CHINH SACH TAI KHOA CUA VIET NAM DEN 2012

Tạp chí Khoa học xã hội Việt Nam, số 1(74) - 2014 CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA CỦA VIỆT NAM TRONG NHỮNG NĂM GẦN ĐÂY NGUYỄN VIỆT HÙNG* NGUYỄN NGỌC TUYẾN** Tóm tắt: Trong thời gian qua, Việt Nam nhiều quốc gia giới chịu ảnh hưởng không nhỏ từ biến động kinh tế toàn cầu, khủng hoảng kinh tế 2007- 2009 khủng hoảng nợ Châu Âu 2010 Chính phủ nước giới, có Việt Nam cố gắng sử dụng sách tài khóa, sách tiền tệ nhiều sách kinh tế khác nhằm chặn đà suy giảm kinh tế thời kỳ 2008 - 2009 trì ổn định kinh tế vĩ mô thời kỳ hậu khủng hoảng Bài viết đánh giá khái quát kinh tế vĩ mô Việt Nam năm gần đây; phân tích thực trạng điều hành sách tài khóa Việt Nam thời kỳ 2001 - 2012; ưu điểm hạn chế sách tài khóa điều hành kinh tế vĩ mô Việt Nam Từ khóa: Chính sách tài khóa, chi tiêu ngân sách, sách vĩ mô Mở đầu Kinh tế Việt Nam từ năm 2001 đến chia thành hai giai đoạn phát triển: là, giai đoạn từ năm 2001 đến năm 2007 hai là, giai đoạn từ năm 2008 trở lại Thời kỳ đầu đặc trưng phát triển mạnh mẽ kinh tế thể gia tăng liên tục tỷ lệ tăng trưởng kinh tế Từ năm 2008 đến nay, kinh tế Việt Nam có suy giảm mạnh tăng trưởng biến động lớn lạm phát Nguyên nhân có nhiều, phải kể tới biến động kinh tế toàn cầu, khủng hoảng kinh tế giới 2007 2009, khủng hoảng nợ Châu Âu yếu kinh tế thời gian dài tăng trưởng theo chiều 30 hướng mở rộng Để đưa kinh tế vượt qua khó khăn, Chính phủ nỗ lực việc ban hành thực thi nhiều sách có hiệu quả, nhằm hạn chế rào cản, kích thích tăng trưởng để đạt mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt có vai trò sách tài khoá Với việc không ngừng hoàn thiện, hệ thống sách thu chi ngân sách nhà nước thời gian qua thực tốt hiệu vai trò điều tiết kinh tế vĩ mô, động viên, phân phối giám sát việc sử dụng nguồn lực, kiểm soát giá cả, thực tái cấu trúc (*) Phó giáo sư, tiến sĩ, Trường Đại học Kinh tế quốc dân (**) Tiến sĩ, Viện Kinh tế Tài (*) Chính sách tài khóa Việt Nam nhằm tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế Với việc đồng thời thực phục vụ cho triển khai thực nhiệm vụ trọng điểm nên quy mô chi ngân sách thời gian qua tăng mạnh, nguồn thu có hạn làm cho quy mô thâm hụt ngân sách có xu hướng tăng cao Ngoài ra, chi ngân sách nhà nước có diễn biến theo hướng giảm chi đầu tư công tăng chi thường xuyên Tuy nhiên, với mô hình tăng trưởng kinh tế Việt Nam tăng trưởng theo chiều rộng việc thu hẹp đầu tư công hạn chế đáng kể tới thực mục tiêu tăng trưởng kinh tế nhanh mà chi tiêu phủ cần tạo cú huých cho trình phát triển kinh tế Theo đánh giá chuyên gia nước, sách tài khóa (CSTK) Chính phủ Việt Nam thực thời gian qua giúp cho kinh tế ngày ổn định hơn, bên cạnh phát sinh số bất ổn định Để việc thực thi CSTK thời gian tới có hiệu hơn, cần phải có đánh giá tổng quan vai trò CSTK điều tiết kinh tế thời gian qua nhằm làm rõ ưu điểm hạn chế CSTK thực Tổng quan kinh tế vĩ mô Giai đoạn 2001 - 2007, kinh tế Việt Nam phục hồi tăng trưởng với tốc độ cao sau khủng hoảng tiền tệ Đông Nam Á 1997 Kinh tế Việt Nam có mức tăng trưởng liên tục cao dần từ năm 2001 (6,89%) đạt đỉnh cao tăng trưởng kinh tế năm 2007 với mức 8,5% Giai đoạn 2001 - 2007 nói giai đoạn huy hoàng phát triển kinh tế Việt Nam với tỷ lệ tăng trưởng bình quân khoảng 7,74% Trong năm trở lại (2008 - 2012), ảnh hưởng khủng hoảng kinh tế giới, tỷ lệ tăng trưởng bình quân đạt mức 5,85% So với giai đoạn 2001 - 2007, tỷ lệ tăng trưởng bình quân thời kỳ 2008 2012 sụt giảm khoảng 1,89 điểm phần trăm, song quy mô kinh tế Việt Nam tăng không ngừng qua năm giai đoạn 2001 - 2012 Giá trị GDP năm 2012 theo giá so sánh tăng 2,1 lần so với năm 2001; GDP năm 2012 theo giá thực tế đạt 141 tỷ USD GDP bình quân đầu người ước đạt 1.596 USD Trong giai đoạn 2001 - 2012, cấu kinh tế theo khu vực sở hữu chuyển dịch theo hướng tỷ trọng kinh tế quốc doanh giảm dần từ 38,4% năm 2001 xuống mức 32,57% năm 2012; kinh tế có vốn đầu tư nước có tỷ trọng tăng dần từ 13,8% lên 18,09% kinh tế quốc doanh có tỷ trọng gần không thay đổi Cơ cấu kinh tế theo ngành có biến động không nhiều thời kỳ 2001 - 2012 GDP công nghiệp tăng tỷ trọng từ 38,1% năm 2001 lên 40,65% năm 2012; GDP nông nghiệp giảm tỷ 31 Tạp chí Khoa học xã hội Việt Nam, số 1(74) - 2014 trọng từ 23,2% xuống 21,65% GDP ngành dịch vụ giảm tỷ trọng từ 38,6% xuống 37,7% Trong giai đoạn 2001 - 2012, lạm phát Việt Nam có biến động lớn với mức tăng trung bình 9,28%/năm Trong vòng 12 năm trở lại đặc biệt từ năm 2007, lạm phát vấn đề dai dẳng gây tổn thương nhiều tới kinh tế Việt Nam thường xuyên cao hơn, kéo dài lâu dao động mạnh so với nước khu vực giới (xem hình 1) Hình Tỷ lệ lạm phát số nước khu vực (bình quân năm) Nguồn: Ngân hàng phát triển Châu Á Nghiên cứu Ủy ban Giám sát tài quốc gia cho thấy, lạm phát cao kết nhiều nguyên nhân, bao gồm: lạm phát nhập (biến động giá nhiên liệu lương thực - thực phẩm thị trường giới); lạm phát chi phí đẩy (điều chỉnh tỷ giá, điều chỉnh lương điều chỉnh giá số mặt hàng giá xăng tăng); lạm phát cầu kéo (tổng cầu tăng nhanh, tổng phương tiện toán trì tốc độ tăng cao so với nhu cầu hấp thụ kinh tế); lạm phát cao nhiều so với nhiều nước khu vực gây “kỳ vọng lạm phát” cao tạo 32 thành “lạm phát tâm lý” Như vậy, thấy thời gian 2001 2012, kinh tế Việt Nam có biến động lớn hai biến số kinh tế vĩ mô tăng trưởng lạm phát Tăng trưởng kinh tế có xu hướng giảm, lạm phát không ổn định Đó cản trở cho việc thực sách tài khóa Việt Nam Phần sau viết phân tích thực trạng CSTK mà Chính phủ thực để đối phó với biến động kinh tế thời gian qua Thực trạng thu - chi ngân sách nhà nước 2001 - 2012 Hình cho thấy thu-chi ngân sách Chính sách tài khóa Việt Nam nhà nước (NSNN) thực giai đoạn 2001 - 2012 liên tục tăng cao hàng năm Số thu năm 2011 2012 lớn gấp 6,78 7,15 lần năm 2001, số chi gấp 6,36 6,8 lần, GDP năm 2011 2012 lớn 5,26 6,1 lần Tốc độ tăng thu - chi NSNN qua năm cao Hình Quy mô thu, chi thâm hụt NSNN năm 2001 - 2012 Nguồn: Niên giám thống kê Bộ Tài Hình cho thấy bình quân tốc độ tăng thu giai đoạn 2001 - 2011 20,73%, tốc độ tăng chi 20,28%, tốc độ tăng GDP giá thực tế 17,38% Như vậy, tốc độ tăng thu chi cao nhiều so với tốc độ tăng GDP Hình Tốc độ tăng thu, chi GDP theo giá thực tế (đơn vị %) Nguồn: Niên giám thống kê Bộ Tài 33 Tạp chí Khoa học xã hội Việt Nam, số 1(74) - 2014 Hình cho thấy so với dự toán thu chi năm số thực thu - chi vượt cao Tổng thu thực so dự toán hàng năm giai đoạn 2001 - 2011 bình quân vượt 21,21% Tổng chi vượt dự toán bình quân hàng năm 14,24% Như vậy, số thu thực vượt dự toán cao mức vượt chi Tuy nhiên, số tuyệt đối chi NSNN năm cao so với số thực thu NSNN (Hình 2), số tuyệt đối thâm hụt NSNN có xu hướng tăng cao Hình Tình hình thực vượt dự toán thu - chi qua năm 2001 - 2011(đơn vị %) 35 30 25 20 15 10 2001 2002 2003 2004 2005 % vượt chi so dự toán 2006 2007 2008 2009 2010 2011 % vượt thu so dự toán Nguồn: Niên giám thống kê Bộ Tài Mức độ động viên thu NSNN giai đoạn 2001 - 2011 liên tục tăng năm Nếu năm 2001 mức độ động viên thu NSNN 21,59% so với GDP năm 2007 28,41%, năm 2010 29,70% Bình quân mức độ động viên thu 2001 - 2011 26,63% Đây mức động viên cao nước phát triển Trong giai đoạn 2001 - 2011, khoản thu có đóng góp lớn cho NSNN 34 là: thuế VAT có tỷ trọng khoảng 23,7% tổng thu NSNN; thuế thu nhập doanh nghiệp (kể lợi nhuận từ khai thác dầu thô) 29,3%; thuế xuất khẩu, thuế nhập 10,6%; thu từ phí, lệ phí khoản thu đất 14,8%; thu từ thuế tiêu thụ đặc biệt khoảng 7,2%; thuế tài nguyên 6,8% Trong ba khoản thuế VAT, thuế thu nhập doanh nghiệp thuế xuất khẩu, thuế nhập chiếm khoảng 64% tổng thu NSNN Chính sách tài khóa Việt Nam Cơ cấu thu NSNN theo lĩnh vực có đóng góp lớn cho NSNN giai đoạn 2001 - 2011 thu khu vực kinh tế nhà nước (khoảng 18% tổng thu NSNN); thu từ khai thác dầu khí (21,3%) thu từ hoạt động xuất nhập (21,3%) Ba khoản thu chiếm khoảng 60% tổng thu NSNN hàng năm Trong có khoản thu khu vực kinh tế nhà nước ổn định phụ thuộc vào kinh tế nước, khoản thu từ dầu khí, từ hoạt động xuất nhập khoản thu không vững phụ thuộc nhiều vào biến động giá cả, thị trường giới Với quốc gia trình chuyển đổi phát triển kinh tế đặc trưng chung, phổ biến bật nhu cầu chi tiêu lớn Việt Nam không nằm quy luật chung Chi tiêu Chính phủ Việt nam giai đoạn 2001 - 2012 phải đặt móng cho phát triển kinh tế nhanh, theo chiều hướng công nghiệp hoá, đại hoá, mà phải thực nhiều sách quan trọng, chống lại tác động ảnh hưởng tiêu cực khủng hoảng tài tiền tệ giới, giữ vững ổn định kinh tế vĩ mô, an sinh xã hội, đảm bảo thực mục tiêu phát triển vững kinh tếxã hội Do vậy, chi tiêu từ ngân sách nhà nước tăng nhanh giai đoạn phát triển Số liệu thực tế cho thấy, mức chi NSNN có xu hướng tăng theo thời gian Nếu năm 2001 mức chi 26,96% so với GDP năm 2007 tăng lên 34,92% năm 2009, 2010 35%; năm 2012 với mục tiêu sách Chính phủ ưu tiên ổn định vĩ mô kiểm soát lạm phát, ước tính mức chi ngân sách so với GDP chiếm khoảng 30% Số liệu chi ngân sách tăng cao năm 2008 - 2011 để thực số sách nhằm ngăn chặn suy thoái kinh tế tác động khủng hoảng tài giới từ năm 2008 Do mức chi tiêu tăng nhanh tốc độ tăng GDP nên nhiều đánh giá cho chi tiêu Chính phủ ngày hiệu so với 10 năm trước Chi NSNN giai đoạn 2001 2012 thực trở thành công cụ quan trọng nhà nước để đạt mục tiêu phát triển kinh tế Chi tiêu Chính phủ tăng dần năm đạt đỉnh cao năm 2007, với mức tăng 29,65% so với năm trước Những năm sau đó, tốc độ tăng chi có giảm thấp hơn, song quy mô chi lớn Bình quân tốc độ tăng chi 12 năm (2001- 2012) 19,08% cao so với tốc độ tăng GDP theo giá thực tế 17,29% 35 Tạp chí Khoa học xã hội Việt Nam, số 1(74) - 2014 Hình Tốc độ tăng chi NSNN GDP giai đoạn 2001 - 2013 Nguồn: Tổng cục Thống kê, Bộ Tài (Số liệu chi NS năm 2013 số liệu dự toán, tốc độ tăng trưởng năm 2013 số liệu theo mục tiêu Chính phủ) Hình cho thấy mối quan hệ mật thiết tăng chi tiêu Chính phủ tăng trưởng kinh tế; đồng thời, cho thấy cách thức điều hành sách Chính phủ thời gian qua linh hoạt, đặc biệt vào thời kỳ lạm phát cao Chính phủ thắt chặt tài khóa để kiểm soát lạm phát Về cấu chi tiêu NSNN, Hình cho thấy khoản chi lớn tổng chi NSNN chi thường xuyên, chi cho máy nhà nước Điều lý giải 12 năm qua có thời kỳ kinh tế Việt Nam gặp nhiều khó khăn thu nhập dân cư tăng theo khu vực hành chính, nghiệp liên tục mở rộng phạm vi hoạt động cung cấp dịch vụ công cộng Ngoài ra, giai đoạn này, Chính phủ triển khai thực chương trình cải cách 36 tiền lương đơn vị hành chính, nghiệp cho phù hợp với tình hình thực tiễn thường xuyên giữ tỷ trọng lớn chi tiêu NSNN hàng năm Tỷ trọng chi thường xuyên NSNN giao động khoảng 50,3 69% tổng chi tiêu NSNN hàng năm Bình quân 12 năm (2001 - 2012) chi cho hoạt động máy Việt Nam 55,37% tổng chi NSNN Do chiếm tỷ trọng lớn, nên không kiểm soát mà khoản chi tiếp tục tăng lên lý đẩy thâm hụt NSNN tăng theo Khoản chi lớn thứ hai tổng chi NSNN chi cho đầu tư phát triển Chi đầu tư phát triển có tỷ trọng khoảng từ 22,1 đến 32,9% tổng chi NSNN hàng năm Đặc biệt năm 2001 - 2005 2009, Chính phủ thực sách kích cầu Chính sách tài khóa Việt Nam đầu tư, kích thích kinh tế để ngăn chặn suy thoái chi tiêu NSNN cho đầu tư phát triển tăng vọt so với năm khác Hình Cơ cấu chi tiêu NSNN 2001 - 2013 (đơn vị %) Nguồn: Bộ Tài (Số liệu chi NS năm 2013 số liệu dự toán, tốc độ tăng trưởng năm 2013 số liệu theo mục tiêu Chính phủ) Bình quân chi cho đầu tư phát triển giai đoạn 2001 - 2012 có tỷ trọng 28,4% tổng chi NSNN Với mô hình kinh tế nay, tăng trưởng kinh tế chủ yếu dựa vào lao động tăng vốn đầu tư vốn đầu tư phát triển từ NSNN có khả tăng cao năm tới Chính phủ tiếp tục chủ trương đạt mục tiêu tăng trưởng kinh tế cao thâm hụt NSNN khó giảm Chi trả nợ, viện trợ khoản chi khác lại Chi khác có tỷ trọng thấp khoảng 10 - 20% tổng chi NSNN Chi khác bao gồm nhiều nội dung khác nhau, song khoản lớn thường chi trả nợ (khoảng 10%) tổng chi NSNN hàng năm Ưu điểm hạn chế CSTK điều hành kinh tế vĩ mô Từ phân tích đây, đánh giá số thành công CSTK 2001 2012 sau: - Hệ thống sách tài khoá (thu - chi NSNN) giai đoạn 2001 2012 không ngừng hoàn thiện theo hướng đảm bảo tính pháp lý ngày nâng cao Những văn quan trọng Luật NSNN, Luật thuế nghiên cứu ban hành hoàn thiện hình thức văn Luật - Các sách thu - chi NSNN 37 Tạp chí Khoa học xã hội Việt Nam, số 1(74) - 2014 giai đoạn 2001 - 2012 liên tục bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với yêu cầu cải cách kinh tế đổi công tác quản lý kinh tế theo hướng thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Việt nam - Các sách thu - chi NSNN ban hành thực tốt vai trò động viên tốt nguồn thu cho NSNN thực điều tiết kinh tế vĩ mô Thể rõ là, giai đoạn 2001 2007, sách thu động viên nguồn lực tài lớn để đảm bảo nhiệm vụ chi thực mục tiêu tăng trưởng kinh tế nhanh Còn giai đoạn 2008 - 2012, sách tài khoá trở thành công cụ có hiệu thực mục tiêu kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, vượt qua suy thoái khó khăn tác động khủng hoảng tài giới tác động tới Các điều hành sách tài khoá lúc thắt chặt, lúc mở rộng sách thiết thực hỗ trợ doanh nghiệp để giải vấn đề thiếu vốn, thiếu thị trường, giải công nợ tạo điều kiện cho doanh nghiệp phát triển sản xuất kinh doanh - Thực tích cực cải cách, đổi theo hướng đơn giản hoá thủ tục hành (quy chế cửa, tự kê khai nộp thuế), đơn giản hoá sách quản lý, minh bạch sách mở rộng dân chủ tạo điều kiện cho đối tượng thuộc phạm vi điều chỉnh dễ dàng thực hiện, bước đáp ứng yêu cầu 38 công tác quản lý - Không ngừng đại hoá công tác quản lý thu - chi, tiết giảm chi phí thời gian cho đối tượng quản lý thực thuận lới nghĩa vụ quyền lợi (đăng ký thuế, kê khai thuế điện tử, tuyên truyền sách thuế qua phương tiện thông tin đại chúng ) - Chính sách thu - chi NSNN ban hành, hoàn thiện không ngừng đảm bảo phục vụ tốt cho công tác hợp tác quốc tế tài Việc bổ sung, sửa đổi, hoàn thiện không ngừng sách thu - chi, quản lý vay, trả nợ nước thúc đẩy phát triển có hiệu hoạt động hợp tác kinh tế quốc tế, đặc biệt hoạt động tự hoá đầu tư thương mại Tuy nhiên, bên cạnh thành công nói trên, hệ thống sách tài khoá NSNN 2001 - 2012 số hạn chế là: - Hệ thống sách thường xuyên có biến động chưa thật ổn định trung dài hạn, doanh nghiệp thường gặp khó khăn sách thay đổi - Các sách chạy theo việc xử lý thực tiễn nhiều; tính bền vững thấp hiệu lực, hiệu không cao - Chính sách mang đặc thù việc can thiệp hành vào kinh tế mà chưa phải hoàn toàn dựa sở lý thuyết để gián tiếp điều tiết kinh tế Chính sách tài khóa Việt Nam - Kinh tế Việt Nam chưa kinh tế thị trường hoàn thiện nên chế dẫn truyền sách tài khoá chưa hoàn thiện làm hiệu can thiệp sách không cao Kết luận CSTK thời gian qua góp phần không nhỏ cho việc điều tiết tăng trưởng kinh tế lạm phát Hệ thống sách thu chi ngân sách nhà nước không ngừng hoàn thiện Quy mô thu chi ngân sách ngày tăng tổng chi lớn tổng thu làm cho thâm hụt ngân sách tăng Chi NSNN điều chỉnh theo hướng giảm chi tiêu đầu tư công tăng chi thường xuyên Đây xu hướng điều chỉnh cấu chi nhằm làm tăng hiệu đầu tư kinh tế tạo sở để trình tái cấu đầu tư Tuy nhiên, xu hướng tiếp tục mở rộng không tốt cho kinh tế tăng trưởng kinh tế Việt Nam chủ yếu phụ thuộc vào tăng trưởng theo chiều rộng Tuy nhiên, để CSTK có hiệu ngày cao điều tiết kinh tế vĩ mô cần phải có minh bạch cao thu chi ngân sách quản lý ngân sách Chỉ có vậy, CSTK chặt chẽ, hiệu triệt để tiết kiệm định hướng thực CSTK nhằm trì môi trường kinh tế vĩ mô thuận lợi ổn định Đề án tổng thể tái cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng mà Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Tài liệu tham khảo Nghị số 01/2001/NQ-CP ngày 01 tháng 02 năm 2001 Chính phủ Nghị số 01/2002/NQ-CP ngày 03 tháng 01 năm 2002 Chính phủ Nghị số 02/2003NQ-CP ngày 17 tháng 01 năm 2003 Chính phủ số chủ trương, giải pháp chủ yếu cần tập trung đạo thực nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội năm 2003 Nghị số 01/2004/NQ-CP ngày 12 tháng 01 năm 2004 Chính phủ số giải pháp chủ yếu cần tập trung đạo điều hành thực kế hoạch ngân sách nhà nước năm 2004 Nghị số 01/2005/NQ-CP ngày 14 tháng 01 năm 2005 Chính phủ số giải pháp chủ yếu đạo kế hoạch kinh tế - xã hội ngân sách nhà nước năm 2005 Nghị số 02/2008/NQ-CP ngày 09 tháng 01 năm 2008 Chính phủ giải pháp chủ yếu đạo, điều hành thực kế hoạch kinh tế - xã hội ngân sách nhà nước năm 2008 Nghị số 01/2009/NQ-CP ngày 09 tháng 01 năm 2009 Chính phủ giải pháp chủ yếu đạo, điều hành thực kế hoạch kinh tế - xã hội ngân sách nhà nước năm 2009 Nghị số 03/2009/NQ-CP ngày 15 tháng 01 năm 2010 Chính phủ giải pháp chủ yếu đạo, điều hành thực kế hoạch kinh tế - xã hội ngân sách nhà nước năm 2010 Niên Giám thống kê, Trang thông tin điện tử Tổng cục thống kê 10 Niên Giám Tài chính, Trang thông tin điện tử Bộ tài 39 Tạp chí Khoa học xã hội Việt Nam, số 1(74) - 2014 40 ... trưởng bình quân thời kỳ 2008 2012 sụt giảm khoảng 1,89 điểm phần trăm, song quy mô kinh tế Việt Nam tăng không ngừng qua năm giai đoạn 2001 - 2012 Giá trị GDP năm 2012 theo giá so sánh tăng 2,1... năm 2012; GDP nông nghiệp giảm tỷ 31 Tạp chí Khoa học xã hội Việt Nam, số 1(74) - 2014 trọng từ 23,2% xuống 21,65% GDP ngành dịch vụ giảm tỷ trọng từ 38,6% xuống 37,7% Trong giai đoạn 2001 - 2012, ... tài khóa Việt Nam nhà nước (NSNN) thực giai đoạn 2001 - 2012 liên tục tăng cao hàng năm Số thu năm 2011 2012 lớn gấp 6,78 7,15 lần năm 2001, số chi gấp 6,36 6,8 lần, GDP năm 2011 2012 lớn 5,26