Pháp luật về ban hành văn bản quản lý nhà nước trong giai đoạn đổi mới ở nước ta (1986 2010) (Tóm tắt trích đoạn)

PHÁP LUẬT VÈ BAN HÀNH VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG GIAI ĐOẠN ĐỎI MỚI Ở NƯỚC TA (1986-2010) ĐỖ Văn H ọc Văn quản lý nhà nước (VBQLNN) vừa phương tiện quan trọng vừa sản phẩm từ trình hoạt động quản lý, điều hành quan nhà nước Trong bổi cảnh nước ta tiến hành công cải cách hành chính, đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, VBQLNN đóng góp phần quan trọng để thể chế hóa cụ thể hóa đường lối, chủ trương Đảng; xây đựng hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, đồng tạo sở pháp lý cho hoạt động quản lý nhà nước, quản lý kinh tế quản lý xã hội pháp luật gắn kết với yêu cầu công Đổi đất nước, cải cách hành hội nhập giới Nhà nước quản lý xã hội pháp luật thực chức quản lý thông qua hệ thống pháp luật thực hoạt động quản lý khuôn khổ pháp luật quy định Muốn hoàn thiện hệ thống pháp luật, trước hết phải xây dựng đầy đủ quy định pháp luật ban hành văn Trong quan nhà nước có thẩm quyền triển khai xây dựng dự án Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật (VBQPPL), hợp Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 Luật Ban hành VBQPPL Hội đồng nhân dân (HĐND), ủ y ban nhân dân (UBND) năm 2004, công tác tổng kết, đánh giá, rút kinh nghiệm xây dựng pháp luật ban hành VBQLNN việc cần làm có ý nghĩa thiết thực, cụ thể Bối cảnh lịch sử 1.1 S lược tình hình pháp luật ban hành văn quản lý nhà nước trước Đổi m ới (1986) Pháp luật ban hành VBQLNN kể từ Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đời (năm 1945) đến bắt đầu đổi đất nước (năm 1986) Nhà *ThS Trường Đại học Khoa học xã hội nhân văn (Đại học quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh) 480 PHÁP LUẬT VỀ BAN HÀNH VÁN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC rước ta quan tâm thể cụ thể Hiến pháp số văn cụ thể cùa quan nhà nước có thẩm quyền, tiêu biểu phải kể đến văn sau đây: Sắc lệnh số 49/SL ngày 12/10/1945 Chủ tịch Chính phủ lâm thời Việt Nam Dân chủ Cộng hòa quv định ghi Quốc hiệu văn bản; Thông tư số 08 ngày 18/4/1946 Chủ tịch Chính phủ hướng dẫn Bộ phân biệt phạm vi ban hành văn sắc lệnh vãn nghị định; Thông tư số 17 ngày 06/11/1946 Chủ tịch Chính phủ hướng dẫn Bộ trình tự thủ tục soạn thảo sắc luật, sắc lệnh nghị định; Nghị định số 527-TTg ngày 01/11/1957 Thủ tướng Chính phủ ban hành Điều lộ quy định chế dộ chung công tác công văn, giấy tờ quan; Nghị định số 142-CP ngày 28/9/1963 Hội đồng Chính phủ ban hành Điều lộ công tác công văn, giấy tờ công tác lưu trữ; Thông tư số 02/BT ngày 11/01/1982 Bộ trưởng, T Thư ký Hội đồng Bộ trưởng hướng dẫn việc xây dựng ban hành văn quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng ủ y ban nhân dân tỉnh, thành phổ trực thuộc Trung ương Đánh giá pháp luật han hành VBQLNN trước Đổi (năm 1986) khái quát lại sổ điểm sau: Thứ nhất, chưa có văn có hiệu lực pháp lý cao luật, pháp lệnh, nghị định quy định thống hoạt động ban hành VBQLNN Các quy định thẩm quyền, trình tự thủ tục ban hành VBQLNN phân tán thể rải rác Hiển pháp, luật tổ chức nhà nước Những văn quy định riêng ban hành VBQLNN văn luật điều chinh hoạt động ban hành VBQLNN nhóm quan định với số loại văn cụ thể, chưa bao quát toàn hoạt động ban hành VBQLNN nói chung, hoạt động ban hành VBỌPPL quan nhà nước có thẩm quyền nói riêng Thứ hai, khái niệm VBQPPL chưa đề cập tới văn Nhà nước, chưa cỏ phân biệt rõ ràng VBQPPL văn hành Thuật ngữ "văn pháp quy" ghi nhận Thông tư số 02/BT chưa giải thích cụ thể Hiểu theo cách diễn đạt Thòng tư "văn bàn pháp quy" bao hàm VBQPPL văn cá biệt Ví dụ, Điểm 3, M ục A cùa Thông tư số 02/BT quy định: Quyết định Hội đồng Bộ trưởng dùng để quy định sánh cụ thể, chế độ; bổ nhiệm, khen thường, kỷ luật cán bộ; phê chuẩn kế hoạch, phương án kinh tế kỹ thuật, v.v ; phô chuẩn bác bỏ định quan cấp 481 VIỆT NAM HỌC - KỶ YẾU HỘI THẢO QUỐC TÉ LẦN THỦ' TƯ Thứ ba, quy định ban hành VBQLNN chủ yếu tập trung vào hoạt động ban hành văn quan hành nhà nước, đề cập tới hoạt động ban hành văn hệ thống quan quyền lực hệ thống quan tư pháp Thứ tư, quy định điều chỉnh hoạt động ban hành VBQLNN giai đoạn trước năm 1986 chủ yểu tập trung vào vấn đề thẩm quyền hình thức Hầu hết quy định Hiển pháp, luật tổ chức nhà nước chi xác định tên loại quan ban hành văn Thẩm quyền nội dung văn có quy định thường thể văn quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn C0 quan có quy định riêng chưa phân biệt nội dung VBQPPL khác với nội dung văn hành Thứ năm, trình tự thủ tục ban hành VBQLNN chưa trọng, quy định liên quan đến thủ tục thông qua luật, nghị Quốc hội văn quan nhà nước khác Điều lệ công tác công văn, giấy tờ công tác lưu trữ ban hành Nghị định số 142-CP chủ yếu quy định hình thức (thể thức kỹ thuật trình bày) văn số quy định thảo, duyệt, kỷ văn nói chung quan Thông tư số 02/BT thực chất quy định tên gọi nội dung chủ yếu văn pháp quy, quy định trình tự thủ tục ban hành văn đề cập cách m nhạt, chưa có 1.2 Nhu cầu xây dựng pháp luật ban hành văn quản ỉỷ nhà nước bổi cảnh đất nước Trong bổi cảnh đổi toàn diện đất nước, cải cách hành hội nhập giới, pháp luật lĩnh vực cần phải khẩn trương điều chỉnh, thay quy định không phù hợp với tình hình thực tiễn; ban hành quy định mới, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế quản lý xã hội, tạo hành lang pháp lý bản, thống hoạt động quan, tổ chức cá nhân xã hội, N hà nước thực quản lý pháp luật theo pháp luật Hoạt động ban hành luật, pháp lệnh VBQPPL hệ thống quan hành quan tư pháp trung ương cần phải nhanh chóng luật hóa để đưa công tác ban hành VBQPPL vào nếp, gắn liền với chức quản lý nhà nước, xác định rõ ràng yêu cầu hình thức thẩm quyền nội dung ban hành VBQPPL, xác định trình tự thủ tục ban hành khoa học, hợp lý, dân chủ, góp phần trực tiếp vào đổi tổ chức hoạt động máy nhà nước cải cách hành Bên cạnh đó, pháp luật ban hành VBQLNN kể từ Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đời đến năm 1986 Nhà nước ta, đứng đầu Chủ tịch Hồ Chí Minh, quan tâm cụ thể hóa số văn quan trọng làm tảng cho hoạt động ban hành VBQLNN quan nhà nước có thẩm quyền 482 PHÁP LUẢT VỀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Kê từ Đại hội toàn quốc cùa Đảng lần thứ VI (năm 1986), trước yêu cầu đổi đất nước, đổi tổ chức hoạt động cùa máy nhà nước, đổi pháp luật cải cách hành chính, pháp luật ban hành VBQLNN tiếp tục có yêu cầu cần phải đổi mới, phù hợp với thực tiễn chủ trương Đảng, kế hoạch xây dựng Luật thẩm quyền trình tự ban hành văn pháp quy kể từ năm 1981 Hội đồng Nhà nước P h áp lu ật ban hành văn quản lý nhà nước giai đoạn Đổi (1986-2010) 2.1 Giai đoạn từ năm 1986 đến năm 1996 2.1.1 Quy chế xây dựng luật pháp lệnh - văn quan trọng bậc nhắt hệ thống văn quản lý nhà nước Việt Nam Trước yêu cầu cấp bách tình hình thực tế hoạt động ban hành văn cần phải chuẩn hóa kế hoạch Dự án Luật thẩm quyền trình tự ban hành văn pháp quy bước đầu sơ khai, vậy, từ năm 1986-1987, Hội đồng Nhà nước giao cho Văn phòng Quốc hội Hội đồng Nhà nước soạn thảo quy chế xây dựng luật pháp lệnh Đến ngày 06/8/1988, Hội đồng Nhà nước thông qua Nghị số 91/NQ-HĐNN ban hành Quy chế xây dựng luật pháp lệnh v ề cấu trúc, Ọuy chế gồm 44 điều quy định 10 chương đề cập vấn đề sau đây: quy định chung; quy định việc xây dựng kể hoạch ban hành luật, pháp lệnh; quy định cụ thể trình tự thủ tục bước tiến hành kể hoạch xây dựng luật, pháp lệnh; quy định tổ chức nghiên cứu, soạn thảo dự án luật, pháp lệnh; thẩm tra dự án luật, đự án pháp lệnh; quy định tính minh bạch hóa, dân chù hóa quy trình ban hành luật, pháp lệnh nhàm đảm bảo luật pháp lệnh ban hành phản ánh ý chí, nguyện vọng nhân dân Quy chế xây đựng sở pháp lý để quan nhà nước có thẩm quyền, tổ chức nhân dân vừa có sờ pháp lý vừa nâng cao trách nhiệm, phát huy dân chủ Irong việc tham gia vào quy trình ban hành luật pháp lệnh Hoạt động ban hành luật pháp lệnh theo trình tự thủ tục thống góp phần đảm bảo cho luật pháp lệnh ban hành phù hợp với lãnh đạo Đảng, phù hợp với quy định Hiến pháp xuất phát từ tình hình thực tế cùa đất nước 2.1.2 Hướng dẫn ban hành văn bán quan hành nhà nước trung ương ủ v ban nhân dân cấp tinh Thông tư số 33-BT hướng dẫn hinh thức văn việc ban hành văn Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trường, Thù trường quan ngang Bộ, 483 VIỆT NAM HỌC - KỶ YẾU HỘI THẢO QUỐC TẾ LẦN THỨ T quan thuộc Chính phủ ủ y ban nhân dân tỉnh, thành phổ trực thuộc trung ương, với kết cấu gồm ba mục lớn là: - Các hình thức văn pháp quy; - Các văn khác; - Một số điểm cần lưu ý soạn thảo ban hành văn kèm theo phần mẫu loại văn m ột số điểm chi tiết hướng dẫn thực trình soạn thảo ban hành văn Thông tư số 33-BT đời kế thừa có chọn lọc quy định Thông tư số 02/BT năm 1982, phù hợp với điều kiện tổ chức hoạt động máy nhà nước giai đoạn theo Hiến pháp năm 1992 Cùng với Quy chế xây dựng luật pháp lệnh năm 1988 điều chỉnh hoạt động ban hành luật pháp lệnh-vàn quan quyền lực, Thông tư số 33-BT ban hành có ý nghĩa điều chinh hoạt động ban hành văn hệ thống quan hành nhà nước Văn tạo m ột cấu m rộng hơn, hoàn thiện phạm vi điều chỉnh pháp luật ban hành VBQLNN quan nhà nước cỏ thẩm quyền giai đoạn đầu thời kỳ Đổi đất nước 2.1.3 Quy định mẫu trình bày văn quản lý nhà nước Trên sở quy định Đ iều lệ công tác công văn, giấy tờ công tác lưu trữ ban hành kèm theo N ghị định số 142/CP ngày 28/9/1963 Hội đồng Chính phủ Thông tư số 02/B T, Bộ K hoa học - C ông nghệ Môi trường ban hành Tiêu chuẩn Việt Nam: 5700-1992 VBQLNN (mẫu trình bày) Tiêu chuẩn V iệt N am tiêu chuẩn cao có phạm vi ứng dụng rộng rãi nước, m ẫu trình bày VBQLNN Bộ K hoa học - Công nghệ Môi trường ban hành có phạm vi áp dụng văn ban hành quan máy nhà nước Nội dung Tiêu chuẩn Việt Nam: 57001992 VBQLNN (m ẫu trình bày) tiêu chuẩn hóa hình thức văn như: quy định mẫu giấy kích thước giấy đùng làm VBQLNN, quy định mẫu trình bày thành phần cụ thể thể thức V BQ LN N như: quốc hiệu, tác già văn bản, số, ký hiệu văn bản, địa danh thời gian ban hành văn bản, nơi nhận văn bản, v v 2.1.4 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 1996 Tại kỳ họp thứ M ười, Quốc hội Khóa IX thông qua Dự án Luật lấy tên thức Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật vào ngày 12/11/1996 Luật ban hành VBQPPL năm 1996 có 10 chương, 87 điều, quy định nội dung chủ yếu sau đây: 484 PHÁP LUẬT VỀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Xác định hình thức VBQPPL văn quan nhà nước có thẩm quyền han hành theo trình tự thủ tục luật định, có quy tắc xử chung, nhà nước bảo đảm thực nhằm điều chỉnh quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 xác định rõ ràng quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL hình thức VBQPPL; xác định hệ thống nguyên tắc bản, quan trọng hoạt động ban hành VBQPPL; xác định rõ ràng xác thẩm quyền ban hành nội dung VBQPPL quan nhà nước có thẩm quyền; phát triển bổ sung đầy đủ quy định trình tự thủ tục ban hành VBQPPL quan nhà nước trung ương; quy định đảm bảo tính công khai, dân chủ, minh bạch hoạt động ban hành VBQPPL 2.2 Giai đoạn từ năm 1996 đến năm 2010 Sau 10 năm thực đường lối Đổi toàn diện đất nước năm thực Nghị Đại hội Đảng VII (6/1991), Đảng, Nhà nước nhân dân ta thu thành tựu to lớn, có ỷ nghĩa quan trọng Báo cáo Chính trị Ban Chấp hành Trung ương Đảng Khóa VII Đại hội đại biểu toàn quốc Đảng lần thứ v m (6/1996) đề định hướng phát triển hoạt động cải cách máy nhà nước khẳng định: "Coi trọng tong kết thực tiễn Việt Nam, nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật, ban hành văn luật với quy định cụ thể, d ễ hiểu, d ễ thực Giảm dần luật, pháp lệnh chi dừng lại nguyên tẳc chung, muốn thực phải cỏ nhiều hưởng dẫn thi hành"' Trong đó, giải pháp cải cách hành nêu: "Cải tiến việc ban hành văn pháp quy thi hành luật; bảo đảm tỉnh thống nội dung, tính kịp thời hiệu lực thi hành luật sau ban hành Trong giai đoạn tò năm 1996 đến năm 2010, quy định điều chỉnh hoạt động ban hành VBQPPL thể hàng trăm văn khác quan nhà nước có thẩm quyền từ trung ương đến địa phương, có vãn chủ yếu sau đây: 2.2, ỉ Ban hành luật văn quy phạm pháp luật 2.2.1.1 Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2002 Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc Đàng lần thứ IX (4/2001) nói cải cách tổ chức hoạt động Nhà nước, phát huy dân chủ, tăng cường pháp Đảng Cộng sàn Việt N am , Văn kiện Đại hội Đảng thời kỳ Đối (Đại hội VI, VII, VIJI, IX), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2005, tr 511 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội Đảng thời kỳ Đổi mới, Sđd, tr 608 485 VIỆT NAM HỌC - KỶ YẾU HỘI THẢO QUỐC TẾ LÀN THỨ T chế xác định việc cải cách thể chế phương thức hoạt động Nhà nước Trong đó, "trọng tâm tăng cường công tác lập pháp, xây dựng chương trình dàì hạn lập pháp, hoàn thiện hệ thống pháp luật, đỏi m ới quy trình ban hành hướng dẫn thi hành luật"1 Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 góp phần tạo chuyển biến nhanh chóng mặt nhận thức tổ chức thực hoạt động ban hành VBQPPL qua thực tế cho thấy bộc lộ không hạn chế, thiếu SÓI cần kịp thời khắc phục Do vậy, để nâng cao hiệu hoạt động ban hành VBQPPL, đặc biệt hoạt động lập pháp Quốc hội, thực chủ trương Đảng Nhà nước xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, kịp thời đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, ngày 16/12/2002, kỳ họp thứ hai, Quốc hội khoá XI thông qua Luật sửa đỏi, bổ sung số điều Luật Ban hành VBQPPL Sửa đổi, bổ sung Luật nhằm kịp thời thể chế hoá tư tưởng đạo Đại hội IX (4/2001) Đảng đổi quy trình lập pháp, hoàn thiện hệ thống pháp luật, bảo đảm phù hợp với quy định Nghị số 51/2001/NQ-QH10 ngày 25/12/2001của Quốc hội việc sửa đổi, bổ sung số điều Hiến pháp 1992 Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ Luật Tổ chức Tòa án nhân dân Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật Ban hành VBQPPL văn có hiệu lực pháp lý cao quy định chung VBQPPL quy định thẩm quyền, trình tự thủ tục ban hành VBQPPL quan nhà nước trung ương Nhiều quy định Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật Ban hành VBQPPL có sở nghiên cứu, tổng kết qua thực tiễn tổ chức thực Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 Những nội dung hợp lý, khoa học khẳng định tiếp tục có hiệu lực pháp lý, hạn chế, thiếu sót kịp thời khắc phục nhằm đáp ứng yêu cầu, đòi hỏi tình hình Do vậy, nhìn cách tổng quát, quy định văn có chuyển biến nội dung chất lượng so với Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 2.2.1.2 năm 2004 Luật Ban hành VBQPPL Hội đồng nhân dân, ủ y ban nhân dân Luật Ban hành VBQPPL năm 1996, Luật sửa đổi, bổ sung sổ điều Luật Ban hành VBQPPL năm 2002 văn hướng dẫn chi tiết thi hành đánh dấu bước phát triển trình xây dựng pháp luật ban hành VBQLNN nước ta Tuy nhiên, văn luật quy định nguyên tắc chung ban hành VBQPPL, quy định thẩm quyền, trình tự thủ tục ban hành VBQPPL quan nhà nước có thẩm quyền trung ương, Đảng Cộng sản Việt N am , Văn kiện Đại hội Đảng thời kỳ Đổi mới, Sđd, tr 674 486 PHÁP LUÂT VỀ BAN HÀNH VÂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC riêng thẩm quyền, trình tự thù tục ban hành VBQPPL Hội đồng nhân dân, ủ y ban nhân dân dẫn "dopháp luật quy định" Trong điều kiện chưa có Luật Ban hành VBQPPL Hội đồng nhân dân, ủ y ban nhân dân, số ủ y ban nhân dân cấp tinh chủ động ban hành Quy chế soạn thảo, ban hành VBQPPL Tuy nhiên, hoạt động ban hành VBQPPL Hội đồng nhân dân, ủ y ban nhân dân thời gian bộc lộ không hạn chế như: có nhiều cách hiểu khác VBQPPL, từ chưa phân biệt VBQPPL, văn bàn cá biệt; hoạt động ban hành VBQPPL địa phương không theo quy trình thống nhất, thiếu tính chặt chẽ Để khắc phục tinh trạng trên, đưa hoạt động ban hành VBQPPL Hội đồng nhân dân, ủ y ban nhân dân vào nếp, ngày 03/12/2004, Quốc hội thông qua Luật Ban hành VBQPPL Hội đồng nhân dân, ủ y ban nhân dân với chương, 56 điều có kết cấu tương đối hợp lý, khoa học Trong đó, nhiều quy định chung ghi nhận xác định khái niệm; xác định phạm vi ban hành văn bản; tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống với hệ thống pháp luật; v v Đặc biệt, Luật quy định rõ ràng thẩm quyền han hành nội dung, quy định rõ ràng trình tự thủ tục ban hành VBQPPL cùa Hội đồng nhân dân, ủ y ban nhân dân cấp Sự đời Luật Ban hành VBQPPL Hội đồng nhân dân, ủ y ban nhân dân đánh dấu bước chuyển bản, mạnh mẽ pháp luật ban hành VBQLNN nước ta chặng đường 20 năm đầu thời kỳ Đổi Hội đồng nhân dân, ủ y ban nhân dân thực có sở pháp lý thống để ban hành VBQPPL theo thẩm quyền, trình tự thủ tục pháp luật quy định Tình trạng có nhiều cách hiểu khác VBQPPL khắc phục, từ xác định nội dung VBQPPL, văn cá biệt; xác định quy trình ban hành VBQPPL Hội đồng nhân dân, ủ y ban nhân dân đắn, thong 2.2.1.3 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 Ngày 03/6/2008, Quốc hội xem xét thông qua Luật Ban hành VBQPPL, văn thay Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 Luật sửa đổi, hổ sung số điều Luật Ban hành VBQPPL năm 2002 Đây coi bước tiến hoạt động xây dựng pháp luật han hành VBQLNN giai đoạn Luật Ban hành VBỌPPL năm 2008 không chi đtyn giản thống quy định chung hoạt động ban hành VBQPPL, quy định riêng thẩm quyền, trình tự thủ tục ban hành VBQPPL cùa quan nhà nước trung ương Nguyễn Văn Thâm, Nghiêm Kỳ Hồng, 2001, Những vùn bán chi đạo, hướng dẫn soạn thảo văn bàn công tác văn thư - lưu trữ, Nxb Chính trị quốc gia, 1là Nội, tr.65 487 VIỆT NAM HỌC - KỶ YÉU HỘI THẢO QUỐC TẾ LẰN THỨ TƯ luật mà quan trọng hơn, Luật có nội dung đổi mới, tiến Thể số nội dung là: giảm số lượng VBQPPL m ột số quan, đổi quy trình ban hành VBQPPL, v v 2.2.2 Quy định luật hoạt động ban hành văn quy phạm pháp luật 2.2.2.1 Ban hành văn nâng cao chất lượng văn quy phạm pháp luật Trên sở tiếp tục đường lối đổi sâu sắc toàn diện đất nước theo tinh thần Nghị Đại hội lần thứ IX Đảng (4.2001), quy định điều chỉnh hoạt động ban hành VBQPPL ghi nhận nhiều văn đứng trước thực tế pháp luật ban hành VBQPPL chưa hoàn thiện, hoạt động ban hành VBQPPL có nhiều hạn chế cần khắc phục, yêu cầu lớn đặt quan nhà nước có thẩm quyền lúc cần phải có biện pháp kịp thời nhằm nâng cao chất lượng VBQPPL Do vậy, Thủ tướng Chính phủ có văn như: Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách hành nhà nước giai đoạn 2001-2010, đó, việc đổi quy trình xây dựng ban hành VBQPPL coi m ột nội dung then chốt; Quyết định số 909/QĐ-TTg ngày 14/8/2003 việc phê duyệt Chương trình đổi công tác xây dựng, ban hành nâng cao chất lượng VBQPPL Quyết định số 933/QĐ-TTg ngày 27/8/2004 phê duyệt Đề án nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật Chính phủ 2.2.22 Quy định kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật Sau Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 Luật sửa đổi bổ sung số điều Luật Ban hành ban hành VBQPPL năm 2002 đời, hoạt động ban hành VBQPPL đáp ứng phần quan trọng công đổi đất nước, tạo khuôn khổ pháp lý để nhà nước quản lý xã hội pháp luật Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động ban hành VBQPPL bộc lộ nhiều hạn chế, không VBQPPL quan nhà nước trung ương địa phương chưa đảm bảo tính hợp pháp, tính khả thi, gây nhiều khó khăn cho công tác quản lý nhà nước lĩnh vực Tình trạng dùng thông báo, công văn có chứa quy phạm pháp luật diễn phổ biến trung ương địa phương, chí, không trường hợp thông báo, công văn sửa đổi, bổ sung VBQPPL Trước tình hình đó, từ năm 2003 đến năm 2010, quan nhà nước có thẩm quyền ban hành số văn quy định kiểm tra, xử lý VBQPPL chù yếu sau đây: Nghị định 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 Chính phủ kiểm tra xử lý VBQPPL Thông tư số 01/2004//TT-BTP ngày 16/6/2004 cùa Bộ Tư pháp việc hướng dẫn thi hành số điều Nghị định sổ 135/2003/NĐ-CP Hai văn 488 PHÁP LUẬT VẾ BAN HÀNH VẰN quản l ý n h n c hàn dược thay Nghị đính 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 Chính phủ kiểm tra xử lý VBQPPL Thông tư sổ 20/2010//TT-BTP ngày 30/11/2010 Bộ Tư pháp việc hướng dẫn thi hành sổ điều Nghị định số 40/2010/NĐ-CP; - Chỉ thị số 32/2005/CT-TTg ngày 10/10/2005 Thủ tướng Chính phủ việc tăng cường công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL Những văn xác định rõ mục đích việc kiểm tra VBQPPL nhằm phát nội dung trái pháp luật đổ kịp thời đình việc thi hành, sửa đổi, hủy bỏ bãi bỏ, bảo đàm tính hợp hiển, hợp pháp, tính thống đồng hệ thống pháp luật, đồng thời kiến nghị quan, người có thẩm quyền xác định trách nhiệm cùa quan, người có thẩm quyền ban hành VBQPPL trái pháp luật 2.2.23 Quy định văn hành quy định thể thức, kỹ thuật trình bày - Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 Chính phủ công tác văn thư; Nghị định sổ 09/2010/NĐ-CP ngày 08/02/2010 Chính phủ sửa đổi, bổ sung sổ điều Nghị định số 110/2004/NĐ-CP Nội dung hai nghị định quy định chung công tác văn thư, quy định hình thức văn hành chính, thể thức văn quy trinh ban hành văn hành - Quyết định số 20/2002/QĐ-BKHCN ngày 31/12/2002 Bộ Khoa học Công nghệ việc ban hành Tiêu chuẩn Việt Nam: TCVN 5700: 2002 (soát xét lần 1) VBQLNN (mẫu trình bày); - Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 Bộ Nội vụ Vãn phòng Chính phủ hướng dẫn thể thức kỹ thuật trình bày văn N hững văn trcn minh chứng cho thấy, Đ àng N hà nước ta có quan tâm quy định, hướng dẫn cụ thể hoạt động ban hành văn hành thể thức kỹ thuật trình bày văn bàn Văn hành thể thức, kỹ thuật trình bày văn hàn dược trình bày sở quy định, hướng dẫn có tính chất pháp lý góp phần quan trọne, giúp cán bộ, công chức, viên chức thuận lợi việc soạn thảo văn bàn hành chính; sở hộ thống VBQPPL hành, hệ thống văn hành ban hành có sở thống chuẩn mực hơn; thể thức kỹ thuật irình bày trở thành phận tách rời văn bản, góp phần đảm bào cho văn đủ độ tin cậy xác, làm thiếu thực tế tổ chức triển khai thực nội dung văn 489 VIỆT NAM HỌC - KỶ YẾU HỘI THẢO QUỐC TẾ LÀN THỨ T Đánh giá tổng quát, số kinh nghiệm đề xuất 3.1 Đánh giá tổng quát 3.1.1 Những thành công chủ yếu Sau 20 năm Đổi đất nước, pháp luật ban hành VBQLNN nước ta có chuyển biến Thể số kết tích cực chủ yếu sau đây: Số lượng văn điều chỉnh hoạt động ban hành VBQ LN N ngày tăng, hiệu lực pháp lý văn điều chỉnh hoạt động ban hành VBQLNN ngày nhiều Ngoài quy định Hiến pháp, luật tổ chức nhà nước, hom 20 năm Đổi mới, Nhà nước ta ban hành hệ thống văn quan trọng điều chỉnh hoạt động ban hành VBQLNN Những m ốc son đánh dấu phát triển pháp luật ban hành VBQLNN sau Đổi đời văn bản: Luật Ban hành VBQPPL năm 1996; Luật sửa đổi bổ sung m ột số điều Luật Ban hành VBQPPL năm 2002; Luật Ban hành VBQPPL HĐND, ƯBND năm 2004; Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 Ngoài ra, có hàng chục văn quan trọng luật khác quy định, hướng dẫn hoạt động ban hành VBQLNN Tạo lập hệ thống pháp luật vững chắc, tương đối đồng điều chỉnh hoạt động ban hành VBQLNN toàn hệ thống m áy nhà nước từ trung ương đến địa phương Chất lượng, nội dung văn điều chỉnh hoạt động ban hành VBQLNN nước ta hom 20 năm Đổi nâng cao đáng kể Chỉ tính riêng văn điều chỉnh hoạt động ban hành VBQPPL ban hành ngày chịu điều chỉnh cách cụ thể, chi tiết pháp luật ban hành văn Nội dung luật ban hành VBQPPL nghị định hướng dẫn chi tiết thi hành có phạm vi điều chình mở rộng tới quan hệ phát sinh tất giai đoạn hoạt động ban hành VBQPPL Phân định rõ hom thẩm quyền ban hành VBQPPL Các Luật Ban hành VBQPPL văn có giá trị pháp lý cao ban hành phù hợp với Hiến pháp Các văn hướng dẫn chi tiết, quy định cụ thể ban hành VBQLNN cấp, ngành tạo thống Pháp luật ban hành VBQLNN có tác động trực tiếp đến hoạt động ban VBQLNN quan nhà nước, sở pháp lý thiểu đẻ quan nhà nước thực hoạt động ban hành văn theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giao 3.1.2 Những hạn chế Bên cạnh kết tích cực đạt được, pháp luật ban hành VBQLNN 20 năm Đổi (1986-2010) bộc lộ hạn chế là: 490 PHÁP LUẬT VỀ BAN HÀNH VÂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Thứ nhất, thực tiễn cho thấy, số lượng văn bàn điều chỉnh hoạt động ban hành VBQLNN ngày tăng, nhìn chung pháp luật ban hành VBQLNN xây dựng chậm phân tán Tính riêng luật giai đoạn có tới bốn văn Trong đó, Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 ban hành chậm 10 năm so với kế hoạch xây dựng luật từ năm 1981 Hội đồng Nhà nước chủ trương Đảng Ngoài ra, lại có luật riêng Quốc hội thông qua năm 2004 quy định ban hành VBQPPL Hội đồng nhân dân, ủ y ban nhân dân Luật Ban hành VQPPL năm 2008 đời thay luật năm 1996, luật năm 2002 chưa hợp với luật năm 2004 Pháp luật chù yếu tập trung điều chỉnh hoạt động han hành VBQPPL, thiếu nhiều quy định hoạt động ban hành văn hành - hình thức văn phổ biến ban hành tất quan, tổ chức Thứ hai, tác dộng pháp luật hoạt động ban hành VBQLNN hạn chế Trong thực tế, có không VBQLNN ban hành có chất lượng chưa cao chậm ban hành Nhiều luật pháp lệnh ban hành phải sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với điều kiện cụ thể đất nước Ban hành luật khung, pháp lệnh khung nhiều nên hệ cho thấy văn ban hành cần phải có văn bàn quy dịnh chi tiết, hướng dẫn thi hành Do vậy, quan có chức phải triển khai nội dung văn để tổ chức thực đứng trước khó khăn ban hành kịp cảc văn chi tiết, hướng dẫn thi hành VBQPPL cần hướng dẫn cỏ hiệu lực thực tế 3.2 Kinh nghiệm xây dựng pháp luật ban hành văn quản ìý nhà nước Một là, pháp luật ban hành VBQLNN hom 20 năm đầu Đổi đất nước kế thừa từ kinh nghiệm quý giá lịch sử, trực tiếp Irong suốt trình xây dựng pháp luật ban hành văn từ năm 1945 đến năm đầu thời kỳ Đổi đất nước Hai là, kinh nghiệm kiên trì chuẩn bị cho dự án Luật Ban hành VBQPPL Ihể xuyên suốt từ chủ trươnỉí cùa Đảng đến chương trinh, kế hoạch cùa quan nhà nước có thẩm quyền Một mặt, tiếp tục thực văn pháp luật ban hành văn dang hiệu lực pháp lý, phù hợp với tình hình thực tế giai đoạn Đồng thời xem xét, rà soát lại quy định, hướng đẫn văn quy định, hướng dẫn hoạt động ban hành văn để sửa đổi, bổ sung Ihay cho phù hợp với tổ chức máy quàn lý nhà nước thực tế ycu cầu cùa đất nước Mặt khác, triển khai xây dựng dự án Luật nhiều hình thức phong phú, với cấp độ thích hợp tổ chức lấy ý kiến đóng góp nhiều quan, tổ chức; lấy ý kiến nhà quản lý, nhà khoa học thông qua văn tổ chức hội nghị, hội thảo khoa học 491 VIỆT NAM HỌC - KỶ YẾU HỘI THÀO QUỐC TẾ LÀN THỨ TƯ Ba là, kinh nghiệm xác định phạm vi nội dung điều chỉnh pháp luật ban hành văn bản, trọng tâm Luật Ban hành VBQPPL gắn liền với tiến trình đổi hoàn thiện hệ thống pháp luật cải cách hành Việt Nam Bổn là, kinh nghiệm việc đánh giá mối quan hệ biện chứng pháp luật ban hành văn với hoạt động ban hành văn quan nhà nước có thẩm quyền Một sổ đề xuất Để nâng cao chất lượng pháp luật ban hành VBQLNN, cụ thể hóa đường lối, chủ trương Đảng, đáp ứng yêu cầu, đòi hỏi đất nước, đề xuất số giải pháp sau đây: 4.1 Triển khai đủng, đầy đủ chủ trương của Đảng N hà nước hoạt động xây dựng pháp luật ban hành văn quản lý nhà nước Nâng cao chất lượng pháp luật ban hành VBQLNN giai đoạn nằm ừong Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 Bộ Chính trị đề với mục tiêu: "Xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam dân, dân dân; đoi chế xây dựng thực pháp luật; phát huy vai trò hiệu lực pháp luật để góp phần quản lý x ã hội, g iữ vững ổn định trị, p h t triển kinh tể, hội nhập quốc tế, xây dựng nhà nước sạch, vững mạnh, thực qưyền người, quyền tự do, dân chủ công dân, góp phần đưa nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng đại vào năm 2020"1 Có thành tựu pháp luật ban hành VBQLNN 20 năm Đổi (1986-2010) cần phải khẳng định vai trò lãnh đạo Đảng lãnh đạo Đảng sỗ mang tính định cho phát triển pháp luật ban hành VBQLNN giai đoạn c ầ n tập trung xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật ban hành VBQLNN đồng bộ, khoa học, xác định rõ trách nhiệm quan, tổ chức, cá nhân hoạt động ban hành VBQLNN, đổi quv trình ban hành VBQPPL, xây dựng quy trình ban hành VBQPPL thống nhất, gọn nhẹ, áp dụng đổi với loại VBQPPL, đảm bảo yêu cầu công khai, dân chủ quy trình ban hành VBQPPL minh bạch hóa quy định VBQPPL Bổ sung, hoàn thiện quy định hoạt động ban hành văn hành - hình thức văn Bộ Chính trị, Nghị sổ 4H-NQ/TW ngày 24/5/2005 Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thong pháp luật Việt Nam đen năm 2010, định hướng đến năm 2020, Hà Nội, 2005 492 PHÁP LUÃT VỀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUẢN LÝ NHẢ NƯỚC phô biên hoạt động quan, tô chức Đôi với điêu kiện cân thiết đổ hoàn thiện pháp luậí ban hành VBQLNN phải trọng như: chi đạo hoạt động nghiên cứu khoa học, tổng kết thực tiễn; ứng dụng khoa học - công nghệ hợp tác quốc tế nhằm mục đích xây dựng pháp luật ban hành VBQLNN ngày hoàn thiện 4.2 Tiếp tục xăy dựng nâng cao nhận thức cán bộ, công chức, viên chức nhân dân văn quản lý nhà nước pháp luật ban hành văn quản lý nhà nước Nhìn lại 20 năm đầu Đổi mới, pháp luật ban hành VBQLNN nước ta có chuyển biến bộc lộ không hạn chế cần khắc phục Thực tế cho thấy, Đảng Nhà nước có nhận thức chì đạo xây dựng pháp luật ban hành VBQLNN rõ ràng thể cụ thể Văn kiện Đảng văn cùa nhà nước Báo cáo Chính trị Ban Chấp hành Trung ương (Khóa VI) Đại hội đại biểu toàn quốc lần thử VII Đảng (6/1991) rõ: "Sớm ban hành luật trình tự xây dựng, ban hành tổ chức thực pháp luật, bảo đảm cho Nhà nước qimn lý mặt đời séng xã hội pháp luật Thường xuyên giảo dục pháp luật, xây dựng ỷ thức song làm việc theo pháp luật nhân dân"1 Thực tế nước ta, việc tổ chức thực quan điểm chi đạo Đảng giáo dục pháp luật, xây dựng ỷ thức sống làm việc theo pháp luật hạn chế Một nguyên nhân hạn chế cần khắc phục phải kể tới việc nhận thức chưa cao không lãnh đạo cán quan, tổ chức pháp luật ban hành VBQLNN hoạt động ban hành VBQLNN; đề tài nghiên cứu khoa học thường ý phản ánh hoạt động ban hành VBQLNN; nghiên cứu pháp luật ban hành VBQLNN có công trình định rải rác phương pháp tiếp cận khác nhau, với mức độ khác Chính thế, thực tế dẫn đến tác dộng không nhỏ tình trạng không quan ban hành văn "trái", "chậm", "mâu thuẫn", "chồng chéo"; việc kiểm tra, xử lý VBQPPL; văn bàn hành có dấu hiệu vi phạm pháp luật chưa liến hành thường xuycn kịp thời Do vậy, để không ngừng nâng cao chất lượng pháp luật ban hành VBQLNN cần tiếp tục xây dựng nâng cao nhận thức cán bộ, công chức, viên chức nhân dân VBQLNN pháp luật ban hành VBQLNN Tạo điều kiện tiền đề cho việc triển khai giải pháp cần thiết Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội Đàng thời kỳ Đổi mới, Sđđ, tr 297 493 VIỆT NAM HỌC - KỶ YẾU HỘI THẢO QUỐC TẾ LÀN THỨ T 4.3 Đảm bảo dân chủ hoạt động ban hành văn quản lý nhà nước Dân chủ hóa hoạt động ban hành VBQLNN yêu cầu, đòi hỏi mang tính tất yếu trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Nhà nước dân, dân vi dân Do vậy, dân chủ hóa hoạt động ban hành VBQLNN, minh bạch hóa quy định VBQLNN phải trọng Giải pháp nâng cao chất lượng pháp luật ban hành VBQLNN, đảm bảo tính dân chủ hoạt động ban hành VBQLNN thực sở: toàn trình ban hành VBQLNN, đó, VBQPPL phải mang tính bắt buộc thể tham gia người dân, cá nhân, trước hét đối tượng chịu tác động trực tiếp văn bản; VBQPPL phải công khai hóa người dân trước có hiệu lực thi hành áp dụng thực tế 4.4 Chăm lo, bồi dưỡng đội ngũ cản tham gia hoạt động ban hành văn quản lý nhà nước Xây dựng pháp luật ban hành văn quản lỷ nhà nước giai đoạn m ới Cán gốc công việc Đội ngũ chuyên gia, giảng viên trường đại học, nhà quản lý cán cấp, ngành tham gia vào hoạt động nghiên cứu khoa học, hoạt động ban hành VBQLNN cần Đảng Nhà nưóc thường xuyên chăm lo, đào tạo, bồi dưỡng Xây dựng pháp luật ban hành VBQLNN nhân tố quan trọng góp phần nâng cao chất lượng VBQLNN giai đoạn Đội ngũ cán có trình độ quan tâm, tạo điều kiện sỗ nghiên cứu, tổng kết, đánh giả m ột cách toàn diện, đồng tất vấn đề có liên quan đến pháp luật ban hành văn Trong đó, trước hết tổng kết thẩm quyền, trình tự thủ tục ban hành VBQPPL quan nhà nước có thẩm quyền để xây dựng hoàn thiện dự án Luật ban hành VBQPPL thống nhầt hoạt động ban hành VBQPPL Việt Nam trình Quốc hội thông qua nhữrg năm tới Tài liệu tham khảo Bộ Chính trị, 2005, Nghị số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 Chiến lược xẻy dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đin năm 2020 Đảng Cộng sản Việt Nam, 2005, Văn kiện Đại hội Đảng thời kỳ Đổi (Đại hội II, VII, VIII, IX), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội Đàng Cộng sản Việt Nam, 2006, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ {, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 494 PHÁP LUẬT VỀ BAN HÀNH VẢN BẢN QUẢN LÝ NHẢ NƯỚC Nguyễn Thị Minh Hà, 2007, Pháp điển hỏa pháp luật ban hành VBQPPL, Luận án tiến sĩ Luật học, chuyên ngành Luật Nhà nước, tư liệu Thư viện Khoa học Tổng hợp Tp Hồ Chí Minh, Đồ Văn Học, 2011, "Quy chế xây dựng luật pháp lệnh năm 1988 - văn quan trọng ban hành VBQLNN", Tạp chí Văn thư Lưu trữ Việt Nam, số 9, 13-17 Đỗ Văn Học, 2011, Thông tư số 33-BT ngày 10/12/1992 cùa Văn phòng Chính phủ với việc ban hành văn bủn cùa quan hành nhà nước, Kỷ yếu Hội thảo Khoa học cán trẻ Trường Dại học Khoa học xã hội nhân văn, (Đại học quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh) Quốc hội, 2005, Nghị số 55/2005/QH11 ngày 29/1J/2005 kết giám sát VBQPPL cùa Chính phủ, Thủ tướng, Bộ, quan ngang Bộ, Tòa án nhân dân Tối cao, Viện Kiểm sát nhân dãn Tối cao, Công báo ngày 27/12/2005, số 31+32, tr.4-7 Nguyễn Văn Thâm, Nghiêm Kỳ Hồng, 2001, Những văn đạo, hướng dẫn soạn thảo văn công tác văn thư - lưu trữ, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội Hà Quang Thanh, 2008, Hoàn thiện quy trình ban hành thực VBQPPL cùa chinh quyền địa phương cấp tinh, Luận án tiến sĩ quản lý hành công, tư liệu Thư viện Học viện Hành quốc gia 10 Tổng mục lục VBQPPL Việt Nam 1945-2002,2003, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 495 ... cán bộ, công chức, viên chức nhân dân văn quản lý nhà nước pháp luật ban hành văn quản lý nhà nước Nhìn lại 20 năm đầu Đổi mới, pháp luật ban hành VBQLNN nước ta có chuyển biến bộc lộ không hạn... Nhà nước P h áp lu ật ban hành văn quản lý nhà nước giai đoạn Đổi (1986- 2010) 2.1 Giai đoạn từ năm 1986 đến năm 1996 2.1.1 Quy chế xây dựng luật pháp lệnh - văn quan trọng bậc nhắt hệ thống văn. .. nhà nước, quản lý kinh tế quản lý xã hội, tạo hành lang pháp lý bản, thống hoạt động quan, tổ chức cá nhân xã hội, N hà nước thực quản lý pháp luật theo pháp luật Hoạt động ban hành luật, pháp