Nhận diện và giảm thiểu nguy cơ tham nhũng trong quá trình hình thành dự án đầu tư xây dựng nguồn điện

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH CHƢƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT NGUYỄN THÀNH SƠN NHẬN DIỆN VÀ GIẢM THIỂU NGUY CƠ THAM NHŨNG TRONG QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG NGUỒN ĐIỆN LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CƠNG TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2015 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH CHƢƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT NGUYỄN THÀNH SƠN NHẬN DIỆN VÀ GIẢM THIỂU NGUY CƠ THAM NHŨNG TRONG QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG NGUỒN ĐIỆN Chuyên ngành: Chính sách Cơng Mã số: 60340402 LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CƠNG NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS PHẠM DUY NGHĨA TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2015 -i- LỜI CAM ĐOAN Tơi cam đoan luận văn hồn tồn tơi thực Các số liệu, dẫn chứng, thơng tin tơi thu thập có dẫn nguồn đầy đủ, có độ xác cao phạm vi hiểu biết Luận văn không thiết phản ánh quan điểm Trường Đại học Kinh Tế Thành Phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright TP Hồ Chí Minh, ngày 01 tháng năm 2015 Người thực Nguyễn Thành Sơn -ii- LỜI CẢM ƠN Luận văn ý tưởng môn học Quản trị nhà nước thầy Phạm Duy Nghĩa, tiếp tục nghiên cứu góc độ đề tài mơn học Kinh tế học khu vực công thầy Huỳnh Thế Du hướng dẫn Để hoàn thành luận văn này, trước tiên xin gửi lời cảm ơn chân thành thầy cô Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright kiến thức kinh nghiệm thực tiễn cho học cách nhìn thấu đáo, khơng thành kiến với vấn đề nghiên cứu Đặc biệt trao cho tư tưởng tiến học thuật vượt khỏi phạm vi đề tài nghiên cứu Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến thầy Phạm Duy Nghĩa – người hướng dẫn khoa học cho đề tài, thầy Huỳnh Thế Du thầy Nguyễn Xuân Thành kiến thức mà thầy truyền đạt ý tưởng việc tiếp cận, góp ý bổ ích suốt q trình phát triển, hồn thiện đề tài Luận văn khơng thể hình thành thiếu hỗ trợ người thân, đặc biệt mẹ gia đình chị gái suốt giai đoạn tơi học tập trung thành phố Hồ Chí Minh Cảm ơn gia đình nhỏ bé! Em ln nguồn động viên điểm tựa anh theo đuổi đam mê Xin lời cảm ơn đến người bạn cũ mới, người giúp đỡ hỗ trợ suốt hành trình dài sống Các bạn cho niềm tin giá trị sống -iii- TĨM TẮT Trong q trình đầu tư xây dựng cơng trình, giai đoạn hình thành dự án đầu tư bao gồm từ lập quy hoạch, chấp thuận chủ trương đầu tư, lựa chọn nhà đầu tư, lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo khả thi đến định đầu tư thực dự án Đây giai đoạn quan trọng trình đầu tư dự án, đem lại cho nhà đầu tư đánh giá khách quan từ chi phí xây dựng – vận hành, đánh giá phân tích hiệu tài dự án Qua giúp nhà đầu tư đưa định phù hợp Đồng thời đưa cho nhà nước ước lượng khả thi lợi ích xã hội đạt trước định thực dự án Điều đặc biệt phù hợp với dự án nguồn điện có chi phí đầu tư lớn, thời gian xây dựng kéo dài, tuổi thọ cơng trình lớn, có mức độ ảnh hưởng đến môi trường tự nhiên – xã hội sâu rộng Tuy nhiên, thấy lĩnh vực đầu tư xây dựng nguồn điện lĩnh vực khó quản lý, phức tạp đầy rủi ro tính kết nối trị, kinh tế cao đối tượng có lợi ích Nghiên cứu xem xét đến trình hình thành dự án đầu tư, mối quan hệ thành phần liên quan, chế phối hợp dựa khung khổ pháp luật để nhận diện nguy tham nhũng tạo trình thực thi Trên sở đưa khuyến nghị sách phù hợp nhằm giảm thiểu nguy tham nhũng Nghiên cứu cho thấy vai trò người dân tổ chức xã hội chưa xem trọng trình hình thành thực thi sách Các đặc lợi kinh tế đạt nhờ chiếm hữu tài nguyên xã hội tạo méo mó hoạt động đầu tư, làm tính cạnh tranh thị trường đầu tư xây dựng dự án nguồn điện Vai trò nhà nước đối trọng kiểm tỏa định hướng thị trường cịn dấu hỏi tính chất độc quyền nhà nước tìm thấy hầu hết giai đoạn hình thành dự án Có thể nhận thấy xu hướng tập trung quyền lực số phận Chính quyền, trách nhiệm giải trình với chế giám sát gần bỏ ngỏ Do vậy, hoạt động đầu tư xây dựng dự án nguồn điện khó nhận thấy báo minh bạch cải thiện, hay nguy tham nhũng giảm thiểu tương lai gần mà trách nhiệm giải trình hay quyền tiếp cận thơng tin điều mà Chính quyền tránh né Từ khóa: Quản trị nhà nước, Đầu tư, Dự án nguồn điện, Xây dựng bản, Doanh nghiệp nhà nước -iv- MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN I LỜI CẢM ƠN II TÓM TẮT III MỤC LỤC IV CÁC TỪ VIẾT TẮT V GIẢI THÍCH TỪ NGỮ VI DANH MỤC HÌNH VII DANH MỤC BẢNG VII CHƢƠNG MỞ ĐẦU 1.1 Bối cảnh sách 1.2 Đối tượng phạm vi nghiên cứu 1.3 Câu hỏi nghiên cứu 1.4 Cấu trúc luận văn CHƢƠNG KHUNG LÝ THUYẾT 2.1 Các khái niệm liên quan đến tham nhũng 2.2 Các giai đoạn hình thành dự án đầu tư 2.3 Phương pháp nghiên cứu CHƢƠNG NHẬN DIỆN CÁC NGUY CƠ THAM NHŨNG 10 3.1 Nguy tham nhũng giai đoạn hình thành dự án cấp 10 3.2 Nguy tham nhũng giai đoạn hình thành dự án cấp 18 3.3 Nguy tham nhũng giai đoạn hình thành dự án cấp 25 CHƢƠNG NHẬN ĐỊNH VÀ KHUYẾN NGHỊ 31 4.1 Nhận định 31 4.2 Khuyến nghị 33 TÀI LIỆU THAM KHẢO 35 -v- CÁC TỪ VIẾT TẮT Từ viết tắt Tên tiếng Việt Tên tiếng Anh ADB Ngân hàng phát triển Châu Á Asia Development Bank Báo cáo NCKT Báo cáo nghiên cứu khả thi Báo cáo NCTKT Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi Bộ CT Bộ Công Thương Bộ KHĐT Bộ Kế hoạch Đầu tư Bộ TNMT Bộ Tài nguyên Môi trường Bộ XD Bộ Xây dựng DNNN Doanh nghiệp nhà nước DNTN Doanh nghiệp tư nhân ĐTM Báo cáo đánh giá tác động môi trường ĐMC Báo cáo đánh giá tác động môi trường chiến lược EVN Tập đoàn Điện lực Việt Nam NMNĐ Nhà máy nhiệt điện NPT Tổng công ty Truyền tải điện Việt Nam PCs Các Tổng công ty phát điện thuộc EVN PVN Tập đồn Dầu khí Việt Nam UBND Ủy ban nhân dân VINACOMIN Tập đồn Khống sản Việt Nam Vietnam Electricity PetroVietnam Vietnam National Coal - Mineral Industries Group VPCP Văn phịng Chính phủ WB Ngân hàng Thế giới XHDS Xã hội dân World Bank -vi- GIẢI THÍCH TỪ NGỮ Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội vùng, lãnh thổ, quốc gia luận chứng phát triển kinh tế – xã hội tổ chức không gian hoạt động kinh tế – xã hội hợp lý lãnh thổ định hay quốc gia thời gian xác định Quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực luận chứng, lựa chọn phương án phát triển phân bố ngành, lĩnh vực hợp lý thời kỳ dài hạn phạm vi nước vùng, lãnh thổ Báo cáo đầu tư xây dựng cơng trình hồ sơ xin chủ trương đầu tư xây dựng cơng trình để cấp có thẩm quyền cho phép đầu tư Dự án đầu tư xây dựng cơng trình hay Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi tập hợp đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để xây dựng cơng trình xây dựng nhằm mục đích phát triển Dự án đầu tư xây dựng cơng trình bao gồm phần thuyết minh phần thiết kế sở Chủ đầu tư xây dựng cơng trình người sở hữu vốn người giao quản lý sử dụng vốn thuộc để đầu tư xây dựng cơng trình Cơ chế 797-400 chế dự án thủy điện quy định Công văn số 797/CP-CN ngày 17/06/2003 Công văn số 400/CP-CN ngày 22/3/2004 Thủ tướng Chính phủ Cơ chế 1195 chế, sách đặc thù để đầu tư xây dựng công trình điện cấp bách giai đoạn 2006-2010 ban hành theo Quyết định số 1195/QĐ-TTg ngày 09/11/2005 Thủ tướng Chính phủ Cơ chế 2414 việc điều chỉnh danh mục, tiến độ số dự án điện quy định số chế, sách đặc thù để đầu tư cơng trình điện cấp bách giai đoạn 2013-2020 ban hành kèm theo Quyết định số 2414/QĐ-TTg ngày 11/12/2013 Thủ tướng Chính phủ -vii- DANH MỤC HÌNH Hình 1-1 Ngành tham nhũng theo nghiên cứu WB thực năm 2012 Hình 3-1 Giai đoạn hình thành dự án cấp 18 Hình 3-2 Quá trình phân cấp thực giai đoạn hình thành dự án cấp 21 Hình 3-3 Sự thay đổi quy mô dự án quan trọng quốc gia xét theo vốn 23 Hình 3-4 Quá trình phân cấp thực giai đoạn hình thành dự án cấp 27 DANH MỤC BẢNG Bảng 3-1 Phân cấp tổng thể lập Quy hoạch phát triển điện lực 10 Bảng 3-2 Phân cấp chi tiết quy hoạch phát triển điện lực Quốc gia 11 Bảng 3-3 Phân cấp chức thừa hành thẩm quyền phê duyệt dự án đầu tư 19 Bảng 3-4 Phân cấp triển khai thực quản lý quy trình lập Báo cáo NCKT 26 Bảng 3-5 So sánh trường hợp định thầu lựa chọn nhà thầu xây dựng 28 -1- Chƣơng MỞ ĐẦU 1.1 Bối cảnh sách Hơn 20 năm sau Đổi Mới, sách phát triển kinh tế tập trung vào đầu tư xây dựng phát triển kinh tế – xã hội Việt Nam làm thay đổi diện mạo đất nước Cùng với giai đoạn dài, tăng trưởng Tổng sản phẩm quốc nội (GDP) phụ thuộc vào mức tăng trưởng điện năng, hệ số đàn hồi điện/GDP xấp xỉ 1,5 đến 2,0 (EVN, 2012) Do để đáp ứng nhu cầu tiêu thụ, dự án điện tập trung nhiều nguồn lực quốc gia từ nguồn vốn chế sách Cho dù năm gần tốc độ tăng trưởng kinh tế có dấu hiệu chậm lại mục tiêu Chính phủ thể Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia phê duyệt năm 2011 cho giai đoạn 2011-2020 có xét đến năm 2030 (QHĐ VII) hệ số đàn hồi điện/ GDP trì mức 1,5 đến năm 2020 1,0 cho thấy tốn an tồn lượng ưu tiên số ngắn hạn nhà hoạch định sách Những vấn đề việc đầu tư dự án phát triển nguồn điện gặp phải quy hoạch thiếu đồng bộ, không thống (Bùi Huy Phùng, 2014) Giống thực trạng quản lý đầu tư cơng “Chính thiếu giám sát, điều phối kỷ luật lỏng lẻo trung ương với chất lượng quy hoạch thấp nguyên nhân quan trọng dẫn tới tình trạng đầu tư lan tràn, chồng chéo, hiệu quả.” (Vũ Thành Tự Anh, 2012) Việc Chính phủ phải loại bỏ 424 dự án thủy điện vừa nhỏ tổng số 1.239 dự án duyệt (Đặng Giang, 2013) sau rà sốt quy hoạch tồn quốc cho thấy bất hợp lý việc hoạch định sách Chính quyền trung ương, đặc biệt địa phương nhìn chung coi trọng phát triển kinh tế khơng ý đến khía cạnh xã hội mơi trường lĩnh vực đầu tư công (Vũ Thành Tự Anh, 2012) Hiện QHĐ VII phải tiến hành hiệu chỉnh sau năm thực (VPCP, 2015) Theo khảo sát Ngân hàng Thế giới (WB, 2012) ngành xây dựng ba ngành, lĩnh vực tham nhũng 22 ngành điển hình điều tra, hải quan xếp sau cảnh sát giao thông quản lý đất đai Mặc dù nghiên cứu trước Ngân hàng Thế giới (WB, 2012) hay Tổ chức Minh bạch Thế giới Tổ chức Hướng tới Minh bạch (IT, 2011) nhận diện hành vi tham nhũng hành -25- Trong cấp Bộ tùy nghi thực thi sách trách nhiệm giải trình khơng Ngày 28/7/2009 Bộ Xây dựng (Bộ XD) với vai trò quản lý nhà nước lĩnh vực xây dựng có Cơng văn số 1532/BXD-HĐXD gửi VPCP việc triển khai dự án NMNĐ Sông Hậu Quảng Trạch 1, theo xác nhận dự án phải lập báo cáo đầu tư xây dựng cơng trình trình Quốc hội chấp thuận chủ trương đầu tư Tuy nhiên Bộ XD kiến nghị TTCP xem xét, định cho phép dự án không qua bước báo cáo đầu tư xây dựng cơng trình (Bộ XD, 2009) Có thể nhận thấy Luật chuyên ngành liên quan đến lĩnh vực đầu tư xây dựng phải gánh vác vai trò tạo chế minh bạch, không gian quản lý giám sát hiệu quả, hỗ trợ tham gia tạo xác tín nhà nước pháp quyền ngược lại dừng lại mức hạn chế Điều khơng đáp ứng tính kỷ luật thực thi sách Hệ thống giám sát cho tuân thủ máy Chính phủ đến mang tính chất hình thành từ vai trò, chức Quốc hội hiến định Luật Tổ chức Quốc hội khơng đủ tính chất đặc thù để kiềm tỏa tính đa dạng hoạt động máy hành pháp Khoảng tối giám sát nhà nước khơng thực thi vai trị XHDS giai đoạn thực mờ nhạt không hệ thống luật pháp bổ trợ cho mà cịn đến từ kiếm khuyết thơng tin hoạt động máy hành cơng 3.3 Nguy tham nhũng giai đoạn hình thành dự án cấp Ở giai đoạn này, vai trò chủ đầu tư thực rõ ràng Đối với dự án có nguồn vốn khơng chịu chi phối quy định pháp luật vốn nhà nước, Chủ đầu tư gần chịu trách nhiệm toàn tính hiệu lợi ích – chi phí q trình định đầu tư Nhà nước đóng vai trị quản lý chất lượng đầu tư xây dựng cơng trình – thẩm định thiết kế sở quản lý môi trường – thẩm định phê duyệt báo cáo tác động môi trường Ngoại trừ dự án quan trọng quốc gia Hội đồng thẩm định nhà nước TTCP thành lập thẩm định bắt buộc Nhưng dự án quan trọng quốc gia khơng có DNTN tham gia nên nghiên cứu không xem xét đến Đối với DNNN đóng vai trị Chủ đầu tư dự án có nguồn vốn nhà nước chi phối Tồn q trình triển khai lập, thẩm tra Báo cáo nghiên cứu khả thi bắt buộc phải tuân theo quy định quản lý nhà nước đấu thầu, xây dựng, quản lý chi phí… Cơng tác thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi (NCKT) đơn vị chuyên môn thuộc cấp định đầu tư đầu mối tổ chức thực hiện, lấy ý kiến quan quản lý -26- ngành, quan quản lý nhà nước xây dựng quan liên quan khác đến dự án để thẩm định Phân cấp chức Bảng 0-4 Phân cấp triển khai thực quản lý quy trình lập Báo cáo NCKT Các bƣớc triển khai Thẩm quyền Nội dung Phạm vi thực Chủ đầu tư lựa chọn tư vấn lập Lập báo cáo TN, NN Thẩm tra báo cáo TN, NN TTCP thành lập Hội đồng Thẩm định dự án thuộc NN, TN thẩm định nhà nước thẩm quyền TTCP duyệt Đơn vị chuyên môn thuộc cấp Thẩm định đầu mối lấy định đầu tư (Dự án vốn ý kiến quan ngân sách nhà nước) quản lý ngành Thẩm định Thiết Cơ quan chuyên môn XD Thẩm định TKCS kế sở (TKCS) (Dự án vốn ngân sách Lập báo cáo Báo cáo NCKT Thẩm tra Chủ đầu tư lựa chọn tư vấn thẩm tra Báo cáo NCKT Thẩm định Báo cáo NCKT NN, DNNN nhà nước) Chấp thuận quản lý môi trường Phê duyệt Cơ quan chuyên môn quản lý Thẩm định phê duyệt môi trường (Bộ TNMT, báo cáo ĐTM NN UBND tỉnh…) Người định đầu tư Phê duyệt Báo cáo NCKT NN, TN Ghi chú: TN – Tư nhân, NN – Nhà nước Trong giai đoạn hình thành dự án cấp 3, trình định phê duyệt dự án đầu tư có phân chia đặc thù người định đầu tư dự án có nguồn vốn nhà nước chi phối dự án có nguồn vốn khác Do tính chất đại diện dự án thuộc nguồn vốn nhà nước, nghiên cứu tập trung vào quy trình định nằm phạm -27- vi, thẩm quyền quản lý nhà nước Dựa chức nhiệm vụ thực hiện, giai đoạn hình thành dự án cấp quy trình định thể Hình 0-4 Hình 0-4 Quá trình phân cấp thực giai đoạn hình thành dự án cấp Trường hợp phải báo cáo (TMĐT, Môi trường ) Xã hội dân Chủ đầu tư dự án Chính phủ Quốc hội CQ QLMT Tư vấn lập DAĐT Tư vấn thẩm tra Lập DAĐT CQ QLXD Quay lại GĐ1 Thẩm định TKCS Bộ quản lý Dừng dự án Phê duyệt THỰC HIỆN DỰ ÁN Ghi chú: Chính thức Bán thức Phi thức Hệ thống pháp luật quản lý giai đoạn tương đối rõ ràng cụ thể Toàn quy trình quản lý dự án đầu tư xây dựng cơng trình quy định theo Luật Xây dựng Luật Bảo vệ mơi trường Q trình lựa chọn đơn vị tư vấn lập, thẩm tra thực khung khổ Luật Đấu thầu Vấn đề ủy quyền – thừa hành giai đoạn này, nguy tham nhũng xuất lợi ích trình định tạo đặc lợi kinh tế, dẫn đến thiếu hiệu trình định đầu tư Một học tương tự Hoa Kỳ, năm 2011 Dwight Brown – lãnh đạo Tập đoàn Điện lực Atlanta bị cáo buộc 31 sai phạm công tác lãnh đạo, việc làm dấy lên lo ngại dự án nhà máy nhiệt điện nơi ông giữ vai trò lãnh đạo hoạt động xúc tiến thương mại Bản cáo trạng đưa phân tích từ năm 2009 cho Cobb EMC -28- thể yếu công tác quản lý nhà thầu thi công – Allied Energy Services (một công ty trực thuộc tập đồn) trước chưa xây dựng nhà máy điện đốt than trình lựa chọn nhà thầu khơng có yếu tố cạnh tranh (Sturgis, 2011) Và nhìn lại hệ thống đấu thầu Việt Nam, hệ thống pháp luật trước tạo nhiều thẩm quyền cho TTCP việc can thiệp vào q trình lựa chọn nhà thầu Chỉ định thầu khơng nằm quy định hạn mức mà dựa tiêu chí khơng rõ ràng dựa án cấp bách an ninh an tồn lượng; dự án cấp bách lợi ích quốc gia Luật Đấu thầu có bước cải cách đáng kể nhiên thời điểm hiệu lực tháng 7/2014, nên sớm để đánh giá xác hiệu mang lại cịn có nhiều rào cản kỹ thuật mà tổ chức, cá nhân thừa hành vận dụng Bảng 0-5 So sánh trƣờng hợp định thầu lựa chọn nhà thầu xây dựng Luật Đấu Luật Luật Đấu thầu 2005 38/2009 thầu 2013 4/2006 8/2009 7/2014 Gói thầu yêu cầu nhà tài trợ nước Có Duy trì Bỏ Gói thầu thuộc dự án bí mật quốc gia, dự án cấp Có Duy trì Duy trì dự án Luật áp dụng mốc hiệu lực Các trƣờng hợp định thầu bách lợi ích quốc gia bí mật quốc gia Gói thầu thuộc dự án cấp bách an ninh an tồn Có Bỏ Gói thầu tư vấn