Quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế đối với doanh nghiệp ở việt nam hiện nay

Mục tiêu cụ thể: Một là, đánh giá tổng quan những kết quả nghiên cứu đã đạt được, những vấn đề chưa nghiên cứu khoảng hở của các công trình đã công bố trước đây nhằm tìm ra hướng nghiê

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TÀI CHÍNH

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH

-ϥ -

TRẦN HUY TRƯỜNG

quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế

đối với doanh nghiệp ở việt nam

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2015

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TÀI CHÍNH

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH

-ϥ -

TRẦN HUY TRƯỜNG

quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế

đối với doanh nghiệp ở việt nam

Chuyờn ngành : Tài chớnh - Ngõn hàng

Mó số : 62.34.02.01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học: 1 TS NGUYỄN NGỌC TUYẾN

2 PGS,TS Lấ XUÂN TRƯỜNG

HÀ NỘI - 2015

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận án này là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu, kết quả nêu trong Luận án

là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Trần Huy Trường

MỤC LỤC

Trang

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

Danh mục các chữ viết tắt

Danh mục các bảng, biểu, sơ đồ, hình vẽ

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VỀ QUẢN LÝ RỦI RO TRONG HOẠT ĐỘNG THANH TRA THUẾ 7

1.1 CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC 7

1.1.1 Luận án tiến sĩ kinh tế 7

1.1.2 Luận văn thạc sĩ kinh tế 8

1.1.3 Đề tài và bài báo khoa học 12

1.2 CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU NƯỚC NGOÀI 15

1.3 SỰ KHÁC BIỆT CỦA LUẬN ÁN SO VỚI CÁC NGHIÊN CỨU TRƯỚC 18

Chương 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ RỦI RO TRONG HOẠT ĐỘNG THANH TRA THUẾ ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP 21

2.1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ THANH TRA THUẾ 21

2.1.1 Khái niệm thanh tra thuế 21

2.1.2 Đặc điểm của thanh tra thuế 24

2.1.3 Nội dung thanh tra thuế 28

2.2 QUẢN LÝ RỦI RO TRONG THANH TRA THUẾ ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP 30

2.2.1 Khái niệm rủi ro và quản lý rủi ro 30

2.2.2 Khái niệm rủi ro về thuế và quản lý rủi ro trong thanh tra thuế 31

2.2.3 Quy trình quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế đối với doanh nghiệp 34

2.2.4 Các tiêu chí đánh giá rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế đối với doanh nghiệp 38

2.2.5 Các tiêu chí đánh giá kết quả áp dụng quản lý rủi ro trong hoạt

động thanh tra thuế 50 2.2.6 Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra

thuế đối với doanh nghiệp 53 2.3 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ QUẢN LÝ RỦI RO TRONG THANH

TRA THUẾ VÀ VIỆC ÁP DỤNG CHO VIỆT NAM 59 2.3.1 Kinh nghiệm của các nước thuộc khối OECD 59 2.3.2 Bài học rút ra cho Việt Nam khi áp dụng quản lý rủi ro trong hoạt

động thanh tra thuế 69

Chương 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ RỦI RO TRONG HOẠT ĐỘNG

THANH TRA THUẾ ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP Ở VIỆT NAM GIAI

TRA THUẾ ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN

2009-2014 82 3.3.1 Hoàn thiện quy trình thanh tra trên cơ sở áp dụng quản lý rủi ro 82 3.3.2 Thực trạng xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu tập trung về doanh

nghiệp làm cơ sở áp dụng quản lý rủi ro trong hoạt động thanh

tra thuế 88 3.3.3 Thực trạng áp dụng quản lý rủi ro trong lập kế hoạch thanh tra thuế

ở cơ quan thuế các cấp 92 3.3.4 Thực trạng áp dụng quản lý rủi ro trong quá trình chuẩn bị thanh

tra và thực hiện thanh tra thuế tại doanh nghiệp 98 3.4 ĐÁNH GIÁ CHUNG VỀ THỰC TRẠNG ÁP DỤNG QUẢN LÝ

RỦI RO TRONG HOẠT ĐỘNG THANH TRA THUẾ ĐỐI VỚI

DOANH NGHIỆP 107 3.4.1 Những kết quả đạt được 107 3.4.2 Những hạn chế và nguyên nhân 110

Chương 4: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ RỦI RO TRONG

HOẠT ĐỘNG THANH TRA THUẾ ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP Ở

VIỆT NAM 118

4.1 BỐI CẢNH KINH TẾ - XÃ HỘI, ĐỊNH HƯỚNG VÀ YÊU CẦU ĐẶT

RA ĐỐI VỚI VIỆC HOÀN THIỆN QUẢN LÝ RỦI RO TRONG

HOẠT ĐỘNG THANH TRA THUẾ ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP Ở

VIỆT NAM 118 4.1.1 Bối cảnh kinh tế - xã hội của Việt Nam tác động đến quản lý rủi ro

trong hoạt động thanh tra thuế thời gian tới 118 4.1.2 Định hướng cải cách và hiện đại hóa thanh tra thuế đến năm 2020 123 4.1.3 Yêu cầu đối với việc hoàn thiện quản lý rủi ro trong hoạt động

thanh tra thuế thời gian tới 124 4.2 CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ RỦI RO TRONG

HOẠT ĐỘNG THANH TRA THUẾ ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP Ở

VIỆT NAM 126 4.2.1 Hoàn thiện hành lang pháp lý làm cơ sở áp dụng quản lý rủi ro vào

hoạt động thanh tra thuế 126 4.2.2 Nâng cao nhận thức về sự cần thiết phải áp dụng quản lý rủi ro

trong hoạt động thanh tra thuế 128 4.2.3 Hoàn thiện bộ tiêu chí đánh giá rủi ro trong quy trình thanh tra thuế

đối với doanh nghiệp 128 4.2.4 Bổ sung bước đánh giá chất lượng quản lý rủi ro vào quy trình

thanh tra thuế 133 4.2.5 Hoàn thiện hệ thống cơ sở dữ liệu tập trung về doanh nghiệp 134 4.2.6 Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin vào hoạt động thanh

tra thuế 135 4.2.7 Chú trọng công tác phân tích, dự báo rủi ro 138 4.2.8 Chuyên môn hóa và kiện toàn bộ máy thanh tra thuế theo quản lý

rủi ro 139 4.2.9 Đổi mới công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ thanh tra thuế 142 4.2.10 Tăng cường giám sát kết quả quản lý rủi ro 143

4.2.11 Tăng cường công tác phối hợp giữa các bộ phận trong cơ quan thuế 146

4.2.12 Tăng cường hợp tác quốc tế về thuế 147

4.3 CÁC ĐIỀU KIỆN ĐỂ THỰC HIỆN GIẢI PHÁP 147

4.3.1 Tăng cường sự phối hợp của các cơ quan nhà nước với cơ quan thuế 147

4.3.2 Tăng cường trang bị đầy đủ cơ sở vật chất, trang thiết bị làm việc 150

4.3.3 Giao chức năng điều tra cho CQT để nâng cao hiệu lực của quyết định thanh tra thuế 151

4.3.4 Nâng cao đời sống vật chất và tinh thần cho công chức thanh tra thuế 152

4.3.5 Sự hợp tác của doanh nghiệp được thanh tra 153

KẾT LUẬN 156

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 159

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 160

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

FDI Đầu tư trực tiếp nước ngoài

OECD Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế

DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU ĐỒ

Bảng 3.1: Kết quả truy thu thuế 2009-2014 100

Bảng 3.2: Tình hình giảm lỗ sau thanh tra 2010-2014 102

Biểu đồ 3.1: Đánh giá về mô hình tổ chức thanh tra thuế 73

Biểu đồ 3.2: Số lượng cán bộ thanh tra thuế theo ngạch (người) 77

Biểu đồ 3.3: Đánh giá về số lượng, trình độ, năng lực công chức thanh tra 78

Biểu đồ 3.4: Thâm niên công tác của cán bộ thanh tra đến 2014 78

Biểu đồ 3.5 Đánh giá về chất lượng bộ tiêu chí phân tích rủi ro 88

Biểu đồ 3.6: Mức độ sai lệch thông tin giữa hệ thống lưu trữ của cơ quan thuế và thực tế thanh tra tại DN 90

Biểu đồ 3.7: Đánh giá về số lượng DN lựa chọn thanh tra hàng năm 97

Biểu đồ 3.8: Mức độ khác biệt về số liệu giữa đánh giá rủi ro ban đầu với mức độ gian lận thực tế được phát hiện qua thanh tra 98

Biểu đồ 3.9: Kết quả truy thu thuế qua thanh tra giai đoạn 2009 - 2014 100

Biểu đồ 3.10: Kết quả truy thu thuế bình quân giai đoạn 2009 - 2014 101

Biểu đồ 3.11: Tình hình giảm lỗ sau thanh tra 2010-2014 102

Biểu đồ 3.12: Tình hình giảm lỗ bình quân sau thanh tra 2010-2014 103

Biểu đồ 3.13: Mức độ nghiêm trọng của hành vi vi phạm được phát hiện qua thanh tra 105

Biểu đồ 3.14: Mức độ ảnh hưởng của phương pháp thanh tra đến kết quả thanh tra thuế 106

Biểu đồ 3.15: Nguyên nhân của rủi ro khi ban hànhbiên bản, kết luận thanh tra thuế 107

Biểu đồ 3.16: Mức độ đáp ứng yêu cầu cung cấp thông tin về DN 116

DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ, HÌNH VẼ

Mô hình 2.1: Mô hình chuyển đổi phương thức thanh tra thuế 59

Mô hình 2.2: Lựa chọn doanh nghiệp tiến hành thanh tra thuế 60

Mô hình 2.3: Nội dung tiến hành thanh tra thuế 61

Sơ đồ 2.1: Quy trình quản lý rủi ro trong thanh tra thuế 35

Sơ đồ 3.1: Tổ chức bộ máy thanh tra thuế Việt Nam từ năm 2010 đến nay 72

Sơ đồ 3.2: Cơ sở dữ liệu và công cụ hỗ trợ công tác thanh tra theo quản lý rủi ro 89

Sơ đồ 4.1: Mô hình tổ chức bộ máy thanh tra thuế theo quản lý rủi ro đề xuất áp dụng đến năm 2025 141

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, Nhà nước ta tạo điều kiện thuận lợi cho các chủ thể kinh tế đầu tư vốn vào hoạt động sản xuất kinh doanh, do đó số lượng các DN ngày càng gia tăng Phương thức quản lý thuế đối với các DN theo kiểu truyền thống là thanh tra, kiểm tra lần lượt các DN thì sẽ không đủ nguồn lực và không đảm bảo hiệu quả, hiệu lực của quản lý thuế Tình hình này đòi hỏi phải có cơ chế, phương pháp quản lý mới hiệu quả hơn

Trong những năm gần đây, ngành Thuế đã từng bước áp dụng quản lý rủi ro vào hoạt động quản lý thuế Qua một số năm áp dụng đã bước đầu phát huy hiệu quả và được xác định là hướng đi đúng đắn trong quá trình hiện đại hóa ngành Thuế Trong quá trình nghiên cứu sửa đổi Luật Quản lý thuế, ngành Thuế đã chủ động đề xuất Chính phủ trình Quốc hội xem xét, bổ sung qui định về áp dụng cơ chế quản lý rủi ro trong quản lý thuế Quy định mới này đã được Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 4 năm 2012 thông qua tại Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quản lý thuế, có hiệu lực từ ngày 1/7/2013

Quản lý rủi ro trong quản lý thuế đã được nhiều nước trên thế giới áp dụng Những vấn đề lý luận căn bản về quản lý rủi ro trong quản lý thuế cũng đã được nghiên cứu, bổ sung và ngày càng hoàn thiện Tuy nhiên, với mỗi quốc gia, mỗi nền kinh tế có những cơ chế, phương thức tổ chức quản lý xã hội, quản lý thuế khác nhau thì cũng có những luận điểm riêng trong quản lý rủi ro về thuế Tuy nhiên, khoa học là con đường không có giới hạn cuối cùng Khi thực tiễn tiếp tục thay đổi thì cần tiếp tục nghiên cứu để bổ sung và phát triển cơ sở lý luận làm nền tảng cải tạo thực tiễn Đặc biệt, việc nghiên cứu bổ sung và hoàn thiện cơ sở lý luận về áp dụng kỹ thuật quản lý rủi ro vào hoạt động thanh tra thuế ở Việt Nam trong điều kiện thực tiễn Việt Nam mang cả ý nghĩa lý luận và thực tiễn Theo đó, việc tiếp tục nghiên cứu áp dụng quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế hướng đến mục tiêu rút ra những giá trị cốt lõi phù hợp với thực tiễn Việt Nam và những điều chỉnh cần thiết trong quá trình vận dụng vào quản lý thuế ở Việt Nam

Bên cạnh đó, việc nghiên cứu kinh nghiệm thực tiễn của các nước về quản lý rủi ro trong quản lý thuế nói chung và thanh tra thuế nói riêng để có được bài học

thực tiễn khi áp dụng vào điều kiện thực tế của Việt Nam giai đoạn hiện nay là rất cần thiết, nhằm giảm bớt, rút ngắn quá trình thử nghiệm, góp phần hoàn thiện các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý thuế trong thời gian tiếp theo

Quá trình tổ chức thực hiện chương trình tổng thể cải cách hành chính nói chung, cải cách hành chính về thuế nói riêng đã có nhiều chuyển biến tích cực, tạo điều kiện thuận lợi cho người nộp thuế dễ dàng thực hiện nghĩa vụ thuế của mình với Nhà nước Đồng thời, cũng giúp cơ quan thuế quản lý được tốt hơn, hạn chế tình trạng trốn thuế, gian lận thuế Những năm qua ngành Thuế đã có nhiều bước đột phá trong việc thí điểm áp dụng quản lý rủi ro trong quản lý thuế và trong thanh tra thuế Mặc dù đã có nhiều cố gắng và đã đạt được những thành công nhất định, song việc áp dụng quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế ở Việt Nam thời gian qua vẫn còn những hạn chế nhất định cần khắc phục, đặc biệt trong bối cảnh giai đoạn đầu áp dụng phương thức quản lý này ở Việt Nam Bởi vậy, việc nghiên cứu về quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế đối với DN là cần thiết khách quan cả về lý luận và thực tiễn

Do việc nghiên cứu hoàn thiện quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế

có tầm quan trọng như vậy nên trong thời gian vừa qua ở Việt Nam đã có một số công trình nghiên cứu về chủ đề này và đã có những kết quả nhất định Tuy nhiên, tính đến nay chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu một cách đầy đủ, toàn diện và chuyên sâu về chủ đề này ở Việt Nam

Xuất phát từ những lý do trên, việc lựa chọn đề tài nghiên cứu luận án tiến sĩ

“Quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế đối với doanh nghiệp ở Việt Nam”

có ý nghĩa quan trọng cả về lý luận và thực tiễn

2 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

2.1 Đối tượng nghiên cứu

Luận án nghiên cứu các cách thức, phương pháp áp dụngquản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế đối với doanh nghiệp

2.2 Phạm vi nghiên cứu

Phạm vi nghiên cứu đối với người nộp thuế là DN do cơ quan thuế quản lý, không bao gồm DN kê khai thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu do cơ quan Hải quan

quản lý, DN hoạt động theo Luật Hợp tác xã Luận án không nghiên cứu về thanh tra thuế để giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo, không nghiên cứu thanh tra lại (phúc tra) kết quả thanh tra và thanh tra hoàn thuế giá trị gia tăng

Giới hạn về không gian nghiên cứu của luận án là các DN do Cơ quan thuế tiến hành thanh tra thuế

Thời gian đánh giá thực trạng giới hạn trong giai đoạn 2009- 2014

Các giải pháp được kiến nghị cho cơ quan thanh tra thuế ở cấp Tổng cục, Cục Thuế, không áp dụng cho Chi cục Thuế do chưa thành lập bộ phận thanh tra

Lộ trình áp dụng các giải pháp kiến nghị áp dụng từ năm 2015 đến năm

2020, tầm nhìn đến năm 2025

3 Mục tiêu nghiên cứu

Mục tiêu chung: Làm rõ cơ sở khoa học, cơ sở thực tiễn, kinh nghiệm trong

nước và quốc tế về áp dụng quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế Đề xuất các giải pháp nhằm áp dụng có hiệu quả quản lý rủi ro trong thanh tra thuế đối với các DN ở Việt Nam trong thời gian tới

Mục tiêu cụ thể:

Một là, đánh giá tổng quan những kết quả nghiên cứu đã đạt được, những

vấn đề chưa nghiên cứu (khoảng hở) của các công trình đã công bố trước đây nhằm tìm ra hướng nghiên cứu riêng của tác giả đối với quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế đối với DN

Hai là, hệ thống hóa, bổ sung và phát triển cơ sở lý luận về quản lý rủi ro

trong thanh tra thuế đối với DN

Ba là, vận dụng phương pháp khảo sát đánh giá thực trạng áp dụng quản lý

rủi ro trong thanh tra thuế đối với DN của CQT ở Việt Nam, chỉ ra những mặt được

và chưa được cũng như những nguyên nhân chủ quan, khách quan của những hạn chế liên quan đến áp dụng quản lý rủi ro trong thanh tra thuế giai đoạn 2009-2014

Bốn là, nêu những quan điểm về áp dụng quản lý rủi ro trong hoạt động

thanh tra thuế đối với DN thời gian tới và tìm ra các giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện, nâng cao hiệu quả áp dụng quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế đối với DN phù hợp với điều kiện thực tế của Việt Nam

4 Phương pháp nghiên cứu

Luận án sử dụng phương pháp luận nghiên cứu duy vật biện chứng và duy vật lịch sử

Phương pháp duy vật biện chứng được sử dụng để nhận thức bản chất của các hiện tượng tự nhiên, kinh tế - xã hội Đối tượng nghiên cứu là quản lý rủi ro trong thanh tra thuế được đặt trong trạng thái vận động phát triển và có các mối liên

hệ chặt chẽ, biện chứng, cho phép phân tích tổng hợp một cách khách quan các yếu

tố bên trong cũng như bên ngoài ảnh hưởng đến quản lý rủi ro trong thanh tra thuế

ở Việt Nam qua nhiều năm, cho chúng ta một cách nhìn khoa học xuyên suốt nhằm đưa ra các giải pháp tổ chức thực hiện quản lý rủi ro trong thanh tra thuế phù hợp với điều kiện Việt Nam hiện nay

Phương pháp duy vật lịch sử được sử dụng khi đặt đối tượng nghiên cứu là quản lý rủi ro trong thanh tra thuế trong giai đoạn cụ thể (2009-2014), với những chính sách, chủ trương của Đảng trong từng giai đoạn, đứng trên quan điểm lịch sử

để đánh giá, đồng thời dựa vào những tiền đề đó được hình thành trong quá trình tổ chức thực hiện quản lý rủi ro trong thanh tra thuế của ngành Thuế để tìm hiểu, kiểm chứng và đánh giá quá trình phát triển trong tương lai

Luận án còn sử dụng phương pháp thu thập và xử lý số liệu qua các tài liệu thứ cấp đã được công bố qua các báo cáo tổng kết, niên giám thống kê, tạp chí khoa học có uy tín và trên các website của các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương Phương pháp này chủ yếu dùng để nghiên cứu Chương 3 - Thực trạng quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế đối với doanh nghiệp ở Việt Nam giai đoạn 2009 - 2014

Sau khi thu thập số liệu, luận án sử dụng phương pháp thống kê, mô tả để tiến hành tổng hợp các loại chỉ số tương đối, tuyệt đối và số bình quân Trên cơ sở

đó, luận án mô tả quy mô và sự thay đổi của các số liệu về quản lý rủi ro trong thanh tra thuế đối với các DN ở Việt Nam Phương pháp này chủ yếu được sử dụng trong chương 3 và chương 4 của Luận án

Với những tài liệu được thống kê, luận án sử dụng phương pháp so sánh để phân tích các hiện tượng kinh tế, xã hội mang tính thống nhất giữa hiện tượng này

với hiện tượng khác, giữa kỳ báo cáo với kỳ gốc, giữa loại hình này với loại hình khác Phương pháp này được vận dụng chủ yếu ở chương 3 trong Luận án

Với phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng ở chương 1, tác giả đã tổng hợp các công trình nghiên cứu đã công bố có liên quan đến luận án về những mặt đã nghiên cứu và khoảng hở cần tiếp tục nghiên cứu, để tổng hợp phân tích thực trạng quản lý rủi ro Đồng thời, tại chương 3 phương pháp này được dùng để phân tích, tổng hợp thực trạng quản lý rủi ro trong thanh tra thuế, từ đó khái quát các kết quả đạt được và những tồn tại, hạn chế của quản lý rủi ro trong thanh tra thuế thời gian qua Phương pháp còn được tái sử dụng khi tác giả đưa ra các yêu cầu, định hướng đối với quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thanh tra thuế trong thời gian tới ở chương 4

Đóng góp vào thành công của đề tài, tác giả đã vận dụng nhuần nhuyễn phương pháp nghiên cứu tại bàn và khảo sát trực tiếp từ các cán bộ thanh tra trong ngành Thuế: số liệu sơ cấp có được từ việc khảo sát bằng bảng hỏi với mẫu khảo sát gồm 350 công chức thanh tra thuế tại 15 cơ quan thuế ở các miền (Bắc, Trung, Nam), ở các vùng (vùng núi, đồng bằng, thành phố) được lựa chọn ngẫu nhiên, đã nhận về 281 phiếu khảo sát

Cách thức khảo sát: Phát trực tiếp phiếu câu hỏi khảo sát đến các cán bộ thuế Nội dung khảo sát: Tính hiệu quả phương pháp áp dụng quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế đối với doanh nghiệp

Cách thiết kế câu hỏi và bảng hỏi: Các câu hỏi thiết kế theo hai dạng, dạng đóng (chọn một phương án đúng) và dạng mở (có thể có nhiều đáp án đúng hoặc có cách trả lời khác)

Cách thức tổng hợp kết quả khảo sát: Bảng hỏi được thu thập theo kênh gửi qua hình thức thu trực tiếp kết hợp với phỏng vấn trực tiếp các cán bộ thanh tra thuế Số liệu xử lý tính toán với phần mềm xử lý số điều tra xã hội học (Software package for social survey- SPSS version 16.0)

Kết quả khảo sát thể hiện góc nhìn của cán bộ thanh tra thuế - là những người trực tiếp tham gia vào quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế

5 Câu hỏi nghiên cứu

Để đạt được mục tiêu nghiên cứu đề ra, luận án cần phải trả lời được các câu hỏi chủ yếu sau đây:

- Thế nào là quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế?

- Quy trình áp dụng quản lý rủi ro vào hoạt động thanh tra thuế như thế nào ?

- Các nước trên thế giới đã áp dụng quản lý rủi ro vào hoạt động thanh tra thuế như thế nào? Những kinh nghiệm gì tốt và chưa tốt có thể rút ra cho quá trình vận dụng ở Việt Nam?

- Đánh giá rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế dựa trên những tiêu chí nào? Kết quả vận dụng quản lý rủi ro vào thanh tra thuế được đánh giá dựa trên những tiêu chí nào?

- Những nhân tố nào ảnh hưởng tới áp dụng quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế đối với doanh nghiệp?

- Thực trạng áp dụng quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế ở Việt Nam như thế nào? Nguyên nhân của thực trạng đó?

- Để đáp ứng cải cách hiện đại hóa thanh tra thuế đến 2020 cần đưa ra yêu cầu gì khi triển khai áp dụng quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế?

- Các giải pháp cụ thể để nâng cao hiệu quả áp dụng quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế trong thời gian tới? Điều kiện để thực hiện các giải pháp?

6 Kết cấu của Luận án

Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục công trình công bố của tác giả và Danh mục tài liệu tham khảo, kết cấu của luận án gồm 4 chương (149 trang)

- Chương 1: Tổng quan nghiên cứu về quản lý rủi ro trong hoạt động thanh

tra thuế (14 trang)

- Chương 2: Những vấn đề lý luận về quản lý rủi ro trong hoạt động thanh

tra thuế đối với doanh nghiệp (50 trang)

- Chương 3: Thực trạng quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế đối với

doanh nghiệp ở Việt Nam giai đoạn 2009 - 2014 (47 trang)

- Chương 4: Giải pháp hoàn thiện quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra

thuế đối với doanh nghiệp ở Việt Nam (38 trang)

Chương 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VỀ QUẢN LÝ RỦI RO

TRONG HOẠT ĐỘNG THANH TRA THUẾ

1.1 CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC

Trong những năm gần đây, ở Việt Nam chưa có công trình khoa học cấp Bộ, luận án Tiến sĩ nghiên cứu trực tiếp về quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế

Đã có một số công trình khoa học của các nhà khoa học, nhà quản lý, nghiên cứu sinh và học viên cao học nghiên cứu có liên quan với vấn đề này Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, các công trình khoa học này cũng có những nội dung liên quan đến quản lý rủi ro trong thanh tra thuế nhưng chưa được đề cập hoặc phân tích kỹ Do vậy, trên cơ sở kế thừa những công trình nghiên cứu đó, tác giả tiếp tục phát triển, bổ sung, cập nhật và có hướng nghiên cứu mới trong Luận án của mình Tiêu biểu là các công trình nghiên cứu sau đây:

1.1.1 Luận án tiến sĩ kinh tế

Luận án Tiến sĩ kinh tế của Nguyễn Xuân Thành (2013) về đề tài "Nâng cao hiệu quả thanh tra người nộp thuế ở Việt Nam giai đoạn hiện nay", Học viện Tài chính, Hà Nội

Nhận thức được tầm quan trọng của quản lý rủi ro trong việc nâng cao hiệu quả thanh tra thuế, phần lý luận tác giả phân tích tương đối cụ thể về phương pháp phân tích rủi ro: phân tích dọc, ngang, phân tích tỷ suất các báo cáo tài chính, tờ khai thuế, lịch sử tuân thủ của DN Tác giả chỉ rõ những ưu điểm và nhược điểm của phương pháp phân tích rủi ro

Trong phần thực trạng về hiệu quả thanh tra thuế, tác giả đã đánh giá phân tích rủi ro chủ yếu ở khâu lập kế hoạch thanh tra (là một khâu trong quy trình thanh tra) Tác giả nhận định khá chính xác khi cho rằng "Việc phân tích rủi ro trong thanh tra thuế mới chỉ dừng lại ở một số bước đánh giá cơ bản, chất lượng chưa cao” và nguyên nhân là do “ngành Thuế chậm ban hành và chưa chọn lọc áp dụng

hệ thống tiêu chí đánh giá, chấm điểm rủi ro”

Các kết quả thanh tra thuế được tác giả đánh giá theo các tiêu chí hiệu quả là một hướng nghiên cứu mới, tương đối logic Đặc biệt, việc kiến nghị nâng cao chất

lượng cuộc thanh tra, cải tiến khâu lập kế hoạch thanh tra thông qua việc áp dụng một số tiêu chí phân tích rủi ro, kiến nghị áp dụng hệ thống chấm điểm rủi ro tự động và phân loại DN để có chiến lược xử lý rủi ro cụ thể là những giải pháp có tính khả thi của tác giả

Những nội dung sẽ được cập nhật, bổ sung, phát triển thêm:Luận án đã tập trung vào việc phân tích rủi ro để lựa chọn đối tượng thanh tra, kiểm tra, nhưng chưa có những phân tích, giải pháp để hạn chế rủi ro trong quá trình tiến hành thanh tra tại DN, quá trình ra kết luận thanh tra thuế đối với DN Các giải pháp của tác giả nêu trong luận án chủ yếu tập trung đề cập đến việc nâng cao hiệu quả thanh tra, chưa đi sâu đề xuất các giải pháp trực tiếp nâng cao chất lượng quản lý rủi ro Nâng cao chất lượng quản lý rủi ro cũng sẽ góp phần làm nâng cao hiệu quả thanh tra thuế

Ngoài luận án tiến sĩ của Nguyễn Xuân Thành nghiên cứu chuyên sâu về thanh tra thuế, trong thời gian vừa qua ở Việt Nam có nhiều luận án tiến sĩ nghiên cứu về quản lý thuế như: Luận án tiến sĩ của Lê Duy Thành (2007) về đề tài “Đổi mới quản lý thuế trong điều kiện hội nhập kinh tế ở Việt Nam”; Luận án tiến sĩ của Hoàng Thị Thúy Ngọc (2010) với đề tài “Quản lý thuế đối với các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế tư nhân Việt Nam trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế”; Luận án tiến sĩ của Nguyễn Thị Thùy Dương (2011) với đề tài “Quản lý thuế ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế” Khi nghiên cứu về quản lý thuế, các công trình trên có đề cập đến thanh tra thuế và có đề cập ở những mức độ nhất định đến hiện đại hóa quản lý thuế nói chung và ứng dụng quản lý rủi ro vào quản

lý thuế, nhưng do đó không phải là nội dung trọng tâm của những công trình nghiên cứu này nên mức độ nghiên cứu về quản lý rủi ro trong quản lý thuế nói chung và thanh tra thuế nói riêng còn chưa sâu sắc, chưa toàn diện, chưa giải quyết thấu đáo những vấn đề thực tiễn đặt ra

1.1.2 Luận văn thạc sĩ kinh tế

(1) Nguyễn Thị Thu Vân (2009), Áp dụng quản lý rủi ro trong thanh tra, kiểm tra thuế, Học viện Tài chính, Hà Nội

Những vấn đề đã được nghiên cứu: Ngoài lý luận chung về rủi ro tiếp cận theo phương pháp truyền thống, tác giả đã nêu được một số vấn đề lý luận về rủi ro

về thuế, rủi ro trong thanh tra, kiểm tra thuế, chỉ ra nguyên nhân gây ra rủi ro trong thanh tra, kiểm tra thuế Luận văn nêu rõ về quy trình, phương pháp phân tích, đánh giá rủi ro Tác giả luận văn đã tổng hợp được các kinh nghiệm quản lý rủi ro trong kiểm tra, thanh tra thuế của Mỹ, Ca-na-đa, Anh và rút ra bốn bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Tác giả đã đánh giá tương đối rõ về thực trạng quản lý rủi ro về thuế của toàn

hệ thống thuế, có phân chia theo cơ quan thuế các cấp: Tổng cục Thuế (cấp chiến lược), Cục Thuế tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (cấp hoạch định triển khai)

và ở Chi cục Thuế huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (cấp chiến thuật) Tác giả đã phân tích ba nhóm tiêu chí đánh giá rủi ro gồm: tiêu chí phân loại DN, tiêu chí đánh giá mức độ rủi ro về thuế và tiêu chí đánh giá mức độ rủi ro tờ khai thuế Tác giả đã phân tích chi tiết khâu tổ chức thực hiện quản lý rủi ro qua hai khâu chính là: lập kế hoạch thanh tra và thực hiện thanh tra DN Tác giả đánh giá hiệu quả, rút ra năm kết quả chủ yếu và bốn hạn chế, tồn tại qua hai năm (2007-2008) áp dụng quản lý rủi ro trên phạm vi toàn hệ thống Thuế

Phần giải pháp, tác giả tập trung khai thác giải pháp hoàn thiện kỹ thuật quản

lý rủi ro trong thanh tra, kiểm tra thuế, nhấn mạnh việc lựa chọn đúng DN cần thanh tra, kiểm tra, xây dựng mô hình phân tích rủi ro theo loại hình DN, lĩnh vực kinh doanh và sắc thuế, đây cũng được coi là thành công của luận văn Giải pháp về xây dựng, cập nhật cơ sở dữ liệu cũng được tác giả luận giải chi tiết Đồng thời, tác giả đưa ra nhận định “để hoạt động kiểm tra, thanh tra thuế đạt hiệu quả cao, cần phải

tổ chức hoạt động kiểm tra, thanh tra thuế theo hướng chuyên sâu, chuyên nghiệp”

là tương đối phù hợp

Những nội dung sẽ được cập nhật, bổ sung, phát triển thêm: Do được làm tại thời điểm 2009 nên tác giả phân tích đánh giá dựa trên các tiêu thức đánh giá rủi ro trong các năm 2004-2006 Năm 2009, Tổng cục Thuế đã ban hành hệ thống tiêu thức mới thay thế hệ thống cũ, theo đó các tiêu thức lập kế hoạch kiểm tra, thanh tra dựa trên quản lý rủi ro đã thay đổi, bổ sung hoàn thiện tương đối nhiều Tác giả sử dụng số liệu chung của toàn Ngành về kết quả công tác thanh tra, kiểm tra thuế (năm 2007, 2008), nhưng số liệu để đánh giá rủi ro thì chỉ dựa trên số liệu kiểm tra, thanh tra thuế của Vụ Thanh tra - Tổng cục Thuế Vì vậy, chưa thấy được tổng thể

thực trạng kiểm tra, thanh tra thuế theo quản lý rủi ro của các CQT địa phương (các Cục Thuế)

(2) Nguyễn Thu Thủy (2010), Các giải pháp nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra thuế trên cơ sở áp dụng kỹ thuật phân tích rủi ro tại Chi cục Thuế Cầu Giấy, Học viện Tài chính, Hà Nội

Các lý luận về rủi ro trình bày trong luận văn của tác giả Nguyễn Thu Thủy

là gần tương đồng với các luận văn nghiên cứu về rủi ro trong thanh tra, kiểm tra trước đó Tác giả đã phân tích rõ sự cần thiết phải áp dụng kỹ thuật phân tích rủi ro trong kiểm tra thuế để nâng cao hiệu quả của kiểm tra thuế Các lý luận về rủi ro của tác giả tương đối đầy đủ, đã đưa ra được một số tiêu chí đánh giá rủi ro và xếp hạng rủi ro theo chấm điểm DN

Thực trạng quản lý rủi ro được tác giả trình bày qua việc tổ chức bộ máy, xây dựng hệ thống thông tin về DN, quy trình kiểm tra Điểm thành công của tác giả ở phần này thể hiện ở chỗ luận văn đã nêu lên được một hệ thống các tiêu chí phân loại rủi ro về thuế của DN, có lấy ví dụ tại một DN cụ thể để minh chứng cho kết quả phân tích rủi ro từ khi lập kế hoạch đến khi tổ chức thực hiện và so sánh kết quả thực hiện với dấu hiệu rủi ro nghi ngờ trước đó

Các giải pháp trực tiếp liên quan đến quản lý rủi ro: Tác giả nhấn mạnh việc hoàn thiện kỹ thuật phân tích rủi ro là một giải pháp quan trọng để công tác kiểm tra thuế có hiệu quả, đồng thời cần tiếp tục xây dựng, cập nhật cơ sở dữ liệu về DN

Những nội dung sẽ được cập nhật, bổ sung, phát triển thêm:

- Về đối tượng nghiên cứu của luận văn chỉ tập trung vào phân tích rủi ro trong kiểm tra thuế, rủi ro trong thanh tra thuế chưa được đề cập, phân tích

- Về phạm vi nghiên cứu: không gian số liệu thu thập, nghiên cứu trong phạm vi Chi cục Thuế quận Cầu Giấy thuộc Cục Thuế thành phố Hà Nội nên chưa cho người đọc cái nhìn toàn cảnh về bức tranh quản lý rủi ro của toàn Cục Thuế thành phố Hà Nội cũng như toàn hệ thống thuế Số liệu của thời kỳ phân tích là các năm 2008-2009 Luận văn tập trung phân tích rủi ro trong hai sắc thuế: thuế giá trị gia tăng (GTGT) và thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN), chưa đề cập đến các sắc thuế khác như thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế nhà thầu, thuế thu nhập cá nhân (TNCN)

và chưa gắn với các tiêu chí phân loại rủi ro đã đề cập

- Luận văn chưa tập trung làm rõ là việc xây dựng tiêu chí đánh giá hiệu quả thanh tra thuế: tác giả chưa nêu được cách tính, ý nghĩa, điều kiện áp dụng của các tiêu chí rủi ro đề xuất

(3) Vũ Thị Đến (2011), Công tác kiểm tra, thanh tra thuế theo kỹ thuật quản

lý rủi ro trong điều kiện tự tính, tự khai, tự nộp thuế ở Việt Nam, Học viện Tài

Luận văn đánh giá những kết quả đạt được từ khi triển khai kiểm tra, thanh tra thuế theo kỹ thuật quản lý rủi ro từ năm 2007-2011 trên các mặt: Tổ chức bộ máy, năng lực cán bộ, cơ sở dữ liệu, tiêu chí đánh giá rủi ro Các giải pháp đưa ra nhấn mạnh ở một số điểm cơ bản: xây dựng cập nhật cơ sở dữ liệu về DN, hoàn thiện kỹ thuật quản lý rủi ro Đặc biệt, ở phần giải pháp tác giả có đề cập đến việc xây dựng một số tiêu chí đánh giá hiệu quả kiểm tra, thanh tra thuế

Những nội dung sẽ được cập nhật, bổ sung, phát triển thêm:

- Những số liệu, tư liệu đánh giá kết quả đạt được của công tác thanh tra, kiểm tra thuế theo kỹ thuật quản lý rủi ro từ giai đoạn 2007-2011 tương đối sơ sài, chung chung mà chưa gắn với kết quả kiểm tra, thanh tra cụ thể toàn ngành Thuế nên không cho thấy rõ được sự khác biệt và hiệu quả mang lại trước và sau khi áp dụng quản lý rủi ro trong thanh tra, kiểm tra thuế thời gian qua

- Nhìn chung các giải pháp nêu trong luận văn chưa mới, chưa có nhiều sự khác biệt mang tính đột phá để nâng cao năng lực, hiệu quả áp dụng quản lý rủi

ro Chưa phân tích rõ các tiêu thức động và tiêu thức tĩnh để đánh giá rủi ro gồm những tiêu thức cụ thể nào, việc gán trọng số cho từng tiêu thức cũng chưa được tác giả đề cập

(4) Trần Tuấn Anh (2013), Ứng dụng kỹ thuật quản lý rủi ro vào hoạt động thanh tra, kiểm tra thuế đối với các doanh nghiệp tại Cục Thuế Hà Nội, Học viện

Tài chính, Hà Nội

Thành công của luận văn là tác giả đã làm rõ được cách thức vận dụng kỹ thuật quản lý rủi ro vào hoạt động thanh tra, kiểm tra thuế đối với DN, trong đó nhấn mạnh hai yếu tố cơ bản cần thiết để tiến hành lựa chọn đối tượng thanh tra, kiểm tra có hiệu quả, đó là: sẵn có các dữ liệu chính xác, toàn diện và kịp thời và đội ngũ cán bộ thanh tra, kiểm tra có kiến thức, kỹ năng phù hợp Luận văn phân tích khá bao quát về các nhân tố (chủ quan và khách quan) ảnh hưởng đến việc vận dụng kỹ thuật quản lý rủi ro trong thanh tra, kiểm tra thuế đối với DN

Luận văn đã đánh giá được nổi bật thực trạng ứng dụng kỹ thuật quản lý rủi

ro qua khâu kiểm tra hồ sơ khai thuế tại CQT và tại trụ sở DN

Những nội dung sẽ được cập nhật, bổ sung, phát triển thêm:

- Phạm vi nghiên cứu của Luận văn chỉ giới hạn ở Cục Thuế thành phố Hà Nội nên chưa cho người đọc sự so sánh trong tương quan quản lý rủi ro thanh tra, kiểm tra với các CQT khác, đồng thời tác giả cũng chưa so sánh để thấy được sự tương quan giữa kết quả thanh tra, kiểm tra theo rủi ro của toàn Ngành với kết quả của Cục Thuế thành phố Hà Nội

- Tại thời điểm nghiên cứu luận văn, cơ quan thuế mới ban hành được hơn

10 tiêu chí, đến nay đã ban hành trên 20 tiêu chí do vậy cần nghiên cứu, phân tích

bổ sung thêm Trong các giải pháp đề xuất, tác giả chưa có giải pháp rõ ràng nhằm hoàn thiện áp dụng kỹ thuật quản lý rủi ro trong thanh tra, kiểm tra thuế: Làm sao

để lựa chọn đúng DN cần thanh tra - là mục tiêu quan trọng nhất trong áp dụng quản lý rủi ro

1.1.3 Đề tài và bài báo khoa học

(1) Cục Thuế thành phố Hà Nội (2013), Giải pháp để triển khai phương pháp thanh tra, kiểm tra theo kỹ thuật quản lý rủi ro, Đề tài nghiên cứu khoa học

cấp ngành, Hà Nội

Phần lý luận, nhóm tác giả của Cục Thuế thành phố Hà Nội đã sưu tầm được kinh nghiệm rất phong phú của thế giới trong việc áp dụng mô hình tuân thủ trong hoạt động thanh tra, kiểm tra thuế đã được áp dụng thành công để quản lý người nộp thuế ở một số quốc gia như Úc, Niu Di-lân và Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) Kinh nghiệm về thiết lập khung pháp lý đối với hoạt động thanh tra, kiểm tra thuế theo kỹ thuật quản lý rủi ro, kinh nghiệm về tổ chức và quản lý

hoạt động thanh tra, kiểm tra thuế theo kỹ thuật quản lý rủi ro, kinh nghiệm lập kế hoạch thanh tra, kiểm tra thuế theo kỹ thuật quản lý rủi ro cũng được nhóm tác giả khai thác, phân tích cặn kẽ

Phần giải pháp, nhóm tác giả đã đưa ra các khái niệm tương đối mới: phân loại tiêu chí đánh giá rủi ro theo tiêu chí "tĩnh" và tiêu chí "động" Mối quan hệ giữa công tác thanh tra, kiểm tra được thống nhất theo quan điểm: “Kiểm tra là nền tảng,

là gốc, thanh tra là mũi nhọn của công tác QLT trong cơ chế tự khai tự nộp” Đồng thời, các giải pháp đổi mới các bước phân tích rủi ro của đoàn thanh tra khi triển khai thực hiện kế hoạch thanh tra là tương đối phù hợp với tình hình thực tế thanh tra, kiểm tra tại Cục Thuế thành phố Hà Nội

Đề tài được nhóm tác giả điều tra, khảo sát chọn mẫu nhằm đánh giá tổng quan về công tác thanh tra, kiểm tra thuế của Cục Thuế thành phố Hà Nội tại 523

DN và 03 phòng thanh tra thuế, 03 phòng kiểm tra thuế nên có tính thực tế cao

Phần lý luận, nhóm tác giả đề tài ít đưa ra các quan điểm riêng của mình mà chủ yếu sưu tầm kinh nghiệm quản lý hoạt động thanh tra thuế của các nước Các tiêu chí rủi ro cũng không được nêu cụ thể mà chỉ nêu chung chung là tiêu chí tĩnh

và tiêu chí động, nên người đọc không thể hiểu được nội hàm cách tính, ý nghĩa, cho điểm như thế nào

Phần thực trạng, đề tài còn nặng về đưa số liệu dưới dạng báo cáo (số thu) hơn là phân tích kết quả thanh tra, kiểm tra theo các góc độ của quản lý rủi ro Còn thiếu nhiều chỉ tiêu để phân tích kết quả thanh tra theo quản lý rủi ro và hoàn toàn không đánh giá kết quả sử dụng các tiêu chí này

Các giải pháp nhóm tác giả đưa ra ít tập trung vào các giải pháp trực tiếp nâng cao chất lượng quản lý rủi ro mà là các giải pháp đổi mới hoạt động kiểm tra, thanh tra Các giải pháp đề xuất chưa có những luận giải chặt chẽ, biện chứng

(2) PGS, TS Lê Xuân Trường và PGS, TS Nguyễn Thị Liên (2013), Hoàn thiện hệ thống chỉ tiêu sử dụng trong thanh tra thuế, Đề tài nghiên cứu khoa học

cấp Học viện, Học viện Tài chính, Hà Nội

Đề tài đã hệ thống hóa những vấn đề lý luận về thanh tra thuế và hệ thống chỉ tiêu sử dụng trong thanh tra thuế như: khái niệm, các nội dung và phương pháp thanh tra thuế; khái niệm và phân loại chỉ tiêu sử dụng trong thanh tra thuế…

Đề tài đã đánh giá thực trạng hệ thống chỉ tiêu sử dụng trong thanh tra thuế, bao gồm hai nhóm chỉ tiêu là các chỉ tiêu sử dụng trong thanh tra người nộp thuế và các chỉ tiêu đánh giá hoạt động thanh tra thuế của CQT Đề tài cũng đánh giá việc

áp dụng các chỉ tiêu này để đánh giá hoạt động thanh tra thuế của Việt Nam thời gian qua Từ đó, chỉ ra những kết quả đạt được và những hạn chế của hệ thống chỉ tiêu sử dụng trong thanh tra thuế ở Việt Nam

Tác giả đã đề xuất bốn nhóm giải pháp hoàn thiện hệ thống chỉ tiêu sử dụng trong thanh tra thuế ở Việt Nam cho hai nhóm chỉ tiêu là các chỉ tiêu sử dụng trong thanh tra người nộp thuế và các chỉ tiêu đánh giá hoạt động thanh tra thuế của CQT Với mỗi nhóm chỉ tiêu này, đề tài đề xuất giải pháp hoàn thiện những chỉ tiêu sẵn

có và đề xuất bổ sung một số chỉ tiêu mới

Mặc dù nhóm tác giả đã nghiên cứu nghiêm túc và công phu, song do giới hạn về thời gian và cơ sở vật chất phục vụ nghiên cứu, vẫn còn những vấn đề thuộc chủ đề nghiên cứu của đề tài chưa được nghiên cứu thấu đáo, cần được nghiên cứu làm rõ thêm như: đánh giá việc áp dụng toàn diện hệ thống chỉ tiêu cho các CQT ở Việt Nam; xác định tiêu chuẩn cần có của chỉ tiêu…

Nhóm tác giả đã nghiên cứu, phân tích kỹ 21 tiêu chí rủi ro tĩnh và 31 tiêu chí rủi ro động, tuy vậy ý nghĩa, điều kiện áp dụng của tiêu chí cần được nghiên cứu

bổ sung thêm Các giải pháp đã tập trung vào các tiêu chí đánh giá hiệu quả, chất lượng công tác thanh tra thuế của CQT, nhưng vẫn cần có thêm những đầu tư vào

đề xuất các tiêu chí rủi ro của DN khi lập kế hoạch thanh tra - khâu quan trọng trong quản lý rủi ro về thuế khi thanh tra DN Phần điều kiện áp dụng hệ thống các chỉ tiêu đề xuất riêng cho từng loại DN, từng CQT (Cục Thuế) cụ thể cũng cần có nghiên cứu thêm, vì đặc điểm của DN ở từng ngành nghề, đặc điểm của CQT ở từng địa bàn là khác nhau

(3) Bùi Thái Quang (2013), Phương pháp quản lý rủi ro, đảm bảo nguồn thu ngân sách bền vững, Tạp chí Tài chính, Số 11 (589) - tr.49

Tác giả đã sưu tầm được kinh nghiệm phong phú của các cơ quan quản lý thuế trên thế giới (Mỹ, châu Âu) về áp dụng quản lý rủi ro trong lĩnh vực thuế nhằm nâng cao quản lý tuân thủ để giảm thiểu những trường hợp vi phạm về thuế, nâng cao quản lý tuân thủ NNT Tác giả bài viết chỉ ra rằng "Quản lý rủi ro trong quản lý

thuế sẽ làm tăng khả năng đảm bảo nguồn thu không bị thất thoát, mà được quản lý tốt và giảm khả năng thất thu", đây là một nhận định tương đối hợp lý Tác giả cũng chỉ ra một số bất cập trong công tác phối hợp giữa Tổng cục Thuế và Tổng cục Hải quan thời gian qua chưa chặt chẽ là một trong những nguyên nhân làm giảm hiệu quả quản lý rủi ro đối tượng nộp thuế

Do là một bài báo khoa học, bị giới hạn về hàm lượng nghiên cứu nên tác giả mới chỉ cho người đọc biết những nét sơ lược về tầm quan trọng của quản lý rủi ro trong chống thất thu NSNN Tác giả sử dụng các trích dẫn trong Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quản lý thuế năm 2012 mà ít có các bình luận, lý giải, dẫn dắt người đọc hiểu được nội dung và cách thức áp dụng quản lý rủi ro từ luật vào trong thực tiễn như thế nào Bài viết tập trung vào phần biện giải cơ sở để CQT

và cơ quan hải quan tiến hành thanh tra theo rủi ro, nhưng chưa có được các biện pháp làm thế nào để quản lý tốt rủi ro trong thanh tra thuế nhằm tăng thu ngân sách bền vững Mặt khác, các kinh nghiệm chia sẻ từ các nước lại chưa nhiều nên chưa

có những trải nghiệm, phân tích những ưu điểm từ việc vận dụng kinh nghiệm quản

lý rủi ro tiên tiến của thế giới để áp dụng vào Việt Nam

Qua nghiên cứu, phân tích các công trình nghiên cứu nêu trên cho thấy,điểm hạn chế chung của các công trình là chưa có được sự liên kết phân tích kết quả áp dụng quản lý rủi ro trong kiểm tra, thanh tra thuế của toàn hệ thống thuế với số liệu

cụ thể của một số địa phương để so sánh Ngược lại, các luận văn viết về kiểm tra, thanh tra thuế của các CQT địa phương lại không so sánh với số liệu bình quân chung về kết quả kiểm tra, thanh tra của toàn ngành Thuế

Một số tiêu chí đánh giá rủi ro mà các công trình đã công bố đến nay đã không còn tính cập nhật Hiện nay, các tiêu chí lập kế hoạch kiểm tra, thanh tra dựa trên rủi ro đã được ngành Thuế thay đổi, bổ sung hoàn thiện tương đối nhiều

Luận án sẽ kế thừa, vận dụng một số nền tảng lý luận và thực tiễn về quản lý rủi ro đã được đề cập ở một số công trình khoa học đã công bố ở Việt Nam thời gian qua để đi sâu nghiên cứu, tìm tòi hướng đi riêng của mình

1.2 CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU NƯỚC NGOÀI

Trên thế giới có rất nhiều công trình nghiên cứu về quản lý rủi ro và một số công trình nghiên cứu về quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế Tiêu biểu là các công trình nghiên cứu sau:

(1) Quĩ Tiền tệ quốc tế (IMF) (2005), Thanh tra đối tượng nộp thuế lớn tại Châu Á - Thái Bình Dương, Tài liệu hội thảo khoa học

Năm 2005 Quĩ Tiền tệ thế giới (IMF) tổ chức Hội thảo "Thanh tra đối tượng nộp thuế lớn tại Châu Á - Thái Bình Dương", 17 nước đang phát triển trong khu

vực tham gia, trong đó có Việt Nam Nội dung Hội thảo đã thảo luận về chuẩn mực thanh tra, qui trình thực hiện thanh tra, nhận diện và quản lý rủi ro về thuế Tuy nhiên, các báo cáo hội thảo cũng chỉ mang tính trao đổi kinh nghiệm thực tiễn và khuyến nghị xem xét, áp dụng phù hợp với đặc điểm mỗi quốc gia

(2) Ủy ban châu Âu (EC) (2006), Hướng dẫn về quản lý rủi ro trong quản lý thuế (Nguyên bản tiếng Anh: Risk management guide for tax administration) Tài

liệu này giới thiệu khuôn khổ lý thuyết và thực tiễn về quản lý thuế rủi ro trong quản lý thuế với những vấn đề cơ bản như: Giới thiệu chung về rủi ro và quản lý thuế rủi ro; quy trình quản lý rủi ro; các nguyên tắc quản lý rủi ro; phân tích rủi ro; xếp hạng rủi ro; đánh giá rủi ro; sử dụng công nghệ thông tin và các kỹ thuật tính toán trong quản lý rủi ro; thực tiễn quản lý rủi ro trong quản lý thuế ở một số nước châu Âu: Anh, Đức, Hà Lan, Ý, Hy Lạp, Ba Lan Riêng trường hợp của Hy Lạp, tài liệu này tập trung giới thiệu về quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế

(3) Margaret Cotton (2006), Lựa chọn đối tượng thanh tra thuế (Nguyên bản tiếng Anh: Sellecting cases for auditing) Nghiên cứu này giới thiệu phương pháp

lựa chọn đối tượng thanh tra thuế dựa trên mô hình tuân thủ (ATO) và kỹ thuật quản lý rủi ro Nghiên cứu này lấy ví dụ thực tiễn tại Niu Di-lân để minh chứng cho các đánh giá, nhận định Theo đó, nghiên cứu này nhấn mạnh tầm quan trọng và ý nghĩa của ứng dụng kỹ thuật quản lý rủi ro để lựa chọn đối tượng thanh tra thuế Nghiên cứu cũng nêu những công việc cụ thể gắn với quy trình thu thập, xử lý thông tin và ứng dụng kỹ thuật quản lý rủi ro để lựa chọn đối tượng thanh tra thuế

(4) Ủy ban châu Âu (EC) (2010), Hướng dẫn về quản lý rủi ro tuân thủ trong quản lý thuế (nguyên bản tiếng Anh: Compliance risk management guide for tax adimistration) Tài liệu này giới thiệu khuôn khổ lý thuyết về mô hình quản lý

rủi ro tuân thủ trong quản lý thuế với những vấn đề cơ bản như: môi trường quản lý rủi ro tuân thủ của người nộp thuế; các vấn đề cơ bản trong quy trình quản lý rủi ro như: nhận diện rủi ro, phân tích rủi ro, đánh giá rủi ro và xử lý rủi ro Đặc biệt, tài

liệu này đã giới thiệu kinh nghiệm áp dụng quản lý rủi ro vào hoạt động quản lý thuế và thanh tra thuế ở trên 20 nước trên thế giới với những mô tả kỹ lưỡng về cách thức áp dụng, những kết quả đạt được và những vấn đề cốt yếu rút ra từ những trường hợp thực tiễn đó

(5) Muwer Sultan Khwaja, Rajul Awasthi and Jan Loeprick (2011), Thanh tra trên cơ sở quản lý rủi ro: Phương pháp tiếp cận và kinh nghiệm một số nước (Nguyên bản tiếng Anh: risk-based audit: Approaches and countries experiences)

Đây là cuốn sách chuyên khảo công phu chuyên sâu về ứng dụng kỹ thuật quản lý rủi ro vào hoạt động thanh tra thuế Cuốn sách này có thể coi là cuốn cẩm nang về ứng dụng kỹ thuật quản lý rủi ro vào hoạt động thanh tra thuế Cuốn sách cung cấp khuôn khổ lý thuyết khá đầy đủ và toàn diện về ứng dụng kỹ thuật quản lý rủi ro vào hoạt động thanh tra thuế, từ những khái niệm cơ bản đến các kỹ thuật phân tích, các nội dung và quy trình cụ thể để ứng dụng quản lý rủi ro vào hoạt động thanh tra thuế Đặc biệt, những điều quan trọng nhất được rút ra từ cuốn sách rất hữu ích cho việc nghiên cứu ứng dụng quản lý rủi ro vào hoạt động thanh tra thuế là: (i) Để nâng cao hiệu quả ứng dụng kỹ thuật quản lý rủi ro thì thông tin về người nộp thuế

là yếu tố quan trọng hàng đầu, để có được thông tin phải dựa vào thông tin từ bên thứ ba trên cơ sở đánh giá sự phù hợp với cơ sở dữ liệu kê khai đáng tin cậy của người nộp thuế; (ii) Việc thanh tra thuế nhất thiết phải dựa trên cơ sở phân tích rủi

ro thì mới đạt hiệu quả cao; (iii) Muốn ứng dụng quản lý rủi ro vào thanh tra thuế hiệu quả thì phải chuẩn hóa các chuẩn mực và yêu cầu đối với kế toán doanh nghiệp; (iv) Cần tạo lập hành lang pháp lý toàn diện để áp dụng thống nhất các quy trình và thủ tục thanh tra thuế; (v) Cần đảm bảo cung cấp thông tin kịp thời, đầy đủ, chính xác cho việc ra các quyết định quản lý thuế và hoàn thiện chính sách thuế

(6) ECOPA (2010), Thông lệ quốc tế về lựa chọn trường hợp thanh tra dựa trên rủi ro, Tài liệu quốc tế

Tài liệu tập trung vào các kỹ thuật phân tích sử dụng trong các chiến lược thanh tra dựa trên rủi ro, đồng thời nêu lên các thách thức chính khi sử dụng các kỹ thuật, đặc biệt ở các nền kinh tế chuyển đổi và đang phát triển Tài liệu chỉ ra rằng lựa chọn thanh tra dựa trên rủi ro phụ thuộc rất lớn vào việc tin học hóa và công nghệ thông tin để xây dựng và quản lý các các dữ liệu lớn chứa các thông tin liên

quan đến DN Việc sử dụng công nghệ thông tin là điều kiện tiên quyết để tránh khó khăn trong việc thiết kế hệ thống thanh tra dựa trên rủi ro: để xây dựng cơ sở

dữ liệu thông tin DN thì đòi hỏi phải xác định rõ các mục tiêu và tiêu chí lựa chọn thanh tra, để xác định và lựa chọn những DN có rủi ro cao thì phải phân tán điểm rủi ro thông qua việc quản lý thuế và nạp vào quy trình ra quyết định lựa chọn trường hợp thanh tra

Một điểm đáng lưu ý là tài liệu đưa ra các mô hình lựa chọn trường hợp thanh tra theo công nghệ thông tin, sử dụng các tham số, hàm hồi quy tuyến tính phức tạp của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) để tính điểm rủi ro nên rất khó áp dụng cho điều kiện công nghệ thông tin còn chưa phát triển và trình độ tin học hạn chế của cán bộ thanh tra thuế Việt Nam hiện nay Hệ thống cơ sở dữ liệu của thanh tra thuế hiện nay còn nghèo nàn nên việc tính toán các tham số, điểm rủi ro theo thông lệ quốc tế sẽ chưa thể cho kết quả chính xác như mong muốn

1.3 SỰ KHÁC BIỆT CỦA LUẬN ÁN SO VỚI CÁC NGHIÊN CỨU TRƯỚC

Cho đến nay, ở nước ta chưa có một công trình nghiên cứu nào ở cấp độ tiến

sĩ liên quan trực tiếp đến áp dụng quản lý rủi ro trong thanh tra thuế Các công trình nghiên cứu đã công bố có liên quan đến quản lý rủi ro trong thanh tra thuế chủ yếu

ở cấp độ thạc sĩ và thường nghiên cứu gộp chung cả quản lý rủi ro trong kiểm tra thuế và quản lý rủi ro trong thanh tra thuế Thanh tra thuế với vai trò hết sức quan trọng đối với quản lý thuế, cần được nghiên cứu riêng để phát huy hết được khả năng vốn có của nó Tác giả của Luận án nhận thấy, việc nghiên cứu các cơ chế và phương thức áp dụng quản lý rủi ro là một trong những giải pháp quyết định để góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động thanh tra thuế, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính thuế những năm tới

Qua nội dung tóm tắt các công trình đã nghiên cứu về vấn đề này cho thấy, đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu một cách đầy đủ và toàn diện các vấn đề

lý luận về quản lý rủi ro trong thanh tra thuế Một số vấn đề khá quan trọng liên quan đến quản lý rủi ro trong thanh tra vẫn chưa có câu trả lời đầy đủ, đó là các vấn đề: Xây dựng cơ sở dữ liệu tập trung về DN phục vụ phân tích rủi ro, chuẩn hóa các tiêu chí phân loại rủi ro về thuế của DN, ứng dụng phần mềm phân tích rủi ro và

chấm điểm rủi ro tự động, rà soát kết quả phân tích rủi ro so với thực tế thanh tra

DN, mô hình tổ chức thanh tra thuế theo quản lý rủi ro, các điều kiện về pháp lý cho việc hoàn thiện áp dụng quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế đối với DN

Luận án là công trình nghiên cứu khoa học chuyên sâu về quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế đối với các DN ở Việt Nam với hàm lượng nghiên cứu lớn

Một khác biệt nữa là Luận án nghiên cứu trong phạm vi kết quả thanh tra các

DN trong toàn ngành Thuế và có so sánh số trung bình toàn ngành với một số Cục Thuế điển hình Thời gian đánh giá thực trạng là giai đoạn 2009 - 2014 không trùng lặp với các công trình đã công bố trước Lộ trình áp dụng các giải pháp kiến nghị cho giai đoạn cụ thể từ 2015 - 2020 và tầm nhìn đến năm 2025

Luận án khác các nghiên cứu khác là phần lý luận phân tích khái quát, toàn diện, riêng biệt về quản lý rủi ro trong thanh tra thuế, bổ sung một số vấn đề lý luận mới về quản lý rủi ro trong thanh tra thuế, nêu cách tính cụ thể, ý nghĩa của các tiêu chí đánh giá rủi ro trong thanh tra thuế đối với DN về mặt định lượng và định tính Đặc biệt, luận án phát triển, bổ sung lý luận về áp dụng quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế đối với DN thể hiện ở việc giới thiệu các tiêu chí đánh giá kết quả áp dụng quản lý rủi ro vào hoạt động thanh tra thuế đối với DN và phân tích rõ các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý rủi ro trong thanh tra thuế Các tiêu chí đánh giá kết quả áp dụng quản lý rủi ro vào hoạt động thanh tra thuế đối với DN là cơ sở để đánh giá thực trạng vấn đề cần nghiên cứu của đề tài Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý rủi ro trong thanh tra thuế là mấu chốt để tác giả đề ra các giải pháp áp dụng quản lý rủi ro trong thanh tra thuế ở nước ta thời gian tới

Khác các luận án và công trình khoa học đã công bố trước, luận án đánh giá một cách có hệ thống về thực trạng quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế ở Việt Nam theo các tiêu chí rủi ro (định lượng và định tính) đã đề cập ở phần lý luận, dùng phương pháp khảo sát định lượng để đánh giá, phân tích các ưu điểm và hạn chế của quản lý rủi ro, chỉ ra nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế liên quan đến quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế

Luận án đề xuất các giải pháp trực tiếp, thúc đẩy, nâng cao hiệu quả áp dụng quản lý rủi ro vào hoạt động thanh tra thuế thông qua tác động, phát huy các nhân tố

tích cực, hạn chế các nhân tố ảnh hưởng tiêu cực Các giải pháp nhấn mạnh đến giải pháp nội lực từ bộ phận thanh tra của CQT, coi việc nâng cao chất lượng quản lý rủi

ro cần phải cải cách từ chính yếu tố bên trong CQT chứ ít đề cập đến nhân tố từ phía DN, đồng thời cũng nêu lên những điều kiện để thực hiện các giải pháp đó… Đây là cách tiếp cận chưa được nghiên cứu sâu, khoa học và có hệ thống ở các công trình nghiên cứu về quản lý rủi ro trong thanh tra thuế đã công bố trước

Đặc biệt, trước đây cơ quan thuế chỉ chú trọng ứng dụng phân tích rủi ro trong khâu lập kế hoạch thanh tra nên kết quả chưa được như mong đợi Hướng tiếp cận của luận án sẽ là đi sâu nghiên cứu việc áp dụng quản lý rủi ro cả từ khâu lập kế hoạch thanh tra đến khâu tiến hành thanh tra thuế, quá trình ra kết luận thanh tra thuế thông qua việc kiến nghị áp dụng một số tiêu chí phân tích rủi ro, phương pháp lựa chọn nội dung thanh tra, chọn mẫu tài liệu thanh tra… là những giải pháp mang tính khả thi, tính ứng dụng cao và đây cũng là những điểm rất khác biệt căn bản với các công trình đã công bố trước đây

Tóm lại, nghiên cứu tổng quan các công trình đã công bố liên quan đến quản

lý rủi ro trong thanh tra thuế là vấn đề hết sức quan trọng Qua nghiên cứu cho thấy, đến nay có một số công trình đề cập đến rủi ro trong hoạt động thanh tra, kiểm tra thuế ở phạm vi địa phương và ở phạm vi toàn ngành Thuế Tuy nhiên, chưa có công trình nghiên cứu nào nghiên cứu chuyên sâu về quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế đối với các DN trên phạm vi toàn quốc Bởi vậy, đề tài luận án này không trùng lặp với các công trình nghiên cứu trước đó Luận án sẽ kế thừa những vấn đề

lý luận, ưu điểm đã đạt được của các công trình nghiên cứu trước đó, khai thác các vấn đề chưa được nghiên cứu, đồng thời sẽ đi theo hướng riêng, hướng mới với những phân tích, biện giải chặt chẽ mang tính biện chứng cao để giải quyết vấn đề nghiên cứu một cách khoa học, có tính kế thừa, liên kết và đạt được mục tiêu

nghiên cứu của Luận án

Chương 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ RỦI RO

2.1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ THANH TRA THUẾ

2.1.1 Khái niệm thanh tra thuế

Theo từ điển Bách khoa toàn thư mở Wikipedia: thanh tra thuế (tax auditing) được hiểu là “The examination of a taxpayer’s documents by a tax agency to verify if they have complied the tax law” Tức là, “Là hoạt động do CQT tiến hành nhằm kiểm tra tài liệu của người nộp thuế để xác định sự tuân thủ pháp luật của người nộp thuế”

Theo từ điển tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học, thanh tra là "kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp" [62, tr1170] Với ý nghĩa, thanh tra bao hàm nghĩa kiểm soát nhằm: “Xem xét, phát hiện và ngăn chặn những

gì trái với quy định”

Từ điển pháp luật Anh - Việt, động từ "inspect" có nghĩa là "thanh tra" và được giải thích là hoạt động kiểm tra, kiểm soát, kiểm kê đối với đối tượng bị thanh tra

Trong các từ điển Anh - Anh hiện hành thì phần lớn giải thích “inspect” dạng động từ được hiểu là hoạt động kiểm tra một cách cẩn thận, chính xác nhằm mục đích xác minh, hoạt động đó được thực hiện công khai, chuyên nghiệp Còn ở dạng danh từ “inspectorate” lại được giải thích như là một cơ quan, tổ chức làm nhiệm vụ thanh tra (Từ điển Anh- Anh- Việt)

Từ điển Luật học (tiếng Đức) giải thích "thanh tra là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định - sự tác động có tính trực thuộc"

Thanh tra (động từ trong tiếng Anh là Inspect) xuất phát từ gốc Latinh (Inspectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một đối tượng nhất định

Giáo trình Nghiệp vụ công tác thanh tra của Trường Cán bộ thanh tra (Thanh tra Chính phủ): “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước, là hoạt động kiểm tra, xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc

thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân; được thực hiện bởi một cơ quan chuyên trách theo một trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực, góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực của hoạt động quản lý nhà nước, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân” [57, tr.12] Đây được xem là một khái niệm tương đối toàn diện và đầy đủ, thể hiện rõ được bản chất của hoạt động thanh tra

Theo Giáo trình nghiệp vụ thuế của Học viện Tài chính: “Thanh tra thuế là hoạt động kiểm tra của tổ chức chuyên trách làm công tác kiểm tra của CQT đối với đối tượng thanh tra nhằm phát hiện, ngăn chặn và xử lý những hành vi trái pháp

luật” [24, tr.491]

Có thể nói, trong lịch sử phát triển xã hội, khái niệm thanh tra ra đời từ khi

có Nhà nước và sự tồn tại của nó đi liền với tồn tại của quản lý nhà nước Các Nhà nước đều có chung quan điểm: thanh tra là một loại hình, công cụ của quyền lực của nhà nước

Trên thế giới, mỗi Nhà nước lại có phương thức thiết lập, sử dụng hệ thống,

tổ chức thanh tra với cách thức khác nhau, tùy thuộc vào cấu trúc quản lý của Nhà nước đó Có quốc gia trao quyền thanh tra cho một cơ quan của hệ thống lập pháp (Quốc hội, Thượng viện, Hạ viện); có quốc gia trao nhiệm vụ thanh tra cho cơ quan hành pháp, là hoạt động thanh tra của Tổng thống, Thủ tướng hoặc có phân công, phân cấp về cho các ngành quản lý để phục vụ quản lý (đa phần các nước áp dụng

mô hình này)

Từ những khái niệm, giải nghĩa như trên, cùng với thực tế áp dụng tại mỗi quốc gia hiện nay, có thể hiểu thanh tra với vai trò là danh từ chung là một thực thể pháp lý, một thiết chế nhà nước về thanh tra để chỉ cơ quan, tổ chức thanh tra hoặc

bộ phận, lĩnh vực thanh tra nhất định

Hoạt động của cơ quan, tổ chức thanh tra là nhân danh quyền lực công hướng đến, tác động đến đối tượng bị quản lý để nâng cao ý thức tuân thủ, ngăn chặn, phòng ngừa các hành vi vi phạm pháp luật, bảo vệ pháp luật, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, đồng thời góp phần hoàn thiện chính sách, pháp luật

Đối với Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, ngay từ những ngày đầu thành lập nước, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64-SL ngày 23 tháng 11 năm 1945 thành lập Ban Thanh tra đặc biệt, là tiền thân của Thanh tra Nhà nước sau này và Thanh tra Chính phủ hiện nay Trong suốt chiều dài lịch sử của Nhà nước Việt Nam, Thanh tra luôn được quan tâm, coi trọng, được ghi nhận trong văn bản pháp luật cao nhất là Hiến pháp

Hiến pháp Việt Nam năm 1980 sử dụng thuật ngữ “thanh tra” với ý nghĩa là một chức năng của cơ quan quản lý nhà nước Hiến pháp Việt Nam năm 1992 quy định Chính phủ có nhiệm vụ “tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê, thống kê của Nhà nước; công tác thanh tra và kiểm tra Nhà nước, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy Nhà nước” (Điều 112) Hiến pháp Việt Nam năm 2013 qui định Chính phủ có nhiệm vụ “tổ chức công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại,

tố cáo, phòng, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước” (Điều 96)

Tiếp tục cụ thể hóa các qui định của Hiến pháp, Quốc hội, Chính phủ đã ban hành hệ thống các văn bản pháp luật về thanh tra, một số văn bản pháp luật ban hành gần đây như sau:

Lần đầu tiên, Pháp lệnh Thanh tra được ban hành ngày 29 tháng 3 năm 1990 Theo đó, qui định hoạt động thanh tra của các tổ chức thanh tra được xác định là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý Nhà nước

Luật Thanh tra số 22/2004/QH11 ngày 15 tháng 6 năm 2004, trong luật này qui định rõ hơn về mục đích, phạm vi hoạt động thanh tra, loại hình thanh tra (thanh tra nhà nước, thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành), theo đó hoạt động thanh tra nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật; góp phần hoàn thiện chính sách, pháp luật; phát huy nhân tố tích cực

Luật Thanh tra số 56/2010/QH12 ngày 15 tháng 11 năm 2010 có giải thích

về thanh tra nhà nước, thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành

“Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành.”

“Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao”

“Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó”

“Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành là cơ quan thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực, bao gồm tổng cục, cục thuộc bộ, chi cục thuộc sở được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành”

Theo Nghị định số 07/2012/NĐ-CP ngày 09 tháng 02 năm 2012 của Chính phủ hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra, nêu: Tổng cục Thuế, Cục Thuế, Chi cục Thuế được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực thuế (Điều 6, Điều 7, Điều 8)

Từ việc tổng hợp, phân tích các khái niệm, quan niệm, qui định pháp luật nêu trên Tác giả luận án đưa ra khái niệm riêng về thanh tra thuế:

Thanh tra thuế là hoạt động thanh tra chuyên ngành, được tiến hành bởi, cơ

quan quản lý chuyên ngành Thuế (cơ quan thuế) đối với các tổ chức, cá nhân (người nộp thuế) trong việc thực hiện pháp luật về thuế, xử lý các vi phạm pháp luật thuế nhằm đạt được các mục tiêu của quản lý thuế

Khái niệm trên được hiểu trên cơ sở không bao gồm hoạt động thanh tra

về thuế của các cơ quan quản lý nhà nước có chức năng quản lý về tài chính thực hiện thanh tra, kiểm tra về tài chính, có lồng ghép nội dung thanh tra thuế như: Các tổ chức Thanh tra Tài chính, Kiểm toán nhà nước, Thanh tra Chính phủ, Cơ quan Hải quan

2.1.2 Đặc điểm của thanh tra thuế

Thanh tra thuế mang những đặc điểm chung của thanh tra và đồng thời cũng

có những đặc điểm riêng của thanh tra chuyên ngành, đó là:

Thứ nhất, thanh tra thuế “luôn luôn áp dụng quyền năng của Nhà nước

trong quá trình hoạt động của mình và nó nhân danh Nhà nước khi áp dụng quyền năng đó” [57, tr.11] Thanh tra thuế là hoạt động quyền lực của cơ quan

quản lý Nhà nước trong lĩnh vực thuế, là một chức năng của cơ quan thuế trong thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước được giao, hoạt động thanh tra thuế là thực thi quyền lực của chủ thể quản lý (Cơ quan thuế) đối với đối tượng quản lý (Người nộp thuế)

Thứ hai, thanh tra thuế là một giai đoạn (một khâu) của chu trình quản lý

thuế, trong chu trình đó thanh tra thuế là khâu hậu kiểm, với chức năng kiểm tra, giám sát tuân thủ của CQT Tuy nhiên, thanh tra thuế không tách rời, mà nó có tác động tương tác đến các giai đoạn khác trong chu trình quản lý thuế: kê khai thuế, tuyên truyền hỗ trợ và cưỡng chế nợ thuế

Thứ ba, thanh tra thuế được thực hiện theo một quy trình thanh tra chặt

chẽ, được pháp luật công nhận, là hoạt động mang tính chuyên môn hóa cao Trong qui trình thanh tra đó, từng bước tiến hành được qui định cụ thể về cách thức tiến hành, nội dung công việc, mục tiêu đạt được và phân công, trách nhiệm

rõ ràng cho từng bộ phận, từng cán bộ tham gia quy trình Nói cách khác, toàn

bộ qui trình thanh tra được chuẩn hóa từng khâu, từng công việc Việc tiến hành thanh tra phải có chương trình, kế hoạch, nội dung, mục đích định trước, có quyết định thanh tra, kết quả thanh tra được ghi nhận bằng văn bản và là cơ sở cho việc ra kết luận thanh tra

Thứ tư, như các loại hình thanh tra khác, thanh tra thuế cũng có tính độc lập

tương đối Đây là đặc điểm vốn có, xuất phát từ bản chất của thanh tra, đặc điểm này giúp phân biệt rõ hơn giữa hoạt động thanh tra thuế với các hoạt động chức năng khác trong bộ máy quản lý thuế Tính độc lập tương đối được thể hiện rõ nét trên cả hai phương diện: i) về nghiệp vụ chuyên môn, thanh tra độc lập trong xây dựng kế hoạch, tổ chức thực hiện thanh tra, ra kết luận thanh tra và chịu trách nhiệm

về kết luận thanh tra của mình; ii) hoạt động thanh tra thuế chỉ tuân theo pháp luật

Thứ năm, xét theo chức năng của quản lý thuế thì thanh tra thuế là công cụ,

phương tiện để nhà nước quản lý thuế Các cơ quan, tổ chức và cá nhân có các hoạt động trong phạm vi điều chỉnh của các luật thuế, chịu sự quản lý nhà nước trong lĩnh vực thuế là đối tượng để tiến hành thanh tra thuế Đặc điểm này làm rõ thêm sự khác biệt của thanh tra thuế với thanh tra lĩnh vực khác trên các mặt chủ yếu sau:

Hệ thống pháp luật chuyên ngành được sử dụng cho hoạt động thanh tra thuế được dựa vào các quy định của Luật Quản lý thuế và các luật thuế, phí và lệ phí, trong quá trình thanh tra còn sử dụng một số luật chuyên ngành khác có liên quan nhằm tính toán, xác định chính xác nghĩa vụ thuế phải nộp của DN

Đối tượng thanh tra thuế là các tổ chức, cá nhân (NNT) có hoạt động thu nộp thuế trong xã hội nên tương đối rộng, hoạt động ở nhiều ngành nghề, lĩnh vực khác nhau nên đòi hỏi người cán bộ thanh tra phải có kiến thức bao quát và đa dạng

Thanh tra thuế góp phần làm tăng thu cho NSNN, kết quả thanh tra thuế, CQT truy thu vào NSNN số thuế phát hiện gian lận, trốn lậu, tiền phạt, đồng thời có tính răn đe, chấn chỉnh việc thực thi pháp luật về thuế đối với NNT

Phân biệt giữa thanh tra thuế và kiểm tra thuế:

Giáo trình Nghiệp vụ thuế - Học viện Tài chính, kiểm tra thuế “là hoạt động của CQT xem xét tình hình thực tế của đối tượng kiểm tra, từ đó đối chiếu với chức năng, nhiệm vụ, yêu cầu đặt ra đối với đối tượng kiểm tra để có những nhận xét,

đánh giá” [24, tr.491]

Về mặt lý luận và thực tiễn, thanh tra, kiểm tra thuế là một chức năng cơ bản của cơ quan thuế nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật thuế của người nộp thuế Trong phạm vi luận án này, việc so sánh, phân biệt giữa thanh tra thuế và kiểm tra thuế được dựa theo những lý luận và qui định của pháp luật của Việt Nam

Những điểm giống nhau của thanh tra thuế và kiểm tra thuế, đó là:

Về mục đích, thanh tra thuế, kiểm tra thuế đều hướng đến mục đích nhằm

ngăn ngừa, phát hiện, xử lí những hành vi vi phạm pháp luật thuế; phát hiện những sơ hở, thiếu sót trong cơ chế, chính sách, pháp luật về thuế để kịp thời điều chỉnh, bổ sung; thúc đẩy NNT tự giác tuân thủ pháp luật thuế, qua đó nâng cao hiệu quả quản lý thuế, thúc đẩy cải cách thủ tục hành chính thuế; góp phần bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước và NNT

Về đối tượng, có chung đối tượng là người nộp thuế (tổ chức, cá nhân, hộ gia

đình) có kê khai nộp thuế theo quy định của pháp luật về thuế

Về nội dung, thanh tra thuế, kiểm tra thuế đều có nội dung là xem xét việc

chấp hành pháp luật thuế của NNT

Về cách thức, phương pháp tiến hành, thanh tra thuế, kiểm tra thuế đều dựa

trên những tài liệu thực tế, truy lần lại dữ liệu, tính toán lại và xác minh số liệu của NNT để tiến hành phân tích, đánh giá, phát hiện ra những vi phạm về thuế, xác định

nguyên nhân và kiến nghị xử lý theo qui định pháp luật về thuế,

Điểm khác biệt giữa thanh tra thuế và kiểm tra thuế đó là

Những so sánh khác biệt sau đây được phân tích dựa trên những qui định pháp luật hiện hành của nhà nước Việt Nam về thanh tra thuế và kiểm tra thuế

Về chủ thể tiến hành, theo các qui định pháp luật hiện hành thì chủ thể thực

hiện thanh tra thuế là bộ phận được giao nhiệm vụ chuyên trách về công tác thanh tra thuộc CQT, còn chủ thể của kiểm tra thuế bao gồm bộ phận được giao nhiệm vụ kiểm tra, bộ phận chức năng chuyên môn khác và thậm chí là bộ phận thanh tra cũng tiến hành kiểm tra Như vậy chủ thể của kiểm tra bao trùm cả chủ thể của thanh tra

Về đối tượng, thanh tra thuế thường tập trung đối với những đối tượng có qui

mô lớn, hoạt động phức tạp Kiểm tra thuế thường có phạm vi rộng, diễn ra liên tục,

ở nhiều khâu với hình thức đa dạng

Về nội dung, thanh tra thuế thường xem xét lại những sự việc, hành vi đã xảy

ra ở trong quá khứ, tách rời với thời điểm tiến hành thanh tra Trong khi đó, nội dung của kiểm tra thuế bao gồm cả những vấn đề trong quá khứ và trong hiện tại, đang xảy ra Thông thường, nội dung kiểm tra bao gồm cả kiểm tra trước, kiểm tra trong và kiểm tra sau đối với các hoạt động kinh tế

Về thời gian, một cuộc thanh tra thuế thường cho phép thời gian tiến hành

dài hơn so với thời gian một cuộc kiểm tra thuế, sự khác biệt này xuất phát từ đặc điểm đối tượng thanh tra, tính chất các vụ việc tiến hành của thanh tra thuế thường tinh vi, phức tạp hơn

Về hình thức tổ chức, khi tiến hành thanh tra thuế phải có quyết định thanh

tra, thành lập đoàn thanh tra, còn kiểm tra thuế không nhất thiết phải thành lập đoàn kiểm tra và không cần có quyết định kiểm tra tùy theo từng loại hoạt động kiểm tra Luật Thanh tra năm 2010 cho phép trong một số trường hợp thanh tra chuyên ngành được tiến hành thanh tra độc lập (cá nhân tiến hành thanh tra), tuy nhiên trong thực

tế chưa triển khai qui định này

Về biện pháp áp dụng, theo qui định của Luật Thanh tra, Luật Quản lý thuế

thì trong quá trình thanh tra, thanh tra thuế được áp dụng các biện pháp mạnh hơn như: tạm giữ tang vật, tài liệu; khám nơi cất giấu tang vật, tài liệu

Về trình độ nghiệp vụ, xuất phát từ đặc điểm, mục đích, yêu cầu của hoạt

động thanh tra và đối tượng thanh tra thuế, đòi hỏi cán bộ thuế không chỉ có trình

độ chuyên môn cao, am hiểu nghiệp vụ, mà còn cần có những kiến thức chuyên sâu

về ngành nghề, lĩnh vực hoạt động của đối tượng thanh tra, do nội dung thanh tra thuế thường là những vấn đề phức tạp, bản chất vấn đề thường được che giấu có chủ ý nên khó nhận biết Nội dung của kiểm tra thuế thường ít phức tạp hơn nên không nhất thiết đòi hỏi trình độ nghiệp vụ như thanh tra thuế

Về cách thức công bố kết quả, kết quả của một cuộc thanh tra được công bố

bằng Kết luận thanh tra của người ra quyết định thanh tra, kết quả của một cuộc kiểm tra là Biên bản kiểm tra được kết giữa Trưởng đoàn kiểm tra với người đại diện pháp luật của đối tượng kiểm tra

Những phân tích, so sánh nêu trên chỉ là tương đối theo qui định hiện hành, còn về bản chất hoạt động thì việc tiến hành thanh tra thuế hoặc kiểm tra thuế đều phải tiến hành những thao tác nghiệp vụ tương tự như nhau Tuy nhiên, trong tổ chức quản lý thì việc phân biệt này không chỉ có ý nghĩa làm rõ về mặt lý luận mà còn có ý nghĩa về mặt thực tiễn trong tổ chức, điều hành giữa thanh tra và kiểm tra, giảm phiền hà cho đối tượng thanh tra, kiểm tra, nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác quản lý thuế

2.1.3 Nội dung thanh tra thuế

Các nội dung của thanh tra thuế chính là thanh tra việc chấp hành các qui định của pháp luật về thuế Theo đó, thông thường và chủ yếu là các nội dung sau:

Một là, thanh tra những thông tin chung, hồ sơ pháp lý về DN (mã số DN,

địa điểm, ngành nghề kinh doanh chính, mã số thuế, vốn đầu tư, thời gian thực tế kinh doanh ) nhằm xác định tính trung thực giữa hồ sơ pháp lý của DN với thực tế hoạt động của DN nhằm phát hiện những sai sót, gian lận trong kê khai đăng ký thuế Trong đó, qui mô và ngành nghề kinh doanh cần được coi trọng xem xét vì đây là khâu đầu tiên trong quy trình quản lý thu thuế để tránh bỏ sót đối tượng nộp thuế, đối tượng chịu thuế và là cơ sở để xem xét việc áp dụng kê khai các thuế xuất

Hai là, thanh tra việc chấp hành các qui định của pháp luật về kế toán, thống

kê như việc mở sổ sách kế toán, chế độ kế toán đang áp dụng, năm tài chính, quản

lý lưu trữ hoá đơn, chứng từ kế toán

Nội dung thanh tra này là “kiểm tra việc mở sổ sách kế toán; việc quản lý và

sử dụng các loại chứng từ, hóa đơn theo chế độ quy định; hình thức hạch toán, chế

độ ghi chép cập nhật sổ sách…” [24, tr.502]

Việc thực hiện chế độ kế toán, chuẩn mực kế toán, sổ kế toán, chứng từ kế toán có liên quan chặt chẽ đến việc khai thuế và nộp thuế của DN Do vậy, việc xem xét tính trung thực, hợp lý của các loại chứng từ kế toán (hóa đơn mua, bán hàng hóa, dịch vụ, chứng từ thu, chi, các phiếu kế toán, chứng từ hạch toán…) nhằm xác định chính xác các căn cứ tính thuế, ngăn chặn việc hạch toán, báo cáo sai để trốn, tránh thuế Do đó, đây là một nội dung thanh tra quan trọng, thực hiện tốt nội dung thanh tra này sẽ tạo tiền đề cho nội dung thanh tra việc thực hiện kê khai thuế, tính thuế và nộp thuế

Ba là, thanh tra việc thực hiện kê khai thuế và nộp thuế

Nội dung thanh tra này là “Kiểm tra căn cứ tính thuế thực hiện thông qua việc xem xét, đối chiếu các sổ sách kế toán, chứng từ hóa đơn và các tài liệu có liên quan: tờ khai, bảng kê mua vào bán ra, tờ khai tự quyết toán,… DN tự tính so với các quy định hiện hành và thực tế sản xuất kinh doanh để phát hiện số thuế đơn vị khai thiếu, số thuế ẩn lậu…” [24, tr.503]

Kết quả của nội dung thanh tra này nhằm làm rõ tính hợp lý của các tờ khai thuế, cách tính thuế có phù hợp với báo cáo tài chính, các hợp đồng kinh tế gốc, sổ sách, chứng từ, hóa đơn hay không….Đây là một nội dung rất quan trọng trong hoạt động thanh tra thuế, đòi hỏi cán bộ thuế phải nắm vững nội dung quy định của các sắc thuế, các văn bản hướng dẫn thực hiện, đồng thời thông thạo nghiệp vụ kế toán

Bước cuối cùng trong nội dung thanh tra này là xem xét việc kê khai và nộp thuế của DN có đảm bảo theo đúng các qui định hiện hành hay không, số tiền thuế

đã được nộp vào ngân sách nhà nước hay chưa? nếu nợ đọng thì xác định nguyên nhân nợ để đôn đốc thu nợ

Tóm lại, trên đây là một số nội dung trọng yếu, bắt buộc phải được thực hiện trong hoạt động thanh tra thuế tại DN Trong thực tế, tùy theo yêu cầu của từng

cuộc thanh tra, khả năng về nguồn lực, về thời gian mà CQT có thể giới hạn, trọng tâm nội dung thanh tra cho phù hợp VD: Nội dung thanh tra có thể theo một chuyên đề nhất định như: thanh tra nợ đọng thuế, chống chuyển giá; hoặc có thể chỉ tập trung vào việc thực hiện một sắc thuế nào đó: Thuế Giá trị gia tăng, Thuế Thu nhập DN, Thuế Tiêu thụ đặc biệt, Thuế thu nhập cá nhân….để có thể hoàn thành hiệu quả nhất cuộc thanh tra, thì tất cả phải dựa trên cơ sở phân tích rủi ro để xác định trọng tâm nội dung thanh tra thuế

2.2 QUẢN LÝ RỦI RO TRONG THANH TRA THUẾ ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP 2.2.1 Khái niệm rủi ro và quản lý rủi ro

Trong cuộc sống cũng như trong bất kỳ lĩnh vực nào đều tiềm ẩn khả năng xảy ra những sự việc mà chúng ta không mong đợi, không thể tránh khỏi hoàn toàn, người ta gọi đó là rủi ro Rủi ro có thể được hiểu là một thuật ngữ dùng để chỉ khả năng xảy ra những biến cố bất thường và mang lại kết quả không mong đợi

Con người không thể biết chắc chắn rủi ro có xảy ra hay không, bởi rủi ro là

sự kiện có thể xảy ra trong tương lai, không chắc chắn, không thể đoán trước được

và không xác định trước được thiệt hại hoặc lợi ích nào đó Chỉ khi nào rủi ro xảy ra người ta mới tính toán được mức độ thiệt hại (hoặc lợi ích) do nó gây ra, đôi khi con số thống kê chỉ mang tính chất tương đối vì rủi ro không chỉ là thiệt hại về vật chất - con người có thể đo đếm được, mà còn gây ra thiệt hại về tinh thần…

Hiểu theo nghĩa thông thường thì rủi ro là hậu quả hoặc tổn thất có thể xảy ra trong tương lai đối với các chủ thể có liên quan mà nguyên nhân là những sự kiện phát sinh trong thực tế Sự kiện phát sinh (nguyên nhân của hậu quả, tổn thất) có thể

do ý chí chủ quan của những người tham gia, cũng có thể từ khách quan

Theo quan điểm hiện đại (Chuẩn mực quốc tế ISO/IEC Guide 73 hướng dẫn

về quản lý rủi ro) thì “Rủi ro là sự kết hợp của một sự kiện có thể xảy ra mà hệ quả của nó mang lại lợi ích hoặc gây ra tổn thất” Ở các lĩnh vực hoạt động đặt ra mức

độ an toàn thì hệ quả rủi ro gây ra chỉ là mặt bất lợi, vì vậy quản lý rủi ro gây ra trong lĩnh vực này thường tập trung vào việc phòng, chống và giảm nhẹ thiệt hại mà rủi ro có thể gây ra Rủi ro về thuế thuộc nhóm này

Có thể thấy rủi ro là một phạm trù trừu tượng và không biết chắc được mức

độ ảnh hưởng của nó tới cuộc sống của con người Vì vậy, các nhà quản lý cần