Tổng quan mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân trong lĩnh vực xây dựng hạ tầng giao thông ở việt nam

Trang 1

Chương I : Tổng quan về mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân trong lĩnh vực xây dựng hạ tầng giao thông

CHƯƠNG I

TONG QUAN VÈ MƠ HÌNH HỢP TÁC NHÀ NƯỚC VÀ TƯ NHÂN TRONG LINH VUC XAY DUNG HA TANG GIAO THONG 1.1 Khái quát về mô hình hợp tác nhà nước và tư nhan (PPP)

1.1.1 Sơ lược về quá trình hình thành và phát triển

Nói đến mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân là nói đến sự cộng tác giữa nhà nước và tư nhân trong việc cung ứng các công trình và địch vụ công Mô hình này được bắt đầu ở Anh và cho đến nay đã được áp dụng ở nhiều nước khác nhau Quá trình đó được khái quát theo một số ý chính sau:

Áp lực để thay đổi mô hình nhà nước đứng ra cung ứng các dịch vụ công phát sinh ban đầu từ những quan ngại về mức độ nợ công, trong đó phát triển nhanh chóng trong thời kỳ bat

ôn kinh tế vĩ mô của những năm 1970 và 1980 Chính phủ tìm cách khuyến khích đầu tư tư

nhân trong xây đựng cơ sở hạ tầng, ban đầu trên cơ sở những ảo tưởng thanh toán phát sinh từ thực tế là các tài khoản công cộng không phân biệt giữa chi phí đầu tư cơ bản và định kỳ

Ý tưởng tư nhân là một đại diện để cung cấp cho cơ sở hạ tầng miễn phí cho công chúng ngày nay thường không có cơ hội thực hiện, việc lựa chọn một bộ phận thay thế cho mô hình cung cấp của công tiếp tục tồn tại Sau đó, nó đã được nhận ra rằng, các mô hình liên quan đến một vai trò tăng cường cho khu vực tư nhân hay với một tô chức khu vực tư nhân chịu trách nhiệm cho hầu hết các khía cạnh quy định của dịch vụ cho một dự án nào đó có thể cải thiện năng suất và phân bổ rủi ro, trong khi vẫn duy trì trách nhiệm của khu vực công cho việc cung cấp các dịch vụ công cộng

Ban đầu, hầu hết quan hệ đối tác nhà nước và tư nhân đã được thỏa thuận đơn lẻ và giao dịch một lần Tuy nhiên vào năm 1992, chính phủ bảo thủ tại Vương quốc Anh giới thiệu các sáng kiến tài chính tư nhân (PF]) - đó là hệ thống chương trình nhằm khuyến khích quan hệ đối tác công-tư Trong chương trình năm 1992, tập trung chủ yếu là về việc giảm ngành tín dụng công cộng, mặc dò như đã được ghi nhận, hiệu quả trên các tài khoản công cộng phần lớn không được thực hiện Các cấp lãnh đạo sau đó ở Vương quốc Anh tiếp tục tồn tại với PFI Vào đầu và cuối những năm 90 nó đã phát triển mạnh mẽ ở nhiều nước châu Âu như

Anh, Đức, Pháp, và một số nước châu Mỹ Latinh Những năm trở lại đây nó đã phát triển

khá rộng rãi sang cả các nước Châu Á như Hàn Quốc, Trung Quốc, Ấn Độ và cả những nước Đông Nam Á như Thái Lan, Indonesia, Campuchia, Việt Nam, và được triển khai ra nhiều lĩnh vực khác nhau như: Viễn thông; Năng lượng (thủy điện, nhiệt điện ); Giao thông (xây

dựng cầu ,hầm, đường, ống ), Cung cấp nước; Xử lý chất thải, phế thải; Y tế (bệnh viện, );

Trang 2

Môi trường

Như vậy mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân đã hình thành và phát triển hơn 20 năm và đã đạt được những kết quả đáng kể Trong thời gian tới nó sẽ được ứng dụng ngày càng rộng rãi hơn

1.1.2 Khái niệm và đặc điểm

a Khải niệm

Hiện nay trên thế giới có nhiều quan điểm về mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân (PPP) Giữa các tô chức và các nước khác nhau cũng có những định nghĩa khác nhau về mối quan hệ này tuy nhiên giữa chúng đều có những điểm tương đồng

Ủy ban châu Âu định nghĩa: Hợp tác công-tư là một quan hệ đối tác giữa khu vực công và khu vực tư nhân nhằm mục đích cung cấp một dự án hoặc một dịch vụ truyền thống thường được cung cấp bởi khu vực nhà nước (Ủy ban châu Âu, 2003)

Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) đánh giá PPP là một hợp đồng thỏa thuận mà khu

vực tư nhân cung cấp tài sản cơ sở hạ tầng hoặc dịch vụ mà tử trước vẫn được cung cấp bởi

khu vực nhà nước Nhà nước thường là người mua chính của các dịch vụ, nhưng nhà khai thác tư nhân cũng có thể bán chúng trực tiếp cho công chúng, thường đưới một nhượng quyền (ADB, 2006)

Mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân được hiểu là mô hình hợp tác giữa chính phủ (hoặc các chủ thể khác trong khu vực nhà nước) và một hoặc một số đối tác tư nhân, trong đó đối tác tư nhân sẽ chịu trách nhiệm cung cấp hàng hóa hay dịch vụ mà những hàng hóa và dịch vụ này từ trước vốn vẫn do khu vue nha nuéc cung cap (Price Waterhouse Coopers, 2002)

Theo các chuyên gia của tập đoàn kỹ thuật tư vấn quốc tế (DHV) Hà Lan, mô hình hợp tác Nhà nước- tư nhân được định nghĩa là hình thức tạo giá trị đồng tiền thông qua việc cùng thực hiện một dự án vì lợi ích công cộng giữa một cơ quan nhà nước và một bên tư nhân Trong đó, trách nhiệm và rủi ro sẽ được chia sẻ giữa các tô chức nhà nước và tư nhân, quan hệ hợp đồng tồn tại giữa các bên nhà nước và tư nhân như liên doanh hay thỏa thuận PPP, vốn khu vực tư nhân được sử dụng để tài trợ hoàn toàn hoặc một phần việc cung cấp các dịch vụ công

Một khái niệm khác về mô hình hợp tác công-tư cũng được dùng phô biến hiện nay là: Mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân hay còn gọi là hợp tác công tư là mô hình mà theo đó nhà nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các địch vụ hoặc công trình công cộng của nhà nước Với mô hình này, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuân về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng địch vụ Đây là hình thức hợp tác sẽ mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân vì tận dụng được nguồn

Trang 3

lực tài chính và quản lý từ tư nhân, trong khi vẫn đảm bảo các lợi ích cho người dân

Ngoài ra, mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân còn được hiêu là sự cộng tác giữa khu vực công cộng và khu vực tư nhân dựa trên một hợp đông đê cung câp tài sản hoặc dịch vụ

Trong đó :

- Có sự phân định hợp lý vai trò và chia sẻ công băng trách nhiệm, chi phí và rủi ro giữa khu vực công cộng và khu vực tư nhân

- Rủi ro được chuyển cho bên nào có thể quán lý tốt nhất

- Chuyển giao rủi ro ở mức tối ưu, không phải là tối đa cho khu vực tư nhân

- Khu vực tư nhân sẽ đóng góp không chỉ vốn mà còn cả công nghệ và năng lực quản lý - Kết quả mong đợi: sự sẵn có, chất lượng và tính hiệu quả của dịch vụ, việc sử dụng vốn có hiệu quả

Thuật ngữ “mối quan hệ đối tác nhà nước và tư nhân” miêu tả một loạt các mối quan hệ

có thể có giữa các tô chức nhà nước và tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các

lĩnh vực dịch vụ khác PPP thể hiện một khuôn khổ có sự tham gia của khu vực tư nhân nhưng vẫn ghi nhận và thiết lập vai trò của chính phủ đảm bảo đáp ứng các nghĩa vụ xã hội và đạt được thành công trong cải cách của khu vực nhà nước và đầu tu cong (PPP-Handbook-

VN, ADB, 2007)

Mối quan hệ hợp tác nhà nước và tư nhân chặt chẽ phân định một cách hợp lý các nhiệm vụ, nghĩa vụ và rủi ro mà mỗi đối tác nhà nước và tư nhân phải gánh vác Đối tác nhà nước trong quan hệ đối tác nhà nước và tư nhân là các tổ chức chính phủ bao gồm: Các bộ ngành, các chính quyền địa phương hoặc các doanh nghiệp nhà nước Đối tác tư nhân có thể là đối tác trong nước hoặc nước ngoài hoặc có thể là các doanh nghiệp hay các nhà đầu tư có chuyên môn về tài chính hoặc kỹ thuật liên quan đến dự án Đóng góp của chính phủ cho mối quan hệ đối tác nhà nước và tư nhân có thể dưới dạng vốn đầu tư, chuyển giao tài sản hoặc cam kết hay đóng góp hiện vật khác hỗ trợ cho mối quan hệ đối tác này Chính phủ cũng góp phần trong các yếu tố về trách nhiệm xã hội, ý thức môi trường, kiến thức bản địa và khả năng huy động sự ủng hộ chính trị Vai trò của khu vực tư nhân trong mỗi quan hệ đối tác là sử dụng chuyên môn về thương mại, quản lý, điều hành và sáng tạo của mình để vận hành hoạt động kinh doanh một cách có hiệu quả Tùy theo hình thức hợp đồng mà đối tác tư nhân cũng có thể góp vốn đầu tư

Hiện nay mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân được coi như là một hợp đồng có sự tham gia của hai phía nhà nước và tư nhân và được định nghĩa như sau :

Hợp đồng PPP được xác định như một hợp đồng được kí kết bởi một cơ quan nhà nước có thâm quyền (ASA) và nhà đầu tư (đối tác), một thực thể của khu vực kinh tế tư nhân, nơi

Trang 4

mà nhà đầu tư cung cấp các trang thiết bị (tài sản) hoặc dịch vụ hoặc cả hai và nơi mà PPP: + Bao gôm sự chuyên giao rủi ro đã được xác định giữa các bên cho bên có khả năng quản lý rủi ro hiệu quả nhất (ví dụ với thành phân tư nhân thì rủi ro trong công việc xây dựng và vận hành)

+ Thiết lập các thỏa thuận giữa các bên bao gồm các điều khoản thanh toán và các đặc

tính lâu dài của dịch vụ hoặc công trình công cộng được cung cấp;

+ Chứng tỏ hiệu quả hơn trong việc phân phối các địch vụ thông qua đấu thầu công khai và phân phối địch vụ Nói cách khác, PPP phải chỉ trả được một lợi ích rõ ràng thông qua việc cung cấp công khai

Đây là khái niệm mang tính khái quát chung về mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân và được coi như là cơ sở để Việt Nam xây đựng chính sách và điều lệ về PPP

Mặc dù có những định nghĩa khác nhau về PPP, nhưng chúng đều có đặc điểm chung Nó đều thể hiện rằng quan hệ đối tác công-tư là sự thỏa thuận giữa các khu vực công (chính

phủ hoặc khu vực cơ quan công cộng khác) và khu vực tư nhân, dẫn đến khu vực tư nhân

cung cấp các dự án hoặc dịch vụ được cung cấp theo truyền thống của khu vực công cộng Yếu tố chính của một PPP là một chuyển giao đầu tư, rủi ro, trách nhiệm và lợi ích từ các đối tác công cộng cho các đối tác khu vực tư nhân

b Đặc điểm

Mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân là sự chia sẻ rủi ro, trách nhiệm và lợi ích giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân khi cung câp một dịch vụ công vì vậy đặc điêm của nó cũng thê hiện bản chât của môi quan hệ đó:

- Thê mạnh của mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân là cung câp dịch vụ công nghệ hiện đại ngay cả khi ngân sách công có hạn, chuyên giao đúng thời gian với giá cả ôn định, nhờ đó giảm chi phí

- Hình thức hợp tác nhà nước và tư nhân giúp san sẻ rủi ro vê đầu tư từ nhà nước sang

tư nhân mà vẫn mang lại cơ sở vật chât cho người dân

- Hợp đồng loại này rất phức tạp, đòi hỏi một khung pháp lý đo lường được và đảm bảo một quá trình rõ ràng Mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân có những hạn chế về thời gian chuyển nhượng dài, phí tốn đặt hàng cao, thời gian đặt hàng lâu, hạn chế trong việc thế chấp dịch vụ công cộng Chỉ tính riêng thời gian trung bình hoàn thành thủ tục dự án PPP cũng mất từ 6 tháng đến 1 năm

- Khi ứng dụng mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân, vẫn đề cơ bản nhất là phải có sự

cam kết của chính quyền đối với việc bảo đâm cho khu vực tư nhân hoạt động Vấn đề dễ gây

rủi ro cho các dự án là quy hoạch và quyền sử dụng đất Tiếp đến là việc lựa chọn các dự án

Trang 5

có vôn đâu tư lớn

- Rủi ro sẽ lớn hơn đôi với các dự án dài hạn Trong quá trình thực hiện dự án hợp tác nhà nước và tư nhân, nêu có những thiệt hại không được bảo hiệm xảy ra, dự án sẽ bị châm dứt, hoặc chính phủ sẽ đứng ra làm người bảo hiệm cho phương an cuôi cùng

- Trong một số loại hình hợp tác nhà nước và tư nhân, chi phí sử dụng dịch vụ độc quyền được sinh ra bởi người sử dụng dịch vụ và không phải do những người đóng thuế

- Các mối quan hệ tương đối lâu dài, bao gồm việc hợp tác giữa đối tác công cộng và

đối tác tư nhân trên những khía cạnh khác nhau của một dự án đã được lập kế hoạch từ trước - Các cơ câu vôn liên kêt các nguôn vôn của khu vực công cộng và khu vực tư nhân Đây là nguồn vôn cân thiệt đê đầu tư cơ sở hạ tâng và cung câp các dịch vụ công

- Cơ quan vận hành đóng vai trò quan trọng tại mỗi giai đoạn của dự án (thiết kế, hoàn thiện, thực hiện, cấp von) Đối với mỗi một gia1 đoạn thi vai tro của cơ quan vận hành là khác nhau nhưng đều góp phần thúc đây dự án đạt được hiệu quá cao nhất

- Đôi tác công cộng chú trọng vào việc xác định các mục tiêu cân đạt được 1.1.3 Vai trò của mô hình hợp tác nhà nước và tự nhân

Vai trò của mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân được thẻ hiện trên nhiều khía cạnh khác nhau Có thể tong hop lại một số vai trò chính như sau:

- Hợp tác nhà nước và tư nhân có thê thu hút nguồn tài chính tư nhân đẻ hỗ trợ cho

những khoản đầu tư cần cấp vốn mà không phải gia tăng nợ của chính phủ ngay ở bước khởi đầu nhờ đó mà đây mạnh việc cung cấp cơ sở hạ tầng

- Có thê đạt được hiệu quả cao vào những cách tân của khu vực tư nhân và việc tối ưu hóa chỉ phí trong suốt vòng đời dự án (với việc cùng một công ty chịu trách nhiệm từ thiết kế, xây dựng và vận hành) qua đó giảm chi phí toàn bộ dự an

- Hợp tác nhà nước và tư nhân mang lại kết quả tốt hơn Sự tham gia của khu vực tư nhân vào việc cung cấp dịch vụ cơ sở hạ tầng có tiềm năng mang lại hàng loạt lợi ích Những lợi ích này bao gồm : thực hiện tốt hơn, tầm bao phủ rộng hơn và tính bền vững cao hơn nhờ vào hiệu quá đạt được với năng lực quản lý, sự sáng tạo và khả năng định hướng theo yêu cầu của khách hàng, khả năng thu hồi chỉ phí cao hơn và việc sử dụng kỹ thuật tiên tiến của khu vực tư nhân

- B6 sung tài chính cho các dự án hạ tầng từ các nguồn vốn tư nhân có thể làm giảm nhu cầu về vốn của các dự án cơ sở hạ tầng trọng điểm Đóng góp tài chính của khu vực tư nhân

cũng giúp thay đổi cơ ban co cau chi phí của các dịch vụ cơ sở hạ tầng

- Chuyển gánh nặng thanh toán từ người chịu thuế sang người tiêu đùng Các nhà cung cấp tư nhân dường như thúc đây sự dịch chuyên việc thanh toán sang cho người sử dụng dịch

Trang 6

vụ bởi vì mục đích của họ là doanh thu và bù đắp chỉ phí

- Mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân sẽ khắc phục được vân đê thiêu hut von dau tu của nhà nước cho phát triên cơ sở hạ tâng và cung câp dịch vụ công cộng - đây vôn là vân đê phô biên ở các nước đang phát triền

- Trong mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân, trách nhiệm đầu tư, khai thác dự án được phân bô cho bên đối tác có thể thực hiện một cách tốt nhất và rủi ro được phân bố cho bên có khả năng kiểm soát được nó ở mức thấp nhất Từ đó mang lại hiệu quả cao hơn cho dự án

- Do có sự phân bổ rủi ro và trách nhiệm, lợi ích tương ứng nên sẽ tạo ra động lực để đối tác tư nhân phát huy hết khả năng, lợi thế của mình, nâng cao năng lực quản lý và thực hiện Nhờ đó rút ngắn quá trình thực hiện dự án, giảm thiểu chỉ phí trong suốt thời gian hoạt động của dự án, nâng cao chất lượng dịch vụ và gia tăng lợi ích tài chính cho dự án

- Nhờ có sự chuyển giao rủi ro, trách nhiệm cho đối tác tư nhân nên chính phủ (hay các chủ thể nhà nước) có thể tập trung vào chức năng quản lý, lập kế hoạch và kiểm soát Vì vậy

có thể tăng cường hiệu quả quản lý của khu vực nhà nước

- Nâng cao hiệu quả kinh tê xã hội nói chung thông qua việc đây mạnh cung cầp các cơ so ha tang, dịch vụ công cộng và sử dụng một cách tôi ưu các nguôn lực xã hội

Tuy nhiên, mức độ khai thác lợi ích của mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân phụ thuộc vào đặc điểm vốn có của từng loại hình thức và từng lĩnh vực mà nó áp dụng, cũng như

phương pháp tô chức thực hiện

1.1.4 Một số yếu tổ ảnh hưởng tới sự thành công của mô hình hợp tác đầu tư nhà nước và

tư nhân

q Môi trưởng pháp lý

Môi trường pháp lý là yếu tố ảnh hướng lớn tới việc thu hút các nhà đầu tư tư nhân tham gia vào các dự án Môi trường pháp lý thuận lợi và minh bạch sẽ kêu gọi được nhiều các nhà đầu tư và ngược lại Môi trường pháp lý còn ảnh hưởng hầu hết đến quá trình thực hiện

dự án từ khi bắt đầu cho tới khi dự án kết thúc đưa vào hoạt động Nếu môi trường pháp lý

không có vướng mắc thì các dự án sẽ sớm được triển khai và đưa vào hoạt động Do đó phải có môi trường pháp lý và quy định phù hợp, thực thi hợp đồng, giải quyết các tranh chấp, luật BOT/PPP, khung quy định về các lĩnh vực đầu tư

b Nguôn vốn dau tu

Đây là yếu tố quan trọng ảnh hưởng tới sự thành công của dự án Vốn đầu tư các dự án đến từ nhiều nguồn, trong đó vốn tự có thường chỉ khoảng 30%, còn lại là đi vay Các đối tác cho vay tat nhiên sẽ tính toán và đặt niềm tin vào hiệu quả dự án nhưng nếu không có sự tham gia của Nhà nước thì khả năng huy động vốn sẽ rất khó Vì thế, kinh nghiệm cho thấy, với các

Trang 7

dự án PPP sự tham gia của Nhà nước rất quan trọng Trong nguồn vốn đầu tư thì ngân sách nhà nước chỉ chiếm một tỷ lệ nhỏ còn phần lớn là nhà đầu tư tư nhân hoặc vốn đi vay Khi

nguồn vốn được cung ứng đủ thì việc triển khai dự án được thuận lợi hơn, thời gian hoàn

thành có thể theo dự kiến

c Nhà đẩu tư t nhân

Không phải nhà đầu tư nào cũng đảm nhiệm tốt vai trò của mình trong mối quan hệ hợp tác nhà nước và tư nhân vì vậy cần có tiêu chí để lựa chọn nhà đầu tư một cách thích hợp sao

cho nha đầu tư đó có thể đảm nhiệm tốt vai trò của mình Nhà đầu tư đó phải cam kết với

chính phủ về chất lượng của dịch vụ hoặc công trình hạ tầng mà mình cung cấp Một nhà đầu tư có năng lực, kinh nghiệm quản lý và kỹ thuật thường sẽ là nhà đầu tư được chọn để giao những dự án quan trọng

d Cơ chế hỗ trợ của chính phủ

Sự hỗ trợ của chính phủ đối với các dự án là rất cần thiết, khi đó chính phủ với tư cách

là người bảo lãnh và xúc tiến tính khả thi đối với từng loại dự án Cơ chế hỗ trợ của chính phủ

con dé đảm bảo mức thu phí người sử dụng hợp lý, đồng thời vẫn mang lại lợi nhuận chấp nhận được cho khối tư nhân Do đó cần có sự hỗ trợ chính trị từ tầm cao và quản trị tốt Dam bảo rằng chính phủ sẽ thực hiện các cam kết của mình dưới hình thức PPP Chính phủ cần đầu tư vào phát triển dự án Chỉ phí phát triển dự án có thể do đơn vị thăng thầu hoản trả Sự hỗ trợ từ phía chính phủ sẽ còn làm cho chỉ phí và thời gian hoàn thành dự án một cách sớm nhất e Quản lý từ khu vực nhà nước

Quản lý từ khu vực nhà nước là một trong các yếu tố quan trọng thúc đây quá trình triển khai dự án một cách nhanh chóng và có hiệu quả Quá trình triển khai bao gồm từ việc mời thầu cho đến khi dự án hoàn tất đi vào hoạt động Chỉ cần một cơ chế quản lý phù hợp thì sự thiếu hụt vốn trong đầu tư phát triển hạ tầng sẽ được đáp ứng bằng nguồn vốn tư nhân cả trong và ngoài nước lên đến hàng tỷ USD Vẫn đề là làm sao để khơi thông hiệu quả nguồn vốn này Do vậy một đơn vị PPP trung ương trong chính phủ Dịch vụ một cửa, điểm nút để xúc tiến hợp tác giữa các bộ ngành của chính phủ, đảm bảo tính nhất quán

f Loi nhugn ma dy an thu duoc

Yếu tố lợi nhuận là yếu tố quyết định khi kêu gọi các nhà đầu tư, trách nhiệm của Chính

phủ là phải làm tốt công tác thiết kế, tính toán khả thi về mặt tài chính, khả năng chịu đựng phí dịch vụ của người dân để định được mức lợi nhuận trước khi kêu gọi đầu tư Nếu không,

sẽ chẳng có nhà đầu tư nào tham gia Hoặc nếu có tham gia thì việc thương thảo hợp đồng sẽ

kéo dài và nếu thất bại Chính phủ phải mắt chi phí để hỗ trợ dự án Như vậy để dự án được

triển khai thì việc tính toán yếu tố lợi nhuận mà đự án mang lại là việc làm rất cần thiết 1.1.5 Quy trình chung thực hiện một dự an theo mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân

Trang 8

Chuong I : Téng quan về mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân trong lĩnh vực xây dựng hạ tầng giao thông

Đối với bất kỳ một loại đự án nào đều phải trải qua theo một quy trình nhất định Đối với các dự án triển khai theo mô hình PPP cũng phải trải qua theo một chuỗi quy trình Quy trình này thể hiện các công việc cần thực hiện để triển khai một dự án có sự hợp tác giữa nhà nước và tư nhân Quy trình đó được khái quát theo sơ đồ sau:

Xác định nhóm có vá Lựa chọn và giao nhiệm “ Xá én gi toi và aaa Ki cho Dnnrnnrei aan dich dềo Kiệt XS Y

¥ ¥ dau tau thie day

_—> Lựa chọn phương án PPP San ae

Chuan bi/Tinh kha thi của PPP các mục tiêu Luat ST hate điêu tiết s` Tạo mơi bưƠng chink

HT hoạt động cho PPP

Thương mại/Tài chính/Kinh tế = Quyết định thiết kế

Quy trình đấu thầu

Công bó/Thông báo những vai trò mới

So tuyen PPP

Chuẩn bi gói thầu

Các điều khoản tham Su) - 1, hợp

Dự thảo hợp dong ® Xác định quy trình

Các yêu cầu dự thầu lần cuối

Tiền hành đầu thầu

Đánh giá thầu và trao hợp đồng = Đầu tưyn

= Bat dau thoá thuận chuyén giao ZrPrco 2m—-r 2M0 OPO Zc SPLIHA Dam phan va ky hop dong

Hình 1.1 Chuỗi quy trình của dự án PPP

(Nguồn: Heather Skilling,2007)

Đây là quy trình thực hiện chung cho các dự án PPP, nó thê hiện trình tự và mối liên hệ giữa các bước trong việc thực hiện dự án kể từ bước đầu tiên Ngoài ra nó là cơ sở để triển khai các dạng hợp đồng theo mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân Mỗi một bước của quy trình đều thực hiện các công việc nhất định nhưng trong đó bước phân tích lĩnh vực và lộ trình của lĩnh vực để đưa ra đánh giá thực tế về những khó khăn hiện nay của lĩnh vực có vai trò quan trọng Nghiên cứu chỉ tập trung phân tích vào bước này

Trang 9

Phân tích lĩnh vực giúp chính phủ đánh giá được hiện trạng, xác định khác biệt và nhược điểm, đồng thời phát triển một chiến lược cải cách hoặc lộ trình cho lĩnh vực đó, phác thảo các hoạt động và công cụ cần thiết cho quá trình cải cách Trong nhiều trường hợp, các dữ liệu đáng tin cậy hoặc toàn diện về tình hình hoạt động không sẵn có ở tất cả các khía cạnh, chang hạn như trong khía cạnh tài chính và kỹ thuật Phan tích lĩnh vực thường được thực hiện với sự hỗ trợ của một nhóm các kỹ sư, luật sư, các nhà kinh tế học, nhà phân tích tài chính và các chuyên gia về chính sách và chuyên gia về thực hiện giao dịch ở cả trong nước

và/hoặc nước ngoài Việc phân tích là tối cần thiết để có được một cơ cấu giao dịch hợp lý, vì

vậy dành đủ thời gian cho quá trình phân tích này là rất quan trọng Các ván đề vệ kỹ thuật

Theo luồng phân tích này, chính phủ cần đánh giá các trở ngại kỹ thuật hiện tại trong lĩnh vực cần cải cách (ở mức độ mà chúng được biết tới) bao gồm tính hiệu quả của hệ thống, hoạt động hữu dụng và sự phản hồi đến khách hàng Chính phủ cần xác định mức độ nguyên nhân của các vẫn đề về hoạt động là do việc đầu tư không đủ vốn, lập kế hoạch đầu tư không tốt, thiếu duy tu bảo đưỡng, quản lý không hiệu quả, thiếu chuyên môn điều hành hay các vấn

đề khác

Các khoản đầu tư đang thực hiện, các khoản đầu tư trong kế hoạch, cũng như các tài sản hiện tại cần được phân loại nếu những thông tin này có liên quan đến vấn đề cải cách và có thể có được những thông tin này với một chỉ phí hợp lý

Các khuôn khô luật pháp, quy định và chính sách

Phân tích cần đề cập đến các khuôn khổ luật pháp, quy định và chính sách hiện tại, bao gồm:

+ Các luật áp dụng và thể chế hiện tại đối với việc quy định thấm quyền và đưa ra các tiêu chuẩn hoạt động;

+ Các thoả thuận giám sát, cơ quan quản lý nhà nước, các quy định;

+ Các tô chức lớn trong lĩnh vực và các cơ quan chính phủ liên quan đến lĩnh vực;

+ Các thoả thuận và chính sách về trợ cấp và về biểu phí dịch vụ;

+ Sự hiện diện và mức độ áp dụng các tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ được qui định bắt buộc theo luật;

+ Các biện pháp bảo vệ tài nguyên thiên nhiên và các yêu cầu quản lý quan trọng đối với các hoạt động trong lĩnh vực;

+ Các quy định về sức khoẻ và môi trường;

+ Các luật lệ và quy định về lao động có liên quan;

+ Giới hạn về sở hữu/mức độ tham gia trong lĩnh vực của nhà đầu tư nước ngoài, hạn

chế về hối đoái và giới hạn về việc chuyền lợi nhuận, chẳng hạn như được qui định trong luật

dau tư nước ngoài

Trang 10

Đặc biệt, các thể chế quản lý nhà nước có thê cần phải được cải tô và/hoặc cơ quan quản lý nhà nước cần phải được thành lập để tạo thuận lợi cho việc chuyển dịch từ hình thức dịch vụ hoàn toàn do chính phủ cung cấp sang hình thức dịch vụ do tư nhân cung cấp

Xây dựng môi trường pháp lý, qui định và chính sách thuận lợi là yếu tố tối quan trọng cho một mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân bền vững Ở mức độ ban đầu, cần phải có một môi trường pháp lý có thể hỗ trợ sự tham gia của khu vực tư nhân trong các lĩnh vực dịch vụ quan trọng Môi trường pháp lý này cần giảm thiểu sự xuất hiện của tham nhũng và phải đủ tin cậy để khuyến khích đầu tư và sự tham gia của tư nhân Nếu môi trường luật pháp và môi trường tư pháp không được xác định, các nhà đầu tư và những người tham gia dự án sẽ đánh giá đự án là khơng thể dự đốn được và có độ rủi ro cao

Cơ cáu thê chê và năng lực thê chê

Mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân yêu cầu các bên liên quan, kể cả các tổ chức

thuộc chính phủ cũng như các tổ chức không thuộc chính phủ, đảm nhiệm những vai trò mới hoặc thực hiện vai trò hiện tại nhưng theo các cách thức được cải tiến Thông thường, những thực thể mới sẽ được thành lập, chẳng hạn như các cơ quan quản lý hoặc các cơ quan chịu trách nhiệm về mỗi quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân, để quản lý quá trình này Chính phủ cần đặt ra một loạt các câu hỏi để hiểu được những yêu cầu về thể chế của chiến lược cải cách Những câu hỏi đó có thể là:

+ Có các khuôn khô pháp lý và khuôn khô thẻ chế để hỗ trợ cho việc cải cách lĩnh vực

và cụ thể là cho việc thiết lập mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân hay không? Đâu là

những vẫn đề trở ngại theo bộ chủ quản, người sử dụng và đơn vị cung cấp dịch vụ?

+ Mức độ tự chủ và trách nhiệm giải trình của các bên liên quan có tương ứng với các nghĩa vụ được đề xuất dành cho họ hay không?

+ Các cơ quan của chính phủ có sẵn sàng chuẩn bị cho việc chuyển giao hoặc sửa đổi vai tro của mình hay không?

Những vai trò thể chế đó cần được xác định rõ, chậm nhất là khi quá trình thiết lập mối

quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân hoàn tất Tuy nhiên, trong quá trình thiết lập mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân, các vai trò thể chế có mức độ không chắc chắn càng cao thì theo nhận thức của các nhà đầu tư tiềm năng, mức độ rủi ro của dự án cũng sẽ cảng cao Đồng thời,

cũng cần có một số linh hoạt để sửa đôi và cập nhật các vai trò thé chế khi lĩnh vực liên quan

phát triển và hoàn thiện Khi việc phân quyền đang ngày càng được triển khai sâu rộng, các chính phủ có thêm nhiệm vụ cần phải xác định mỗi vai trò được thực hiện ở cấp độ nào của chính phủ

Trong phân tích thể chế, điều quan trọng là không được bỏ qua năng lực hỗ trợ việc đấu

thầu, đàm phán và việc tuân thủ và theo dõi hợp đồng Các chính phủ có thể có kỳ vọng không thực tế về khả năng của các tô chức chính phủ trong những vấn đề đó

Trang 11

Chuong I : Téng quan về mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân trong lĩnh vực xây dựng hạ tầng giao thông

Cac van đề thương mại, tài chính, kinh tế

Là một phân trong đánh giá phân tích, các thoả thuận và kết quả hiện tại về thương mại, tài chính và kinh tế trong lĩnh vực cần phải được hiểu và được đánh giá Sự hiểu biết về tình hình hiện tại giúp xác định các kết quả mong muốn trong lĩnh vực và cách thức để đạt được chúng

Đánh giá thương mại liên quan đến định hướng kinh doanh của nhà cung cấp dịch vụ cơ sở hạ tang, ngudi co thể trở thành một đối tác trong môi quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân Để chuẩn bị cho việc thiết lập mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân, có thể cần phải cải thiện trước hệ thống tính hoá đơn, cơ sở đữ liệu khách hàng, tình trạng các khoản phải thu và các thoả thuận cấp vốn Những việc này là cần thiết để có thê hiểu biết một cách đầy đủ hoặc để có thê cải thiện vị thế tài chính của nhà cung cấp địch vụ trước khi tham gia vào mối quan hệ đôi tác nhà nước - tư nhân

Đánh giá tài chính liên quan đến việc xây dựng các chiến lược định giá chỉ tiết và có

tính thực tế (bao gồm các biểu phí đối với khách hàng, các hợp đồng bao tiêu, ) Mục tiêu

của đánh giá là cung cấp các dịch vụ có mức giá hợp lý, khuyến khích việc sử dụng dịch vụ đồng thời đem lại cho đối tác tư nhân doanh thu đủ để duy trì một cách kinh tế các hoạt động cung cấp dịch vụ Đôi khi, các hỗ trợ tài chính của chính phủ thông qua các khoản góp vốn đầu tư, các hình thức hỗ trợ bù đắp khác hoặc thậm chí các khoản trợ cấp có thể giúp đem lại sự cân bằng này

1.2 Các dạng hợp đồng áp dụng trong mối quan hệ hợp tác nhà nước và tư nhân

Hiện nay, có một số hình thức (dạng hợp đồng) của PPP Tuy nhiên, nghiên cứu trình bày các hình thức phô biến nhất được chuẩn hóa bởi Uỷ ban Châu Âu và một số cơ quan tài trợ quốc tế, ví dụ như Ngân hàng Thế giới và ADB (Ủy ban châu Âu, năm 2003; Wright, 2006) phân loại này dựa trên mức độ tham gia của khu vực tư nhân và công cộng, và mức độ phân chia rủi ro (hình 1.2)

Mức độ góp vốn đầu tư, trách nhiệm và rủi ro của khu vực tư nhân

\ ‘ ‘NY ` \ N 2 ` »

Hợp đồng SS Hợp đồng ` Hợp đông \ Nhượng ` Bán cô phân N

/ dich vu (/ quanly ⁄⁄ chothuê 4/7 quyên (/ hóa(BOO) ⁄

(Nguồn: Ký yếu hội thảo hợp tác công tư PPPs (2006),ADB) Hình 1.2 Sơ đồ thể hiện mức độ tham gia của tư nhân vào mối quan hệ công-tư

Mỗi phương án thiết lập trong quan hệ đổi tác nhà nước và tư nhân có những mức độ và nghĩa vụ rủi ro khác nhau đôi với nhà điêu hành tư nhân, đi kèm với những cơ câu và hình thức hợp đông khác nhau

Trang 12

Chương I : Tổng quan về mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân trong lĩnh vực xây dựng hạ tầng giao thông Bảng 1.1 Tóm tắt các đặc điểm chính về các hình thức cơ bản của mối quan hệ hợp tác nhà nước-tư nhần (PPP) Các hợp Các hợp Các hợp Nhượng BOT dong dich vu | dong quan lý dong cho quyền thuê

Nhiều hợp | Quản lý toàn | Có trách Có trách Đâu tư và

đồng cho các | bộ hoạt động | nhiệm quản | nhiệm với tất | vận hành một

dịchvuhỗ | hoặc một hợp | lý, điều hành | cả các hoạt hợp phần

Pham vi trợ khác nhau | phần chính và một số động, và với | chính cụ thể

chẳng hạn hoạt động việc cấp vốn chẳng hạn

dịch vụ đọc duy tu và thực hiện | như một nhà

công tơ, tính một số khoản |_ máy xử lý

phí, đầu tư cụ thể

Sở hữu tài Nhà nước Nhà nước Nhà nước | Nhà nước/Tư | Nhà nước/Tư

sản nhân nhân

Thời gian 1-3 năm 2-5 năm 10-15 năm 25-30 năm Thay đôi

Trách nhiệm | ˆ Nhà nước Nhà nước Nhà nước Tư nhân Tư nhân O&M Rui ro Nhà nước Nhà nước Chia sẻ Tư nhân Tư nhân thương mại Tổng mức độ rủi ro mà Tối khu vie tw T6i thiéu thiểu/Trung | Trung bình Cao Cao nhân gánh bình chịu

Phí cô định, Một phân Tất cả hoặc Phân lớn cô

Các điều tốt nhấtlà | doanh thutừ | mộtphần định, phần

khoản bù Gid don vi | cùng với các | phídịchvụ | doanh thu từ | biến đổi liên

dap khuyén khich phi dich vu quan tới

thực hiện thông số sản

xuất

Chỉ một lân, | Chỉ hợp đông | Chỉ hợp đông | Chỉ một lân,

các hợp đồng | đầu tiên, các | đầu tiên, các | thường được

Cạnh tranh thường hợp đồng sau | hợp đồng sau | đàm phán mà Cạnh tranh mạnh và không được đó thường đó thường không có

thường xuyên gia hạn được đàm được đàm cạnh tranh

Trang 13

Chương I : Tổng quan về mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân trong lĩnh vực xây dựng hạ tầng giao thông phán phán trực tiếp

Có ích như Giải pháp Cải thiện Cải thiện Huy động một phần của tạm thời hiệu quả hoạt | hiệu quả hoạt | vốn đầu tư,

chiến lược trong quá động và động và phát triển cải thiện hiệu | trình chuẩn thương mại, | thương mại, | nhân viên địa Các đặc quả của các bị cho sự pháttriển | huy động vốn phương

điểm đặc biệt | công ty nhà thamgia | nhân viên địa đầu tư

Tước manh mé hon phuong Phat trién

Thúc đây khu | của khu vực nhân viên địa

vực tư nhân tư nhân phương

của địa phương

nhiều hợp kiểm soát giữa cơ quan | khoản đầu tư | hiệu quả của

thức túc các luật lệ | tố chủ chốt, | nhiệm đầu tư | dưỡng tốt diễn ra, có

về hợp đồng chẳng hạn và nhà điều trong 5-10 thể cần bảo như nguồn | hành tư nhân | năm cuối của lãnh ngân sách, hợp đồng chính sách nhân viên

BOT = xây dựng- kinh doanh- chuyên giao

O&M = Diéu hành và bảo dưỡng

1.2.1 Hop dong dich vu

(Nguén: Heather Skilling va Kathleen Booth-2007)

Trong một hợp đồng dịch vụ, chính phủ (cơ quan nhà nước có thâm quyền) thuê một

công ty tư nhân hoặc một thực thể tư nhân tiến hành một hoặc nhiều công việc hoặc dịch vụ cụ thể trong một khoảng thời gian từ 1 đến 3 năm Cơ quan nhà nước có thâm quyền vẫn là

người cung cấp chính dịch vụ cơ sở hạ tầng và chỉ thuê đối tác tư nhân điều hành một phần

hoạt động Đối tác tư nhân phải thực hiện với một mức chỉ phí thỏa thuận và thường phải đáp ứng những tiêu chuẩn hoạt động do cơ quan nhà nước đặt ra Các chính phủ thường sử đụng

các thủ tục đấu thầu cạnh tranh để quyết định việc trao hợp đồng dịch vụ Hợp đồng dịch vụ

Trang 14

cho dịch vụ, có thể dựa trên cơ sở phí một lần, trên cơ sở chi phí đơn vị dịch vụ hoặc dựa trên các cơ sở khác Vì thế, lợi nhuận của nhà thầu sẽ tăng lên nếu nhà thầu có thể giảm được chỉ phí điều hành mà vẫn đáp ứng được các yêu cầu về tiêu chuẩn dịch vụ Một lựa chọn tài chính trong hình thức này là công thức chi phí cộng phí, trong đó các chi phí như lao động được tính cô định và đối tác tư nhân tham gia hệ thống chia sẻ lợi nhuận Đối tác tư nhân thường không có tương tác với khách hàng Chính phủ chịu trách nhiệm tài trợ bất kì khoản đầu tư vốn cần

thiết nào để mở rộng hay cải thiện hệ thống

s* Ưu điểm

Hợp đồng dịch vụ thông thường thích hợp nhất khi địch vụ có thể được xác định rõ ràng

trong hợp đồng, mức độ nhu cầu tương đối chắc chắn và việc thực hiện có thể theo dõi một

cách dễ dàng Các hợp đồng dịch vụ là một lựa chọn có độ rủi ro tương đối thấp trong việc

mở rộng vai trò của khu vực tư nhân Các hợp đồng dịch vụ có thể có tác động nhanh và đáng kê đối với hoạt động và tính hiệu quá của hệ thống và là một phương thức để chuyển giao công nghệ và phát triển năng lực quản lý

Các hợp đồng dịch vụ thường có thời gian ngắn, tạo điều kiện cho cạnh tranh liên tục trong lĩnh vực Các rào cản đối với việc tham gia cũng ở mức thấp căn cứ trên việc chỉ có một hoạt động dịch vụ riêng biệt được đưa ra đấu thầu Việc đầu thầu lặp đi lặp lại duy trì áp lực

đối với các nhà thầu phải duy tri chi phí thấp, trong khi các rào cản ở mức thấp khuyến khích

nhiều công ty tham gia cạnh tranh với nhau s>_ Nhược điêm

Các hợp đồng dịch vụ sẽ không phù hợp nếu mục tiêu chính là thu hút vốn đầu tư Các hợp đồng có thể nâng cao tính hiệu quá và vì thế giúp đem lại một lượng doanh thu nhất định

để sử dụng cho các mục đích khác nhưng mà nhà thầu không có nghĩa vụ cung cấp tài chính

cho dự án Tính hiệu quả của nhà thầu có thể sẽ không đạt được nếu nguồn tài chính cho dự án (từ chính phủ hoặc từ nhà tài trợ) không thê huy động được Thực tế hoạt động của các nhà thầu tách biệt khỏi các hoạt động chung của công ty có nghĩa là có thể không có tác động rộng rãi hoặc sâu sắc tới hoạt động chung của hệ thống mà chỉ có những cải thiện riêng biệt và giới hạn Khu vực nhà nước vẫn chịu trách nhiệm về tài sản và quy định biểu phí dịch vụ, cả hai vẫn đề này đều có tính nhạy cảm chính trị và là yếu tố then chốt để chống đỡ cho hệ thống

Ví dụ: Hợp đồng dịch vụ đối với việc giảm thất thoát nước ở Malaysia

Trang 15

xây dựng một hợp đồng giảm tỷ lệ nước sạch không đem lại doanh thu nhằm giảm thất thoát tự nhiên và thất thoát thực tế từ cả hai phía, cải thiện và mở rộng các hoạt động kiểm soát thất thoát một cách tích cực, thay thế những đường Ống chính hay xảy ra sự cô Hợp đồng có thời hạn 30 thảng và được thực hiện bởi công ty Halcrow Water Services liên kết với một công ty Malaysia có tên Salcon Engineering Tháng 7 năm 2005 dự án đã kết thúc một cách thành công

Trong quả trình thực hiện dự án, khoảng 2000 điểm rò rỉ đã được xác định và sửa chữa Vào cuối tháng 6 năm 2005, tỷ lệ thất thoát tự nhiên đã giảm bớt 17,5 triệu lÍt/ngày so với mục tiêu 15 triệu li/ngày Khoảng 11 triệu li/ngày được tiết kiệm thơng qua việc kiểm sốt các điểm rò rỉ một cách tích cực và 6,5 triệu li/ngày được tiết kiệm thông qua việc thay thé các đường ống chính Tỷ lệ này tương đương với việc tiết kiệm được 20% tổng lượng nước sạch được sửn xuất

(Nguồn: Pilcher, Richard,2005 Apractical Approach to Developing a Sustainable Water Loss Reduction

Strategy in Sandakan, Saban, Malaysia)

1.2.3 Hop dong quản lý

Một hợp đồng quán lý mở rộng phạm vi ký kết bao gồm một phần hoặc toàn bộ hoạt động quản lý và điều hành của một dịch vụ công (dịch vụ công ích, bệnh viện, quản lý cảng ) Mặc dù nghĩa vụ cung cấp dịch vụ vẫn thuộc trách nhiệm của khu vực nhà nước, hoạt động quán lý kiểm soát và thâm quyền xử lý hàng ngày được giao cho đối tác tư nhân hoặc nhà thầu Đối với hầu hết các trường hợp, đối tác tư nhân cung cấp vốn cho hoạt động quản lý điều hành nhưng không cung cấp vốn đầu tư Hình 1.3 mô tả cấu trúc tiêu biểu của một hợp đồng quản lý Sees Chính phủ Bà To Đầu tư và Phê ` Quy định Ti trợ cấp chuẩn Xây dựng biêu phí , Các tiêu chuẩn dịch vụ : — : Y Báo cáo Vv

Giám sát môi ‡rường thực hiện

Trang 16

(Nguồn: Heather Skilling và Kathleen Booth-2007) Nhà thầu tư nhân được trả một tỷ lệ được thỏa thuận trước cho chi phí lao động và các chi phi điều hành dự kiến khác Để cung cấp động lực cho việc nâng cao hiệu quả hoạt động, nhà thầu được trả thêm một khoản cho việc đạt được những mục tiêu đã được thỏa thuận và

quy định cụ thể từ trước Một cách khác, nhà thầu quản lý có thể được nhận một phần lợi

nhuận Khu vực nhà nước vẫn giữ nghĩa vụ cung cấp các khoản đầu tư chủ yếu, đặc biệt là những khoản đầu tư liên quan đến việc mở rộng và cải thiện hệ thống một cách bền vững Hợp đồng có thể quy định cụ thê các hoạt động riêng biệt mà khu vực tư nhân sẽ chịu góp vốn thực hiện các hoạt động đó Đối tác tư nhân sẽ liên hệ với khách hàng và khu vực nhà nước

chịu trách nhiệm quy định biểu phí dịch vụ Một hợp đồng quản lý thông thường sẽ cải thiện

hệ thống quản lý và tài chính của công ty Các quyết định liên quan đến mức độ dịch vụ và

các ưu tiên sẽ được đưa ra trên cơ sở mang tính chất thương mại hơn

s* Ưu điểm

Ưu điểm chính của loại hợp đồng quản lý là có thể đạt được những kết quả hoạt động từ việc quản lý của khu vực tư nhân mà không phải chuyển giao các tài sản cho khu vực tư nhân

Xây dựng hợp đồng quản lý tương đối dễ dàng hơn so với các loại hợp đồng khác mà ít gây

tranh cãi hơn Hợp đồng quản lý có chỉ phí tương đối thấp do các nhà điều hành cần ít nhân viên hơn cho các dịch vụ công ích Hợp đồng quán lý cũng có thể được xem như là những thỏa thuận quá độ, cho phép có sự cải thiện vừa phải trước khi các hợp đồng và cơ cấu toàn

điện hơn được xây dựng Một hợp đồng quản lý có thể được cơ cấu để tăng dần sự tham gia

của khu vực tư nhân khi thu được các kết quả tích cực

Nhược điển

Sự chia tách giữa một bên là nghĩa vụ đối với quản lý và dịch vụ với một bên là việc lập kế hoạch mở rộng và đầu tư vốn chứa đựng những rủi ro Nhà thầu quản lý không có thẩm quyền hoặc quyên tự chủ cần thiết (chẳng hạn như với lực lượng lao động) để đạt được những thay đôi sâu sắc, có tính chất lâu dài Nếu nhà điều hành được nhận một phần lợi nhuận hoặc một khoản thanh toán có tính chất khuyến khích, cần có những biện pháp phòng ngừa việc

thôi phồng các kết quả đạt được hoặc việc không tiến hành duy tu bảo đưỡng hệ thống đầy đủ

nhằm mục đích tăng thêm lợi nhuận

Ví dụ: Giao thầu lĩnh vực y tế cơ bán cho các tô chức phi chính phủ ở Campuchia Bên cạnh việc được sử dụng trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, các hợp đồng quản lý còn được sử dung trong các lĩnh vực dịch vụ dân cư đô thị khác như lĩnh vực y tế Tại Campuchia, các hợp đông quản lý có thời hạn 4 năm với các tổ chức phi chính phủ được ký kết tại các cơ sở y tế cơ bản tại 12 quận huyện Nhà thâu có nghĩa vụ quản lý toàn bộ và phải đáp ứng được mục tiêu hoạt động như việc tiêm chủng, chăm sóc phụ nữ có thai, kế hoạch hoá gia đình và các dịch vụ y tẾ cho người nghèo Nhà thấu phải cung cấp một số dịch vụ miễn phí (đỡ đẻ cấp

Trang 17

cứu, tiểu phẫu, chăm sóc y tế đối với người bị bệnh hiểm nghèo) So với các cơ sở y tế do nhà nước quản lý, chính phú thấy rằng việc quản lý của tư nhân đem lại hiệu quả cao hơn trên khía cạnh kết quả và phạm vì hoạt động, cũng như cải thiện điểu kiện làm việc cho các nhân viên y té

(N guồn: Loevinsohn, Benjamin, 2000 Contracting for the Delivery of Primary Health care in Cambodia)

1.2.3 Hop dong giao thầu hoặc cho thuê

Theo một hợp đồng cho thuê, đối tác tư nhân chịu trách nhiệm về toàn bộ dịch vụ và thực hiện các nghĩa vụ liên quan đến chất lượng và tiêu chuẩn của dịch vụ Ngoại trừ các khoản đầu tư mới và đầu tư thay thế thuộc trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thắm quyên, nhà điều hành chịu trách nhiệm cung cấp dịch vụ với chỉ phí và rủi ro do mình gánh chịu Thời hạn của hợp đồng cho thuê thường là 10 năm và có thể được gia hạn kéo dài tới 20 năm Trách nhiệm cung cấp dịch vụ được chuyển từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân và rủi

ro tài chính đối với việc điều hành địch vụ hoàn toàn do nhà điều hành tư nhân gánh chịu Cụ

thể, nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm đối với các khoản lỗ và khoản nợ mà người tiêu

dùng chưa trả Việc cho thuê không bao gồm việc bán bắt cứ tài sản nào cho khu vực tư nhân Ï. - -_— _——— Chính phủ Quy định : Phê chuẩn đầu tư Xây dựng biểu phí Các tiêu chuẩn dịch vụ

Giám sát môi trường thực hiện ˆ TT

Công ty sở hữu tài sản XnannnnnnnnnnmnnnnnnnnnnnÌ> „ A Hop déng cho

Lapkehoach ý thuệ/giao thầu " +Cac muc tiéu hoạt động Báo cáo +Các loại lệ phí Người thuê Hình 1.4 Cấu trúc hợp đồng cho thuê

(N guồn: Heather Skilling và Kathleen Booth, 2007)

Theo thỏa thuận này, hệ thống ban đầu được thiết lập dựa trên nguồn tài chính của cơ quan nhà nước có thâm quyền và được kí hợp đồng giao cho công ty tư nhân điều hành và duy tri hệ thống Một phân chỉ phí địch vụ được chuyển cho cơ quan nhà nước có thâm quyền để thanh toán các khoản vay tài trợ cho việc mở rộng hệ thống

Trang 18

Hợp đồng giao thầu cũng tương tự nhưng không đồng nhất với hợp đồng cho thuê Không giống như hợp đồng cho thuê, trong đó khu vực tư nhân được giữ lại doanh thu từ khách hàng và thanh toán một khoản tiền thuê cụ thể cho cơ quan nhà nước có thâm quyền ký hợp đồng cho thuê, một hợp đồng giao thầu cho phép khu vực tư nhân thu từ khách hàng, thanh toán cho cơ quan nhà nước có thâm quyền ký hợp đồng giao thầu một khoản phí giao thầu cụ thể và giữ lại một khoản doanh thu còn lại Hợp đồng giao thầu có thể hap dan hon đối với các đối tác tư nhân vì hợp đồng này giảm bớt các rủi ro đi kèm với khả năng thu hồi vốn chậm khi cung cấp dịch vụ Phí giao thầu thường được tính theo một tỷ lệ thỏa thuận

trong mỗi đơn vị dịch vụ được bán ra

Những nhược điểm chính

Vẫn đề chủ chốt trong việc chuyển từ các hợp đồng dịch vụ và hợp đồng quán lý sang một hợp đồng cho thuê là doanh thu của nhà thầu từ các khoản thanh toán của khách hàng và

vì thế vẫn đề về các mức phí dịch vụ ngày càng trở nên nhạy cảm Điều này có thể đòi hỏi các

thỏa thuận điều chính và cơ cấu phí phức tạp Thêm vào đó, đầu tư vốn vẫn thuộc về nghĩa vụ của chính phủ và vốn đầu tư tư nhân không được huy động

Ví dụ: Hoạt động cho thuê cảng

Tại Châu Á, các hoạt động cho thuê thường được sử dụng trong việc diéu hành các nhà ga sân bay hoặc các bãi Container ở các cảng biển Cả Ấn Độ và Thái Lan hiện đều đang có các hợp đông cho thuê để điều hành các bãi Comtainer tại các cảng biển ở Băng Cốc và ở Cochin, bang Karala Hợp đông tại Ấn Độ có thời gian 8 năm và có sự tham gia của công ty tự nhân đến tư các Tiểu Vương vương quốc Ả Rập Thống nhái Hợp đông tại Thái Lan có sự tham gia của công ty trong nước và có thời hạn kéo dài 27 năm Tại Trung Quốc, nhà ga sân bay Baiyun, Quảng Châu được điều hành theo một hợp đồng cho thuê với sự tham gia của tập đoàn Ke@pel đến từ Singapore với thời hạn cho thuê là 15 năm va Keppel nắm giữ 25% sở hữu của công ty thực hiện dự đn

(Nguồn: World Bank, 2006 Private Pảticipation in Infrastructure database)

1.2.4 Hop dong nhượng quyên

Hoạt động nhượng quyền cho phép nhà điều hành tư nhân (người được nhượng quyền) chịu trách nhiệm cung cấp toàn bộ địch vụ trong một khu vực cụ thể, bao gồm việc điều hành đuy tu bảo dưỡng, quản lý, xây dựng và tu bố hệ thống Đặc biệt là các nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm đối với toàn bộ các khoản đầu tư vốn Mặc dù các nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm cung cấp các tài sản, các tài sản này vẫn thuộc sở hữu của khu vực nhà nước thậm chí cả trong thời gian nhượng quyền Khu vực nhà nước chịu trách nhiệm thiết lập các tiêu chuẩn hoạt động và đảm bảo rằng người được nhượng quyền đáp ứng được các tiêu chuẩn hoạt động đó Điểm quan trọng là vai trò của khu vực nhà nước đã được chuyền từ việc là một người cung cấp dịch vụ sang một người quán lý giá và chất lượng dịch vụ

Trang 19

Người được nhượng quyên thu phí trực tiếp từ những người sử dụng hệ thống Mức phí thông thường được thiết lập trong hợp đồng nhượng quyền, trong đó cũng có những khoản quy định mức phí này có thể được thay đổi như thế nào theo thời gian Trong một số trường hợp hãn hữu, chính phủ có thể lựa chọn việc cung cấp những hỗ trợ tài chính đẻ giúp người được nhượng quyền có đủ vốn đầu tư Người được nhượng quyền chịu trách nhiệm đối với bất kì khoản đầu tư cần thiết nào để xây dựng, nâng cấp hoặc mớ rộng hệ thống và chịu trách nhiệm thu xếp vốn cho các khoản đầu tư đó từ nguồn lực của mình và từ các khoản phí đo người sử dụng hệ thống chỉ trả Người được nhượng quyền cũng chịu trách nhiệm đối với vốn hoạt động của hệ thống Một hợp đồng nhượng quyền thông thường có giá trị từ 25 đến 30 năm để nhà điều hành có đủ thời gian thu hồi vốn đầu tư và có được một khoản lợi nhuận hợp lý trong thời gian được nhượng quyền Cơ quan nhà nước có thâm quyền có thê đóng góp vào chi phí đầu tư vốn nếu cần thiết Đây có thể là một khoản trợ cấp đầu tư (khoản tài chính bù đắp) nhằm đảm bảo việc nhượng quyền có thẻ tồn tại một cách thương mại Chính phủ có thể được bù đắp cho những đóng góp của mình bằng việc nhận được một phần tương xứng trong

khoản phí thu được Cấu trúc tiêu biểu của một hợp đồng nhượng quyền được thể hiện trong hình 1.5 (BER BRR Chinh phu Quy định : ,

Xây dựng bi du phi Hợp đông nhượng quyên

Các tiêu chuân dịch vụ Báo cáo

Giám sát môi trường thực hiện Vv | Bencho vay

Công ty được nhượng | „*° ` «4 x Vén vay/cé phan quyen % + ‘ Cô đông Các dịch vụ Doanh thu Người tiêu dùng

Hình 1.5 Câu trúc hợp đồng nhượng quyền

(Nguồn: Heather Skilling và Kathleen Booth, 2007)

*%* Uu điểm

Nhượng quyền là một hình thức hiệu quả để thu hút nguồn tài chính cần thiết của khu vực tư nhân để tài trợ cho việc xây dựng mới hoặc tu bỗ các cơ sở dịch vụ hiện tại Ưu điểm chủ yếu của thỏa thuận nhượng quyên là tạo động lực cho các nhà điều hành nâng cao hiệu

Trang 20

quả và hiệu lực vì những thành quả trong việc nâng cao hiệu quả sẽ chuyển thành lợi nhuận và thu nhập cho người được nhượng quyền Việc chuyển toàn bộ trách nhiệm tài chính và điều hành giúp người được nhượng quyền có thê đưa ra những ưu tiên và cải tiến mà họ cho rằng là cần thiết nhất

s* Nhược điểm

Trở ngại chính của nhượng quyền là độ phức tạp của hợp đồng trong vẫn đề xác định được các hoạt động của nhà điều hành Chính phủ cũng cần nâng cao năng lực quản lý của mình trong các vấn đề liên quan đến giám sát phí dịch vụ và hoạt động dịch vụ Hơn nữa các

hợp đồng dài hạn khiến quá trình đấu thầu và xây dựng hợp đồng trở nên phức tạp và khó có

khả năng dự đoán được những sự kiện sẽ diễn ra trong một khoảng thời gian dài 25 năm Trở ngại này có thể được khắc phục bằng cách cho phép tiến hành rà soát định kỳ những điều khoản nhất định của hợp đồng trong bối cảnh môi trường xung quanh có sự thay đổi Có thêm một rủi ro nữa là nếu không được quy định cụ thể trong hợp đồng, nhà điều hành tư nhân sẽ chỉ đầu tư vào những tài sản mới khi họ thấy rằng khoản đầu tư của họ có thể thu hồi được trong thời gian còn lại của hợp đồng trừ trường hợp những điều khoản của việc này nằm ngoàải hợp đồng Do tính chất phức tạp và dài hạn của các hợp đồng, các hợp đồng có thể gây ra những tranh cãi chính trị và gây khó khăn trong việc tô chức Cũng có lo ngại rằng việc

nhượng quyền không quy định các điều khoản độc quyền mà cho phép có thêm những nhà

điều hành mới khi điều này phục vụ tốt nhất cho lợi ích của một số nhóm người tiêu dùng nhất định

Ví dụ: Tuyến đường sắt đi sân bay đầu tiên của Hàn Quốc

Dự án nhượng quyền đầu tiên trong lĩnh vực đường sắt đang được tiễn hành tại Hàn Quốc Tuyến đường dài 61,7 km nối từ trung tâm thủ đô Seoul đến sân bay quốc tế Incheon vừa có dịch vụ vận chuyển tốc hành, vừa có dịch vụ vận chuyển hành khách giữa các khu vực dân cư trên tuyến, 41 lưm giai đoạn đầu của tuyến tàu tốc hanh va vận chuyển giữa các khu dân cư được khai trương năm 2007 giữa sân bay quốc tế Incheon và sân bay nội địa Gimpo Tuyến đường sẽ được kéo dài thêm 20,7 lưn trong hai năm rưỡi sau đó để ẩi tới ga trung tâm

của thủ đô Seoul

Dự án này được sự ủng hộ mạnh mẽ của chính quyền trung trơng cũng như chính quyễn địa phương để nỗi trung tâm Incheon với Seoul và tuyến đường sốt cao tốc KTX mới khai trương chạy từ ga trung tâm Seoul tới Busan Đây là dự án nhượng quyên đầu tiên trong lĩnh vực đường sốt tại Hàn Quốc Công ty đường sắt sân bay quốc tế Incheon (Liarco), một công ty được thành lập vào thang 3 nam 2001 với mục đích đặc biệt, được nhượng quyển điều hành hoạt động của tuyến đường trong vòng 30 năm kể từ khi hồn thành cơng việc xây dựng

(Nguồn: Knutton, Mike, 2004 International Railway Journal)

Trang 21

1.2.5 Hop dong lién doanh(ban cé phan)

Lién doanh 1a phuong 4n thay thé cho viéc tu nhan héa toan bé, theo d6 co sé ha tang cùng được sở hữu và điều hành bởi khu vực nhà nước và nhà điều hành tư nhân Trong một liên doanh, các đối tác nhà nước và tư nhân có thể thành lập một công ty mới hoặc thực hiện việc liên doanh sở hữu trong một công ty hiện có thông qua việc bán cô phần cho một hoặc một số nhà đầu tư tư nhân Công ty cũng có thể được niêm yết trên thị trường chứng khoán Một yêu cầu chủ chốt cho cấu trúc này là có môi trường quản trị công ty tốt, đặc biệt khả năng

của công ty trong việc duy trì sự độc lập với chính phủ Điều này rất quan trọng bởi vì chính

phủ vừa là người sở hữu một phần công ty, vừa là người quản lý nhà nước và các quan chức có thể có xu hướng can thiệp vào công việc kinh doanh của công ty để đạt được những mục đích chính trị Tuy nhiên, từ vị trí là một cô đông, chính phủ quan tâm đến lợi nhuận và sự bền vững của công ty và có thể hành động để xoa dịu những cản trở chính trị Đối tác tư nhân đảm nhiệm vai trò điều hành và một ban giám đốc thường được xây dựng dựa trên ty 16 phan góp vốn hoặc dựa trên năng lực và trình độ

Cơ cấu liên doanh thường đi kèm với các hợp đồng bổ sung (các thỏa thuận nhượng quyền hoặc thỏa thuận hoạt động) trong đó quy định hoạt động cụ thể những kỳ vọng về công

ty Các liên doanh cũng cần có một khoảng thời gian để phát triển và cho phép các đối tác nhà

nước và tư nhân có cơ hội thích đáng để đối thoại và hợp tác trước khi dự án được thực hiện Trong cơ câu liên doanh, cả đôi tác nhà nước và tư nhân phải sẵn sàng đầu tư vào công ty và cùng chia sẻ những rủi ro nhất định Hình 1.6 Là cấu trúc tiêu biểu của một hợp đồng

liên doanh

MERE RE Chinh phu

Quy dinh : Sở hữu tài sản

Xây dựng biểu phí (toàn bộ hoặc một phần) Các tiêu chuân dịch vụ “7 , ns ` +A Báo cáo Giám sát môi trường thực hiện Nhà sở hữu tư nhân/Nhà điều hành BECP Dịch vụ Doanh thụ Người tiêu dùng

Hình 1.6 Câu trúc hợp đồng liên doanh

(Nguồn: Heather Skilling và Kathleen Booth-2007)

Trang 22

s* Ưu điểm

Liên doanh là mối quan hệ đối tác thực sự giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân, kết hợp được những ưu điểm của khu vực tư nhân với những mối quan tâm xã hội và kiến thức bản địa của khu vực nhà nước Trong một liên doanh, tất cả các đối tác đều đầu tư vào công ty và có cùng mối quan tâm đến thành công của công ty và những động lực thúc đây hoạt động hiệu quả

s* Nhược điển

Vai trò kép của chính phủ, vừa là người sở hữu, vừa là người quản lý nhà nước có thể

dẫn đến xung đột về lợi ích Các liên doanh cũng có xu hướng được đàm phán một cách trực tiếp hoặc tuân theo một phương thức mua sắm không chính thống có thể dẫn đến quan ngại về tham nhũng

Ví dụ: Mở rộng lĩnh vực năng lượng thông qua các liên doanh tại Trung Quốc

Công ty General Electric (GE) Energy da hoat dong tại Trung Quốc từ hơn 90 năm nay, cưng cáp 70 tuốc bin hơi, 165 tuốc bin khí, 97 tuốc bin giỏ, 180 tổ máy thuỷ điện và 300 tổ hợp nén khí cũng như các giải pháp kỹ thuật tổng quát để giúp Trung Quốc cải thiện độ tin cậy và sẵn sàng của thiết bị và truyền tải năng lượng của mình

Céng ty GE Liming la mét liên doanh trị giả 16,9 triệu USD được thành lập ngày 28 tháng 8 năm 2003 giữa công ty GE Energy (có 0 lệ góp vốn là 5134) và công ty trách nhiệm động cơ máy bay Shenyang Liming (có tỷ lệ góp vốn là 49%), một trong những công ty chế tao hang đâu của Trung Quốc về tuốc bin khí và động cơ phản lực.Liên doanh sản xuất các cấu kiện nén khi, pít tông, ống phun để lắp ráp các tuốc bin khí Frame 9FA và 9E cia GE tại Trung Quốc

(Nguồn: GE Energy, 2005 GE Energy Expands Role in China 25 tháng 8)

1.2.6 Hợp dồng xây dựng- vận hanh-chuyén giao (BOT) Khai niém

BOT (Build-xây dựng, Operate-vận hành,và Transfer- chuyển giao) là một mô hình dự án Theo mô hình này, một công ty tư nhân sẽ được trao đặc quyền xây dựng và vận hành một loại công trình mà thông thường do chính phủ xây dựng và vận hành Công ty này chịu trách nhiệm cung cấp tài chính và thiết kế dự án Cuối giai đoạn đặc quyền, công ty phải trả lại quyền sở hữu dự án cho chính phủ

Trang 23

- BT (Build-xây đựng, và Transfer -chuyển giao)

- BOO (Build-xây dựng, Own-sớ hữu, và Operate-vận hành, không phải chuyển giao) - ROT (Refurbish-Tân trang lại, Own-sở hữu, và Transfer-chuyên giao)

Các giai đoạn đặc trung cua du an BOT

Các giai đoạn đặc trưng của dự án BOT được mô tả qua sơ đồ sau :

Trước đầu tư Đầu tư Xây dựng Vận hành Chuyên giao

hak Ban san

Thiét ké mane phdm/Thu phi :

Chuyén quyén

Nghiên cứu Thỏa thuận Xây Vận hành và sở hữu cho

khả thi đặc quyền dựng bảo dưỡng chính phủ

Cấp vốn dự Hoàn trả vốn

án vay

Hình 1.7 Các giai đoạn đặc trưng của dự án BOT

Cơ cấu tổ chức dự ún BOT Nước chủ a Các cỗ vấn kỹ thuật, xã luật pháp và tài chính

Chính phủ Những thỏa Thỏa thuận

thuận đặc biệt dir an

Hop đồng Các nhà

` ` hiện dự án

Bên cho Hợp đông x

vav cho vay | —— Hợp đồng Nhà cung

cung cấp cap

Co quan Chính sách | _——

ảo hiể ảo hiể Hợp đôn ut A

Trang 24

Vai trò của chính phủ trong các dự ăn BOT

Chính phủ đặt ra mục tiêu là cung cấp môi trường ôn định cho chủ đầu tư trong khi cố găng đề hạn chế lợi nhuận của họ Chính phủ có những vai trò sau trong dự án BOT:

- Quyết định cho phép thực hiện đầu tư, vận hành và khai thác dự án

- Quản lý việc khai thác của chủ đầu tư, hạn chế thu nhập trong quá trình khai thác và dam bao chất lượng công trình đến thời gian chuyển giao

- GIal đoạn sở hữu vận hành

- Hỗ trợ vốn vay như cho vay vốn

- Đảm bảo thu nhập hoạt động tối thiểu - Đảm bảo tự do thương mại

- Đảm bảo tỷ giá trao đôi ngoại tệ

- Đảm bảo độc quyền tức là đảm bảo không có dự án thứ hai được đầu tư ở cũng một

thời điểm hoặc khu vực, nói cách khác đây là điều kiện để đảm bảo thu nhập cho chủ đầu tư

Trach nhiém cua nha tai tro trong du an BOT - Chiu các rủi ro trong xây dựng

- Huy động vốn cho dự án

- Chịu các rủi ro trong vận hành và chia sẻ thu nhập, hoàn trả các khoản nợ Ưu điểm của mô hình BOT

- Sử dụng nguôn cung cấp tài chính từ khu vực tư nhân sẽ tạo ra các nguôn vôn mới Việc này sẽ làm giảm vay mượn và chi tiêu công cộng và có thê tăng độ tin cậy vê mặt tài chính của nước nhà

- Có khả năng đây nhanh tôc độ của dựa án mà thông thường các dự án này phải đợi hoặc phải cạnh tranh đê có được các nguôn lực khan hiêm trong nước

- Sử dụng nguôn vôn, sáng kiên, kinh nghiệm và khả năng của khu vực tư nhân sẽ làm giảm chi phí xây dựng, giảm thời gian thực hiện và tăng hiệu quả hoạt động của dự án

- Phân bô khu vực tư nhân những rủi ro và gánh nặng của dự án mà lẽ ra khu vực nhà nước phải gánh chịu

Trang 25

vôn trong nước

- Khác với tư nhân hóa hoàn toàn, nhà nước vẫn giữ được vai trò kiểm sốt chiến lược đơi với dự án thê hiện qua việc chuyên giao dự án cho khu vực nhà nước khi kết thúc thời gian hợp đông

- Có cơ hội xây dựng được các chuân mực của khu vực tư nhân đê dựa vào đó đánh giá tính hiệu quả của các dự án tương tự được thực hiện ở khu vực công và có cơ hội nâng cao kinh nghiệm quản lý của nhà nước đôi với các công trình cơ sở hạ tâng

Những rủi ro của mô hình BOT

Sự phát triển và hoàn thành bất cứ một đự án lớn nào có thể có các quan hệ bất trắc và rủi ro trong các hợp đồng BOT giữa chính phủ, các bên cho vay, các nhà đầu tư và các nhà thầu và họ chính là trung tâm của sự thành công Bảng sau mô tả một vài rủi ro cơ bản trong quá trình xây dựng và vận hành theo hình thức BOT và các cách giải quyết

Bảng 1.2 Các rủi ro của dự án BOT Các rủi ro Các giải pháp Giai đoạn xây dựng

Chậm hoàn thành Nhà thầu hợp đồng chìa khóa chao tay có kinh nghiệm Các hình thức phạt chậm tiến độ, khuyến khích trong thi công Bảo lãnh hoàn thành/thực hiện Công nghệ đã được minh chứng Chi trội Tín dụng dự phòng Các hợp đồng: đơn giá/trọn gói Tăng vốn cô phần

Bat kha khang Bảo hiểm Chính phủ bù lễ

Rủi ro chính trị Bảo hiểm Cơ quan tín đụng bảo hiểm Cơ sở hạ tầng Bảo đảm của chính phủ Giai đoạn vận hành

Dòng thu nhập Khảo sát thị trường/xác định nhu cầu vận tải

Trang 26

Các vêu tô tạo nên sự thành công của dự an BOT

Việc quyết định áp đụng dự án BOT ở các nước đang phát triển phụ thuộc vào bản thân dự án và điều kiện cụ thể của các quốc gia Tuy nhiên, chính phủ, nhà tài trợ và người vay cần xem xét các yếu tố quan trọng dẫn đến thành công của dự án

- Dự án cần có tài chính, khả thi và chấp nhận được

- Rủi ro từ phía chính phủ được quản lý Đòi hỏi môi trường luật pháp và kinh tế ôn

định Dù các dự án có khả thi và có lại nhiều nhưng không hấp dẫn nhà tài trợ nếu rủi ro tại quốc gia đó lớn, đe dọa mọi chủ đầu tư tư nhân, do đó bảo hiểm rủi ro và bảo hiểm của chính phủ cần được thực hiện

- Dự án BOT cần được sự ủng hộ mạnh mẽ của chính phủ Sự ủng hộ của chính phủ là cơ bản và cực kỳ cần thiết đối với mọi dự án BOT, do hoạt động trong lĩnh vực công cộng khó khăn và phức tạp

- Dự án BOT cần được xếp hạng ưu tiên cao trong các đự án cơ sở hạ tầng

- Khung pháp lý phải Ổn định, rõ ràng, luật lệ đồng nhất Quản lý dự án có hiệu quả - Đầu thầu cạnh tranh

- Dự án cần được xây dựng trên cơ sở thời gian và chi phí hợp lý - Nhà tài trợ phải có kinh nghiệm thực tế, có tiềm năng về tài chính - Tổng thầu, công ty xây dựng có kinh nghiệm và nguồn tải lực phù hợp

- Rủi ro của đự án cần được phân chia rõ ràng cho đối tượng, dự án cần thực hiện bảo

hiểm về tài chính, không bị phụ thuộc vào lạm phát và tỷ giá hối đoái

- Khung hợp đồng dự án BOT cần kết hợp và được phản ánh các yếu tố kỹ thuật cơ bản của dự án

Theo các hợp đồng BOT, đối tác tư nhân cung cấp vốn đầu tư cần thiết để xây đựng cơ sở dịch vụ mới Điều quan trọng là nhà điều hành tư nhân được quyền sở hữu tài sản trong một khoảng thời gian quy định trong hợp đồng - một khoảng thời gian đủ để đối tác tư nhân xây dựng cơ sở hạ tầng thu hồi chỉ phí đầu tư thông qua việc trả phí của người sử dụng

Khu vực nhà nước đồng ý mua một tỷ lệ tối thiểu sản lượng mà cơ sở dịch vụ tạo ra, đủ

để nhà điều hành tư nhân thu hồi được chi phí trong quá trình hoạt động Khó khăn sẽ xuất

hiện nếu khu vực nhà nước đánh giá quá cao nhu cầu và nhận ra rằng mình sẽ mua sản lượng theo một thỏa thuận mà nhu cầu không tồn tại Một cách khác, đơn vị phân phối dịch vụ công ích có thể phải trả một khoản phí năng lực và phí tiêu dùng, do đó sẽ cùng chia sẻ rủi ro về nhu cầu với các đối tác nhà nước và tư nhân Các hợp đồng BOT thường yêu cầu những gói

đầu tư tài chính phức tạp để đạt được lượng tài chính đủ lớn và thời gian thu hồi vốn đủ dài

Trang 27

Khi hợp đồng kết thúc, khu vực nhà nước năm quyền sở hữu nhưng có thê lựa chọn việc

tự đảm nhiệm việc điều hành, tiếp tục ký hợp đồng giao trách nhiệm điều hành cho nhà đầu tư cũ, hoặc trao hợp đồng điều hành cho một đối tác mới

1.3 Mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân trong lĩnh vực xây dựng hạ tầng giao thông 1.3.1 Một số vẫn đề cần quan tâm trong các dự án xây dựng hạ tầng giao thông sử dụng mô hình PPP

a Lua chon dang hop dong để tiễn hành các dy dn

Không phải đối với bất kỳ một công trình giao thông nào khi đầu tư có sự hợp tác giữa nhà nước và tư nhân đều theo một loại hình thức hợp đồng nhất định mà tùy thuộc vào từng loại công trình mà lựa chọn các dạng hợp đồng khác nhau Đặc biệt là các dự án xây dựng công trình giao thông thì việc lựa chọn dạng hợp đồng thực hiện rất được chú ý Hiện nay đối với các dự án đường cao tốc trong khu vực Đông Nam Á như ở các nước Philippin hay Thái Lan thường sử dụng dạng hợp đồng thỏa thuận nhượng quyền hay ở Việt Nam lại thường sử dụng các dạng hợp đồng BOT, BT hay BTO, Ngoài ra hiện nay ở một số nước còn sử dụng các dạng hợp đồng khác như Thiết kế- Xây dựng- Vận hành- Bảo trì (DBOM), Hợp đồng chuyển nhượng vận hành và bảo trì, hay cho thuê

b Cơ chế hỗ trợ của chính phủ cho các die an

Việc thiết lập các khoản trợ cấp có một ý nghĩa rất quan trọng trong cơ chế hỗ trợ của chính phủ cho các dự án PPP xây dựng công trình giao thông Trợ cấp chính phủ có thể là trợ cấp “chung”, có nghĩa là dùng cho toàn bộ dự án, hoặc “cụ thể”, trong trường hợp các khoản trợ cấp này gắn liền với việc cung cấp dịch vụ cho những đối tượng người tiêu dùng phù hợp (có thu nhập thấp) Một số khoản trợ cấp được thiết lập như những nghĩa vụ dịch vụ cộng

đồng và được quy định trong các tiêu chuẩn cấp phép hoặc các quy chế hoặc được khu vực

nhà nước chỉ trả trực tiếp hay gián tiếp cho người được hưởng lợi Các lựa chọn có thê sử dụng là trợ cấp tiền mặt, trong đó có hỗ trợ dựa vào kết quả hoạt động, chính phủ gánh chịu các rủi ro kinh doanh mà không được bù đắp, chi phí huy động vốn thấp, tài trợ không hoàn

lại bằng hiện vật và miễn trừ thuế

c Môi trường pháp lý thực hiện

Để triển khai một dự án xây đựng hạ tầng giao thông như mong muốn thì môi trường

pháp lý là yếu tố có ảnh hướng rất lớn Môi trường pháp lý thuận lợi sẽ thu hút được nhiều

nhà đầu tư hơn qua đó sẽ tìm kiếm được nhà đầu tư thích hợp Môi trường pháp lý minh bạch

sẽ giúp các nhà đầu tư giải quyết nhanh chóng về các thủ tục hành chính như thuê đất, giải

phóng mặt bằng, thuê lao động, mua sắm các vật tư cần thiết, Vì vậy đối với lĩnh vực xây dựng hạ tầng giao thông cần có những quy định riêng thay vì những quy định chung

đ Mô hình quản lý các dy an

Trang 28

Việc quản lý các dự án đã được phê duyệt cũng đòi hỏi phải có một bộ máy thống nhất để giúp các dự án có thể được triển khai theo đúng kế hoạch Đôi khi trong quá trình thực hiện

xây ra những vướng mắc thì những nhà quản lý sẽ có những biện pháp can thiệp và hỗ trợ nhất định làm cho nó thông suốt hơn và sớm đi đến hoàn thành Đối với các dự án giao thông triển khai theo mô hình PPP cũng vậy, các cơ quan quản lý sẽ tiến hành giám sát việc thực

hiện của khu vực tư nhân từ khi kí kết cho đến khi bàn giao Chịu trách nhiệm giải quyết các

thắc mặc và đòi hỏi từ phía tư nhân Có thể đứng ra giải quyết hoặc có thể đệ trình lên các cấp

có thâm quyên

1.3.2 Các dạng hop déng thường được áp dụng trong dự án xây dựng hạ tầng giao thông Trong mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân có rất nhiều các dạng hợp đồng khác nhau Đối với mỗi một ngành đặc thù thì người ta lại sử đụng các dạng hợp đồng nhất định Trong lĩnh vực xây dựng hạ tầng giao thông cũng vậy, cũng có một số dạng hợp đồng hay được sử dụng như là hợp đồng chuyển nhượng, Thiết kế- Xây dựng- Vận hành- Bảo trì, Xây dựng- Vận hanh-Chuyén giao, hay các dự án BT, BTO, Có thể kê đến một số dạng hợp đồng sau:

Xây dựng - Chuyển giao (BT) — Với hình thức này, phía nhà nước “đặt hàng” công trình cho nhà đầu tư xây dựng và bàn giao dự án tại hiện trường Nhà đầu tư sẽ cung cấp thiết kế, thi công và chỉ phí thi công, sau đó nhà nước sẽ cung cấp chỉ phí vận hành và bảo trì Nhà nước sẽ tạo điều kiện cho nhà đầu tư đầu tư những dự án khác để thu hồi vốn và lợi nhuận hoặc sẽ thanh toán cho nhà đầu tư theo thỏa thuận trong hợp đồng BT Trong trường hợp này, thông qua việc thiết kế, xây dựng và chuyển giao công trình hạ tầng cho nhà nước, nhà đầu tư có thê thu được lợi ích kinh tế lớn đồng thời tạo ra giá trị đất đai thực cho toàn vùng

Các dự án xây dựng-chuyển giao không phải là một hình thức phố biến về PPP trong

hầu hết các quốc gia Một bất lợi đối với hợp đồng BT là giảm hiệu quả lợi nhuận so với hợp

đồng mà xây dựng và vận hành lâu dài như là hợp đồng BOT Nếu công ty tư nhân có trách nhiệm vừa xây dựng vừa vận hành sẽ tạo động lực thiết kế xây dựng công trình nhằm cân bằng chỉ phí đầu tư thấp hơn với mong muốn giảm thiêu chỉ phí vận hành và bảo trì Thực sự chính phủ không có lợi nhuận tài chính đối với các loại hợp đồng BT Cách tiếp cận tài chính cho chính phủ trong hợp đồng BT là trả chỉ phí xây dựng cho công ty tư nhân một lần khi mà chuyên giao công trình được chấp thuận

Xây dựng — Cho thuê - Chuyển giao (BLT) — Hình thức này tương tự như BT, ngoại trừ việc công trình đó được giao cho nhà nước thuê đưới dạng hợp đồng sau khi hoàn thành và nghiệm thu công trình Tài chính cho thuê do nhà đầu tư cung cấp Khi tiền thuê đã được hoàn trả đủ, hạ tang đó được trả lại cho nhà nước không kèm theo chi phí Nhà nước vận hành công trình này trong thời gian thuê

Xây dựng - Chuyển giao - Vận hành (BTO) — Theo hình thức BTO, nhà đầu tư sẽ thiết kế và thi cơng tồn bộ hoặc một phần công trình cho nhà nước và thường cung ứng vốn cho

Trang 29

cơng trình này Khi hồn thành, về danh nghĩa đó là công trình của nhà nước/chính quyền nhưng nhà đầu tư được ký hợp đồng thuê vận hành đề thu hồi vốn qua một số năm Thời hạn thuê này thường được thương lượng trước

Xây dựng - Sở hữu - Vận hành (BOO) — BOO là hình thức mà tư nhân tham gia nhiều nhất vào việc xây dựng một công trình hạ tầng mới Theo hình thức này, nhà đầu tư ứng vốn cho dự án và vận hành dự án với tư cách chủ sở hữu, không phải chuyển giao cho nhà nước, chính quyền Hình thức này vận hành rất tốt vì trạng thái cạnh tranh kinh tế thị trường luôn luôn t6n tại

Thiết kế - Xây dựng — Vận hành (DBO) là hợp đồng được kí kết giữa cơ quan nhà nước

có thấm quyền và nhà đầu tư để xây dựng một công trình hạ tầng được sở hữu bởi đối tác

công Nhà đầu tư thiết kế và xây dựng công trình đáp ứng yêu cầu của cơ quan nhà nước có

thâm quyền Chính phủ sẽ dành cho nhà đầu tư quyền kinh doanh công trình đó trong thời hạn

nhất định để thu hồi vốn và lợi nhuận

Xây dựng- Nhà nước Nhà nước Nhà nước

kink doanh- Tư nhân thông qua hợp đồng trả

chuyên giao phí

Thiết kế-xây Nhà nước Nhà

dựng-cấp vơ" Ì Nhà nước hoặc tự Tư nhân thông qua hợp đồng trả nước,nhà

kinh doanh nhân phí nước/tư

(DBFO) nhan hoac

tu nhan

Xây dựng-sở Nhà nước | Tư nhân thông qua hợp đồng (nhượng quyền)

hitu-kinh Tư nhân hoặc tư

Trang 30

1.3.3 Rủi ro dối với các dự án PPP trong xây hạ tẳng giao thông

Rất khó có thể khái quát những rủi ro cỗ hữu đối với một dự án PPP trong xây dựng công trình giao thông Bởi rủi ro đó bị chỉ phối bởi nhiều yếu tố khác nhau như loại hợp đồng, quốc gia mà dự án thực hiện, cơ sở hạ tầng, điều kiện kinh tế xã hội hay môi trường xung quanh dự án Các rủi ro này được phân làm 2 loại: rủi ro chung và rủi ro đối với từng loại dự án cụ thể Những rủi ro chung thường chia làm 3 loại : rủi ro chính trị, rủi ro thương mại quốc gia, rui ro phap ly

+ Rui ro chính tri: đó là những thay đôi trong chế độ chính sách của đất nước, khả năng quốc hữu hóa, sự tước đoạt cơ sở hạ tầng của chính quyền sở tại, áp đặt các hạn chế về xuất nhập khẩu, sự chậm trễ hay thất bại trong việc ban hành các giấy phép cần thiết để thực hiện dự án

+ Rủi ro thương mại quôc gia: Các rủi ro thương mại quôc gia có liên quan tới các hạn chê áp đặt của chuyên đôi doanh thu của dự án ra ngoại tệ, ngoại hôi, lãi suât và lạm phát

+ Rủi ro về luật pháp quốc gia: Một số yếu tố có liên quan tới những rủi ro quốc gia đang thay đổi trong luật và những quy định, khuôn khỗ liên quan đến và sự chậm trễ trong

tính toán bồi thường

Nêu xét đên vòng đời của dự án PPP thì các rủi ro liên quan đên từng giai đoạn có thê khái quát lại như sau:

+ Giai đoạn phát triển: Những rủi ro phố biến trong giai đoạn này là những nguy cơ trong đấu thầu, chẫm chễ trong việc hoạch định rủi ro và chấp nhận rủi ro Những rủi ro trong đấu thầu thường được đề cập đến khả năng mắt thầu bởi các đối thủ cạnh tranh khác trong sự mất mát của các chi phí liên quan đến đấu thầu Những chi phí này liên quan đến việc chuẩn bị các thiết kế chỉ tiết, toàn diện lập kế hoạch và chuẩn bị tài liệu thầu rộng rãi có thẻ là rất lớn trong trường hợp các dự án PPP lớn

+ Giai đoạn xây dựng: Những rủi ro chính liên quan đến giai đoạn này là những rủi ro mà chỉ phí xây dựng thực tế nhiều hơn chỉ phí được ghi trong ngân sách Thời gian thực hiện để hoàn thành dự án thường nhiều hơn dự kiến để hoàn thành và việc khơng hồn thành được

+ Giai đoạn vận hành: Các dự án bắt đầu tạo ra doanh thu trong giai đoạn này của đự án Một số rủi ro thường gắn liền với giai đoạn vận hành đó là rủi ro về kỹ thuật, rủi ro về nhu cầu, rủi ro về lực lượng bất khả kháng (thiên tai, chiến tranh, thời tiết), rủi ro về doanh thu

Định dạng
Số trang	30
Dung lượng	10,16 MB