Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành

Tuy nhiên, thực tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian qua cho thấy, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn bộc lộ một số hạn chế nhất định như thời

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

……….… ……

Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Chuyờn ngành : Lý luận và lịch sử Nhà nước và phỏp luật

Mó số : 60380101 Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS ………

HÀ NỘI – NĂM 2017

LỜI CẢM ƠN

Trước hết tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PGS.TS Bùi Thị Đào –

Khoa Hành chính nhà nước - trường Đại học Luật Hà Nội đã tận tình hướng

dẫn và giúp đỡ tôi trong suốt thời gian qua để tôi hoàn thành luận văn thạc sĩ này

Tôi xin chân thành cảm ơn tới các thầy cô giáo trong trường Đại học Luật

Hà Nội, đặc biệt là khoa Hành chính nhà nước đã nhiệt tình giảng dạy và giúp

đỡ tôi trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu tại trường Đồng thời, tôi cũng

gửi lời cảm ơn đến các cán bộ Trung tâm Thông tin Thư viện Trường Đại học

Luật Hà Nội nhiệt tình hỗ trợ tôi trong việc tìm kiếm, thu thập tài liệu để tôi có

thể hoàn thành đề tài nghiên cứu

Do kiến thức còn hạn chế nên luận văn sẽ không thể tránh khỏi những thiếu

sót, rất mong nhận được sự đóng góp của các thầy cô và các bạn

Tôi xin chân thành cảm ơn!

Hà Nội, ngày… tháng….năm 2017

Học viên

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận văn “Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp

luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành” là do bản thân tự thực hiện và không

sao chép các công trình nghiên cứu của người khác để làm sản phẩm của riêng

mình Những nội dung trong luận văn này là do tôi thực hiện dưới sự hướng dẫn

trực tiếp của PGS.TS Bùi Thị Đào Những phần sử dụng tài liệu tham khảo trong

luận văn đã được trích dẫn và nêu rõ nguồn trong phần tài liệu tham khảo Tôi

hoàn toàn chịu trách nhiệm về tính xác thực và nguyên bản của luận văn này

Hà Nội, ngày … tháng … năm 2017 XÁC NHẬN CỦA GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN NGƯỜI CAM ĐOAN

MỤC LỤC

Trang

MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Tình hình nghiên cứu đề tài 3

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 5

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 6

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 6

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 7

7 Kết cấu của luận văn 7

Chương 1: Một số vấn đề lý luận và pháp lý về thẩm định dự thảo văn

bản quy phạm pháp luật 9

1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật và thẩm định dự thảo văn

bản quy phạm pháp luật 9

1.1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật 9

1.1.2 Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật 11

1.1.3 Khái niệm thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 14

1.2 Nguyên tắc và vai trò của thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 16

1.2.1 Nguyên tắc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 16

1.2.2 Vai trò của thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 19

1.3 Chủ thể, đối tượng và nội dung thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 21

1.3.1 Chủ thể thực hiện hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 21

1.3.2 Đối tượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 22

1.3.3 Nội dung thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 24

1.4 Quy trình thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 30

1.4.1 Gửi hồ sơ thẩm định 30

1.4.2 Tiếp nhận hồ sơ 31

1.4.3 Tổ chức nghiên cứu, thẩm định 31

1.4.4 Soạn thảo và gửi báo cáo thẩm định 32

1.5 Những yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động thẩm định dự thảo văn bản

quy phạm pháp luật 32

1.5.1 Đội ngũ cán bộ trực tiếp làm công tác thẩm định 32

1.5.2 Cơ chế phối hợp giữa các cơ quan 33

1.5.3 Cơ sở vật chất phục vụ công tác thẩm định 34

Kết luận Chương 1 35

Chương 2: Thực trạng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm

pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành 36

2.1 Một số thành tựu trong hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy

phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành 36

2.2 Những tồn tại, hạn chế trong hoạt động thẩm định dự thảo văn bản

quy phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành 40

2.2.1 Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành nhưng chưa qua thẩm định 40

2.2.2 Xác định đối tượng thẩm định là văn bản quy phạm pháp luật còn

thiếu chính xác 41

2.2.3 Chưa tạo điều kiện cho chuyên gia tham gia thẩm định 44

2.2.4 Thời gian thẩm định chưa đảm bảo 45

2.2.5 Nội dung thẩm định chưa đảm bảo chất lượng 47

2.3 Nguyên nhân dẫn đến tồn tại, hạn chế trong hoạt động thẩm định

dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành 48

2.3.1 Bất cập từ quy định của pháp luật 48

2.3.2 Chưa xây dựng được mối quan hệ chặt chẽ giữa cơ quan tư pháp với

cơ quan soạn thảo 54

2.3.3 Đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm định còn mỏng, chất lượng không

đồng đều 55

2.3.4 Điều kiện cơ sở vật chất đảm bảo cho công tác thẩm định chưa đáp

ứng đủ yêu cầu thực tế 56

Kết luận Chương 2 58

Chương 3: Một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động thẩm

định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban

hành 60

3.1 Hoàn thiện các quy định của pháp luật 61

3.2 Tăng cường phối hợp giữa cơ quan soạn thảo văn bản quy phạm

pháp luật và cơ quan thẩm định 65

3.3 Nâng cao năng lực đội ngũ làm công tác thẩm định 67

3.4 Tăng cường các điều kiện đảm bảo cho hoạt động thẩm định văn

bản quy phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành 71

Kết luận Chương 3 73

KẾT LUẬN 75

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng đã khẳng định:

“Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Cần xây dựng cơ chế

vận hành của Nhà nước, bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước đều

thuộc về nhân dân Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối

hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư

pháp Hoàn thiện hệ thống pháp luật, tăng tính cụ thể, khả thi của các quy định

trong văn bản pháp luật Xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính

hợp hiến và hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của cơ quan công

quyền”, đồng thời chỉ rõ “Nhà nước ban hành pháp luật, tổ chức, quản lý xã hội

bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa” là nhiệm

vụ bao trùm trong giai đoạn hiện nay, trong đó nhấn mạnh đến sáu giải pháp

quan trọng nhằm hoàn thiện nhà nước pháp quyền Một trong các giải pháp hàng

đầu, mang tính tiên quyết của nhà nước pháp quyền chính là vấn đề hoàn thiện

hệ thống pháp luật Chính vì vậy, trong nhiều năm qua, Đảng và Nhà nước ta đã

luôn chú trọng đến việc xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh Đặc biệt

những bước tiến quan trọng Hệ thống pháp luật đã được sửa đổi, bổ sung, nhiều

văn bản được ban hành tạo cơ sở pháp lý cho việc quản lý xã hội bằng pháp luật,

bảo đảm phát huy dân chủ và sự phát triển của nền kinh tế thị trường định hướng

xã hội chủ nghĩa Một trong những định hướng xây dựng, hoàn thiện hệ thống

pháp luật quan trọng mang tính nền tảng mà Nghị quyết 48-NQ/TW ngày

24/5/2005 của Bộ Chính trị đã đề ra là “hoàn thiện pháp luật về quy trình xây

dựng, ban hành và công bố văn bản quy phạm pháp luật thống nhất cho cả Trung

ương và địa phương”, nhờ đó, chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật ngày

càng được nâng cao, tính thống nhất, đồng bộ và khả thi của các văn bản ngày

càng được đảm bảo

Đối với chính quyền địa phương, sau khi Luật ban hành văn bản quy phạm

pháp luật năm 2008 có hiệu lực, công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

của chính quyền địa phương đã có những bước tiến quan trọng Văn bản được

ban hành ngày càng có chất lượng, không chỉ đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ

với các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên mà còn mang tính khả thi cao,

phù hợp với yêu cầu phát triển khách quan của từng địa phương Những kết quả

trên đã góp phần không nhỏ trong việc biến pháp luật trở thành công cụ đắc lực

phục vụ cho sự nghiệp phát triển kinh tế, xã hội ở địa phương, phát huy tính chủ

động, sáng tạo của chính quyền địa phương các cấp trong việc thực hiện chức

năng quản lý nhà nước Có được những kết quả trên xuất phát từ rất nhiều yếu

tố, song một trong những yếu tố quan trọng quyết định trực tiếp đến chất lượng

văn bản quy phạm pháp luật chính là việc tuân thủ chặt chẽ các quy định về quy

trình soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật Trong đó hoạt động

thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của địa phương được coi là khâu

cơ bản của quy trình đó Thông qua hoạt động thẩm định, các văn bản sau khi

được soạn thảo sẽ được xem xét tổng thể nhằm đánh giá tính hợp hiến, hợp

pháp, tính thống nhất, đồng bộ… của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Qua

đó góp phần không nhỏ trong việc nâng cao chất lượng, hiệu quả của văn bản

quy phạm pháp luật của địa phương

Tuy nhiên, thực tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian

qua cho thấy, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn bộc

lộ một số hạn chế nhất định như thời hạn thẩm định không đảm bảo, nội dung

thẩm định đôi khi còn nặng về hình thức, chất lượng văn bản thẩm định chưa

đáp ứng được yêu cầu đề ra…

Để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của hệ

thống pháp luật cũng như tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật, góp phần

nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trong điều kiện nhà nước quản lý

xã hội bằng pháp luật phù hợp với yêu cầu “Đẩy mạnh cải cách lập pháp, hành

pháp và tư pháp, đổi mới tư duy và quy trình xây dựng pháp luật, nâng cao chất

lượng hệ thống pháp luật” mà nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XI đề ra, với

mong muốn nghiên cứu sâu hơn, qua đó đưa ra được đánh giá tổng thể thực

trạng, nguyên nhân và đưa ra các giải pháp cho công tác thẩm định dự thảo văn

bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh, học viên lựa chọn đề tài: “Thẩm định

dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành” làm

đề tài luận văn thạc sĩ của mình

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, đã có nhiều đề tài khoa học nghiên

cứu các khía cạnh khác nhau về hoạt động lập pháp và hoạt động lập quy Liên

quan đến đề tài của Luận văn đã có một số đề tài sau:

- Đề án hợp nhất Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật Ban

hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân do

Vụ pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp thực hiện năm 2006 Đề án đã

xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn để ban hành một Luật chung thống nhất về

quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật, góp phần đảm bảo tính nhất

quán từ Trung ương đến địa phương trong hoạt động lập pháp và lập quy

- Đề tài cấp Bộ “Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động ban hành văn

bản QPPL của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực

thuộc Trung ương ở nước ta hiện nay” Chủ nhiệm đề tài: TS Đỗ Ngọc Hải

(2006) Đề tài đã phân tích thực trạng tuân thủ pháp luật trong hoạt động ban

hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

và đề xuất các giải pháp tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động

này

- Đề tài “Cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm hoàn thiện cơ chế thẩm định của

Bộ Tư pháp đối với dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”, Bộ Tư pháp,

năm 2002 Đề tài đã đi sâu làm rõ vị trí và vai trò của Bộ Tư pháp trong thẩm

định dự án luật và đề xuất phương hướng, giải pháp nâng cao chất lượng của

hoạt động thẩm định các dự án Luật

- Bộ Tư pháp (2011), Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định đánh giá tác

động của văn bản quy phạm pháp luật, (Dự án VIE 02/015 Hỗ trợ thực thi chiến

lược phát triển hệ thống pháp luật đến năm 2010), Nxb.Tư pháp, Hà Nội Nội

dung cuốn sổ tay này đã chỉ ra và phân tích các bước trong quy trình xây dựng

và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban

nhân dân, trong đó có hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

- Báo cáo đánh giá thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của

Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân do Vụ pháp luật Hình sự - Hành chính,

Bộ Tư pháp thực hiện năm 2006

- Ths Đoàn Thị Tố Uyên và Trần Hồng Nhung (2010), “Nhận diện đặc

trưng của văn bản quy phạm pháp luật, tiền đề của hoạt động thẩm tra, thẩm

định”, tài liệu hội thảo khoa học “Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy

phạm pháp luật”

- Ngô Linh Ngọc, Đại học quốc gia Hà Nội năm 2013, Luận văn thạc sỹ

“Thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà

nước địa phương ban hành”

- Viện khoa học pháp lý (2007), Chuyên đề “Các giải pháp nâng cao chất

lượng thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”, Thông tin khoa

học pháp lý, số 11/2007, năm 2007

- Viện Khoa học pháp lý (2008), Chuyên đề “Công tác thẩm định văn bản

quy phạm pháp luật ở địa phương, thực trạng và giải pháp”, Thông tin khoa học

pháp lý, số 2/2008, năm 2008

- Bộ Tư pháp, “Đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất

lượng văn bản quy phạm pháp luật” - Nxb Tư pháp, 2008

- Nguyễn Quốc Việt, nâng cao chất lượng xây dựng và thẩm định văn bản

Những đề tài, bài viết trên đã tiếp cận nghiên cứu hoạt động xây dựng văn

bản quy phạm pháp luật ở các góc độ, cấp độ khác nhau, trong đó có đề cập đến

vấn đề thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp Tuy nhiên, việc

nghiên cứu và đề xuất các giải pháp bảo đảm hoạt động thẩm định dự thảo văn

bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh còn hạn chế, chưa chuyên sâu

Trong khi đó hoạt động xây dựng ban hành chính sách pháp luật ở địa phương

nói chung và hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nói riêng

ở cấp tỉnh diễn ra thường xuyên, tác động trực tiếp đến sự phát triển của địa

phương Xuất phát từ tình hình này, trên cơ sở thực trạng hoạt động thẩm định

văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh, đề tài sẽ đi sâu nghiên

cứu, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận, từ đó đưa ra các giải pháp nhằm nâng

cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng

nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

Việc nghiên cứu đề tài “Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

do chính quyền cấp tỉnh ban hành” nhằm mục đích xây dựng cơ sở lý luận về

công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật bao gồm khái niệm, vai

trò, nội dung thẩm định trên cơ sở đó đánh giá thực trạng công tác thẩm định

dự văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh Từ đó, đề xuất các

giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác này trên địa bàn tỉnh

Trên cơ sở mục đích nghiên cứu của đề tài, nhiệm vụ cần triển khai như sau:

Thứ nhất, làm rõ khái niệm, nội dung, vai trò và các điều kiện đảm bảo cho

hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trong quy trình ban

hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh.

Thứ hai, phân tích làm rõ những bất cập, hạn chế trong công tác thẩm định

dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh

Thứ ba, đề xuất giải pháp nhằm nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn

bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh trên thực tế

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là hoạt động thẩm định dự thảo văn bản

quy phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành

Phạm vi nghiên cứu: Với đối tượng nghiên cứu nêu trên, phạm vi nghiên

cứu của luận văn là hoạt động thẩm định của cơ quan có thẩm quyền là Sở Tư

pháp đối với các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban

nhân dân tỉnh

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng Hồ

Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về Nhà nước và pháp

luật, nhất là các quan điểm, chủ trương của Đảng về cải cách tư pháp, xây dựng

và hoàn thiện pháp luật; xây dựng Nhà nước pháp quyền và tăng cường pháp

chế xã hội chủ nghĩa

Về phương pháp nghiên cứu, luận văn sử dụng phương pháp luận của triết

học Mác-Lê nin, trực tiếp sử dụng các phương pháp của triết học duy vật biện

chứng và duy vật lịch sử như phương pháp kết hợp giữa lý luận và thực tiễn,

phương pháp lịch sử cụ thể, phương pháp phân tích và tổng hợp Ngoài ra, luận

văn còn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu của các bộ môn khoa học

kê, so sánh luật học Các phương pháp nghiên cứu trên luôn được sử dụng kết

hợp với nhau với mục đích đảm bảo cho nội dung nghiên cứu của đề tài vừa có

tính khái quát, vừa có tính cụ thể cần thiết để xem xét, đánh giá một cách toàn

diện về công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp

tỉnh

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

Kết quả nghiên cứu của luận văn có ý nghĩa lý luận và thực tiễn thiết thực,

bổ sung vào hệ thống các công trình nghiên cứu về hoạt động xây dựng, ban

hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh nói chung và hoạt

động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nói riêng Trên cơ sở đó

đưa ra những đánh giá tổng hợp, khái quát về thẩm định dự thảo văn bản quy

phạm pháp luật, vai trò, ý nghĩa, sự cần thiết của hoạt động này đối với quy trình

xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh

Bên cạnh đó, luận văn đưa ra những đánh giá khách quan về thực trạng của

hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp

tỉnh, đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của công tác

này trên thực tế

7 Kết cấu của luận văn

Chương 1: Một số vấn đề lý luận và pháp lý về thẩm định dự thảo văn bản

quy phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành

Chương 2: Thực trạng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm

pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành

Chương 3: Một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động thẩm

định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành.

Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật và thẩm định dự thảo văn

bản quy phạm pháp luật

1.1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Trong hệ thống pháp luật hiện nay, văn bản QPPL giữ vai trò quan trọng

trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng của Nhà nước Khái

niệm văn bản QPPL vẫn có những quan điểm, cách hiểu khác nhau trên thực tế

Việc nghiên cứu để hiểu rõ khái niệm và đặc điểm của văn bản QPPL nói chung

cũng như văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh nói riêng có ý nghĩa quan

trọng trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL

Về phương diện khoa học, nhiều công trình nghiên cứu đã đề cập đến khái

niệm văn bản QPPL, phân tích nhiều khía cạnh của khái niệm này Trong bài

viết “Bàn về khái niệm văn bản QPPL”, tác giả Đoàn Thị Tố Uyên đã nêu: “Văn

bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc cá

nhân có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự và hình thức luật định, trong

đó chứa đựng những quy tắc xử sự mang tính chất bắt buộc chung, được Nhà

nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản và được áp

dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống”1 Hay tác giả Nguyễn Cửu Việt đã đưa

ra một định nghĩa khác về văn bản QPPL: “Văn bản quy phạm pháp luật là hình

thức thể hiện chủ yếu của quyết định quy phạm pháp luật, do các cơ quan nhà

nước, những người có thẩm quyền và các cơ quan của các tổ chức xã hội khi

được Nhà nước trao quyền ban hành trên cơ sở và để thi hành luật, theo trình tự

và hình thức luật định, trong đó đặt ra, đình chỉ, sửa đổi, áp dụng hay bãi bỏ các

quy phạm pháp luật hoặc làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng, nhằm điều

chỉnh các quan hệ xã hội để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng của Nhà

nước”2

Theo quy định tại Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

2008 thì: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban

hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được

quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật

của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có

hiệu lực bắt buộc chung, được nhà nước đảm bảo thực hiện để điều chỉnh các

quan hệ xã hội.”

Đối với các văn bản QPPL của HĐND và UBND các cấp cũng được Luật

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân

dân năm 2004 quy định rõ ràng: “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng

nhân dân, Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân

ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có

quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo

đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định

hướng xã hội chủ nghĩa.”

Mới đây, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 đã quy định:

“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban

hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật

này” Đồng thời Luật cũng giải thích rõ “Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự

chung, có hiệu lực bắt buộc, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ

quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định,

do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và

được Nhà nước bảo đảm thực hiện”

Từ những quy định trên, có thể nhận thấy rằng, văn bản QPPL do chính

quyền cấp tỉnh ban hành mang những dấu hiệu đặc trưng của văn bản QPPL nói

chung như: do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành; hình thức, trình tự,

thủ tục theo quy định của Luật; chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc

chung và được Nhà nước đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội

ở địa phương

1.1.2 Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật

Trên cơ sở quy định của pháp luật và qua thực tiễn xây dựng, ban hành

văn bản QPPL, có thể nhận thấy văn bản QPPL mang những đặc điểm cơ bản

sau:

Thứ nhất, văn bản QPPL do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì những

cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL bao gồm: Quốc hội,

Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân

tối cao, Hội đồng nhân dân các cấp, Uỷ ban nhân dân các cấp; có sự phối hợp

giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương

của tổ chức chính trị - xã hội để ban hành văn bản QPPL liên tịch Như vậy,

không phải mọi cơ quan nhà nước đều có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL

Những văn bản được ban hành bởi cơ quan không có thẩm quyền thì không

được coi là văn bản QPPL

Đối với địa phương, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội

đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật của

Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban

nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định”

Như vậy, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

thì đối với chính quyền cấp tỉnh, văn bản QPPL được ban hành bởi chủ thể có

dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quản lý Nhà nước nên yêu

cầu đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất trong hoạt động xây dựng và ban hành văn

bản QPPL là rất cần thiết Từ Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của

Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2004, Luật Ban hành văn bản quy

phạm pháp luật năm 2008 đến Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015

đều quy định rất cụ thể, chặt chẽ trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL Theo

đó, văn bản QPPL do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành thường được

tiến hành theo các bước sau: lập chương trình, soạn thảo, lấy ý kiến đóng góp

cho dự thảo văn bản, thẩm tra, thẩm định văn bản, thông qua, ký, công bố văn

bản QPPL Ngoài ra, quy trình này có thể được thực hiện theo trình tự, thủ tục

rút gọn trong trường hợp khẩn cấp hoặc cần bổ sung ngay cho phù hợp với văn

bản QPPL mới được ban hành Như vậy, có thể thấy một văn bản được ban hành

bởi chủ thể có thẩm quyền, có nội dung hợp pháp nhưng trong quá trình xây

dựng nếu không tuân thủ đúng quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục thì văn

bản đó cũng không được coi là văn bản QPPL

Bên cạnh việc phải tuân thủ trình tự, thủ tục, văn bản QPPL còn phải được

ban hành đúng hình thức do pháp luật quy định Tại Điều 4 Luật Ban hành văn

bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã quy định rất rõ ràng các chủ thể có thẩm

quyền ban hành văn bản QPPL với những tên gọi khác nhau Chẳng hạn: Viện

trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao có quyền ban hành văn bản QPPL với tên

gọi là Thông tư; Tổng kiểm toán Nhà nước có quyền ban hành Quyết định,

HĐND cấp tỉnh có quyền ban hành Nghị quyết…Nếu các chủ thể này ban hành

công văn, công điện…có chứa đựng QPPL thì văn bản đó cũng không phải là

văn bản QPPL vì không đúng hình thức do pháp luật quy định3 Đối với chính

quyền cấp tỉnh, văn bản QPPL được ban hành dưới hình thức Nghị quyết của

HĐND và Quyết định của UBND

Thứ ba, văn bản QPPL có nội dung là các quy phạm pháp luật mang tính

bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần, đối với nhiều đối tượng, có hiệu lực

trong phạm vi toàn quốc hay từng địa phương

Quy phạm pháp luật là những quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và bảo

đảm thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị trong xã hội, nhằm tác động

điều chỉnh các mối quan hệ xã hội diễn ra theo ý chí của giai cấp thống trị Như

vậy, pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự chung do Nhà nước ban hành và

bảo đảm thực hiện, còn các quy tắc xử sự chính là những khuôn mẫu, chuẩn

mực mà các cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia các quan hệ

xã hội được các quy tắc đó điều chỉnh Trong quan hệ đó các quy phạm pháp

luật là nội dung còn văn bản QPPL là hình thức Từ đó có thể khẳng định văn

bản QPPL luôn chứa đựng các quy phạm pháp luật Đây là một đặc điểm quan

trọng nhất của văn bản QPPL

Tính bắt buộc chung của các quy phạm pháp luật được hiểu là bắt buộc

đối với mọi chủ thể nằm trong điều kiện hoàn cảnh mà quy phạm pháp luật quy

định Quy phạm pháp luật đặt ra không phải cho những chủ thể cụ thể mà cho

các chủ thể ở một phạm vi rộng Thông thường văn bản QPPL do cơ quan Nhà

nước ở trung ương ban hành có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước, còn văn

bản QPPL do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành thì chỉ có hiệu lực trên

phạm vi lãnh thổ địa phương đó Tuy nhiên, trên thực tế vẫn có trường hợp văn

bản QPPL do cơ quan, Nhà nước ở trung ương ban hành nhưng có hiệu lực trên

phạm vi lãnh thổ địa phương xuất phát từ tính đặc thù của địa phương đã quyết

định nội dung văn bản Như vậy, văn bản QPPL do HĐND và UBND cấp tỉnh

ban hành có hiệu lực pháp lý trong phạm vi lãnh thổ của địa phương đó

Thứ tư, văn bản QPPL được Nhà nước bảo đảm thi hành

Văn bản QPPL được Nhà nước ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội

phát sinh trong hoạt động quản lý điều hành, được tuân thủ và bảo đảm thực

hiện Nhà nước bảo đảm thi hành văn bản QPPL trên thực tế bằng các biện pháp

như: tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục; các biện pháp về tổ chức hành chính,

kinh tế Trong trường hợp cần thiết thì Nhà nước áp dụng bằng biện pháp cưỡng

chế bắt buộc thi hành và quy định chế tài đối với người có hành vi vi phạm Nhà

nước có thể dùng lực lượng công quyền để bảo đảm cho việc áp dụng quy phạm

pháp luật bằng việc áp dụng các chế tài Các chế tài có thể rất đa dạng: chế tài

hình sự như hình phạt tù hoặc phạt tiền, chế tài dân sự như huỷ bỏ hợp đồng dân

sự, bồi thường thiệt hại dân sự ngoài hợp đồng… Như vậy, bất luận là văn bản

QPPL do cơ quan nào có thẩm quyền ban hành hay bất luận là hình thức văn bản

nào thì chúng đều phải được tuân thủ và thực hiện

Như vậy, chỉ những văn bản đáp ứng đầy đủ những đặc điểm trên mới

được coi là văn bản QPPL Đó là những đặc điểm quan trọng để phân biệt giữa

văn bản QPPL và văn bản áp dụng pháp luật hay văn bản hành chính thông

dụng

1.1.3 Khái niệm thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định của pháp luật hiện hành, thẩm định dự thảo văn bản QPPL

là một công đoạn quan trọng và cần thiết trong hoạt động lập pháp, lập quy

Thẩm định được coi là giai đoạn “tiền kiểm”, giúp cho cơ quan, người có thẩm

quyền ban hành văn bản QPPL có cái nhìn toàn diện và sâu sắc về mặt pháp lý

cũng như tính khả thi trên thực tế của văn bản QPPL trước khi ban hành vănbản

Về khái niệm thẩm định, theo Đại từ điển Tiếng Việt năm 1998: “Thẩm

định là xem xét để xác định về chất lượng” Theo từ điển bách khoa toàn thư của

Pháp (Le petit Larousse) năm 1993 thì thẩm định (Contrôle) là “việc kiểm tra,

điều tra một cách kỹ lưỡng tính đúng đắn và giá trị của một văn bản” Còn theo

Từ điển Luật học của Đức thì “thẩm định (gutachten) là sự đánh giá của nhà

chuyên môn đối với các dữ kiện để từ đó đưa ra kết luận”4.Từ điển Luật học do

Viện khoa học pháp lý Bộ Tư pháp biên soạn định nghĩa “Thẩm định có nghĩa là

việc xem xét, đánh giá và đưa ra kết luận mang tính pháp lý bằng văn bản về

một vấn đề nào đó Hoạt động này do tổ chức hoặc cá nhân có chuyên môn,

nghiệp vụ thực hiện”

Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản QPPL ban hành theo Quyết

định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính Phủ định

nghĩa hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL là hoạt động “xem xét đánh

giá về nội dung hình thức của dự án, dự thảo nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp

pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật”5

Đây có thể coi là cách tiếp cận thể hiện rõ nét nhất bản chất, đặc trưng của hoạt

động thẩm định Hoạt động thẩm định đòi hỏi các chủ thể thực hiện phải xem

xét, đánh giá một cách toàn diện dự thảo văn bản từ nội dung đến hình thức,

trên cơ sở đối chiếu với các quy định của pháp luật nhằm đưa ra những nhận xét

và kết luận về nội dung của dự thảo văn bản đảm bảo phù hợp với Hiến pháp và

pháp luật cũng như tính đồng bộ trong hệ thống pháp luật

Từ đó, có thể đưa ra định nghĩa về thẩm định dự thảo văn bản QPPL như

sau: Thẩm định văn bản QPPL là hoạt động nghiên cứu, xem xét, đánh giá về

hình thức và nội dung của dự thảo nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính

thống nhất đồng bộ của dự thảo trong hệ thống pháp luật hiện hành

Theo quy định của pháp luật hiện hành thì thẩm định dự thảo văn bản

QPPL là một hoạt động thuộc quy trình soạn thảo, ban hành văn bản QPPL do

cơ quan có thẩm quyền tiến hành nhằm nhận xét, đánh giá về đối tượng, phạm vi

điều chỉnh của văn bản, về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ

của dự thảo văn bản trong hệ thống pháp luật Thẩm định văn bản cũng đưa ra

những nhận xét về chất lượng của dự thảo văn bản thông qua việc đánh giá về

nội dung và kỹ thuật soạn thảo dự thảo văn bản Đồng thời, cơ quan tiến hành

thẩm định dự thảo văn bản QPPL cũng đưa ra những ý kiến và đề xuất biện pháp

giải quyết đối với những vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa các cơ quan có

liên quan trong quá trình soạn thảo văn bản để cơ quan có thẩm quyền xem xét,

quyết định

Có thể thấy, phạm vi nội dung thẩm định đối với dự thảo văn bản QPPL

khá rộng và toàn diện Cũng chính vì vậy mà thẩm định là khâu quan trọng trong

hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của

HĐND và UBND cấp tỉnh nói riêng

1.2 Nguyên tắc và vai trò của thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

1.2.1 Nguyên tắc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Thứ nhất, đảm bảo tính khách quan và khoa học

Pháp luật là hiện tượng có tính khách quan, khoa học Pháp luật sinh ra do

nhu cầu đòi hỏi của xã hội, phản ánh đúng nhu cầu khách quan của xã hội, xuất

phát từ thực tế cuộc sống, phù hợp với thực tế cuộc sống Do vậy, quá trình xây

dựng pháp luật nói chung và thẩm định văn bản QPPL nói riêng phải xuất phát

từ những yêu cầu khách quan của đời sống xã hội Điều đó có nghĩa là, khi tiến

hành thẩm định văn bản QPPL thì cơ quan, người có thẩm quyền thẩm định phải

nghiên cứu về sự cần thiết ban hành văn bản, tính khả thi của văn bản để xem

xét văn bản được xây dựng đã xuất phát từ thực tế khách quan và yêu cầu của

cuộc sống hay chưa

Mặt khác, nguyên tắc khách quan cũng đòi hỏi sự độc lập tương đối giữa

cơ quan thẩm định và cơ quan soạn thảo, cơ quan ban hành nhằm mục đích nâng

cao chất lượng thẩm định, đảm bảo được tính khách quan của ý kiến thẩm định

Nguyên tắc khoa học là yêu cầu tất yếu đối với hoạt động xây dựng pháp

luật nói chung và hoạt động thẩm định nói riêng, nó cho phép loại trừ những

mâu thuẫn của văn bản với các quy định của pháp luật, bảo đảm tính thống nhất

trong hệ thống pháp luật Tính khoa học trong hoạt động thẩm định đòi hỏi phải

nhận thức được quy luật khách quan của xã hội, biết sử dụng những thành tựu

của các ngành khoa học, đặc biệt là khoa học pháp lý Mỗi một quy phạm phải

được sắp xếp logic, hợp lý, mang tính hệ thống trong văn bản Nội dung văn

bản phải chính xác, biểu đạt rõ ràng, dễ hiểu Xây dựng văn bản QPPL nói

chung và thẩm định văn bản QPPL nói riêng cần phải dựa trên những luận

chứng khoa học đầy đủ, chứ không phải do ý thích hay lợi ích của cơ quan soạn

thảo

Thứ hai, tuân thủ trình tự, thủ tục và thời hạn thẩm định theo quy định

của pháp luật

Thẩm định là một hoạt động đánh giá một cách toàn diện, khách quan,

khoa học về dự thảo văn bản QPPL, do vậy, việc thực hiện nó phải tuân thủ theo

một trình tự, thủ tục nhất định Đối với văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh,

các trình tự, thủ tục của quy trình thẩm định chưa được Luật ban hành văn bản

quy phạm pháp luật và các văn bản hướng dẫn thi hành quy định cụ thể mà mới

dừng lại ở việc quy định về trách nhiệm của cơ quan soạn thảo trong việc lấy ý

kiến thẩm định, thời gian, phạm vi thẩm định mà không có quy định một cách cụ

thể về cách thức, quy trình thực hiện công việc này như thế nào Mặc dù vậy, để

tiến hành được công việc thẩm định dự thảo văn bản QPPL đòi hỏi chủ thể tiến

hành phải thực hiện theo một trình tự thủ tục nhất định Trong điều kiện pháp

luật quy định chưa rõ về các bước tiến hành thẩm định, tùy theo tình hình thực

tế, cơ quan thẩm định phải xác lập cho mình một quy trình thẩm định thực sự

khoa học, trên cơ sở tuân thủ các quy định của pháp luật về thời gian, phạm vi

thẩm định, từ đó nâng cao được chất lượng thẩm định văn bản QPPL do chính

quyền cấp tỉnh ban hành trên thực tế

Thứ ba, bảo đảm sự phối hợp của các cơ quan liên quan

Có thể thấy, nguyên tắc này được đặt ra nhằm phá vỡ tính cục bộ trong

hoạt động thẩm định cũng như bảo đảm chất lượng, hiệu quả cho công tác thẩm

định Như đã nêu ở trên, trong quá trình thực hiện, để đưa ra được những ý kiến

thẩm định chất lượng, cơ quan thẩm định phải có sự phối hợp hiệu quả với các

cơ quan liên quan khác:

- Phối hợp giữa cơ quan thẩm định và các cơ quan nhà nước trong quy

trình xây dựng ban hành văn bản QPPL Cụ thể, mối quan hệ phối hợp giữa cơ

quan thẩm định và cơ quan xây dựng kế hoạch nhằm nắm được số lượng văn

bản dự kiến sẽ được ban hành để chủ động trong công tác thẩm định; Phối hợp

giữa cơ quan thẩm định với cơ quan soạn thảo để nắm được thực tiễn, sự cần

thiết ban hành văn bản và phối hợp trong việc chỉnh sửa hoàn thiện văn bản

- Phối hợp giữa cơ quan thẩm định và các cơ quan liên quan khác để lấy ý

kiến về dự thảo văn bản Cụ thể phối hợp giữa cơ quan thẩm định và các tổ

chức xã hội nghề nghiệp như đoàn luật sư; Hội luật gia trong quá trình lấy ý

kiến chuyên gia pháp lý; Phối hợp giữa cơ quan thẩm định và cơ quan quản lý

chuyên ngành cấp trên khi cần xin ý kiến về một vấn đề nào đó liên quan đến

kiến thức chuyên ngành thuộc thẩm quyền của cơ quan cấp trên

Như vậy, việc phối hợp giữa cơ quan thẩm định và các cơ quan liên quan

là một nguyên tắc rất quan trọng, đảm bảo cho việc ban hành văn bản đúng

trình tự, thời gian pháp luật quy định, đồng thời đảm bảo tính khách quan trong

việc thẩm định văn bản, từ đó giúp cho công tác thẩm định dự thảo văn bản

QPPL phát huy được vị trí vai trò của mình trong quy trình xây dựng và ban

hành văn bản

1.2.2 Vai trò của thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Hiện nay, các quy định của pháp luật có liên quan đến hoạt động xây

dựng, ban hành văn bản QPPL đã xác lập được một quy trình tương đối hợp lí,

dân chủ và đồng bộ về thủ tục, trình tự soạn thảo, ban hành văn bản QPPL

Trong quy trình này, mỗi một công đoạn đều giữ một vị trí, vai trò nhất định đối

với việc ra đời một văn bản QPPL Trên cơ sở quy định của các Luật ban hành

26

văn bản quy phạm pháp luật, qua thực tiễn công tác xây dựng, ban hành văn bản

QPPL cho thấy thẩm định có vị trí vai trò đặc biệt sau:

Thứ nhất, thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cơ quan nhà nước có

thẩm quyền nói chung và của HĐND, UBND cấp tỉnh nói riêng là một giai

đoạn quan trọng, bắt buộc, không thể thiếu trong quy trình xây dựng, ban hành

văn bản QPPL Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật,

thẩm định được coi là khâu độc lập trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản

QPPL của cơ quan trung ương cũng như địa phương Tính độc lập của giai đoạn

này yêu cầu các chủ thể khi thực hiện các khâu trong quy trình xây dựng, ban

hành văn bản bắt buộc phải qua khâu thẩm định và nó cho phép cơ quan tiến

hành thẩm định được đánh giá một cách độc lập, khách quan về dự thảo mà

không phải chịu sự tác động của bất kỳ cơ quan nào khác Chính vì tính độc lập,

khách quan của hoạt động thẩm định nên nó được coi là khâu cuối cùng, là

nguồn tham khảo quan trọng trước khi cơ quan, người có thẩm quyền chính

thức xem xét, thông qua hoặc ban hành văn bản

Thứ hai, hoạt động thẩm định là căn cứ, cơ sở, chuẩn mực đánh giá dự

thảo văn bản QPPL, góp phần đảm bảo tính khả thi của văn bản QPPL Thông

qua hoạt động thẩm định, dự thảo văn bản được đánh giá một cách khách quan,

toàn diện, đầy đủ ở các khía cạnh pháp lý, giúp chủ thể ban hành dễ dàng tiếp

cận tính hợp hiến, hợp pháp, khả thi của dự thảo văn bản QPPL một cách nhanh

nhất, có trọng tâm, đúng pháp luật Với tư cách là những đánh giá, xem xét rất

cơ bản, trung thực, khách quan về dự thảo văn bản QPPL và đưa ra nhận xét

nên thẩm định còn mang tính chất định hướng, cung cấp thông tin dưới góc độ

pháp lý cần thiết cho chủ thể ban hành dự thảo Trong quá trình thẩm định, cơ

quan thẩm định có thể phát hiện được những bất hợp lý, bất hợp pháp trong dự

thảo văn bản QPPL Hơn nữa, trong trường hợp có nhiều quan điểm trái chiều

về một vấn đề thì kết quả thẩm định là cơ sở để cơ quan nhà nước có thẩm

quyền xem xét ban hành văn bản

Thứ ba, thẩm định còn là cơ chế đảm bảo, nâng cao sự phối hợp và giám

sát lẫn nhau của các cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động ban hành văn bản

QPPL - một khía cạnh của hoạt động quản lý nhà nước Thẩm quyền thẩm định

27

được giao cho chủ thể nhất định (cơ quan tư pháp) nhưng hoạt động này đòi hỏi

sự phối hợp của hầu hết các chủ thể tham gia vào quá trình xây dựng và ban

hành văn bản QPPL Các bước từ lập chương trình xây dựng ban hành văn bản

QPPL đến trình dự thảo, thông qua và ban hành đều ảnh hưởng đến khâu thẩm

định và ngược lại kết quả thẩm định cũng có tác động không nhỏ đến các giai

đoạn trên Để báo cáo thẩm định có chất lượng, cơ quan thẩm định, soạn thảo

văn bản cũng như các tổ chức, cá nhân có liên quan phải phối hợp chặt chẽ với

nhau, tạo điều kiện cho nhau thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình

1.3 Chủ thể, đối tượng và nội dung thẩm định dự thảo văn bản quy phạm

pháp luật

1.3.1 Chủ thể thực hiện hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm

pháp luật

Đối với chính quyền địa phương, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản

QPPL của HĐND và UBND được giao cho cơ quan tư pháp Theo đó, Sở Tư

pháp là cơ quan thực hiện thẩm định dự thảo văn bản QPPL do HĐND và

UBND cấp tỉnh ban hành

Theo quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của

Sở Tư pháp thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Sở Tư pháp là

cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau

đây gọi chung là UBND cấp tỉnh), thực hiện chức năng tham mưu, giúp UBND

cấp tỉnh quản lý nhà nước về: Công tác xây dựng và thi hành pháp luật; theo dõi

thi hành pháp luật; kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật; kiểm soát thủ

tục hành chính; pháp chế; quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm

hành chính6… Trong hoạt động xây dựng văn bản QPPL, Sở Tư pháp có nhiệm

vụ phối hợp với Văn phòng UBND tỉnh trình UBND tỉnh phê duyệt, điều chỉnh

chương trình xây dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh; phối hợp với Sở Nội vụ,

Sở Tài chính lập dự thảo Dự kiến chương trình xây dựng nghị quyết của HĐND

tỉnh để UBND tỉnh trình HĐND tỉnh theo quy định của pháp luật; Phối hợp soạn

thảo các dự thảo văn bản QPPL thuộc thẩm quyền ban hành của UBND tỉnh do

6 Thông tư liên tịch số 23/2014/TT-BTP- BNV ngày 22/12/2014 hướng dẫn chức năng,nhiệm vụ, quyền hạn và

cơ cấu tổ chức của Sở Tư pháp thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Phòng

Tư pháp thuộc

UBND quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh

28

các cơ quan chuyên môn khác của UBND tỉnh chủ trì soạn thảo; Thẩm định các

dự thảo văn bản QPPL do HĐND và UBND tỉnh ban hành theo quy định của

pháp luật; Tổ chức lấy ý kiến nhân dân về các dự án, dự thảo văn QPPL theo sự

chỉ đạo của UBND tỉnh và Bộ Tư pháp

Đồng thời, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cũng

quy định rõ ràng như sau:

“Dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh do Ủy ban nhân dân

cùng cấp trình phải được Sở Tư pháp thẩm định trước khi trình Ủy ban nhân

dân.” (Khoản 1 Điều 121)

Và: “Sở Tư pháp có trách nhiệm thẩm định dự thảo quyết định trước khi

trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh” (Điều 130)

Trên cơ sở rà soát, đánh giá về tình hình tổ chức và hoạt động của các Sở

Tư pháp trong thời gian qua, Thông tư liên tịch số 23/2014/TTLT-BTP- BNV đã

quy định cơ cấu tổ chức tương ứng với chức năng, nhiệm vụ của Sở Tư pháp

Theo đó, thẩm định dự thảo văn bản QPPL là một trong những nhiệm vụ của Sở

Tư pháp, được giao cho Phòng Xây dựng và kiểm tra văn bản QPPL

1.3.2 Đối tượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Từ những phân tích và các quy định của pháp luật nêu trên, có thể nhận

thấy đối tượng thẩm định của Sở Tư pháp là dự thảo văn bản quy phạm pháp

luật của HĐND và UBND cấp tỉnh Căn cứ vào định nghĩa đã được luật quy

định, trên cơ sở các đặc điểm của văn bản QPPL như có chứa quy tắc xử sự

chung, được áp dụng nhiều lần, do cơ quan có thẩm quyền ban hành theo một

trình tự pháp luật quy định và tuân thủ hình thức quy định…việc xác định rõ đối

tượng thẩm định có ý nghĩa rất quan trọng trong việc xác định rõ nhiệm vụ

quyền hạn của cơ quan tiến hành thẩm định

Đối tượng thẩm định văn bản QPPL của cơ quan tư pháp địa phương

được quy định cụ thể tại Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND

năm 2004 và văn bản hướng dẫn thi hành Theo quy định của Luật ban hành

văn bản QPPL của HĐND và UBND thì đối tượng thẩm định đã được xác định

rõ đó là: Dự thảo Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh do UBND cấp tỉnh trình và

29

Quyết định, chỉ thị của UBND do UBND cấp tỉnh ban hành (Khoản 1, Điều 24

và Khoản 1 Điều 38 Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm

2004)

Nghị định 91/2006/NĐ-CP đã quy định cụ thể cơ quan tư pháp địa

phương tiến hành thẩm định các dự thảo văn bản QPPL, với các điều kiện như

sau:

- Do HĐND ban hành theo hình thức Nghị quyết, UBND ban hành

theo hình thức Quyết định, Chỉ thị;

- Được ban hành theo trình tự, quy định tại Luật;

- Có chứa quy tắc xử sự chung (quy phạm pháp luật), được áp dụng

nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực trong

phạm vi địa phương;

- Được nhà nước đảm bảo thực hiện bằng các biện pháp theo quy

định của pháp luật

Để quy định chi tiết đối tượng thẩm định văn bản QPPL của cơ quan tư

pháp địa phương, Nghị định 91/2006/NĐ-CP đã liệt kê các dạng văn bản do các

chủ thể ở địa phương ban hành, nhưng không phải là văn bản QPPL và không

thuộc đối tượng thẩm định bao gồm:

- Các văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành nhưng

không có đầy đủ các yếu tố của văn bản quy phạm pháp luật thì không phải là

văn bản quy phạm pháp luật và không thuộc phạm vi thẩm định

- Các văn bản do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân, thủ trưởng cơ quan chuyên

môn thuộc Uỷ ban nhân dân để giải quyết những vụ việc cụ thể thì không phải là

văn bản quy phạm pháp luật và không thuộc phạm vi thẩm định

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 quy định về đối tượng

thẩm định cơ bản giống Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND

và UBND năm 2004, tuy nhiên, hệ thống văn bản QPPL của chính quyền cấp

tỉnh không còn hình thức Chỉ thị Do vậy, Chỉ thị của UBND cấp tỉnh không còn

là đối tượng thẩm định theo quy định của Luật mới

30

1.3.3 Nội dung thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Đối với công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL do chính quyền cấp

tỉnh ban hành, cơ quan có thẩm quyền cần phải thẩm định bốn nội dung: Sự cần

thiết ban hành; Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo; Tính hợp hiến, hợp

pháp và tính thống nhất của dự thảo; Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản

1.3.3.1 Sự cần thiết ban hành văn bản

Đây là nội dung đầu tiên cơ quan thẩm định phải nêu ra chính kiến về việc

có đồng ý hay không với việc ban hành dự thảo và nêu rõ lý do Việc đồng ý hay

không phải dựa trên cơ sở quy định của pháp luật và tình hình thực tiễn đặt ra

Trong đó, cơ quan có thẩm quyền thẩm định cần căn cứ vào quy định của pháp

luật về mục đích, yêu cầu của việc ban hành một loại văn bản QPPL cụ thể

Theo quy định, văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh được ban hành trong

các trường hợp sau:

Thứ nhất, văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành nhằm

thi hành Hiến pháp, pháp luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên Mục

đích của việc ban hành văn bản này nhằm cụ thể hóa, triển khai thực hiện các

quy định của Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan cấp trên đồng thời có sự

phù hợp nhất định đối với tình hình kinh tế, xã hội của địa phương

Thứ hai, văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành để thực

hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương Tiêu chí đáp ứng yêu cầu quản

lý nhà nước ở địa phương được hiểu tương đối đa dạng và dưới các góc độ khác

nhau Trước hết, dưới góc độ tổ chức nhà nước, việc trao thẩm quyền như vậy

cho chính quyền địa phương nhằm phát huy sự năng động, sáng tạo, tính chủ

động của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương trong việc quyết định các

vấn đề của địa phương Dưới góc độ kinh tế - xã hội thì thẩm quyền này cho

phép HĐND, UBND ban hành các văn bản đáp ứng yêu cầu điều chỉnh các quan

hệ xã hội phù hợp với đặc điểm riêng của địa phương Ví dụ, việc quản lý các

dịch vụ văn hoá, các tụ điểm vui chơi giải trí đối với các thành phố và đô thị lớn

phải có biện pháp mạnh và khác so với các vùng lãnh thổ cùng cấp khác Trong

khi đó, đối với các vùng có rừng, có biển thì yêu cầu quản lý nhà nước về phát

triển nông, lâm, ngư nghiệp lại phải có những quy định về biện pháp riêng đặc

31

thù Trong trường hợp đó, chính quyền địa phương có thể đề ra chủ trương, biện

pháp phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội của địa phương, phù hợp với trình độ

dân trí, với điều kiện địa lý, mô hình và đặc thù biên chế, tổ chức bộ máy của địa

bàn quản lý Tuy nhiên, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm

pháp luật, các văn bản đó không được trái với văn bản QPPL của cơ quan nhà

nước cấp trên Do những vấn đề này chưa được cấp trên điều chỉnh rõ, nên quy

định “không được trái với văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên” được

hiểu là không đi ngược lại với tinh thần, nguyên tắc chung của pháp luật và các

quy định đã có về nội dung có liên quan

Thứ ba, văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh được ban hành khi

cơ quan nhà nước cấp trên giao cho quy định một vấn đề cụ thể Nhu cầu ban

hành văn bản loại này là kết quả của việc phân cấp quản lý nhà nước và số

lượng văn bản đó càng nhiều khi phân cấp quản lý nhà nước được tăng cường

Ngày 30 tháng 6 năm 2004, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số

08/2004/NQ-CP về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính

quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, theo đó đẩy mạnh phân cấp quản

lý cho địa phương trong một số lĩnh vực Để thực hiện Nghị quyết số

08/2004/NQ-CP, các bộ, ngành đang xây dựng các đề án phân cấp quản lý nhà

nước trình Chính phủ Trong đó, nhiều nội dung quản lý nhà nước đang được

kiến nghị để phân định lại, chuyển giao cho địa phương theo nguyên tắc trao

quyền cho cơ quan gần dân và thực hiện nhanh, hiệu quả, tiết kiệm

Đối với văn bản QPPL của UBND tỉnh, việc xác định nhu cầu ban hành

cũng được dựa trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của cơ quan ban hành ra nó Căn

cứ vào các trường hợp làm phát sinh yêu cầu ban hành văn bản QPPL, chúng ta

sẽ có thể nhận định được việc ban hành văn bản là cần thiết và phù hợp với yêu

cầu thực tiễn hay không

1.3.3.2 Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản

Việc xem xét đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản QPPL

thường căn cứ vào vấn đề, lĩnh vực văn bản điều chỉnh và được áp dụng cho

những ai Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các

văn bản hướng dẫn, HĐND ban hành văn bản QPPL trong những trường hợp

sau đây:

- Quyết định những chủ trương, chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi

hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên;

- Quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng,

an ninh ở địa phương;

- Quyết định biện pháp nhằm ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân,

hoàn thành nhiệm vụ cấp trên giao cho;

- Quyết định trong phạm vi thẩm quyền được giao những chủ trương, biện

pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của

địa phương nhằm phát huy tiềm năng của địa phương, nhưng không được trái

với các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên;

- Văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên giao cho Hội đồng nhân dân quy

định một vấn đề cụ thể

Với vị trí, chức năng, nhiệm vụ là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ qua

hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và

cơ quan nhà nước cấp trên, UBND ban hành văn bản QPPL trong những trường

hợp sau đây:

- Để thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên,

nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, củng

cố quốc phòng, an ninh;

- Thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và thực hiện các

chính sách khác trên địa bàn;

- Thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên giao cho Uỷ ban nhân

dân quy định một vấn đề cụ thể

Vì vậy, khi xem xét về phạm vi và đối tượng điều chỉnh của dự thảo văn

bản QPPL cần xuất phát từ phạm vi ban hành văn bản QPPL của HĐND và

UBND theo luật định, cần xem xét các vấn đề của dự thảo như: Sự phù hợp giữa

đối tượng với phạm vi điều chỉnh của dự thảo; sự phù hợp giữa đối tượng, phạm

33

vi điều chỉnh của dự thảo với chính sách cơ bản của dự thảo; sự phù hợp giữa

đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo với các quy định cụ thể của dự thảo

Việc xem xét đối tượng và phạm vi điều chỉnh của dự thảo giúp cho văn bản

được soạn thảo đi đúng hướng, đúng lĩnh vực, đối tượng, phạm vi, các mối quan

hệ xã hội mà văn bản cần điều chỉnh

1.3.3.3 Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản

Về phương diện hệ thống, các văn bản QPPL của địa phương nằm trong

hệ thống tổng thể các văn bản QPPL của quốc gia Chính vì vậy, yêu cầu bắt

buộc chung là phải đảm bảo tính hợp Hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong cả

hệ thống Vì vậy ngoài việc xem xét sự cần thiết ban hành, đối tượng, phạm vi

điều chỉnh của văn bản, một vấn đề không thể không đưa vào nội dung thẩm

định là tính hợp hiến, hợp pháp và thống nhất của văn bản

Chức năng của pháp luật là điều chỉnh các quan hệ xã hội, định hướng sự

phát triển theo chiều hướng phù hợp với bản chất của Nhà nước, lợi ích chung

tiến bộ của xã hội Khi xây dựng một dự thảo văn bản QPPL, nhà làm luật phải

đối mặt với ba vấn đề chính: hình thành một hệ thống quy phạm hoàn chỉnh;

thiết lập một cơ chế vững chắc cho việc thực hiện các quy phạm đó trong những

quan hệ pháp luật cụ thể; đảm bảo sự hoà nhập của các quy định mới với hệ

thống pháp luật hiện hành

Đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất với hệ thống pháp

luật là nội dung mang tính nguyên tắc trong việc soạn thảo, ban hành văn bản

QPPL của HĐND và UBND

Về việc xem xét tính hợp Hiến của dự thảo: Hiến pháp là đạo luật cơ bản,

có giá trị pháp lý cao nhất trong hệ thống văn bản QPPL, chính vì vậy, khi tiến

hành thẩm định dự thảo văn bản QPPL, cơ quan thẩm định cần xem xét nội dung

của dự thảo có phù hợp với tinh thần của Hiến pháp hay không Bao gồm: Sự

phù hợp của các quy định của dự thảo với quy định cụ thể, nguyên tắc, tinh thần

của Hiến pháp về bản chất của Nhà nước; về chế độ kinh tế; về quyền và nghĩa

vụ cơ bản của công dân…

Thẩm định tính hợp pháp của dự thảo văn bản QPPL của HĐND và

UBND, cơ quan thẩm định phải xem xét văn bản có phù hợp với nghị quyết, luật

34

của Quốc hội; nghị quyết, pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội; nghị định

của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng Chính phủ; thông tư, quyết định của

bộ, ngành quản lý ngành, lĩnh vực Đối với dự thảo văn bản QPPL của UBND

còn phải xem xét sự phù hợp của văn bản đó với nghị quyết của HĐND cùng

cấp

Về tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật: Về nguyên tắc,

văn bản QPPL của HĐND và UBND được ban hành mới không được mâu thuẫn

với các quy định của văn bản QPPL hiện hành về cùng vấn đề Tuy nhiên, văn

bản QPPL được ban hành để điều chỉnh các quan hệ trong xã hội, mà xã hội thì

biến đổi không ngừng, do vậy, các văn bản QPPL cũng cần được sửa đổi, bổ

sung hoặc được ban hành mới để phù hợp với thực tế Vậy nên việc các văn bản

mới được ban hành có một số quy định trái với các quy định do chính cơ quan

nhà nước đó đã ban hành trước đó có thể xảy ra Tuy nhiên, với tư cách là cơ

quan giúp UBND cấp tỉnh trong công tác thẩm định, bảo đảm tính hợp hiến, hợp

pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản QPPL với hệ thống pháp luật, Sở

Tư pháp có trách nhiệm phát hiện những quy định trong dự thảo không thống

nhất với văn bản QPPL do HĐND và UBND ban hành trước đó Trong trường

hợp có sự không thống nhất, cơ quan soạn thảo có trách nhiệm giải trình với cơ

quan có thẩm quyền

1.3.3.4 Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản

Xuất phát từ vai trò, ý nghĩa quan trọng của văn bản QPPL, ngoài việc

thẩm định các nội dung liên quan đến nội dung văn bản thì thể thức, kỹ thuật

trình bày văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh cũng là một trong những nội

dung rất quan trọng góp phần nâng cao chất lượng của văn bản Khi thẩm định

dự thảo văn bản, cơ quan thẩm định cần xem xét đến việc dự thảo văn bản có

tuân thủ các quy định của pháp luật về kỹ thuật trình bày văn bản, cụ thể:

- Ngôn ngữ văn bản QPPL phải đảm bảo trong sáng, dễ hiểu, rõ ràng về

chủ thể và nội dung điều chỉnh Tránh dùng các ngôn từ như trong văn nói hoặc

những khái niệm gây ra nhiều cách hiểu khác nhau hoặc tùy nghi trong cách

hiểu văn bản

35

- Kỹ thuật, cách thức bố cục văn bản như Chương, Mục, Điều, Khoản,

Điểm… được trình bày hợp lý, khoa học tạo cho người đọc dễ dàng trong việc

tiếp cận và hiểu được nội dung văn bản

Như vậy, cùng với việc đánh giá về nội dung dự thảo, việc thẩm định về

thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản QPPL giúp cho cơ quan thẩm định đánh giá

được toàn diện, đầy đủ về dự thảo văn bản QPPL, từ đó góp phần nâng cao chất

lượng ban hành văn bản QPPL

1.4 Quy trình thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Thẩm định dự thảo văn bản QPPL là một quy trình khoa học nhằm đánh

giá một cách khách quan, toàn diện về dự thảo văn bản QPPL, do vậy để thực

hiện được hoạt động này, đòi hỏi chủ thể có thẩm quyền phải có những cách

thức, phương pháp tiến hành hiệu quả

Thực tế, để thẩm định dự thảo văn bản QPPL, cơ quan có thẩm quyền

phải tiến hành một loạt các công việc cụ thể từ giai đoạn tiếp nhận, phân công,

phân loại hồ sơ thẩm định, nghiên cứu hồ sơ thẩm định, đến tổ chức phiên họp

thẩm định, ban hành văn bản thẩm định Việc thẩm định dự thảo văn bản QPPL

được tiến hành theo trình tự như sau:

1.4.1 Gửi hồ sơ thẩm định:

Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm gửi hồ sơ thẩm định đến Sở Tư pháp

trước khi trình UBND quyết định Theo quy định của pháp luật hiện hành, hồ sơ

thẩm định gồm:

- Công văn yêu cầu thẩm định;

- Tờ trình và dự thảo văn bản QPPL ;