Vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công ở việt nam hiện nay

Nhà nước không chỉ là một quyền lực đứng trên nhân dân và cai trị nhân dân nữa mà còn phải có trách nhiệm phục vụ nhân dân thể hiện bằng các hoạt động cung ứng dịch vụ công của nhà nước

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN

TRẦN THANH BÌNH

VAI TRÒ CỦA NHÀ NƯỚC TRONG CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ Chuyên ngành Chính tri ̣ ho ̣c

HÀ NỘI – 2016

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan : Luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả và số liệu được nêu trong luận văn là trung thực Những kết quả của luận văn chưa được công bố trong bất kì công trình nào khác

Tác giả

Trần Thanh Bình

LỜI CẢM ƠN

Tác giả Luận văn xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến TS Lưu Minh Văn, với tinh thần trách nhiê ̣m và tấm lòng của một người thầy đã luôn tận tình , nghiêm khắc chỉ dẫn và giúp đỡ em trong suốt quá trình thực hiê ̣n Luận văn này cũng như trong suốt quá trình học tập tại Khoa, tại Trường

Xin gửi l ời cảm ơn chân thành nhất đến các thầy cô Khoa Khoa học Chính trị , trường Đại học Kh oa học Xã hội và Nhân văn trong suốt những năm qua đã tận tình chỉ dạy , khơi dậy niềm đam mê nghiên cứu , truyền đạt những kiến thức vô cùng bổ ích , cho em niềm tin và nghi ̣ lực để hoàn thành Luận văn này

Xin cảm ơn những Người mà tác giả chưa từng gặp mặt , nhưng tư tưởng, công trình của họ đã có tác động mạnh mẽ và sâu sắc ; góp phần truyền đạt tri thức, khơi gợi niềm tin , tạo động lực và cảm hứng sáng tạo để tác giả hoàn thành Luận văn này

Cuối cùng, xin được gửi tới gia đình, bạn bè lời biết ơn sâu sắc vì sự thấu hiểu, giúp đỡ và sẻ chia

Xin chân thành cảm ơn!

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NHÀ NƯỚC VỚI VAI TRÒ CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG 8

1.1 Dịch vụ công: cách tiếp cận, khái niệm và phân loại 8

1.1.1Một số cách tiếp cận về dịch vụ công 8

1.1.2 Khái niệm và đặc điểm dịch vụ công 15

1.1.3 Phân loại dịch vụ công 25

1.2 Hoạt động cung ứng dịch vụ công: chủ thể, nội dung, và mô hình 31

1.2.1 Ngoại diên khái niệm dịch vụ công và mối tương quan giữa các chủ thể trong cung ứng dịch vụ công 31

1.2.2 Nội dung trong hoạt động cung ứng dịch vụ công của nhà nước 37

1.2.3 Mô hình tổ chức cung ứng dịch vụ công của nhà nước 39

1.3 Kinh nghiệm cải cách cung ứng dịch vụ công 41

1.3.1 Tăng cườ ng chức năng phu ̣c vu ̣ của nhà nước 41

1.3.2 Cải thiện chất lượng cung ứng dịch vụ công của khu vực nhà nước 42

1.3.3 Sự tham gia của khu vực phi nhà nước trong cung ứng dịch vụ công 45

1.3.4 Tăng cường sự tham gia, giám sát của cộng đồng đối với việc hoạch định chính sách và đảm bảo chất lượng dịch vụ công 46

1.4 Tiểu kết 47

Chương 2 CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM: NGHIÊN CỨU MỘT SỐ TRƯỜNG HỢP, VẤN ĐỀ ĐẶT RA VÀ KHUYẾN NGHỊ 49

2.1 Các tiêu chí đánh giá vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công 49

2.2 Dịch vụ công ở Việt Nam (Phân tích 2 trường hợp) 51

2.2.1 Cung ứng dịch vụ giáo dục – đào tạo 53

2.2.2 Cung ứng dịch vụ hành chính công 59

2.3 Những vấn đề còn tồn tại trong cung ứng dịch vụ công 64

2.3.1 Hiệu quả cung ứng dịch vụ công còn thấp 64

2.3.2 Bộ máy hành chính nhà nước còn nhiều bất cập 66

2.3.3 Thiếu hụt ngân sách trong cung ứng dịch vụ công 69

2.4 Một số khuyến nghị 70

2.4.1 Nâng cao năng lực và tính hiê ̣u quả của bản thân nhà nước trong cung ứng dịch vụ công 71

2.4.2 Xác định lại chức năng , vị thế của nhà nước trong mối tương quan với các tác nhân phi nhà nước 76

2.5 Tiểu kết 81

KẾT LUẬN 83

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 84

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Về bản chất và về tính chính danh, nhà nước có hai chức năng cơ bản: chức năng cai trị và chức năng phục vụ Chức năng quản lý nhà nước (trước đây thường được gọi là chức năng cai trị) bao gồm các hoạt động quản lý và điều tiết đối với mo ̣i mă ̣t của đời sống chính tri ̣, kinh tế và văn hóa - xã hội thông qua các công cụ quản lý vĩ mô như pháp luật, chiến lược, chính sách, và kế hoạch kiểm tra kiểm sát Chức năng phục vụ bao gồm các hoạt động cung ứng dịch vụ công cho xã hội, cho các tổ chức và công dân nhằm phục vụ các lợi ích thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và công dân Việc thực hiện quản lý nhà nước là theo nhu cầu của bản thân bộ máy nhà nước nhằm đảm bảo trật tự,

ổn định và công bằng xã hội, còn việc cung ứng dịch vụ công lại do nhu cầu cụ thể của các tổ chức và công dân, ngay cả khi các nhu cầu này có thể phát sinh từ những yêu cầu của nhà nước Do đó dịch vụ công không phải là khái niệm mới

mẻ, mà chính là những hoạt động thuộc về bản chất nhà nước, chức năng bộ máy nhà nước

Tuy nhiên, ở nước ta trước đây do những điều kiện về mặt lịch sử mà chức năng quản lý nhà nước được chú trọng hơn Chức năng phục vụ chỉ được tách riêng ra và giữ một vị trí tương xứng với chức năng quản lý nhà nước khi điều kiện kinh tế - xã hội có sự biến đổi lớn lao, nhất là trong bối cảnh hiện nay khi nước ta chuyển mình từ một nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang một một nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và những dấu hiệu của

xã hội dân sự manh nha hình thành, góp phần vào xu thế dân chủ và đòi hỏi của nhân dân với nhà nước ngày càng cao Nhà nước không chỉ là một quyền lực đứng trên nhân dân và cai trị nhân dân nữa mà còn phải có trách nhiệm phục vụ nhân dân thể hiện bằng các hoạt động cung ứng dịch vụ công của nhà nước cho các tổ chức và công dân

Thêm vào đó, ở nước ta, cải cách hành chính được xác định là trọng tâm của việc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

Việt Nam Các nội dung của cải cách hành chính được nhà nước ta xác định bao gồm: cải cách thể chế hành chính, cải cách bộ máy nhà nước, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, cải cách tài chính công, ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của bộ máy nhà nước Các nội dung của cải cách hành chính hướng vào xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, từng bước hiện đại hóa, nhằm phục vụ các lợi ích chung thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của người dân Thông qua cải cách hành chính, nhà nước từng bước nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ công cho nhân dân

Trong bối cảnh tình hình kinh tế - xã hội ngày càng phát triển ở Việt Nam, nhu cầu của người dân đối với các dịch vụ công ngày càng gia tăng cả về số lượng lẫn chất lượng, việc cung ứng dịch vụ công của nhà nước vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế, yếu kém ví dụ như giá cả chưa tương xứng với chất lượng, một

bộ phận người dân chưa tiếp cận được với các dịch vụ cơ bản, ở một số nơi xảy

ra tình trạng quá tải dẫn đến tiêu cực hay chưa giải quyết thỏa đáng bài toán giữa hiệu quả kinh tế và công bằng xã hội Chính vì vậy, việc nghiên cứu vai trò của nhà nước trong việc quản lý, điều hành, phân phối, điều tiết đối với việc cung ứng các dịch vụ công ngày càng trở nên cấp bách Hơn nữa, quá trình điều chỉnh chức năng nhà nước trong xu thế xã hô ̣i hóa các di ̣ch vu ̣ công , gia tăng hiê ̣n thực cung ứng di ̣ch vu ̣ công của nhà nước theo hướng giảm dần chức năng cai tri ̣ và gia tăng chức năng phu ̣c vu ̣ là vấn đề mới mẻ , mang tính chính tri ̣ ho ̣c và được tác giả quan tâm

Với các lý do trên, học viên chọn đề tài “Vai trò của nhà nước trong

cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam hiện nay” làm luận văn thạc sĩ chuyên

Tiếp cận dịch vụ công dưới góc độ hàng hóa công cộng: đề cập đến hiệu quả hoạt động của chính phủ, đảm bảo cơ hội tiếp cận cho các đối tượng yếu thế, khắc phục mặt trái của thị trường

Cuốn “Kinh tế học công cộng” Nxb KHKT, H.1995 của Joseph E.Stiglitz

nghiên cứu hàng hóa công cộng, chủ yếu phân tích nó trên phương diện tài chính công, hành vi người tiêu dùng đối với các hàng hóa được cung ứng theo các phương thức khác nhau, đồng thời đưa ra cách xử lý của Chính phủ đối với hàng hóa công cộng thuần túy và hàng hóa khuyến dụng

Sách tham khảo “Giới quan chức trong kinh doanh – ý nghĩa kinh tế và

chính trị của sở hữu nhà nước” của Ngân hàng Thế giới WB (Nxb CTQG

H.1999) chủ yếu đề cập đến cải cách hoạt động doanh nghiệp nhà nước qua việc thực hiện chế độ hợp đồng giữa nhà nước với khu vực bên ngoài, chỉ ra những thành công cũng như thất bại của nó ở nhiều nước

Nhiều tác phẩm nghiên cứu về sự biến đổi chức năng xã hội của nhà nước, đòi hỏi việc cung ứng dịch vụ công phải dựa trên tinh thần doanh nghiệp hóa

Sách tham khảo “Đổi mới hoạt động của Chính phủ – tinh thần doanh nghiệp

đang làm thay đỏi khu vực công cộng như thế nào” (Nxb CTQG, H.1997) của

David Osborne đã nêu lên bức tranh sinh động trong cung ứng dịch vụ công của Chính phủ theo tinh thần doanh nghiệp với sự chú trọng vào tính cạnh tranh Các tác giả cũng đề ra những nguyên tắc mới: Chính phủ xúc tác, Chính phủ cầm lái chứ không phải bơi chèo; Chính phủ cộng đồng giao quyền hơn là phục vụ; Chính phủ có tính cạnh tranh; Chính phủ hoạt động theo hướng khách hàng: đáp ứng nhu cầu khách hàng chứ không phải bộ máy quan liêu; Chính phủ kinh doanh, Chính phủ phi tập trung hóa…

Báo cáo “Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi” của Ngân hàng Thế

giới WB cho rằng nhà nước làm quá nhiều việc cho dù họ có ít nguồn lực và khả năng Do vậy tốt hơn là nên tập trung vào các hoạt động công cộng cốt lõi, điều này

sẽ nâng cao hiệu quả hoạt động của Chính phủ Đồng thời nhà nước nên tìm cách cải tiến, tăng cường các thể chế công cộng, cho phép thị trường phát triển

Một số nghiên cứu khẳng định yêu cầu cơ bản là đảm bảo công bằng xã hội, quan trọng là tạo sự bình đẳng xã hội về cơ hội tiếp cận của các đối tượng

trong xã hội Trong đó, báo cáo phát triển Thế giới năm 2005 “Công bằng và

phát triển” của WB nhấn mạnh đến điều kiện cơ bản để phát triển là đảm bảo

công bằng về xã hội và tạo ra sân chơi bình đằng về kinh tế, chính trị, văn hóa cho mọi người dân, nhất là bình đằng về cơ hội học tập, đào tạo, chăm sóc sức khỏe, tiếp cận thông tin

Bên cạnh đó, một số tác giảđề cập đến mối quan hệ giữa đảm bảo công

bằng xã hội và hiệu quả kinh tế trong cung ứng dịch vụ công Cuốn “Cải thiện

các dịch vụ để phục vụ người nghèo” (Báo cáo phát triển 2004 của WB) nêu lên

vấn đề mà hầu như các nước đều gặp phải đó là cả tăng trưởng kinh tế lẫn tăng chi tiêu công hay áp dụng các giải pháp kỹ thuật đều chưa đủ để đối phó với những thất bại trong cung ứng dịch vụ công Nguyên nhân của vấn đề là sự không ăn khớp giữa các giải pháp được đề xuất: cải cách dịch vụ công, tư nhân hóa, dân chủ hóa, phi tập trung hóa, kí hợp đồng, cung cấp thông qua các tổ chức phi Chính phủ, trao quyền tự chủ, huy động sự tham gia của người dân, các quỹ

xã hội…Báo cáo cũng nhấn mạnh không có liều thuốc nào là vạn năng cho nên điều then chốt là phải củng cố quyền lực và khả năng để người nghèo tác động đến dịch vụ

 Tình hình nghiên cứu dịch vụ công ở nước ta:

Đề cập đến các vấn đề chung về dịch vụ công, chủ yếu về khái niệm, phân loại, kinh nghiệm quản lý khu vực công, vai trò của nhà nước, phương pháp quản lý của nhà nước đối với dịch vụ công và những giải pháp nhằm cải thiện hiệu quả cung ứng dịch vụ công

Công trình “Quản lý khu vực công” của GS.TS Vũ Huy Từ chủ biên (Nxb

KHXH H.1998) góp phần làm rõ khái niệm khu vực công, phạm vi của khu vực công, xác định mức độ và các hình thức tham gia của nhà nước trong việc cung cấp hàng hóa công cộng và khu vực quản lý khu vực công ở nước ngoài, tác phẩm cũng nghiên cứu hoạt động quản lý công, quản lý doanh nghiệp nhà nước

ở nước ta

Cuốn “Vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công – nhận thức,

thực trạng và giải pháp” do TS Nguyễn Hữu Khiển chủ biên (Nxb Văn hóa

thông tin, H.2002) là tập hợp các bài viết dưới dạng kỉ yếu khoa học – kết quả của nhiều hội nghị, hội thảo do Học viện Hành chính quốc gia tổ chức, giới thiệu

từ nhiều góc độ các cách tiếp cận dịch vụ công và lý luận về vai trò nhà nước trong cung ứng dịch vụ công, cũng như phản ánh thực tiễn đa dạng của quá trình tìm kiếm các mô hình cải cách cung ứng dịch vụ công ở nước ta

Sách tham khảo “Quản lý nhà nước đối với cung ứng dịch vụ công” của TS

Đỗ Thị Hải Hà (Nxb KHKT, 2007) là công trình đề cập chủ yếu đến phương pháp quản lý nhà nước đối với cung ứng dịch cụ công và những giải pháp

Một số tác phẩm nhấn mạnh đến khía cạnh xã hội hóa dịch vụ công, có

thể kể đến như: “Đổi mới cung ứng ở Việt Nam hiện nay” (Nxb Thống kê 2006) của TS Đinh Văn Ân và Hoàng Thu Hòa; hay như sách tham khảo “Dịch vụ

công và xã hội hóa dịch vụ công – một số vấn đề lý luận và thực tiễn” (Nxb

CTQG 2004) do TS Chu Văn Thành chủ biên; bài viết “Xã hội hóa dịch vụ

công – một số nội dung trong đổi mới phương thức hoạt động của Chính phủ”

của PGS.TS Phạm Ngọc Quang (Tạp chí Triết học, số 155, tháng 5/2004); bài viết của PGS.TS Võ Kim Sơn đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số tháng

5/2008: “Quản lý nhà nước đối với hoạt động cung cấp dịch vụ công trong quá

trình xã hội hóa”…

Đề tài khoa học cấp nhà nước năm 2010: “Dịch vụ xã hội ở nước ta đến

năm 2020 – Định hướng và giải pháp phát triển” của Học viện Chính trị - Hành

chính quốc gia Hồ Chí Minh (Chủ nhiệm PGS.TS Trần Hậu) là công trình đề cập nhiều về bản chất kinh tế, xã hội của dịch vụ xã hội, phân tích thực trạng và đề xuất phương hướng, giải pháp phát triển dịch vụ xã hội ở nước ta

Một số tác phẩm đề cập đến vấn đề công bằng xã hội trong quá trình tăng

trưởng, phát triển kinh tế ở nước ta hiện nay Ví dụ như cuốn “Công bằng xã

hội, trách nhiệm xã hội và đoàn kết xã hội” của PGS.TS Phạm Văn Đức (Đồng

chủ biên), hay như sách chuyên khảo “Tăng trưởng kinh tế và tiến bộ, công bằng

xã hội ở Việt Nam” của GS.TS Hoàng Đức Thân và TS Đinh Quang Ty (Nxb

CTQG, 2010)

Nhiều tác phẩm nghiên cứu về cung ứng dịch vụ cụ thể như giáo dục: Kỷ

yếu hội thảo “Đổi mới giáo dục đại học Việt Nam – hội nhập và thách thức” của

Bộ Giáo dục và Đào tạo (năm 2004); sách tham khảo “Đổi mới tư duy, phát triển

giáo dục Việt Nam trong nền kinh tế thị trường” của Nguyễn Thế Long (Nxb

Lao Động, 2006)…

Nhìn chung các công trình đều đề cập đến nhiều vấn đề lý luận cơ bản về dịch vụ công, thống nhất ở vai trò, trách nhiệm của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công, khía cạnh công bằng xã hội trong cung ứng dịch vụ công và nhấn mạnh xu hướng xã hội hóa dịch vụ công Tuy nhiên, với sự phát triển của xã hội

mà nhất là điều kiện cơ chế thị trường và xã hội công dân cũng có những dấu hiệu hình thành, ngày càng có nhiều chủ thể, nhân tố tham gia vào các quá trình dịch vụ công Điều này dẫn đến nhu cầu phải đổi mới, nâng cao vai trò, trách nhiệm của nhà nước trong việc quản lý, điều tiết góp phần nâng cao hiệu quả cung ứng dịch vụ công

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

 Mục đích nghiên cứu:

Thông qua việc nghiên cứu các vấn đề lý luận về dịch vụ công và thực trạng cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam để xác định lại chức năng, vị thế và vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công

 Nhiệm vụ nghiên cứu:

- Hệ thống hóa và làm rõ một số vấn đề lý luận về dịch vụ công và vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công;

- Nghiên cứu kinh nghiệm cung ứng dịch vụ công của một số nước trên thế giới để từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam;

- Tìm hiểu thực trạng vai trò của nhà nước trong việc cung ứng một số dịch vụ công cụ thể và chỉ ra một số mặt hạn chế, yếu kém, cần bổ sung, khắc phục trong công tác quản lý, điều tiết của nhà nước;

- Đề xuất một số khuyến nghị về hiệu quả cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam trên cơ sở tái định hình chức năng, vị thế và vai trò của nhà nước

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu chính của luận văn là dịch vụ công và vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công

- Phạm vi nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu vai trò của nhà nước đối với dịch vụ hành chính công và một dịch vụ công cộng tiêu biểu nhất đó là giáo dục – đào tạo

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

 Cơ sở lý luận:

- Lý luận của chủ nghĩa Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm, chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật của Đảng và nhà nước về dịch vụ công và thực hiện chức năng của nhà nước trong cung cấp dịch vụ công;

- Luận văn cũng kế thừa các quan điểm, lý luận về dịch vụ công của các nhà nghiên cứu trong và ngoài nước

 Phương pháp nghiên cứu:

- Kế thừa có chọn lọc kết quả các công trình nghiên cứu khoa học và cập nhật những thông tin liên quan đến chủ đề nghiên cứu;

- Sử dụng các phương pháp của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, phương pháp trừu tượng hóa khoa học để phân tích vấn đề;

- Sử dụng các phương pháp thống kê, phân tích và tổng hợp, logic kết hợp với lịch sử

6 Ý nghĩa của đề tài

Luận văn là một thử nghiệm của tác giả trong nghiên cứu về chức năng công quyền của nhà nước được thể hiện trong xu thế gia tăng thực hiện cung cấp dịch vụ công – một trong những biểu hiện của xu hướng chuyển dịch từ nhà nước cai trị sang nhà nước phục vụ Đây vừa là lĩnh vực còn mới mẻ về lý luận

và cũng cấp thiết về thực tiễn ở nước ta cần được nghiên cứu nhiều hơn

7 Kết cấu đề tài

Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn gồm 2 chương, 9 tiết

Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NHÀ NƯỚC VỚI VAI TRÒ CUNG

ỨNG DỊCH VỤ CÔNG

1.1 Dịch vụ công: cách tiếp cận, khái niệm và phân loại

1.1.1 Một số cách tiếp cận về dịch vụ công

a Tiếp cận về mặt cấu trúc

Xét về mặt cấu trúc, dịch vụ công là một từ ghép kết hợp giữa hai khái niệm “dịch vụ” và “công”, do đó nhận thức được các khái niệm thành phần là một phương cách để thấu hiểu toàn vẹn khái niệm trên

Tuy nhiên, ngay trong từng khái niệm thành phần cũng có những cách hiểu khác nhau Trước tiên là “dịch vụ”, theo từ điển Bách khoa Việt Nam thì “dịch vụ” là những hoạt động phục vụ nhằm thỏa mãn những nhu cầu sản suất, kinh doanh và sinh hoạt Có thể kể đến một số loại dịch vụ như: dịch vụ phục vụ sản suất, kinh doanh; dịch vụ phục vụ sinh hoạt công cộng; dịch vụ cá nhân; dịch vụ tinh thần;…Tuy nhiên, ở đây cần phân biệt rõ hoạt động sản xuất và dịch vụ Trong nền kinh tế luôn bao gồm 2 lĩnh vực đó là sản xuất, tức tạo ra những sản phẩm hiện hữu và dịch vụ, tức là những sản phẩm phi hiện vật, chỉ được thực hiện khi sử dụng dịch vụ đó

Theo từ điển Kinh tế học hiện đại, D.W Pearce cho rằng: “dịch vụ là các

chức năng và các nhiệm vụ được thực hiện mà người ta có cầu và do đó tạo ra giá cả hình thành nên một thị trường thích hợp Đôi khi dịch vụ được đề cập đến như là những hàng hóa vô hình, một trong những đặc điểm của chúng là được tiêu thụ ngay tại điểm sản xuất Thường thì chúng không thể chuyển nhượng được, với ý nghĩa này, dịch vụ không thể được mua sau đó đem bán lại với giá khác” [89, tr.993]

Một số quan điểm khác cho rằng: dịch vụ là những hoạt động lao động

mang tính xã hội, tạo ra những sản phẩm hàng hóa không tồn tại dưới hình thái

vật thể, không dẫn đến chuyển quyền sở hữu nhằm thỏa mãn kịp thời các nhu cầu sản suất và đời sống sinh hoạt con người [98, tr.7-8]

Về mặt chiết tự, dịch vụ gồm hai thành phần, “dịch” với nguyên nghĩa Hán Việt là làm, là biến đổi, là chuyển dời trong khi đó “vụ” có nghĩa là chuyên, là

vụ việc, là phục vụ Khi ghép lại, dịch vụ muốn chỉ các công việc cụ thể của một ngành, một lĩnh vực nào đó, nhằm mục đích phục vụ chuyên nghiệp, nhằm đáp ứng nhu cầu nào đó của con người, xã hội

Khái niệm dịch vụ gắn liền với kinh tế học, nó ra đời và phát triển cùng với nền kinh tế sản xuất hàng hóa, với thể chế kinh tế thị trường Dịch vụ có một số đặc điểm sau: Thứ nhất, tính không chuyển nhượng quyền sở hữu Một chủ thể tạo ra, cung cấp dịch vụ không thể chuyển nhượng dịch vụ đó cho một chủ thể khác vì chủ thể tạo ra dịch vụ đó luôn luôn sở hữu nó Thứ hai, là tính tiêu dùng tại chỗ Dịch vụ thường được tiêu dùng ngay tại nơi sản xuất Thứ ba, là tính khó nhận dạng Thể hiện ở cả đầu vào và đầu ra tức đầu sản xuất và tiêu dùng Trong quá trình sản xuất, dịch vụ thường không có cấu trúc dưới dạng vật chất và nó thường tồn tại ở dạng vô hình, tương tự đầu ra của dịch vụ cũng không hữu hình,

cố định và khó đánh giá Cũng chính từ đặc điểm này dẫn đến sự đa dạng và phức tạp trong việc việc cung ứng dịch vụ Thứ tư, chủ thể sử dụng dịch vụ thì

phải trả phí (dưới những hình thức khác nhau) và về nguyên tắc có quyền lựa

giữa hai khái niệm đó, cho dù nó vẫn mang những đặc tính của từng khái niệm thành phần Có thể chỉ ra điểm chung giữa khái niệm dịch vụ công và khái niệm thành phần: thứ nhất, đó là tính công cộng; thứ hai đó là tính công quyền Tuy nhiên, dịch vụ công còn bao hàm những ý nghĩa riêng của nó Đó là những hoạt động mang tính chất công cộng, nhưng những hoạt động này phục vụ cho lợi ích, nhu cầu chung tối cần thiết của các công dân và cả cộng đồng Tiếp nữa, nó mang tính công quyền bởi nhà nước xuất hiện với tư cách là chủ thể cung cấp dịch vụ Vì vây, phạm trù dịch vụ ở đây có ý nghĩa như một loại hoạt động thực hiện chức năng phục vụ của nhà nước đối với các tổ chức và công dân

Dịch vụ công cũng khác với dịch vụ thông thường ở hai điểm Thứ nhất phần lớn các dịch vụ thông thường tồn tại dưới dạng phi hiện vật, chỉ được thực hiện khi sử dụng dịch vụ đó, tuy nhiên một số loại dịch vụ công tồn tại dưới dạng hiện vật ví dụ như việc nhà nước cung ứng mạng lưới điện, hệ thống nước hay xây dựng cơ sở hạ tầng, giao thông…Như vậy, đối với dịch vụ công không chỉ tồn tại quá trình cung ứng mà còn có cả quá trình sản xuất, đó là việc tạo ra các loại dịch vụ như sản xuất nước sạch, sản xuất điện…Thứ hai, về mặt chủ thể, trong nền kinh tế thị trường, tất cả các chủ thể có thể tham gia vào quá trình cung ứng dịch vụ thông thường song chỉ có nhà nước hoặc các cơ quan được nhà nước

ủy quyền mới có thể cung cấp dịch vụ công

Như vậy, cách tiếp cận cấu trúc chỉ ra rằng mặc dù được ghép từ hai khái niệm thành phần là “dịch vụ” và “công” song dịch vụ công vẫn có những nội hàm riêng biệt

b Tiếp cận từ góc độ hàng hóa công cộng

Theo P.A Samuelson và W.D Nordhaus, hàng hóa công cộng được hiểu là một loại hàng hóa có thể cho mọi người được hưởng với một giá không lớn hơn cái giá đòi hỏi để cung cấp nó cho một người Việc hưởng thụ hàng hóa đó không thể chia cắt và không thể loại trừ ai Đối chiếu với hàng hóa tư nhân mà nếu một người đã tiêu dùng thì người khác không thể tiêu dùng được nữa [100, tr.712]

Theo J.E.Stiglitz thì hàng hóa công cộng có hai loại Thứ nhất, là hàng hóa công cộng thuần túy là loại hàng hóa đồng thời thỏa mãn cả hai điều kiện: không thể loại trừ ai và không muốn loại trừ một ai Thứ hai, là hàng hóa công cộng không thuần túy là hàng hóa chỉ thỏa mãn một trong hai điều kiện đã nêu [110, tr.167-170]

Có quan điểm cho rằng trước tiên cần phân biệt hàng hóa công cộng và hàng hóa cá nhân Đối với hàng hóa cá nhân, việc sử dụng của người này sẽ ảnh hưởng đến tiêu dùng của người khác theo khối lượng hàng hóa sử dụng, có thể theo hướng giảm bớt hoặc không thể sử dụng được nữa Trái lại, hàng hóa công cộng là loại hàng hóa mà các thành viên trong xã hội có thể sử dụng chung với nhau, việc tiêu dùng của người này không làm ảnh hưởng đáng kể đến việc tiêu dùng của người khác, có thể ví dụ như an ninh, quốc phòng, trật tự xã hội, bảo vệ môi trường, giáo dục,…Hàng hóa công cộng sau đó lại được chia thành hàng hóa công cộng thuần túy và không thuần túy

Theo nghĩa Hán Việt: hàng hóa công cộng được ghép bởi hai từ hàng hóa

có nghĩa là đồ vật, là kết quả lao động được vật hóa, hàng hóa còn có nghĩa là các tiện ích (phi vật hóa) được đem trao đổi; công cộng có nghĩa là chung, là cùng nhau, là chung nhau là cộng đồng Hàng hóa công cộng là các vật dụng, tiện ích được sử dụng mang tính chung, tính cộng đồng

Từ một số quan niệm trên có thể đi đến nhận định rằng hàng hóa công cộng

là các vật dụng, các tiện ích được đem trao đổi để sử dụng chung thỏa mãn ít nhất một trong hai thuộc tính: tính không loại trừ trong tiêu dùng và tính không cạnh tranh trong tiêu dùng Tính không loại trừ (non excludable) chỉ rõ hàng hóa công cộng khi đã cung cấp cho một người thì nó có thể phục vụ thêm cho nhiều người khác mà không tạo thêm chi phí, tức chi phí cận biên cho một người sử dụng thêm là bằng không Tính không cạnh tranh (không thể loại trừ - non rival) chỉ rõ hàng hóa công cộng có thể phục vụ không hạn chế và cho bất kỳ người tiêu dùng nào trong xã hội

Hàng hóa công cộng có 4 loại: Hàng hóa công cộng thuần túy, hàng hóa công cộng không thuần túy, hàng hóa khuyến dụng và hàng hóa có tính cá nhân nhưng được cung cấp công cộng

Hàng hóa công cộng thuần túy (pure public goods) bao gồm các sản phẩm

của các hoạt động như truyền bá hệ tư tưởng, pháp luật, an ninh quốc phòng, tiêm chủng, cứu hỏa…là hàng hóa công cộng đồng thời thỏa mãn cả hai thuộc tính công cộng

Hàng hóa công cộng không thuần túy (impure public goods) là hàng hóa

công cộng chỉ thỏa mãn một trong hai thuộc tính công cộng như dịch vụ tạo ra sản phẩm là đường sá, cầu cống, công viên, hệ thống thoát nước…

Hàng hóa khuyến dụng (merit goods) là hàng hóa mà nhà nước bắt buộc

công dân phải sử dụng hoặc sử dụng ở mức cao hơn họ muốn, ví dụ như sản phẩm của các dịch vụ có ảnh hưởng ngoại biên dương như phổ cập giáo dục, đào tạo, nghiên cứu, sáng chế…

Hàng hóa có tính cá nhân nhưng cần được cung cấp dưới hình thức công

cộng là loại hàng hóa mà cá nhân muốn sử dụng thì phải bỏ tiền ra mua (tương ứng với số lượng, chất lượng, chủng loại, phương thức sử dụng hàng hóa) nhưng người bán không chỉ phục vụ cho một cá nhân riêng lẻ mà phải cho hàng loạt cá nhân khác như điện, nước sạch, giao thông công cộng…mang tính quyền lực và pháp lý do đội ngũ công chức thực thi để tiến hành các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước trong việc quản lý toàn diện các mặt của đời sống chính trị, kinh

tế, văn hóa và xã hội của một quốc gia

Xuất phát từ khái niệm hàng hóa công cộng trên đây cùng với sự cần thiết phải đảm bảo cung cấp các hàng hóa tối cần thiết cho xã hội là nền tảng để hiểu khái niệm dịch vụ công

c Tiếp cận từ góc độ chức năng nhà nước

Xuất phát từ đặc điểm của nhà nước vừa với tư cách là quyền lực chuyên chính và vừa là quyền lực công cộng, về mặt chức năng có thể tách biệt một cách tương đối hoạt động của bộ máy nhà nước thành hai chức năng cơ bản: chức

năng quản lý nhà nước (hay cai trị) với mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội và chức năng phục vụ, tức chức năng cung cấp những dịch vụ công cần thiết cho các cá nhân, cộng đồng trong xã hội

Quản lý nhà nước là khái niệm rất rộng về ngoại diên và nội hàm, trong lĩnh vực kinh tế - xã hội đó là các hoạt động của nhà nước nhằm thực hiện quản

lý và điều tiết đời sống kinh tế - xã hội thông qua các công cụ quản lý kinh tế vĩ

mô như pháp luật, chiến lược, chính sách, quy hoạch, kế hoạch và kiểm tra giám sát Chức năng phục vụ bao gồm các hoạt động cung ứng dịch vụ công cho xã hội nhằm phục vụ các lợi ích thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức, công dân

Xét về nguồn gốc và bản chất của nhà nước, theo quan niệm của chủ nghĩa Mác – Lênin, trước hết nó luôn mang bản chất giai cấp, là công cụ thống trị xã hội của giai cấp thống trị, tuy nhiên mặt khác nó còn là cơ quan quyền lực công cộng Hai thuộc tính này là vốn có của mọi nhà nước, chỉ có điều trong các mô hình cụ thể và ở những trình độ và giai đoạn phát triển cụ thể, tương quan giữa các chức năng hay thuộc tính này khác nhau

Chẳng hạn, cùng với sự biến đổi về điều kiện kinh tế - xã hội trên thế giới cũng như sự biến đổi ở mỗi quốc gia, xu thế dân chủ hóa và những đòi hỏi của nhân dân đối với việc cung ứng các dịch vụ công ngày càng cao hơn dẫn đến chức năng phục vụ được tách riêng và giữ một vai trò nhất định trong tương quan với chức năng quản lý nhà nước Nhà nước không còn là một quyền lực đứng trên nhân dân và cai trị nhân dân nữa mà phải có trách nhiệm phục vụ nhân dân thể hiện bằng việc cung ứng các dịch vụ công cho các tổ chức và công dân Thậm chí có những lý thuyết cho rằng chức năng cai trị ngày càng thu hẹp, trong khi chức năng phục vụ ngày càng được mở rộng, nhà nước trở thành người điều tiết và phục vụ Ví dụ, trường hợp của Canada, những hoạt động vốn được xem như biểu hiện của chức năng quản lý như an ninh, quốc phòng, pháp chế, đến các chính sách kinh tế - xã hội, tạo việc làm, kiểm soát lạm phát, bảo vệ nguồn tài nguyên môi trường, y tế, văn hóa, giáo dục, bảo hiểm xã hội… đều được xếp vào

loại dịch vụ công Đây là cách hiểu dịch vụ công theo nghĩa rộng Tuy nhiên, hạn chế của cách hiểu này là không phân biệt được một cách rạch ròi hai chức năng của nhà nước Xu thế phát triển của nhà nước là sẽ ngày càng thu hẹp chức năng cai trị và mở rộng chức năng phục vụ, xu thế hiện diện ở những nước có trình độ phát triển về kinh tế - xã hội, sự phát triển của nền dân chủ cao

Hơn nữa, chất lượng dịch vụ công của một xã hội còn phản ánh phần nào bản chất dân chủ và trình độ phát triển của xã hội đó, bởi vì dịch vụ công là những hoạt động phục vụ những lợi ích tối cần thiết của xã hội, đảm bảo cho xã hội phát triển bền vững có trật tự kỉ cương, là phương thức thực hiện công bằng

xã hội, và đảm bảo cho tất cả các thành viên trong xã hội nhất là những nhóm yếu thế được hưởng đầy đủ những dịch vụ công cần thiết như giáo dục đào tạo, sức khỏe, giao thông công cộng… Đây không chỉ là vấn đề đảm bảo công bằng

xã hội mà suy rộng ra đó còn là bảo vệ quyền công dân, quyền con người – những quyền được hầu hết các Hiến pháp dân chủ thừa nhận và bảo vệ

Việc cung ứng dịch vụ công còn có tác dụng trực tiếp đến sự phát triển kinh

tế - xã hội của đất nước Ví dụ như khi cung cấp các dịch vụ hành chính công, nhà nước sử dụng quyền lực công để tạo ra các dịch vụ như cấp phép, đăng ký, chứng thực, thị thực…Tuy xét về mặt hình thức, sản phẩm của các dịch vụ này chỉ là các văn bản giấy tờ nhưng chúng lại có tác dụng chi phối quan trọng đến các hoạt động kinh tế - xã hội của đất nước Chẳng hạn, giấy phép đăng ký kinh doanh của doanh nghiệp thể hiện việc nhà nước công nhận doanh nghiệp đó ra đời và đi vào hoạt động, điều này dẫn đến những tác động và kết quả đáng kể về mặt kinh tế - xã hội Ngoài ra, thông qua việc cung ứng dịch vụ công nhà nước

sử dụng quyền lực của mình để đảm bảo quyền dân chủ và các quyền hợp pháp khác của công dân

Mối liên hệ giữa tác dụng bảo vệ các quyền công dân và thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội nói chung là ở chỗ khi nhà nước đảm bảo sự công bằng, bình đẳng cho công dân nhất là các nhóm công dân dễ bị tổn thương trong việc tiếp cận và hưởng thụ các dịch vụ công thiết yếu tới đời sống như y tế, giáo dục,

an sinh xã hội…người dân được hưởng các quyền sống cơ bản của mình, trên cơ

sở đó họ học tập, làm việc nâng cao mức sống của bản thân và đóng góp nhiều hơn cho xã hội, qua đó thúc đầy sự ổn định và phát triển kinh tế - xã hội của đất nước nói chung

Tiếp cận khái niệm dịch vụ công dưới góc độ chức năng nhà nước là cách tiếp cận mang tính chính trị học Bởi vì, xét cho cùng dịch vụ công là một hoạt động thuộc về chức năng của nhà nước, thể hiện bản chất của nhà nước Hơn nữa, dịch vụ công phải được đảm bảo thực hiện bằng quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước mà loại quyền lực này không thể do bất cứ cá nhân hay tổ chức nào khác nắm giữ Cùng với tiến trình phát triển của xã hội, các nhu cầu, các đòi hỏi của người dân ngày một nâng cao cộng thêm sự hoàn thiện của thể chế xã hội dân sự, nhà nước pháp quyền dẫn đến hệ quả là các dịch vụ công ngày càng phải

đa dạng hơn, chất lượng hơn Đó là cơ sở để nhà nước nhận định rõ ràng chức năng của mình và dường như đang có một sự chuyển dịch nhất định từ chức năng cai trị sang chức năng phục vụ, điều tiết của nhà nước

1.1.2 Khái niệm và đặc điểm dịch vụ công

a Khái niệm dịch vụ công

Chức năng dịch vụ công là hiện thực phổ biến đối với các nhà nước, nghĩa

là nó không còn xa lạ, tuy nhiên, quan niệm có tính lý luận về dịch vụ công cũng

có những quan điểm khác nhau Điều này có thể thấy trong các quan niệm của các học giả nước ta

TS Nguyễn Ngọc Hiến cho rằng khái niệm dịch vụ công bao gồm một số loại dịch vụ khác nhau, thậm chí rất khác nhau về tính chất Tuy nhiên, phân tích

kỹ có thể thấy các dịch vụ này có hai điểm chung: thứ nhất là về tính chất sử

dụng, chúng đều phục vụ cho nhu cầu và lợi ích chung thiết yếu của đông đảo người dân; thứ hai là về trách nhiệm đảm bảo cung ứng dịch vụ này cho xã hội của nhà nước ngay cả khi nhà nước chuyển giao một số dịch vụ không gắn với thẩm quyền nhà nước cho tư nhân cung ứng thì nhà nước vẫn có vai trò điều tiết đặc biệt nhằm đảm bảo sự công bằng trong phân phối các dịch vụ này, nhằm khắc phục các khiếm khuyết của thị trường [59, tr.15]

Tác giả Phạm Quang Lê, Ban nghiên cứu của Thủ tướng Chính phủ thì cho

rằng: dịch vụ công là khái niệm trong đó từ “công” để chỉ chủ thể có trách

nhiệm cung ứng vì lợi ích chung Các cơ quan nhà nước có trách nhiệm cao nhất trước xã hội song việc thực hiện còn có các tổ chức dân sự, tổ chức kinh tế và tư nhân đảm nhiệm Vì vậy, từ công ở đây chính là công cộng thay vì công quyền Mục tiêu phục vụ của dịch vụ công là cung ứng hàng hóa công cộng không thông qua quan hệ thị trường đầy đủ và không nhằm mục đích thu lợi nhuận Dịch vụ công gồm có 3 loại: dịch vụ công ích phục vụ chung cho cả cộng đồng, dịch vụ sinh hoạt công cộng (điện nước sinh hoạt, điện thoại…) và dịch vụ xã hội phục vụ mục đích nhân đạo [112, tr.23-24]

TS Đinh Văn Ân và Hoàng Thu Hòa thì quan niê ̣m : dịch vụ công là những

hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của xã hội , vì lợi ích chung của cộng đồng , của xã hội do nhà nước trực tiếp đảm nhận hay ủy quyền và tạ o điều kiê ̣n cho khu vực tư nhân thực hiê ̣n [3, tr.12]

Dựa trên cách tiếp câ ̣n chức năng nhà nước, có thể nhận thấy các quan điểm trên chưa khái quát được phần di ̣ch vu ̣ công gắn với chức năng công quyền, chức năng quản lý nhà nước, đó là các di ̣ch vu ̣ hành chính công Vì thực tế dịch vụ hành chính công không nhất thiết lúc nào cũng phục vụ cho nhu cầu lợi ích chung, thiết yếu củ a đông đảo của người dân Ví dụ, dịch vụ cấp giấy phép đăng

ký dinh doanh, rõ ràng không phải cá nhân , tổ chức nào cũng có nhu cầu thành

lâ ̣p doanh nghiê ̣p, cơ sở kinh doanh cũng như không phải bất kỳ cá nhân, tổ chức nào cũng có thể đáp ứng được các điều kiện cần thiết theo quy định củ a pháp luâ ̣t về thành lâ ̣p doanh nghiê ̣p , cơ sở kinh doanh Các dịch vụ hành chính công , theo người viết, tính theo tỷ lệ phần trăm chưa đạt mức là nhu cầu , lợi ích chung, thiết yếu của đông đảo nhân dân mà các di ̣ch vu ̣ này thu ộc về phạm trù quyền và nghĩa vụ của công dân trong mối quan hệ với nhà nước

Cách hiểu dịch vụ công như trên (không bao hàm di ̣ch vu ̣ hành chính công)

là không phù hợp với xu thế cải cách hành chính và chuyển đổi chức năn g của

nhà nước Thứ nhất, khi thực hiê ̣n các giao di ̣ch với người dân (tức các di ̣ch vu ̣

hành chính công ), các cơ quan và công chức nhà nước sẽ ý thức rằng họ đang đóng vai trò chủ thể quản lý nhà nước , thực hiê ̣n chức năng cai tri ̣, do đó ho ̣ không coi người dân như khách hàng của nền công vu ̣ mà giống như những chủ thể

bị quản lý Điều này, chắc chắn sẽ dẫn đến tình tra ̣ng cửa quyền, ban phát, nhũng

nhiễu, hách dịch và cơ chế xin – cho…Thứ hai, cũng xuất phát từ góc độ chức năng

nhà nước, khi di ̣ch vu ̣ hành chính công vẫn không được bao hàm trong pha ̣m vi nô ̣i dung của di ̣ch vu ̣ công, điều này đồng nghĩa với viê ̣c thu he ̣p chức n ăng phu ̣c vu ̣ của nhà nước mà xu thế chuyển đổi vai trò của nhà nước từ cai tri ̣ sang phu ̣c vu ̣ là

xu thế đang diễn ra ở hầu hết các nước trên thế giới hiê ̣n nay

Th.s Nguyễn Phước Thọ, Văn phòng Chính phủ thì cho rằng: dịch vụ công

là những hoạt động thuộc trách nhiệm của nhà nước phải đảm bảo (ngoài hoạt động quản lý nhà nước, thực thi công quyền và các hoạt động có tính chất thực thi pháp luật, quản lý hành chính nhà nước), do nhà nước trực tiếp thực hiện hoặc ủy quyền cho các chủ thể không phải nhà nước thực hiện, với sứ mệnh trước hết và quan trọng nhất là cung cấp những hàng hóa, dịch vụ đáp ứng các nhu cầu thiết yếu, tối thiểu của xã hội, xuất phát từ mục tiêu nhằm xây dựng một

xã hội công bằng, ổn định và phát triển hài hòa [112, tr.63-64]

Xuất phát từ góc đô ̣ chứ c năng nhà nước , quan niê ̣m trên vẫn chưa phân biê ̣t mô ̣t cách rõ ràng , cụ thể những hoạt động , dịch vụ nào thuộc chức năng phục vụ, những di ̣ch vu ̣ nào gắn với chức năng quản lý , là công cụ của quản lý nhà nước Bên ca ̣nh đó, quan điểm vẫn nhấn ma ̣nh đă ̣c trưng của di ̣ch vu ̣ công là cung cấp những hàng hóa , dịch vụ đáp ứng những nhu cầu thiết yếu , tối thiểu của xã hội Tuy nhiên đó chỉ là mô ̣t đă ̣c trưng của di ̣ch vu ̣ công bên ca ̣nh đă ̣c trưng gắn với thẩm quyền nhà nước , đáp ứng các quyền và nghĩa vu ̣ hợp pháp của các cá nhân, tổ chức

Theo Nguyễn Trung Thông, Phó trưởng ban chỉ đạo cải cách hành chính

Thành phố Hồ Chí Minh: dịch vụ công được xem như các hoạt động của bộ máy

nhà nước nhằm cung cấp cho xã hội, cho toàn dân được hưởng như nhau, bình đẳng những lợi ích mà dịch vụ công đem lại [112, tr.73-78]

Quan điểm trên nhấn ma ̣nh vào khía ca ̣nh mu ̣c đích và nguyên tắc cung ứng dịch vụ công, đó là công bằng, bình đẳng nhằm đảm bảo trâ ̣t tự và ổn đi ̣nh xã hô ̣i

mà quên mất tính chất , nô ̣i dung và chủ thể của di ̣ch vu ̣ công Quan điểm chưa nêu bâ ̣t đươ ̣c pha ̣m vi , nô ̣i dung của di ̣ch vu ̣ công ; đó là những hoa ̣t đô ̣ng phu ̣c

vụ cho nhu cầu lợi ích chung, thiết yếu; các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và công dân Về mă ̣t chủ thể cung ứng, nếu quan niê ̣m bô ̣ máy nhà nước là chủ thể duy nhất của cung ứng dịch vụ công tức là đang thu hẹp phạm vi khái niê ̣m cũng như không phù hợp với xu thế dịch chuyển chức năng nhà nước và xã

hô ̣i hóa di ̣ch vu ̣ công Bởi vì ngoài chủ thể là bô ̣ máy nhà nước , các cơ quan nhà nước, các cán bộ công chức thì dịch vụ công có thể được cung ứng bởi các thành phần ngoài nhà nước song được nhà nước ủy quyền như các cơ quan , tổ chức tư nhân, tổ chức kinh tế, tổ chức dân sự

PGS.TS Lê Chi Mai đưa ra quan điểm: dịch vụ công là những hoạt động

phục vụ các lợi ích chung, thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và công dân, do nhà nước trực tiếp đảm nhận hay ủy nhiệm cho các cơ sở ngoài nhà nước thực hiện nhằm đảm bảo trật tự và công bằng xã hội [73, tr.24]

Quan điểm trên , đứng dưới góc đô ̣ chức năng nhà nước , đã nêu lên được

nô ̣i dung và pha ̣m vi khái niê ̣m di ̣ch vu ̣ công trên cơ sở tách biê ̣t được mô ̣t cách tương đối hai chức năng của nhà nước Đó là các hoa ̣t đô ̣ng phu ̣c vu ̣ các lợi ích chung, thiết yếu củ a cô ̣ng đồng, loại dịch vụ này gắn với chức năng phục vụ của nhà nước Đó còn là các hoa ̣t đô ̣ng phu ̣c vu ̣ các quyền và nghĩa vu ̣ cơ bản của công dân gắn với chức năng quản lý nhà nước Trên cơ sở phân tách hai chức năng của nhà nước, tác giả cũng đưa ra cách phân loa ̣i di ̣ch vu ̣ công gồm hai loa ̣i

cơ bản Tương ứng với chức năng phu ̣c vu ̣, gắn với tính chất công cô ̣ng đó là các dịch vụ thuộc nhóm dịch vụ công cộng , trong nhóm này có thể kể đến như giáo dục, y tế, cung cấp điện , nước, vê ̣ sinh môi trường Tương ứng với chức năng quản lý nhà nước, dịch vụ hành chính công được tác giả coi như một công cụ của quản lý nhà nước Về mă ̣t chủ thể , khái niệm cũng đề cập đến hai chủ thể chính trong cung ứ ng di ̣ch vu ̣ công đó là nhà nước và các tổ chức ngoài nhà nước đươ ̣c

ủy quyền Về mu ̣c đích , tác giả cho rằng mục đích của hoạt động cung ứng dịch vụ công là nhằm đảm bảo trật tự và công bằng xã hội Do đó , có thể nhâ ̣n xét rằng quan điểm trên đưa ra mô ̣t cách tiếp câ ̣n tương đối toàn diê ̣n

về di ̣ch vu ̣ công

Theo David Farnham và Sylvia Horton trong “Managing the new public

services” thì dịch vụ công được định nghĩa như sau: “The public services are

broadlly defined as those major public sector organizations whose current and capital expenditures are funded primarily by taxation, rather than by raising revenue through the sale of their services to either individual or corporate consumers The public services, so defined, included the civil service, local government, the national health services, and the educational and police services This definition excludes the remaining nationalised industries and the former public utilities, such as telecommunications, gas, electricity and water, as well as public corporation such as British Broadcasting Corporation, The Bank of England and the Post Office Civil services could be divided into 4 types: executive activities, administrative work of a non-executive character, day-to-day work on interal organization and personel, and the formulation and review of policy” [141, tr.14]

Theo các tác giả, dịch vụ công được định nghĩa như là dịch vụ của các tổ chức thuộc khu vực công mà trong đó kinh phí hoạt động chủ yếu được hỗ trợ từ

hệ thống thuế chứ không phải dịch vụ của các tổ chức thu lợi nhuận thông qua việc bán các sản phẩm dịch vụ cho các cá nhân và tổ chức Cũng theo các tác giả thì dịch vụ công được định nghĩa như trên bao gồm: dịch vụ công dân, hoạt động của cấp chính quyền địa phương, dịch vụ chăm sóc sức khỏe quốc gia, hệ thống dịch vụ giáo dục và dịch vụ cảnh sát Dịch vụ công không bao gồm các dịch vụ công cộng như bưu chính viễn thông, gas, điện nước hay dịch vụ của các tổ chức quốc doanh như Đài phát thanh quốc gia, ngân hàng nhà nước và Bưu điện Các dịch vụ công dân bao gồm các hoạt động quản lý điều hành của các cơ quan nhà nước, các hoạt động hành chính mang tính chất phục vụ (gần với dịch vụ hành

chính công), các hoạt động thường nhật trong nội bộ tổ chức và vấn đề nhân sự cũng như việc thực thi và đánh giá các chính sách Hoạt động của các cấp chính quyền địa phương được hiểu là các hoạt động quản lý điều hành, các tác giả nhấn mạnh khía cạnh dân chủ của loại dịch vụ này, theo đó phải làm sao tăng cường

sự tham gia của người dân vào việc đưa ra những quyết định (decision-making) Như vậy, xét theo góc độ chức năng nhà nước thì các tác giả không phân biệt một cách rạch ròi giữa các loại dịch vụ thuộc chức năng cai trị và các dịch

vụ thuộc chức năng phục vụ mà nhấn mạnh vào nguồn gốc tài chính của các loại dịch vụ và mức độ cần thiết của sự tham gia cung ứng nhà nước đối với các dịch

vụ công đó Điều này có thể hiểu là trong một xã hội với trình độ phát triển kinh

tế cao như Anh quốc thì các d ịch vụ như bưu chính viễn thông, gas, điện nước…các doanh nghiệp tư nhân hoàn toàn có thể đảm nhiệm Trong khi đó, các dịch vụ như giáo dục, cảnh sát, dịch vụ công dân hay hoạt động của cấp chính quyền địa phương khu vực tư có thể đảm nhận một phần nào đó song nhà nước vẫn phải đảm bảo thực hiện với tư cách là nhà cung cấp chính nhằm đảm bảo công bằng xã hội, ổn định xã hội, tính chất dân chủ, tiến bộ và sự phát triển của

xã hội

Ở các nước phương Tây , không có khái niê ̣m di ̣ch vu ̣ hành chính công như

ở nước ta Tuy nhiên, thông qua tìm hiểu nô ̣i dung của các di ̣ch vu ̣ công như di ̣ch

vụ công dân , dịch vụ của chính quyền địa phương thì có thể thấy rằng những hoạt động này mang tính chất và đặc điểm của dịch vụ hành chính công chỉ có điều chúng được thể hiê ̣n bằng những tên go ̣i khác nhau

Như vậy, thông qua các quan điểm trên có thể hiểu một cách đơn giản nhất:

dịch vụ công là những hoạt động vì lợi ích chung, thiết yếu của xã hội; đa ́ p ứng nhu cầu quản lý nhà nư ớc và đư ợc nhà nước đảm bảo thực hiện, với mục tiêu công bằng và ổn đi ̣nh xã hội

b Một số khái niệm gần với khái niệm dịch vụ công

 Khu vực công:

Theo TS Đỗ Thị Hải Hà thì khu vực công (Khu vực công cộng – Public Sector) là khu vực sản xuất và cung ứng hàng hóa công cộng và một phần các

loại hàng hóa cá nhân dưới hình thức công cộng không theo cơ chế thị trường, bao gồm:

 Kết cấu hạ tầng (kỹ thuật và xã hội): hệ thống giao thông vận tải;

hệ thống bưu chính viễn thông; hệ thống phát thanh truyền hình;

hệ thống văn hóa giáo dục; hệ thống cấp thoát nước; hệ thống cung ứng năng lượng; hệ thống cơ sở nghỉ ngơi, giải trí, du lịch;

hệ thống chăm sóc sức khỏe, thể dục thể thao…

 Hệ thống quốc phòng, an ninh, trật tự xã hội;

 Hệ thống pháp luật;

 Hệ thống bảo trợ xã hội, phúc lợi công cộng…[45, tr.20-21] Như vậy có thể thấy rằng nội dun của quan niệm về khu vực công bao gồm rất rộng, bao hàm cả chức năng quản lý nhà nước ở tầm vĩ mô như cung cấp hệ thống quốc phòng, an ninh, pháp luật cho đến cung ứng các dịch vụ thiết yếu cho người dân như giao thông vận tải, giáo dục đào tạo, chăm sóc sức khỏe

Theo GS Vũ Huy Từ thì khu vực công được đi ̣nh nghĩa là “tổng thể các hoạt động do nhà nước đầu tư vốn, trực tiếp thực hiê ̣n hoặc một phần do tư nhân đầu tư, tiến hành có sự trợ giúp tài chính của nhà nước và được nhà nước quản

lý với những cơ chế đặc biệt nhằm tạo ra những sản phẩm và dịch vụ công phục

vụ nhu cầu đa dạng và cần thiết cho xã hội” [124, tr.11] Trên cơ sở đó , tác giả

phân chia hai pha ̣m trù hoa ̣t đô ̣ng của khu vực công mà bất cứ mô ̣t quốc gia nào cũng phải có : Mô ̣t là những hoa ̣t đô ̣ng nhằm đảm bảo cho mô ̣t hê ̣ thống pháp luâ ̣t của quốc gia có hiê ̣u quả Tức là hoa ̣t đô ̣ng gắn liền với quản lý nhà nước hay quản lý hành chính nhà nước Đây là chức năng cơ bản và là điể m khác biệt của hoạt động khu vực công so với khu vực tư Chức năng này phản ánh tính chất quyền lực của nhà nước và cũ ng chỉ có nhà nước mới có được chức năng này Hai là những hoa ̣t đô ̣ng mang tính chất sản xuất, cung cấp các loa ̣i hàng hóa

và dịch vụ cho xã hội thông qua nhiều biện pháp khác nhau

Nếu xét trên góc đô ̣ quản lý nhà nước , mỗi quốc gia có bao nhiêu lĩnh vực hoạt động thì tồn tại bấy nhiêu khu vực hoa ̣t đô ̣ng của khu vực công Nói như tác

giả thì hoạt động khu vực công chứa đựng nội dung tổng hợp tất cả các hoạt

đô ̣ng của quản lý nhà nước từ hoa ̣t đô ̣ng quản lý trên lĩnh vực kinh tế , chính trị, tôn giáo cho đến các vấn đề thuô ̣c các lĩnh vực như văn hóa , khoa học công nghê ̣, an ninh quốc phòng Như vâ ̣y, xét trên khía cạnh quản lý nhà nước, rõ ràng khu vực công bao gồm các hoa ̣t đô ̣ng rất rô ̣ng , bao gồm cả hoa ̣t đô ̣ng cung ứng dịch vụ công Dịch vụ hành chính công là một bộ phận của quản lý hành chính nhà nước trong khi dịch vụ công cộng là một trong hai hoạt động chính của khu vực công

Tuy nhiên, khi nói đến hoa ̣t đô ̣ng sản xuất cung ứng hàng hóa di ̣ch vu ̣ cho

xã hội, có thể có nhiều quan điểm khác nhau và những nội dung hoạt động của nhà nước cũng rất khác nhau Lý do là ở hoạt động này của khu vực công, những hàng hóa, dịch vụ có thể do nhà nước đảm nhiệm hoặc cũng có thể do các thành phần kinh tế khác đảm nhâ ̣n Mức đô ̣ phân chia hoa ̣t đô ̣ng nào thuô ̣c khu vực công và hoa ̣t đô ̣ng nào thuô ̣c di ̣ch vu ̣ công hoàn toàn phụ thuộc vào điều kiện chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội cũng như mức sống của từng quốc gia quyết

đi ̣nh Ở một số quốc gia , dịch vụ an ninh quốc phòng , giáo dục đào tạo , y tế…đươ ̣c xem như những hoa ̣t đô ̣ng của khu vực công trong khi ở nước khác la ̣i đươ ̣c xếp vào hoa ̣t đô ̣ng cung ứng di ̣ch vu ̣ công , còn ở mô ̣t số nước các di ̣ch vu ̣ này do nhà nước và tư nhân kết hợp thực hiê ̣n

 Hành chính công:

Thuật ngữ hành chính công có thể được hiểu là các hoạt động của nhà nước, các cơ quan nhà nước mang tính quyền lực nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước để quản lý công việc của nhà nước nhằm phục vụ lợi ích chung hay lợi ích hợp pháp của công dân Trong đó phạm vi hoạt động của đội ngũ công chức nhà nước bị điều tiết rất chặt chẽ trong khuôn khổ pháp luật, mọi hoạt động mà các nhà hành chính công làm đều được ủy quyền bởi pháp luật và trong một hệ thống kiềm chế đối trọng với các nhánh quyền lực khác của nhà nước

Hệ thống cơ quan hành chính công quyền có trách nhiệm bảo đảm các yêu cầu của luật và các văn bản dưới luật được thực thi trong thực tế Các cơ quan

hành chính công quyền cụ thể hóa luật, làm cho pháp luật đi vào cuộc sống Trong khi đó, các cơ quan sự nghiệp là các tổ chức phục vụ công, đảm nhiệm phần có tính nghiệp vụ về kinh tế, kĩ thuật, pháp lý, văn hóa, xã hội gọi chung là dịch vụ công, cần thiết cho đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân và cho sự vận hành của nền kinh tế

Như vậy, ngoài chức năng cung ứng dịch vụ công cho xã hội hệ thống các

cơ quan hành chính công quyền còn một phần thực hiện chức năng quản lý nhà nước, dịch vụ hành chính công cũng là để đảm bảo, phục vụ mục đích này của hành chính công Song dịch vụ công còn khác về mặt chủ thể, đó không chỉ là các cơ quan sự nghiệp của nhà nước mà còn có thể là các cá nhân, tổ chức được nhà nước ủy quyền Như vậy, giữa hai khái niệm này có những điểm giao nhất định chứ không hoàn toàn đồng nhất Hành chính công thiên nhiều hơn về chức năng quản lý nhà nước, trong khi trong khi dịch vụ công thiên nhiều hơn về chức năng phục vụ Hành chính công thiên nhiều về khu vực công, về quyền lực nhà nước trong khi dịch vụ công nghiêng về khu vực tư, khu vực xã hội dân sự và mang tính công cộng cao hơn

 Công vụ:

Theo nghĩa rộng, công vụ là các nhiệm vụ, công việc được pháp luật quy định của các cán bộ, công chức và các cơ quan nhà nước trong việc quản lý, phát triển toàn diê ̣n các mă ̣t của đ ời sống chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội của một đất nước Căn cứ vào mục đích, nội dung, và chủ thể thực hiện dịch vụ công có thể xác định dịch vụ đó thuộc hoạt động công vụ hay không vì thực chất các hoạt động đó thuộc trách nhiệm của nhà nước và do cơ quan nhà nước thực hiện Theo nghĩa hẹp thì công vụ chỉ những hoạt động thuộc chức năng, nhiệm

vụ của nhà nước, do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện Tuy nhiên do thể chế chính trị và đặc trưng của các nền hành chính khác nhau nên phạm vi công

vụ ở các nước cũng khác nhau Đặc biệt ở các nước có hệ thống chính trị thống nhất đặt dưới sự lãnh đạo của một đảng cầm quyền như ở Việt Nam thì phạm vi công vụ bao gồm hoạt động của cả ba bộ phận của hệ thống chính trị (Đảng, nhà

nước và các tổ chức chính trị - xã hội) chứ không chỉ là công vụ nhà nước Sở dĩ như vậy vì hoạt động công vụ là do đội ngũ cán bộ, công chức của cả hệ thống chính trị thực hiện, cùng nhằm thực hiện mục tiêu chung do Đảng đề ra

Luâ ̣t Cán bô ̣ công chức năm 2008, Điều 2 quy đi ̣nh: “Hoạt động công vụ

của cán bộ công chức là việc thực hiện nhiệm vụ , quyền hạn của cán bộ , công chức theo quy đi ̣nh của Luật này và các quy đi ̣nh khác có liên quan” Đi ̣nh nghĩa

trên căn cứ chủ thể thực hiê ̣n để đi ̣nh nghĩa hoa ̣t đô ̣ng công vu ̣ Theo quan niê ̣m về cán bô ̣, công chức thì hoa ̣t đô ̣ng công vu ̣ có ở cả ba thành tố củ a hê ̣ thống chính trị Thêm nữa, một điểm đặc biệt quan trọng cần lưu ý là hiện nay, theo Luật cán bộ công chức thì công vụ không gồm hoạt động nhằm thực hiện nhiệm

vụ, quyền hạn của các viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập Do đó, theo nghĩa này thì công vụ không đồng nhất với dịch vụ công

c Đặc điểm của dịch vụ công

Như vậy, thông qua tìm hiểu một số quan niệm và cách tiếp câ ̣n về di ̣ch

vụ công, có thể chỉ ra một số đặc điểm của dịch vụ công như sau:

Thứ nhất, dịch vụ công có tính xã hội (tính công cộng) Tính xã hội của

dịch vụ công thể hiện ở chỗ đó là các hoạt động phục vụ cho nhu cầu, lợi ích chung của tất cả công dân, không phân biệt giai cấp, địa vị xã hội và mục đích là hướng đến nhu cầu chung của cả cộng đồng, đảm bảo công bằng, ổn định xã hội Phục vụ lợi ích chung là tính chất thuộc về bản chất dịch vụ công, nên nó là tiêu chí chủ yếu để xem xét một loại dịch vụ nào đó có phải là dịch vụ công hay không Tuy nhiên, phạm vi, tính chất nội dung của “lợi ích chung” không cứng nhắc mà nó luôn biến đổi Trong nhiều trường hợp, trong dịch vụ công “lợi ích chung” được kết hợp với cả lợi ích tư, tuy phải trong trường hợp mà lợi ích tư không lấn át lợi ích chung và trong chừng mực chấp nhận được

Tính xã hội ở đây còn đươ ̣c hiểu là những loại hàng hóa, dịch vụ này không chỉ được cung cấp cho những người mua nó mà còn cho những người không phải trả tiền cho hàng hóa này, ví dụ như giáo dục đào tạo không chỉ đáp ứng nhu cầu đi học mà còn góp phần nâng cao mặt bằng dân trí văn hóa xã hội Từ

đặc tính này, có thể nhận ra rằng, tính kinh tế, tính lợi nhuận không phải điều kiện tiên quyết chi phối hoạt động dịch vụ công và nhà nước có trách nhiệm và vai trò quan trọng trong sản xuất, cung ứng dịch vụ này cho xã hội

Thứ hai, dịch vụ công là dịch vụ mang đặc tính “công quyền” với những

biểu hiện: một là về chủ thể cung ứng, đó phải là các cơ quan công quyền hoặc các các chủ thể được chính quyền đứng ra ủy nhiệm; hai là nhà nước phải có

trách nhiệm đảm bảo cung ứng các dịch vụ này cho xã hội, ngay cả khi nhà nước chuyển giao các dịch vụ này cho tư nhân thì nhà nước vẫn phải có vai trò điều tiết đặc biệt nhằm đảm bảo sự công bằng trong phân phối, khắc phục các khiếm

khuyết của thị trường; ba là về mục đích, dưới góc độ nhà nước, các hoạt động này đáp ứng các nhiệm vụ công thông qua các đòi hỏi của xã hội, bốn là, các

hoạt động này vận hành theo thể chế công (tức được quy định bởi Hiến pháp và pháp luật) và theo theo quan điểm đạo đức công (phi lợi nhuận, bình đẳng, ổn định, hiệu quả)

Thứ ba, việc trao đổi dịch vụ công không thông qua quan hệ thị trường đầy

đủ Theo quan hệ thị trường đầy đủ, người mua phải phải thanh toán trực tiếp khoản phí của hàng hóa, dịch vụ đó cho người bán song trong cung ứng dịch vụ công, người hưởng thụ các hàng hóa, dịch vụ của nhà nước không trả tiền một cách trực tiếp mà thông qua hình thức đóng thuế vào ngân sách nhà nước Không phải tất cả các dịch vụ đều được miễn phí, vẫn có những dịch vụ mà người dân phải trả một phần kinh phí nhất định hoặc thậm chí toàn bộ nhưng nhà nước vẫn phải có trách nhiệm đảm bảo cung ứng các dịch vụ công này không vì mục tiêu lợi nhuận

1.1.3 Phân loại dịch vụ công

Việc phân loại dịch vụ công một cách đúng đắn có ý nghĩa quan trọng để hình thành cơ chế quản lý phù hợp Từ đó, có cơ sở lý luận để nhà nước phân bổ các nguồn lực ưu tiên cho những dịch vụ công quan trọng nhằm đảm bảo việc cung ứng một cách công bằng, đầy đủ và liên tục các dịch vụ công thiết yếu cho

xã hội Việc phân loại dịch vụ công có thể dựa trên nhiều tiêu chí

 Phân loại theo tiêu chí chủ thể cung ứng dịch vụ

Thứ nhất, các dịch vụ công do các cơ quan nhà nước trực tiếp cung cấp bao

gồm các loại dịch vụ công đặc thù và các dịch vụ thiết yếu

Các dịch vụ công đặc thù thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước Đây là những dịch vụ do hệ thống các cơ quan công quyền nhà nước trực tiếp thực hiện thông qua đội ngũ cán bộ công chức và không thể ủy quyền cho bất cứ một tổ chức nào khác Các dịch vụ cụ thể bao gồm: truyền bá hệ tư tưởng xã hội; đảm bảo cho bản sắc quốc gia, dân tộc, đảm bảo quyền con người, quyền hạn chính trị, quyền

tự do báo chí; cung ứng giáo dục chất lượng cao; xây dựng và tổ chức thực thi chiến lược phát triển đất nước, chiến lược phải được tính toán khoa học, tối ưu

và hiện thực để sử dụng tốt nhất mọi nguồn lực, mọi cơ hội; xây dựng và thực thi các chính sách công với ý nghĩa là sự cụ thể hóa chiến lược phát triển theo các giai đoạn và các lĩnh vực; xây dựng và thực thi các quy định, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội nhằm định hướng phát triển cho cá nhân, thực thể và xã hội; thực hiện các công tác điều chỉnh sự phát triển xã hội, tạo cơ sở cho sự phát triển ổn định và bền vững (tạo việc làm, bảo hiểm thất nghiệp, hưu trí, kiểm soát lạm phát…); đảm bảo chính sách đại đoàn kết dân tộc; đảm bảo an ninh và trật tự xã hội tạo môi trường ổn định và thuận lợi cho sự phát triển xã hội (tòa án, nhà tù, công an, cảnh sát, phòng cháy, dịch bệnh…) bảo vệ độc lập chủ quyền quốc gia, toàn vẹn lãnh thổ (quốc phòng, chiến tranh, đối ngoại…) Đây là những sản phẩm đặc biệt không thể đem bán trên thị trường, chúng thể hiện quyền lực đơn phương của nhà nước gắn liền với sự sống còn của chế độ chính trị xã hội, vì vậy

nó còn được gọi hàng hóa phối hợp với nghĩa là hàng hóa gắn liền với việc cai trị của nhà nước Hầu hết các nhà nước trên thế giới ngày nay đều độc quyền thực hiện việc cung ứng loại hàng hóa này

Các dịch vụ thiết yếu do nhà nước trực tiếp cung cấp do không chủ thể nào có

đủ khả năng và nguồn lực hay không có chủ thể nào khác cung cấp vì vấn đề lợi nhuận, hoàn vốn hay nhà nước phải đảm bảo chất lượng của các dịch vụ thiết yếu đó,

có thể kể đến như: giáo dục đào tạo, chăm sóc ý tế công cộng, bảo trợ xã hội…

Thứ hai, các dịch vụ công do các tổ chức phi chính phủ và khu vực tư nhân

cung cấp Nhóm này gồm các dịch vụ mà nhà nước có trách nhiệm cung cấp nhưng không trực tiếp thực hiện mà ủy nhiệm cho các tổ chức phi chính phủ và

tư nhân thực hiện dưới sự quản lý, giám sát và điều tiết c ủa nhà nước Thí dụ, các công trình xây dựng do chính phủ gọi thầu có thể do các công ty tư nhân đấu thầu xây dựng

Thứ ba, các dịch vụ công do tổ chức nhà nước, tổ chức phi chính phủ và tổ

chức tư nhân phối hợp thực hiện Loại hình cung ứng dịch vụ này ngày càng trở nên phổ biến ở nhiều nước Ví dụ trong lĩnh vực nghiên cứu khoa học, chẳng hạn

dự án nâng cao hiểu biết của người dân về quyền và nghĩa vụ của mình, cần phải

có sự tham gia, phối hợp của chính quyền địa phương, các tổ chức phi chính phủ

và cả các tổ chức tư nhân

 Phân loại theo mức trả phí từ người sử dụng:

Một là, các dịch vụ công không thu tiền trực tiếp từ người sử dụng: đó là

những loại dịch vụ được thu phí một cách gián tiếp thông qua tiền thuế của mọi người dân Mức chi trả cho loại dịch vụ công này không dựa vào khối lượng dịch

vụ mà người đó được hưởng mà phụ thuộc vào mức thuế do Chính phủ quy định

Hai là các dịch vụ công phải chi trả một phần: là những dịch vụ cung cấp

cho mọi người, nhưng chỉ trực tiếp thu một phần tiền của người sử dụng, còn phần khác được bù đắp gián tiếp thông qua ngân sách nhà nước (cũng từ khoản tiền thuế của nhân dân)

Ba là những dịch vụ công phải trả phí toàn bộ Đây là những dịch vụ công

được cung ứng trên nguyên tắc thu toàn bộ chi phí bỏ ra Các dịch vụ có thể thu tiền toàn bộ là loại dịch vụ công có tính cá nhân như điện, nước, gas, vận tải công cộng…Tùy theo điều kiện cụ thể từng nước, nhà nước quyết định những dịch vụ nào phải trả tiền toàn bộ

 Phân loại theo tính chất và tác dụng dịch vụ được cung ứng:

Dịch vụ hành chính công: Đây là loại dịch vụ gắn với chức năng quản lý

nhà nước nhằm đáp ứng yêu cầu người dân nhằm đảm bảo xã hội vận hành trong

trật tự kỷ cương, với mức thu phí bằng nhau không đáng kể Để thực hiện chức năng này, nhà nước phải tiến hành những hoạt động phục vụ trực tiếp như:

 Cấp giấy phép: các loại giấy tờ có giá trị sử dụng do các cơ quan hành chính xác nhận theo thẩm quyền của mình như giấy phép đăng

ký kinh doanh, ban hành tiêu chuẩn xây dựng, đăng ký lập hội…;

 Giấy chứng nhận: hộ tịch, hộ khẩu, đăng ký kết hôn, khai sinh, khai

tử, giấy chứng nhận quyền sở hữu, hộ chiếu, thông hành…;

 Công chứng các loại giấy tờ;

 Hoạt động thẩm định, tư vấn, cung cấp thông tin…

Người dân hưởng những dịch vụ này không theo quan hệ cung cầu, ngang giá trên thị trường mà thông qua việc đóng phí hoặc lệ phí cho các cơ quan hành chính nhà nước, phần lệ phí này mang tính chất hỗ trợ cho ngân sách nhà nước

Dịch vụ sự nghiệp công: “sự nghiệp” có thể được hiểu là những hoạt động

chuyên môn nhằm đáp ứng những nhu cầu xã hội và cá nhân, chủ yếu là về lĩnh vực liên quan đến sự phát triển con người về văn hóa, tinh thần và thể chất Loại dịch vụ này bao gồm các hoạt động cung cấp phúc lợi xã hội thiết yếu cho người dân như giáo dục, văn hóa, khoa học, chăm sóc sức khỏe, thể dục thể thao, bảo hiểm, an sinh xã hội…Nhà nước có trách nhiệm cung ứng dịch vụ sự nghiệp công theo nguyên tắc có thu phí, nhưng có thể từng bước xã hội hóa lĩnh vực này bằng cách ủy quyền cho các cơ sở ngoài nhà nước thực hiện trong khuôn khổ và quy chế đã định Đây đang là một hướng được nhiều nước thực hiện

Dịch vụ công ích (dịch vụ công cộng): là các hoạt động cung cấp các hàng

hóa, dịch vụ cơ bản thiết yếu cho người dân và cộng đồng trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, kinh tế - xã hội

Trường hợp ở Việt Nam, theo nội dung Nghị định số 31/2005/NĐ-CP ngày 11/3/2005 về sản suất và cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích thì dịch vụ công ích phải đáp ứng dc các tiêu chí: 1 Là sản phẩm, dịch vụ thiết yếu với đời sống kinh tế - xã hội của đất nước, cộng đồng dân cư của một khu vực lãnh thổ hoặc đảm bảo quốc phòng, an ninh 2 Việc sản suất và cung ứng sản phẩm dịch vụ

này theo cơ chế thị trường khó có khả năng bù đắp chi phí 3 Được cơ quan nhà nước có thẩm quyền đặt hàng, giao kế hoạch đấu thầu theo giá hoặc phí do nhà nước quy định

Cũng theo Nghị định này các sản phẩm, dịch vụ công ích được chia thành 3

nhóm theo tính chất, chủ thể cung ứng Nhóm A, các sản phẩm dịch vụ công ích,

nhiệm vụ quốc phòng an ninh do công ty quốc phòng, an ninh thực hiện có thể

kể đến như: sản xuất thuốc nổ, hóa chất, chất phóng xạ, vũ khí, trang thiết bị kĩ

thuật… phục vụ quốc phòng Nhóm B gồm các sản phẩm, dịch vụ công ích do

các doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế khác và hợp tác xã thực hiện như: in tiền, các chứng chỉ có giá; các dịch vụ hàng hải, hàng không, đường sắt; xuất bản sách giáo khoa, sách, tạp chí phục vụ giảng dạy học

tâ ̣p; quản lý hệ thống công trình thủy lợi , đê điều, phòng chống thiên tai ; thoát

nước đô thi ̣, chiếu sáng công cô ̣ng… Nhóm C gồm các sản phầm di ̣ch vu ̣ do các

doanh nghiê ̣p nhà nước, doanh nghiê ̣p thuô ̣c các thành phần kinh tế khác và hợp tác xã thực hiện : vâ ̣n tải công cô ̣ng bằng xe bus ; các dịch vụ công cộng như vệ sinh môi trường, quản lý công viên , cây xanh, đường phố; sản xuất phim truyện

do nhà nướ c đă ̣t hàng hoă ̣c tài trợ ; vâ ̣n chuyển cung ứng hàng hóa và di ̣ch vu ̣ thiết yếu phu ̣c vu ̣ đồng bào miền núi, vùng sâu, vùng xa…

 Phân loại trên cơ sở chức năng của nhà nước

Theo PGS.TS Lê Chi Mai trong sách tham khảo “Cải cách dịch vụ công ở

Việt Nam” thì cách tiếp câ ̣n di ̣ch vu ̣ công theo hướng tách bi ệt một cách tương đối hai chức năng của nhà nước có thể làm căn cứ cho việc phân chia dịch vụ

công thành 2 loại chính sau Thứ nhất đó là các dịch vụ công có tính chất công

cộng phục vụ các nhu cầu chung, tối cần thiết của cả cộng đồng và mỗi công

dân; loại dịch vụ này thiên về chức năng phục vụ Thứ hai là các hoạt động gắn

với thẩm quyền của nhà nước để đáp ứng các quyền và nghĩa vụ hợp pháp của các tổ chức và công dân; loại dịch vụ này thiên về chức năng quản lý [73, tr.18-27] Điểm cần lưu ý ở đây là dù phân loa ̣i theo phương thức nào thì các di ̣ch vu ̣ công vẫn phải đảm bảo các đă ̣c tính chung của mô ̣t di ̣ch vu ̣ công , đó là tính công

cô ̣ng và tính công quyền ; điểm khác nhau là ở chỗ với loại dịch vụ công này thì tính công cộng nổi trội hơn và ngược lại ở một loại dịch vụ công khác thì tính công quyền chiếm ưu thế

Sơ đồ 1.1: Một cách thức phân loại dịch vụ công

Ngoài các tiêu chí phân loại trên còn tồn tại nhiều cách phân loại khác như: phân loại theo tính chất công cộng hay cá nhân thì gồm có dịch vụ công cộng thuần túy, dịch vụ công cộng không thuần túy và dịch vụ công cộng có tính cá nhân; phân loại theo tính chất nhu cầu về dịch vụ đó thì gồm các dịch vụ liên quan đến nhu cầu về thể lực, trí lực như giáo dục, y tế, thể thao…và dịch vụ gắn với nhu cầu vật chất sinh hoạt và cơ sở hạ tầng cơ bản; thậm chí còn tiêu chí phân loại theo các hình thức dịch vụ cụ thể: điện, nước, rác thải, vận tải công cộng, y tế, giáo dục, văn hóa thông tin…

cung cấp điện, nước sạch, vệ sinh môi trường, xây dựng đường…

Việc phân chia các dịch vụ công chỉ mang tính chất tương đối và bị phụ thuộc vào thể chế xã hội cũng như trình độ phát triển của lực lượng sản xuất xã hội Chẳng hạn việc cung cấp nhà ở cho người có thu nhập thấp, có nước xếp vào khu vực dịch vụ công ích có nước lại xếp vào khu vực dịch vụ sự nghiệp công nhưng cũng có nước không đưa vào khu vực dịch vụ công

1.2 Hoạt động cung ứng dịch vụ công: chủ thể, nội dung, và mô hình

1.2.1 Ngoại diên khái niệm dịch vụ công và mối tương quan giữa các chủ thể trong cung ứng dịch vụ công

a Ngoại diên khái niệm dịch vụ công

Xuất phát từ những vấn đề căn bản của nhà nước là tính giai cấp và tính xã hội, từ đó hình thành nên các quan niệm khác nhau về dịch vụ công Trên cơ sở

đó xác định vai trò, nhiệm vụ của nhà nước trong việc quản lý điều hành, tổ chức thực hiện cung ứng các loại dịch vụ công Xuất phát từ cách tiếp cận này mà có thể chỉ ra hai quan điểm khác nhau xác định những hoạt động nào thuộc dịch vụ công và giới hạn xác định những hoạt động đó

Quan điểm thứ nhất cho rằng, xét đến cùng cung cấp dịch vụ công là một

nghĩa vụ, là một thuộc tính của nhà nước Do đó, ngay cả những trường hợp chức năng chuyên chính là xu hướng trội, cũng không loại bỏ chức năng, trách nhiệm của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công Đây là một trong những dạng thức của sự chuyển dịch từ mô hình “nhà nước cai trị” sang “nhà nước phục vụ” Trong tiến trình phát triển của nền dân chủ, nguyên tắc “quyền lực nhà nước phải

là của dân, do dân và vì dân” phải ngày càng được nâng lên và thể hiện rõ ràng hơn trong thực tiễn Trong tiến trình đó, người dân nhận thấy rằng chính họ là người lập ra nhà nước và trích một phần thành quả lao động của mình, thông qua việc đóng thuế vào ngân sách nhà nước, để đảm bảo cho sự vận hành của nhà nước, cũng là để đảm bảo nhà nước phải phục vụ ngược trở lại những nhu cầu cơ bản nhất của mình Từ đó nhấn mạnh rằng, việc nhà nước cung cấp dịch vụ công không phải là sự ban ơn, sự vận hành theo cơ chế xin – cho mà là nghĩa vụ của nhà nước, một mối quan hệ hai chiều sòng phẳng Dịch vụ công là một hình thức

tổ chức để nhà nước thực hiện trách nhiệm của mình đối với toàn xã hội một cách thường xuyên, công bằng, trực tiếp và thuận tiện

Quan điểm thứ hai thì tách biết rạch ròi hai chức năng của nhà nước Do

đó, những người ủng hộ quan điểm này cho rằng nhà nước chỉ có trách nhiệmcung ứng dịch vụ công thuộc chức năng phục vụ cộng đồng Họ lập luận rằng, tính giai cấp của nhà nước có nghĩa là nhà nước đó luôn luôn hướng xã hội theo những quan điểm, tư tưởng, giá trị của giai cấp mình; luôn đấu tranh bảo vệ cho lợi ích của giai cấp mình thông qua bộ máy cưỡng chế, cưỡng bức Do đó, theo quan điểm này khi nhà nước thực hiện các hoạt động nhằm duy trì một trật

tự xã hội, trật tự nhà nước, trật tự pháp lý để bảo vệ sự thống trị của giai cấp thống trị xã hội thì không thể nói tới việc thực hiện bất kỳ một hoạt động nào có tính dịch vụ công được

Hai quan điểm trên cho ta thấy được ngoại diên khái niệm dịch vụ công hay quan điểm về cách xác định lĩnh vực cụ thể của dịch vụ công Theo quan điểm của người viết thì dần dần những hoạt động thuộc chức năng cai trị của nhà nước cũng sẽ chuyển thành chức năng phục vụ Tuy vậy, ở tình hình Việt Nam hiện tại thì việc cần thiết hơn cả là phải làm nổi bật chức năng phục vụ, làm cho hoạt động quản lý, cung ứng dịch vụ công của nhà nước ngày càng hiệu quả hơn, cũng là điều kiện tiền đề để từng bước chuy ển những hoạt động thuô ̣c chức năng quản lý thành chức năng phục vụ

b Nhà nước với tư cách là một chủ thể cung ứng dịch vụ công trong tương quan với các chủ thể khác

Đối với dịch vụ hành chính công, từ quan điểm (thứ hai) về ngoại diên của

dịch vụ công, một số học giả cho rằng hành chính công không thể xếp vào một trong các loại dịch vụ công được Lý do những nhà nghiên cứu theo quan điểm này đưa ra là dịch vụ hành chính công là những công việc, hoạt động nhằm phục

vụ chức năng quản lý của nhà nước, nó gắn với phạm trù “công” Một ý kiến nữa ủng hộ quan điểm này là gắn phạm trù “dịch vụ” với việc thu tiền theo cơ chế thị trường về loại dịch vụ đó, ý kiến này dẫn đến cách nhìn hoàn toàn sai lệch về dịch vụ công

Có thể phân biệt loại dịch vụ này với hoạt động quản lý nhà nước theo một

số đặc trưng quan trọng sau Thứ nhất, dịch vụ hành chính công phản ánh mối

quan hệ trực tiếp giữa nhà cung ứng dịch vụ (các cơ quan hành chính nhà nước)

và khách hàng (các tổ chức, cá nhân) trong khi hoạt động quản lý nhà nước phản ánh mối quan hệ giữa chủ thể quản lý (các cơ quan hành chính nhà nước) và đối

tượng bị quản lý (tổ chức và công dân) Thứ hai, dịch vụ hành chính công là các

giao dịch cụ thể của cơ quan hành chính nhà nước với khách hàng còn hoạt động quản lý nhà nước phản ánh mối quan hệ tương tác giữa các cơ quan hành chính nhà nước trong việc đề xuất và tổ chức thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế

- xã hội, còn mối quan hệ giữa các cơ quan hành chính nhà nước và nhân dân chỉ

được thể hiện gián tiếp Thứ ba, dịch vụ hành chính công là những hoạt động

phục vụ trực tiếp nhu cầu, quyền và nghĩa vụ cụ thể của các tổ chức và công dân trong khi các hoạt động quản lý nhà nước xuất phát từ yêu cầu quản lý của bản

thân bộ máy nhà nước Cuối cùng, dịch vụ hành chính công được thu tiền trực

tiếp từ khách hàng dưới dạng phí hoặc lệ phí đối với một số dịch vụ, còn hoạt động quản lý nhà nước không thể thu tiền trực tiếp của khách hàng mà được bù đắp từ ngân sách nhà nước

Nhà nước phải có trách nhiệm đảm bảo việc cung ứng dịch vụ hành chính công bằng hình thức cung ứng trực tiếp hoă ̣c tổ chức cung ứng với lý do là cung ứng dịch vụ hành chính công luôn luôn gắn với thẩm quyền hành chính – pháp lý của các cơ quan hành chính nhà nước Thẩm quyền này là quyền tổ chức điều hành đời sống xã hội theo pháp luật, bằng pháp luật nhằm đạt mục tiêu quản lý

đã đề ra Thẩm quyền hành chính – pháp lý là đặc quyền của hệ thống hành chính nhà nước Thẩm quyền hành chính – pháp lý cụ thể là quyền tổ chức và thực thi các chính sách, pháp luật của nhà nước; các cơ quan nhà nước sử dụng thẩm quyền này để quản lý và điều hành mọi hoạt động của đời sống xã hội theo đúng chính sách, pháp luật hiện hành nhằm đạt được các mục tiêu phát triển kinh

tế xã hội đề ra; thứ nữa đây là loại thẩm quyền mang tính quyền lực pháp lý, gắn

với các hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ có tính pháp lý của các tổ chức và công dân

Như vậy, do gắn với thẩm quyền hành chính – pháp lý của bộ máy nhà nước nên các dịch vụ hành chính công không thể được ủy quyền cho bất kì tổ chức nào ngoài cơ quan hành chính nhà nước, chỉ có thể do các cơ quan hành chính nhà nước cung cấp và chỉ có hiệu lực khi được cơ quan hành chính nhà nước thực hiện Do đó, nhà nước phải có trách nhiệm đảm bảo việc cung ứng các dịch vụ này cho các tổ chức, công dân

Tuy nhiên, trong xu hướ ng xã hô ̣i hóa ma ̣nh mẽ các di ̣ch vu ̣ công và trong tiến trình cải cách hành chính , quan niê ̣m này nên được nhìn nhâ ̣n ở mô ̣t góc đô ̣ khác Trên thực tế , đã có những loa ̣i di ̣ch vu ̣ hành chính công được xã hô ̣i hóa như công chứng, chứng thực nhưng cần phải hiểu rằng viê ̣c trao cho các tổ chức ngoài khu vực công thực hiện các dịch vụ trên không đồng nghĩa với việc trao

thẩm quyền hành chính – pháp lý cho các tổ chức đó Các tổ chức tư nhân có thể

được phép công chứng và đảm bảo trước nhà nước về tính xác thực của các văn bản được công chứng, song loại di ̣ch vụ này chỉ được coi như một di ̣ch vụ pháp

lý thông thường, tương tự như các công ty kiểm toá n độc lập có đủ tư cách pháp nhân để đảm bảo tính chính xác của các báo cáo tài chính doanh nghiê ̣p [73, tr.66] Xã hội hóa các dịch vụ công sẽ là xu hướng tất yếu trong tiến trình cải cách hành chính cũng như nâng cao h iê ̣u quả hoa ̣t đô ̣ng của nhà nước Tuy vâ ̣y,

dù có trực tiếp cung ứng hay tổ chức cung ứng thì nhà nước vẫn phải đảm bảo cung ứng các di ̣ch vu ̣ này theo các nguyên tắc của di ̣ch vu ̣ công

Nếu dịch vụ hành chính công là những hoạt động thuộc chức năng, thẩm quyền, trách nhiệm của bộ máy hành chính nhà nước, do nhà nước trực tiếp đảm nhiệm thì các dịch vụ công cộng phục vụ các nhu cầu chung, thiết yếu của xã hội Do đó , sự tham gia của các thành ph ần khác sâu rô ̣ng và tích cực h ơn Tuy nhiên, ở hầu hết các nước trên thế giới, nhà nước vẫn phải có trách nhiệm đảm bảo việc cung ứng những dịch vụ này