành nhằm đáp ứng yêu cầu từng bước đổi mới dịch vụ y tế Đến nay, hệ thống tổ chức của ngành y

tế Việt Nam bao gồm bốn cấp, gắn với hệ thống hành chính Nhà nước: Cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã

Khung hệ thống y tế Việt Nam theo yếu tố đầu vào, đầu ra như Sơ đồ 2.1:

Sơ đồ 2.1: Khung hệ thống dịch vụ y tế Việt Nam

Nguồn: Tài liệu hội thảo Chiến lược bảo vệ, chăm sóc và nâng cao sức khỏe nhân dân

giai đoạn 2011-2020, tầm nhìn 2030, Vụ Kế hoạch Tài chính - BYT, 2015 [7]

2.2.3 Đặc điểm của dịch vụ y tế

Dịch vụ y tế là một ngành dịch vụ mà người cung ứng và người sử dụng quan

hệ với nhau thông qua giá của dịch vụ, song không như các loại dịch vụ khác, dịch

vụ y tế có một số đặc điểm riêng, đó là:

- Mỗi người đều có nguy cơ mắc bệnh và nhu cầu CSSK ở các mức độ khác nhau và người bệnh thường bị động trong việc chi trả các chi phí y tế không lường trước được, nó là dịch vụ đặc biệt và khác với dịch vụ khác là khi người sử dụng dịch vụ không có khả năng thanh toán thì vẫn phải tiêu dùng

- Dịch vụ y tế là loại hàng hóa mà người sử dụng không thể chủ động lựa chọn loại dịch vụ theo ý muốn mà phụ thuộc rất nhiều vào bên cung ứng, mặc dù không

có tiền nhưng vẫn phải KCB Đặc điểm này hoàn toàn khác với các loại hàng hóa thông thường, người mua có thể có nhiều sự lựa chọn hoặc không mua nếu không

có đủ khả năng tài chính

- Trong cơ chế thị trường, với mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận, nhà sản xuất sẽ căn

cứ vào nhu cầu và giá cả thị trường để quyết định sản xuất cái gì, sản xuất như thế nào và sản xuất cho ai Thị trường dịch vụ y tế không phải là thị trường tự do, trong thị trường tự do, giá của một mặt hàng được xác định dựa trên sự thỏa thuận giữa người mua và người bán, trong thị trường dịch vụ y tế không có sự thỏa thuận này; dịch vụ y tế là một ngành dịch vụ có điều kiện, nghĩa là có sự hạn chế nhất định đối với sự gia nhập thị trường của các nhà cung ứng và phải đảm bảo các điều kiện nhất định về cơ sở vật chất; thị trường dịch vụ y tế là thị trường bất đối xứng thông tin, bệnh nhân hiểu biết rất ít về bệnh tật và các chỉ định điều trị, do vậy người bệnh hoàn toàn phụ thuộc vào quyết định của thầy thuốc trong việc lựa chọn dịch vụ, điều này dẫn tới tình trạng lạm dụng dịch vụ từ phía nhà cung ứng, làm cho giá cả dịch vụ ngày càng tăng và khó kiểm soát

- Là hàng hóa công cộng và mang tính chất ngoại lai, nghĩa là những người không trả tiền nhưng vẫn được hưởng sản phẩm dịch vụ, chính điều này làm giảm

đi động lực đối với nhà sản xuất do nó không tạo ra lợi nhuận, do đó không khuyến khích cho việc cung ứng dịch vụ, điều này đòi hỏi Nhà nước phải có sự can thiệp để

hỗ trợ các dịch vụ y tế mang tính công cộng để đáp ứng những quyền lợi cơ bản của người dân

- Đối với thị trường bảo hiểm y tế (BHYT) nói chung có đối tượng tham gia rộng rãi, bao gồm mọi thành viên trong xã hội không phân biệt giới tính, tuổi tác, khu vực làm việc, hình thức quan hệ lao động và không bù đắp thu nhập cho người hưởng bảo hiểm mà nó nhằm CSSK khi bị bệnh tật, ốm đau trên cơ sở BHYT mà

họ tham gia, nó là chi phí ngắn hạn, không phụ thuộc vào thời gian đóng, mức đóng

mà phụ thuộc vào mức độ bệnh tật và khả năng cung ứng các dịch vụ y tế [4]

2.2.4 Các yếu tổ ảnh hưởng đến việc sử dụng dịch vụ y tế

Khả năng tiếp cận dịch vụ: Là khả năng mà người sử dụng dịch vụ y tế cần, có

thể được đáp ứng bởi nhà cung cấp dịch vụ nhằm thỏa mãn nhu cầu về CSSK cho người dân và cộng đồng Tiếp cận dịch vụ y tế phụ thuộc vào 4 nhóm yếu tố sau: (i) Khoảng cách địa lý từ nơi ở đến nơi KCB; (ii) Nhóm yếu tố về khả năng kinh tế của người bệnh; (iii) Nhóm yếu tố về chất luợng dịch vụ; (iv) Nhóm yếu tố về văn hóa

Yếu tố bệnh: Tình trạng và mức độ của bệnh sẽ quyết định sự lựa chọn cách

thức chữa bệnh của người dân Với những bệnh thông thường người bệnh sẽ để tự khỏi hoặc sử dụng thuốc tự mua mà không có sự can thiệp của thầy thuốc, họ chỉ đến các cơ sở y tế khi bệnh không khỏi hoặc phát triển nặng hơn

Yếu tố giá cả: Trong các trường hợp bệnh nặng, cấp cứu cấp tính nghiêm trọng

ảnh hưởng đến sức khỏe và tính mạng thì việc lựa chọn các dịch vụ y tế không phụ thuộc vào thu nhập Tuy nhiên, các trường hợp bệnh thông thường thì vấn đề thu nhập và giá cả sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến việc lựa chọn cơ sở cung ứng dịch vụ theo nhu cầu phù hợp với thu nhập của họ

Yếu tố dịch vụ y tế: Thực chất là chất lượng cung ứng dịch vụ y tế cho người

dân và thường được đo bằng các biến định tính mà không phải biến định lượng và

nó thể hiện nguyện vọng của người dân đối với cơ sở y tế Yếu tố dịch vụ y tế gồm trình độ chuyên môn của thầy thuốc và trang thiết bị vật liệu y tế

2.3 Vai trò của Kiểm toán nhà nước đối với kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế

2.3.1 Chức năng, nhiệm vụ và hệ thống tổ chức của Kiểm toán nhà nước

2.3.1.1 Chức năng của Kiểm toán nhà nước

Theo quy định tại Điều 09, Luật KTNN (2015) thì KTNN có chức năng đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công [90]

Theo đó, KTNN có chức năng thực hiện kiểm toán các tài liệu, số liệu kế toán, báo cáo quyết toán ngân sách của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trước khi trình Hội đồng nhân dân (HĐND) và báo cáo quyết toán NSNN của Chính phủ trước khi trình Quốc hội; báo cáo quyết toán của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan

thuộc Chính phủ, cơ quan thuộc Quốc hội, các đơn vị sự nghiệp công, các tổ chức

xã hội có sử dụng kinh phí NSNN; báo cáo quyết toán của các chương trình, dự án, các công trình đầu tư của Nhà nước, các doanh nghiệp Nhà nước, các tổ chức tín dụng, ngân hàng để xác nhận tính đúng đắn, trung thực và hợp pháp của báo cáo quyết toán ngân sách các cấp, các đơn vị dự toán NSNN, báo cáo tài chính của các doanh nghiệp phục vụ cho việc phê chuẩn quyết toán Bên cạnh chức năng xác nhận, KTNN kiến nghị với các cơ quan có liên quan sửa đổi, bổ sung các cơ chế chính sách phù hợp với điều kiện cụ thể trong từng thời kỳ thông qua việc báo cáo kết quả kiểm toán với Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ

và Thủ tướng Chính phủ theo quy định của Luật KTNN, Luật NSNN [90]

2.3.1.2 Nhiệm vụ của Kiểm toán nhà nước

Theo quy định tại Điều 10, Luật KTNN (2015), KTNN thực hiện 19 nhiệm vụ quan trọng trong quản lý tai chính, tài sản công của quốc gia, trong đó KTNN quyết định KHKT hàng năm và báo cáo với Quốc hội, Chính phủ trước khi thực hiện; tổ chức thực hiện KHKT hàng năm và thực hiện nhiệm vụ kiểm toán theo yêu cầu của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; trình ý kiến của KTNN để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán NSNN, quyết định phân

bổ NSTW, quyết định dự án, công trình quan trọng quốc gia, phê chuẩn quyết toán NSNN; tham gia với các cơ quan của Quốc hội, Chính phủ trong việc xem xét, thẩm tra báo cáo về dự toán NSNN, phương án phân bổ NSTW, phương án điều chỉnh dự toán NSNN, phương án bố trí ngân sách cho dự án, công trình quan trọng quốc gia

do Quốc hội quyết định và quyết toán NSNN; tham gia với Uỷ ban Kinh tế và Ngân sách của Quốc hội khi có yêu cầu; tham gia với các cơ quan của Chính phủ, Quốc hội khi có yêu cầu trong việc xây dựng và thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh; báo cáo kết quả kiểm toán năm và kết quả thực hiện kiến nghị kiểm toán với Quốc hội,

Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra và các cơ quan khác của Nhà nước có thẩm quyền kiểm tra, xử lý những vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật của tổ chức, cá nhân đã được phát hiện thông qua hoạt động kiểm toán [90]

2.3.1.3 Hệ thống tổ chức của Kiểm toán nhà nước

KTNN Việt Nam được thành lập từ năm 1994, sự hình thành và phát triển của KTNN ở Việt Nam là không có tiền lệ, không có tổ chức tiền thân trong cơ cấu tổ chức bộ máy Nhà nước nhưng hoàn toàn phù hợp với thông lệ quốc tế, xu thế hội nhập và phát triển của cộng đồng các quốc gia trong khu vực và trên thế giới Đặc biệt, Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, được Quốc hội thông qua năm 2013 đã hiến định địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN, theo đó KTNN Việt Nam là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công Theo đó, KTNN được tổ chức theo nguyên tắc tập trung, thống nhất gồm KTNN trung ương và KTNN các khu vực, tạo điều kiện cho KTNN hoạt động độc lập, trung thực, khách quan và không chịu sự chi phối của chính quyền các cấp Hiện nay cơ cấu tổ chức của KTNN gồm

có 32 đơn vị trực thuộc, bao gồm: 08 đơn vị thuộc bộ máy điều hành, 08 KTNN chuyên ngành, 13 KTNN khu vực và 03 đơn vị sự nghiệp, chi tiết như Sơ đồ 2.2:

KTNN CHUYÊN NGÀNH III

KTNN CHUYÊN NGÀNH IV KTNN CHUYÊN NGÀNH V KTNN CHUYÊN NGÀNH VI

KTNN KHU VỰC I KTNN KHU VỰC II KTNN KHU VỰC III KTNN KHU VỰC IV KTNN KHU VỰC V KTNN KHU VỰC VI KTNN KHU VỰC VII KTNN KHU VỰC VIII KTNN KHU VỰC IX

TRƯỜNG ĐÀO TẠO VÀ BỒI DƯỠNG NGHIỆP VỤ KIỂM TOÁN

TRUNG TÂM TIN HỌC BÁO KIỂM TOÁN

VỤ PHÁP CHẾ

TRANH TRA KTNN

KTNN CHUYÊN NGÀNH VII

KTNN KHU VỰC X KTNN KHU VỰC XI KTNN KHU VỰC XII KTNN KHU VỰC XIII XIII

KHỐI ĐƠN VỊ THAM MƯU KHỐI KTNN CHUYÊN NGÀNH KHỐI KTNN KHU VỰC KHỐI ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP KHỐI ĐẢNG - ĐOÀN

VĂN PHÒNG ĐẢNG - ĐOÀN THỂ

Nguồn: Tác giả tự tổng hợp

Sơ đồ 2.2: Tổ chức bộ máy của Kiểm toán nhà nước

2.3.2 Vai trò của Kiểm toán nhà nước đối với kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế

2.3.2.1 Về loại hình kiểm toán hoạt động

Tại Đại hội IX năm 1977, trước thực tiễn hoạt động của KTNN các nước, INTOSAI đã ra tuyên bố Lima (Pêru), trong đó hướng dẫn về các chuẩn mực kiểm toán cho các KTNN các nước Trong văn kiện này, INTOSAI đã xác định, ngoài loại hình kiểm toán báo cáo tài chính “còn có một loại hình kiểm toán khác tập trung vào hoạt động, hiệu năng, hiệu quả và tính kinh tế của hành chính công” [76]

Kể từ khi ra đời cho đến nay đã có rất nhiều thuật ngữ về kiểm toán hoạt động như: Kiểm toán giá trị đồng tiền, kiểm toán toàn diện, kiểm toán 3Es (Economy, Efficiency, Effectiveness), kiểm toán chương trình…Tuy nhiên, thuật ngữ được sử dụng chủ yếu là kiểm toán hoạt động Theo quan điểm của INTOSAI về kiểm toán hoạt động, các KTNN có thể đưa ra trong khái niệm những mục tiêu cụ thể hơn về kiểm toán hoạt động cho phù hợp với điệu kiện, yêu cầu quản lý của quốc gia mình trong từng thời kỳ [91] Theo Luật KTNN (2015) thì “Kiểm toán hoạt động là việc kiểm toán để đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý và sử dụng tài chính công, tài sản công” [90]

Như vậy, kiểm toán hoạt động là một loại hình kiểm toán nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của các hoạt động sử dụng nguồn lực công ở đơn vị được kiểm toán, từ đó đưa ra kiến nghị để cải tiến các hoạt động đó, trong đó:

- Tính kinh tế: Phản ánh việc giảm thiểu chi phí mua sắm các nguồn lực đầu vào

mà vẫn đảm bảo được mục tiêu của hoạt động Điều đó cũng có nghĩa là nguồn lực đầu vào phải được mua đúng mức giá, đúng thời gian, đúng địa điểm, đúng chất lượng và đúng số lượng, phù hợp với yêu cầu của hoạt động theo mục tiêu đã đặt ra

- Tính hiệu quả: Phản ánh việc sử dụng tối thiểu các nguồn lực đầu vào cho một

mức đầu ra cho trước hay tối đa hoá các sản phẩm đầu ra với mức đầu vào cho trước Như vậy, tính hiệu quả phản ánh mối quan hệ giữa các yếu tố đầu vào và đầu

ra, nó liên quan đến quá trình sử dụng các nguồn lực

Tính hiệu quả

- Tính hiệu lực: Phản ánh mức độ thực hiện các mục tiêu đề ra của hoạt động

Như vậy, tính hiệu lực phản ánh sự tác động kết quả của những sản phẩm dịch vụ đầu ra của hoạt động so với những mục tiêu dự định của hoạt động

Tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực có mối quan hệ mật thiết, phản ánh sự thống nhất trong toàn bộ quá trình thực hiện hoạt động được thể hiện qua Sơ đồ 2.3:

Sơ đồ 2.3: Mối quan hệ tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực

Nguồn: Tài liệu khóa học căn bản về kiểm toán hoạt động, KTNN, 2015 [69]

Ở Việt Nam việc tăng cường và đẩy mạnh triển khai loại hình kiểm toán hoạt động là một trong những vấn đề quan trọng và rất cần thiết đối với KTNN trong thực tiễn và phù hợp với xu hướng của hầu hết các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới và giá trị của loại hình kiểm toán này là rất lớn, đó là:

- Thực tiễn sử dụng NSNN trong những năm qua đã cho thấy nhiều bất cập, như: Đầu tư công dàn trải, chất lượng thấp dẫn đến thâm hụt ngân sách và làm tăng

nợ công của quốc gia Trong khi đó vai trò của Nhà nước về mặt sở hữu và quản lý còn hạn chế dẫn đến sử dụng không hiệu quả hoặc hiệu quả thấp các nguồn lực công, làm tăng thêm gánh nặng cho tài chính công; triển khai kém hiệu quả một số chương trình mục tiêu quốc gia, dự án của Chính phủ Các vấn đề trên rất khó phát hiện nếu chỉ tiến hành loại hình kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ, do đó loại hình kiểm toán hoạt động ra đời là tất yếu khách quan để góp phần kiểm tra,

đánh giá toàn diện và nâng cao hiệu quả, hiệu lực của việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công, làm lành mạnh nền tài chính quốc gia

- Xuất phát từ đòi hỏi của công chúng về công khai minh bạch thông tin về hiệu quả quản lý NSNN và các nguồn lực công của Chính phủ Kiểm toán hoạt động sẽ

là một công cụ hữu hiệu để đáp ứng nhu cầu cung cấp thông tin tin cậy, khách quan, toàn diện và mang lại giá trị, lợi ích cho những người đóng thuế, cho nhà tài trợ, cho các cơ quan chức năng và cho người dân trong việc thực hiện quyền giám sát đối với tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong việc thực hiện các chính sách, nghị quyết của Quốc hội, Chính phủ và sử dụng các nguồn lực công

- Xuất phát từ sự tồn tại, phát triển và cải thiện vai trò của các cơ quan kiểm toán tối cao theo chức năng, nhiệm vụ được giao Trong Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 xác định “Nâng cao năng lực hoạt động, hiệu lực pháp lý, chất lượng và hiệu quả hoạt động của KTNN như một công cụ hữu hiệu của Nhà nước trong kiểm tra, giám sát quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước; xây dựng KTNN có trình độ chuyên nghiệp cao, từng bước hiện đại, trở thành

cơ quan kiểm tra tài chính công có trách nhiệm và uy tín, đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, phù hợp với thông lệ và chuẩn mực quốc tế” [87] Theo đó, kiểm toán hoạt động ra đời nhằm khắc phục những hạn chế của loại hình kiểm toán báo cáo tài chính và kiểm toán tuân thủ trong điều kiện, tình hình mới, đáp ứng yêu cầu về nâng cao vai trò, vị thế và kết quả hoạt động kiểm toán của KTNN, đáp ứng sự kỳ vọng của Quốc hội, Chính phủ và nhân dân

Như vậy, kiểm toán hoạt động tuy ra đời muộn nhưng đã phát triển nhanh chóng và ngày càng khẳng định vị trí tiên phong của nó Không nằm ngoài xu thế

đó, KTNN đã và đang đặt ra ưu tiên cao cho việc xây dựng những giải pháp phát triển kiểm toán hoạt động phù hợp với đặc điểm thể chế kinh tế, chính trị xã hội, hệ thống pháp luật và điều kiện cụ thể của Việt Nam

2.3.2.2 Vai trò của Kiểm toán nhà nước đối với kiểm toán hoạt động dịch vụ y tế

KTNN ra đời và phát triển gắn liền với yêu cầu quản lý của Nhà nước và là công cụ kiểm tra, kiểm soát và giám sát quá trình quản lý, điều hành và sử dụng