LUẬN văn THẠC sĩ VAI TRÒ của PHÁP LUẬT tố TỤNG HÀNH CHÍNH ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Thể chế hóa chủ trương của Đảng, tại Kỳ họp thứ VIII ngày 28101995, Quốc hội Khóa IX đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Tòa án nhân dân; ngày 2151996 Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành “Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính”, đã được sửa đổi, bổ sung năm 1998 tạo cơ sở pháp lý cho việc tổ chức và hoạt động của Tòa hành chính trong hệ thống Tòa án nhân dân. Những quy định này gọi là những quy định về tố tụng hành chính.

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Thể chế hóa chủ trương của Đảng, tại Kỳ họp thứ VIII ngày28/10/1995, Quốc hội Khóa IX đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung Luật tổchức Tòa án nhân dân; ngày 21/5/1996 Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã banhành “Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính”, đã được sửa đổi,

bổ sung năm 1998 tạo cơ sở pháp lý cho việc tổ chức và hoạt động của Tòahành chính trong hệ thống Tòa án nhân dân Những quy định này gọi lànhững quy định về tố tụng hành chính

Các văn bản pháp luật trên là cơ sở pháp lý cho việc xác lập một thiếtchế mới - thiết chế được nhiều nhà khoa học pháp lý coi là một “biểu hiện”đặc trưng của nhà nước pháp quyền, thể hiện chế độ trách nhiệm qua lại giữacông dân với nhà nước, bảo đảm thực hiện quyền công dân và pháp chế tronghoạt động quản lý hành chính nhà nước thông qua thủ tục tố tụng với nhữngnguyên tắc dân chủ, công khai, bình đẳng Ngoài ra, các quy định này còntrao cho công dân một công cụ mới để thực hiện quyền khiếu nại đối vớiCQNN, cán bộ của CQNN Thể hiện một bước tiến mới của nhà nước ta trongviệc tạo ra các điều kiện về mặt pháp luật để chủ động hội nhập quốc tế

Kể từ khi được ban hành, các quy định của pháp luật tố tụng hànhchính đã phần nào khẳng định vai trò của mình trong việc giải quyết tranhchấp hành chính, đóng góp vào công cuộc cải cách nền hành chính, cải cách

tư pháp, buộc các cơ quan hành chính nhà nước phải tự nâng cao năng lực,hoàn thiện thủ tục và phương thức quản lý xã hội, tạo điều kiện thuận lợi chocông dân thực hiện đầy đủ quyền dân chủ của mình Tuy nhiên, trên thực tếthì các vụ án được khởi kiện tại tòa án hành chính chiếm một số lượng khônglớn so với tổng số các vụ khiếu kiện hành chính, hoặc có khởi kiện thì vì lý donày, lý do khác, như chưa qua thủ tục khiếu nại tại cơ quan hành chính, vụviệc không thuộc thẩm quyền của tòa án, đã hết thời hiệu khởi kiện, nên tòa

án không thụ lý giải quyết Các văn bản tố tụng hành chính quy định về trình

tự, thủ tục còn chưa phù hợp với đặc thù của tố tụng hành chính; cơ chế,chính sách đối với Tòa án nói chung, Tòa hành chính nói riêng còn có nhữngđiểm chưa hợp lý, nên còn để xảy ra tình trạng Thẩm phán “e ngại” khi giảiquyết các vụ án hành chính Một số cơ quan hành chính, cán bộ công chứchành chính có QĐHC, HVHC bị khởi kiện do không hiểu rõ hoặc không tôntrọng các quy định của pháp luật tố tụng hành chính đã không thực hiện đầy

đủ quyền và nghĩa vụ tố tụng của mình, gây khó khăn cho việc giải quyết vụ

án hành chính, thi hành án hành chính, làm cho thiết chế Toà hành chínhkhông thể thực hiện đầy đủ được vai trò bảo vệ quyền công dân mà Đảng vàNhà nước mong muốn khi thành lập ra nó

Trước tình hình trên, tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, Đảng ta đã

đề ra nhiệm vụ: “khắc phục tình trạng chồng chéo, đùn đẩy trách nhiệm gây khó khăn, chậm chễ trong công việc và giải quyết khiếu kiện của dân Nâng cao vai trò của Tòa hành chính trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính”.

Sau đó, Nghị quyết số 08/NQ-TW ngày 2/1/2002 của Bộ Chính trị về một sốnhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới đã tiếp tục khẳng

định: “Nghiên cứu mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính để góp phần khắc phục tình trạng trì trệ trong công tác giải quyết khiếu kiện hành chính hiện nay”.

Việc thành lập Toà hành chính là một chủ trương đúng đắn, phù hợpvới yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền, nhưng các quy định của phápluật tố tụng hành chính chưa đáp ứng được yêu cầu, mục tiêu đề ra, chưa thểhiện đầy đủ vai trò của mình trong thực tiễn Vì vậy, nghiên cứu vấn đề vaitrò của pháp luật tố tụng hành chính là rất cấp thiết hiện nay

Đặc biệt hiện nay, dưới góc độ lý luận vấn đề vai trò của pháp luật tốtụng hành chính đã có nhiều công trình khoa học, bài viết trên các sách báopháp lý, nghiên cứu ở các khía cạnh về mối quan hệ tương quan giữa phápluật tố tụng hành chính với một số lĩnh vực của đời sống xã hội, nhưng mớichỉ dừng lại ở việc nghiên cứu vai trò của nó đối với nền hành chính nhà nước

hoặc đối với việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan và tổchức trong giải quyết tranh chấp hành chính, mà chưa có công trình nàonghiên cứu một cách đầy đủ, toàn diện về vai trò của pháp luật tố tụng hành

chính Chính vì vậy, tôi đã chọn đề tài “Vai trò của pháp luật tố tụng hành chính ở Việt Nam hiện nay” để làm luận văn thạc sĩ luật học.

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Hiện nay, ở Việt Nam đã có một số công trình nghiên cứu liên quan tới

vai trò của pháp luật tố tụng hành chính như: “Thiết lập tài phán hành chính

ở nước ta” – GS.TS Nguyễn Duy Gia (chủ biên), Nxb Giáo dục, Hà Nội,

năm1995 – các tác giả phân tích những vấn đề lý luận, các quan điểm, nguyên

tắc tổ chức Toà án hành chính ở Việt Nam;“Một số vấn đề về tài phán hành chính ở Việt Nam”- PTS Lê Bình Vọng, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội,

1994, tác giả phân tích vị trí của tài phán hành chính trong nền hành chínhquốc gia và sự cần thiết phải thiết lập hệ thống toà án hành chính ở Việt Nam;

“Tài phán hành chính ở Việt Nam”- PTS Đinh Văn Mậu và PTS Phạm

Hồng Thái, Nxb Thành phố Hồ Chí Minh, 1995, các tác giả phân tích nhữngvấn đề chung về tài phán hành chính và vấn đề xác định thẩm quyền của toà

án hành chính; “Thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính”- Nguyễn Thanh Bình, Luận án tiến sĩ luật

học, Viện nghiên cứu nhà nước và pháp luật, 2003, trên cơ sở lý luận về thẩmquyền giải quyết khiếu kiện hành chính của Tòa án nhân dân, tác giả nghiêncứu thực trạng thẩm quyền của tòa án và đề xuất các phương hướng hoànthiện pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính của tòa án;

“Một số vấn đề về đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam”- TS Nguyễn Văn Thanh và LG Đinh Văn Minh, Nxb Tư pháp, Hà

Nội, 2004, nghiên cứu về vị trí, vai trò của thiết chế toà hành chính trong cơ

chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam hiện nay; “Số chuyên đề về Tòa hành chính và việc giải quyết khiếu kiện của tổ chức, công dân”- Bộ Tư

pháp, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, tháng 12/2001 đề cập đến nhiều khía

cạnh khác nhau về toà hành chính và pháp luật TTHC Nghiên cứu về vấn đề

này còn có các bài viết như: “Một số nguyên tắc đặc thù trong tố tụng hành chính”- PTS Đặng Quang Phương, tạp chí Quản lý nhà nước, số 1/1998, tác giả phân tích các nguyên tắc đặc thù của tố tụng hành chính Việt Nam; “Một

số khía cạnh của việc nâng cao hiệu suất hoạt động của Tòa hành chính trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính”- TS Vũ Thư, tạp chí Nhà nước

và Pháp luật, số 8/2003, trên cơ sở phân tích một số bất cập trong nội dungcủa pháp luật TTHC, tác giả đã đề xuất một số kiến nghị nhằm nâng cao vai

trò của toà hành chính; Bài viết “Thủ tục tố tụng hành chính” trong cuốn Hệ

thống tư pháp và cải cách tư pháp ở Việt Nam hiện nay của tác giả Vũ Thư –nghiên cứu sự hình thành con đường giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt

Nam từ 1945 đến nay; “Cải cách hệ thống tài phán hành chính bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền và nghĩa vụ của công dân”- Lê Hồng Sơn, tạp

chí Nhà nước và Pháp luật, số 7/2003, vận dụng cơ sở lý luận vai trò của tàiphán hành chính tác giả đã kiến nghị một số giải pháp về mô hình tổ chức vàphạm vi thẩm quyền, đối tượng xét xử nhằm nâng cao vai trò của toà án hànhchính ở Việt Nam hiện nay

Những công trình nói trên chỉ nghiên cứu ở khía cạnh này hoặc khíacạnh khác hay chỉ đề cập tới những vấn đề có liên quan tới vai trò của phápluật TTHC, mà chưa có công trình nào nghiên cứu một cách đầy đủ, có hệthống cả về mặt lý luận và thực tiễn về vai trò của pháp luật TTHC Vì vậy,

có thể nói rằng đây là lần đầu tiên vai trò của pháp luật TTHC được tiếp cậndưới góc độ lý luận Nhà nước và pháp quyền một cách toàn diện, có hệ thống

cả về phương diện lý luận và thực tiễn

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn

Mục đích của luận văn là phân tích cơ sở lý luận và đánh giá thực trạngvai trò của pháp luật TTHC trong điều kiện cụ thể của Việt Nam, trên cơ sở

đó, xây dựng những quan điểm và giải pháp nhằm nâng cao vai trò của phápluật TTHC

Trên cơ sở mục đích đặt ra, luận văn có nhiệm vụ:

- Trình bày khái niệm, đặc điểm, nhiệm vụ của pháp luật TTHC và nêulên vai trò của pháp luật TTHC

- Phân tích những tiêu chí để đánh giá vai trò của pháp luật TTHC

- Trình bày một số vấn đề về pháp luật TTHC của một số nước trên thếgiới và sự vận dụng nhằm nâng cao vai trò của pháp luật TTHC Việt Nam

- Nêu lên quá trình hình thành phát triển của pháp luật TTHC Việt Nam

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Trong phạm vi của luận văn này, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu lýluận và thực trạng vai trò của pháp luật TTHC trên cơ sở phân tích, đánh giánội dung cơ bản của pháp luật tố tụng hành chính hiện hành ở Việt Nam (cácquy định về tổ chức Tòa hành chính, quyền khởi kiện VAHC tại tòa án củacông dân, thẩm quyền và quyền hạn của Tòa hành chính, một số vấn đề về thủtục tố tụng trong giải quyết VAHC); hình thức của pháp luật TTHC; thực tiễnthực hiện pháp luật TTHC trong những năm qua Trên cơ sở phân tích thựctrạng vai trò của pháp luật TTHC từ đó rút ra những kết luận làm cơ sở choviệc đề ra những quan điểm và giải pháp nâng cao vai trò pháp luật TTHC

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

* Cơ sở lý luận:

Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin,

tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng ta về nhà nước và pháp luật tronglĩnh vực tố tụng hành chính

* Phương pháp nghiên cứu:

Luận văn được thực hiện bởi các phương pháp nghiên cứu như phương

pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh, diễn giải, lịch sử.

6 Những điểm mới của luận văn

- Lần đầu tiên luận văn phân tích những cơ sở lý luận về vai trò của phápluật TTHC để chứng minh cho quan điểm đúng đắn của Đảng về việc nâng caovai trò của Tòa hành chính trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính

- Lần đầu tiên luận văn đã đánh giá có tính hệ thống về quá trình pháttriển của pháp luật TTHC, đánh giá thực trạng vai trò của pháp luật TTHC ởViệt Nam hiện nay

- Đặc biệt, đây cũng là lần đầu tiên luận văn đưa ra các quan điểm, giảipháp nhằm nâng cao vai trò của pháp luật TTHC

7 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

Luận văn đã đóng góp một số vấn đề lý luận về vai trò của pháp luậtTTHC có thể giúp cho các nhà hoạch định chính sách, nhà lập pháp, nhữngngười làm công tác nghiên cứu, làm công tác xét xử án hành chính có thêmmột phần thông tin lý luận về vai trò của pháp luật TTHC, từ đó đóng góp vàoviệc xây dựng, tổ chức thực hiện và bảo vệ pháp luật ở Việt Nam Kết quảnghiên cứu của luận văn có thể làm tài liệu tham khảo cho sinh viên trong cáctrường chuyên luật và không chuyên luật, cho học viên đang học tập trong hệthống các trường chính trị, cho những người quan tâm nghiên cứu về phápluật TTHC và vai trò của pháp luật TTHC

8 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo,luận văn gồm có 3 chương 7 tiết

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH

1.1 Khái niệm, đặc điểm và nhiệm vụ của pháp luật tố tụng hành chính

1.1.1 Khái niệm, đặc điểm của pháp luật tố tụng hành chính

Để nghiên cứu một cách đầy đủ và chính xác về khái niệm pháp luậtTTHC trước tiên cần nghiên cứu khái niệm TTHC

Hoạt động quản lý hành chính nhà nước (hoạt động hành chính nhànước) là hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước, các chủ thể quản lýhành chính nhà nước mà chủ yếu là các cơ quan hành chính Nhà nước tácđộng chủ yếu bằng pháp luật tới các đối tượng quản lý, để thực hiện chứcnăng nhiệm vụ của mình, nhằm bảo đảm chấp hành Hiến pháp, luật và cácvăn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan quản lý nhà nước cấp trên, tổchức chỉ đạo mọi hoạt động của đời sống kinh tế, chính trị, văn hoá - xã hội.Tính chất chấp hành của hoạt động quản lý nhà nước thể hiện ở chỗ tuân thủđúng các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyềnlực nhà nước, được tiến hành trên cơ sở pháp luật và để tổ chức, chỉ đạo việcthực hiện pháp luật Tính chất điều hành thể hiện ở chỗ các chủ thể quản lýhành chính nhà nước phải tổ chức và chỉ đạo trực tiếp đối với các đối tượngquản lý thuộc quyền, triển khai các quy định của Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh

và Nghị quyết của các cơ quan quyền lực nhà nước bảo đảm cho các quy địnhnày đi vào cuộc sống Trong quá trình hoạt động chấp hành, điều hành, chủthể quản lý hành chính nhà nước có quyền nhân danh quyền lực nhà nướcthực hiện các HVHC, ban hành văn bản quy phạm pháp luật hay mệnh lệnh

cụ thể, buộc đối tượng bị quản lý có liên quan phải thực hiện

Chủ thể quản lý hành chính nhà nước là các cơ quan nhà nước (chủ yếu

là các cơ quan hành chính nhà nước); cán bộ, công chức nhà nước có thẩm

quyền; các tổ chức và cá nhân được nhà nước trao quyền quản lý hành chínhnhà nước trong một số trường hợp nhất định, do pháp luật quy định Kháchthể quản lý hành chính nhà nước là trật tự quản lý hành chính nhà nước, docác quy phạm pháp luật hành chính quy định.

Hoạt động quản lý hành chính nhà nước thường biểu hiện ở hai nhómhành vi cơ bản là: hoạt động ban hành các văn bản quản lý nhà nước và thựchiện các hành vi hành chính

Hoạt động ban hành các văn bản quản lý bao gồm:

- Hoạt động ban hành các văn bản quy phạm hành chính (hay còn gọi làhoạt động lập quy), đây là loại văn bản do các cơ quan hành chính nhà nước

có thẩm quyền ban hành trong đó có chứa đựng các quy tắc xử sự chung

- Hoạt động ban hành các văn bản áp dụng pháp luật hay còn được gọi

là các văn bản cá biệt, hoạt động này do các CQNN có thẩm quyền, các cánhân, tổ chức được Nhà nước trao quyền tiến hành, các văn bản cá biệt nàyđược ban hành trên cơ sở quy định của pháp luật, được áp dụng một lần đốivới một hoặc một số đối tượng cụ thể, về một vấn đề cụ thể

Hoạt động thực hiện các HVHC được biểu hiện ở hai hình thức:

- Hình thức hành động, tức là làm một việc theo chức trách do phápluật quy định Hành động có thể là hợp pháp hoặc không hợp pháp

- Hình thức không hành động - không làm một việc trong quá trình thựcthi công vụ, bao gồm: không hành động hợp pháp (không làm một việc phápluật ngăn cấm) và không hành động bất hợp pháp (không làm một việc phápluật buộc phải làm)

Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, thông qua hoạt độngban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC, các chủ thể quản lý hành chính nhànước vì các lý do khác nhau, có thể gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp phápcủa cá nhân hoặc tổ chức (đối tượng quản lý) dẫn đến việc cá nhân, tổ chứckhiếu kiện yêu cầu chấm dứt, bồi thường thiệt hại, tạo nên sự tranh chấp hành

chính giữa nhà nước với công dân hoặc tổ chức Và dù muốn hay không Nhànước phải thiết lập các cơ quan và ban hành các quy định pháp luật tạo cơ sởpháp lý để xem xét và giải quyết những tranh chấp này.

Như vậy, hoạt động giải quyết các tranh chấp hành chính là hoạt độnggắn liền với hoạt động quản lý hành chính nhà nước, nó xuất hiện như là mộthiện tượng lịch sử, gắn liền với quá trình hình thành, phát triển của nhà nước

và pháp luật Khi có hoạt động quản lý hành chính nhà nước thì sẽ có sự xemxét, phán quyết về các hoạt động đó Tuỳ thuộc vào truyền thống pháp luậtcủa mỗi nước, quan điểm chính trị - pháp lý của giai cấp cầm quyền, sự xemxét, phán quyết hoạt động quản lý hành chính nhà nước được thực hiện bởinhiều phương thức, do các CQNN khác nhau thực hiện, trong đó có sự xemxét, phán quyết thông qua hoạt động xét xử của Toà án

Mục đích của giải quyết tranh chấp hành chính là bảo đảm quyền, lợiích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trước sự xâm phạm bởi cácQĐHC, HVHC của các cơ quan, công chức nhà nước trong khi thực hiện hoạtđộng quản lý hành chính nhà nước, qua đó bảo đảm pháp chế và kỷ luật tronghoạt động quản lý hành chính nhà nước

Hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính do các cơ quan hành chínhnhà nước thực hiện còn được gọi là giải quyết khiếu nại hành chính Chủ thểgiải quyết khiếu nại là các cơ quan hành chính nhà nước; đối tượng bị khiếunại là các QĐHC, HVHC trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý hành chínhxâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể khiếu nại; hoạt động giảiquyết khiếu nại hành chính tuân theo trình tự, thủ tục do pháp luật hành chínhquy định hay còn gọi là thủ tục hành chính

Hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính do toà án độc lập với cơquan hành chính nhà nước thực hiện được gọi là hoạt động xét xử hành chính.Chủ thể xét xử tranh chấp hành chính là các toà án, hoạt động xét xử tranhchấp hành chính phát sinh khi có đơn khởi kiện của cá nhân, tổ chức và tuân

theo trình tự, thủ tục tố tụng do pháp luật TTHC quy định; đối tượng xét xửhành chính là các QĐHC, HVHC bị công dân, tổ chức khởi kiện.

Để giải quyết các tranh chấp hành chính kịp thời, đúng pháp luật thì cácToà án phải tiến hành giải quyết theo một trình tự, thủ tục do pháp luật quyđịnh Mặt khác, sau khi đã có bản án, quyết định của toà án thì việc thi hànhbản án, quyết định đó cũng phải tuân thủ những trình tự, thủ tục do pháp luậtquy định Những trình tự, thủ tục này được gọi là thủ tục tố tụng hành chính

Theo quy định của pháp luật Việt Nam thì cá nhân, cơ quan nhà nước,

tổ chức có quyền khởi kiện các QĐHC, HVHC tại toà án khi có căn cứ chorằng các QĐHC hoặc HVHC đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợiích hợp pháp của mình sau khi đã thực hiện việc khiếu nại theo thủ tục hànhchính mà không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc đãhết thời hạn do pháp luật quy định mà khiếu nại vẫn không được giải quyết.Sau khi nhận được đơn khởi kiện, nếu xét thấy thuộc thẩm quyền giải quyếtcủa mình thì toà án thụ lý và tiến hành giải quyết theo trình tự, thủ tục dopháp luật quy định

Như vậy, tố tụng hành chính là toàn bộ hoạt động của Tòa án nhân dân,Viện kiểm sát nhân dân, người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng, cơquan nhà nước, tổ chức và cá nhân theo trình tự do pháp luật quy định trongviệc giải quyết vụ án hành chính tại toà án

Hiện nay trong các sách báo pháp lý có hai thuật ngữ được sử dụng để

chỉ hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính tại toà án là "tài phán hành chính" và "tư pháp hành chính"

Tài phán hành chính là thuật ngữ được dịch từ các sách báo pháp lý của

nước ngoài và cũng chưa được hiểu một cách thống nhất Hiện nay có ba

quan điểm khác nhau về khái niệm tài phán hành chính:

- Quan điểm thứ nhất cho rằng: "Tài phán hành chính theo nghĩa hiện

đại được hiểu là quyền phán xét, xử lý của cơ quan hành chính đối với các

tranh chấp cũng như các vi phạm trong quản lý nhà nước" [20, tr.3].

- Quan điểm thứ hai cho rằng tài phán hành chính là: "xét xử các khiếukiện hành chính của dân đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính vàhoạt động tư vấn"[22, tr.16]

- Quan điểm thứ ba cho rằng tài phán hành chính là:

+ Hoạt động xem xét và giải quyết các khiếu nại hành chính củacác cơ quan nhà nước có thẩm quyền;

+ Hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính do Toà án nhân dânthực hiện;

+ Hoạt động xử phạt vi phạm hành chính của các cơ quan, cán bộ

có thẩm quyền [55, tr.104]

Nhìn chung, hầu hết các công trình nghiên cứu trên các sách báo pháp

lý nước ta đều nghiên cứu tài phán hành chính với nội dung là hoạt động xét

xử các tranh chấp hành chính của toà án, dưới góc độ này thì tài phán hànhchính đồng nhất với TTHC

"Tư pháp hành chính" là thuật ngữ dùng để chỉ "hoạt động xét xử các

tranh chấp hành chính bởi hệ thống Toà án hành chính" [20, tr.6]

Theo cách phân tích ngữ nghĩa thì tư pháp hành chính được hình thành

từ hai khái niệm "tư pháp" và "hành chính",

Nói đến tư pháp hành chính là nói đến lĩnh vực xét xử các tranhchấp giữa các cơ quan nhà nước với công dân (cơ quan, tổ chức)trong quan hệ pháp luật hành chính, được thực hiện bởi toà án theothủ tục tư pháp [46, tr.23]

Tóm lại, các khái niệm tài phán hành chính, tư pháp hành chính xét ởmột góc độ nào đó đều được hiểu là hoạt động xét xử các tranh chấp hànhchính giữa công dân với CQNN được thực hiện bởi toà án theo thủ tục tưpháp nhất định Trong quá trình nghiên cứu chúng tôi đề cập tới hai khái niệmnày nhằm qua đó làm rõ hơn khái niệm TTHC đã nêu trên

* Khái niệm pháp luật tố tụng hành chính

Theo học thuyết Mác - Lênin về nhà nước và pháp luật, pháp luật làmột hiện tượng lịch sử vừa mang tính giai cấp vừa mang tính xã hội, chỉ phátsinh, tồn tại, phát triển trong xã hội có giai cấp, do nhà nước ban hành và bảođảm thực hiện, là công cụ để thực hiện quyền lực nhà nước, nhằm duy trì địa

vị và bảo vệ lợi ích của giai cấp thống trị

Cũng giống như bất cứ một kiểu pháp luật nào trong lịch sử, pháp luật

xã hội chủ nghĩa cũng có chức năng tổ chức, điều chỉnh nhằm thiết lập, duytrì trật tự xã hội và chức năng bảo hộ, trọng tài nhằm bảo vệ các quan hệ xãhội, giải quyết các tranh chấp và xung đột xã hội, xử lý các hành vi vi phạmpháp luật

Tố tụng hành chính là một lĩnh vực của đời sống xã hội, nó bao gồmtoàn bộ những hoạt động của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tốtụng, người tham gia tố tụng, nên phát sinh rất nhiều quan hệ, như giữa Tòa

án với các tổ chức, cá nhân khi họ khởi kiện các VAHC; quan hệ giữa Việnkiểm sát nhân dân với Tòa án trong quá trình giải quyết các VAHC v.v Dovậy, đòi hỏi pháp luật phải quy định địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ,quyền hạn và mối quan hệ giữa các chủ thể trong từng giai đoạn của tố tụnghành chính; quy định trình tự, thủ tục khởi kiện, thụ lý VAHC; trình tự, thủtục thu thập chứng cứ, xét xử sơ thẩm, phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm;trình tự, thủ tục thi hành án hành chính

Để thực hiện trình tự giải quyết tranh chấp hành chính đòi hỏi nhà nướcphải ban hành các quy định pháp luật nhằm xác định một số vấn đề như: môhình tổ chức cơ quan xét xử hành chính, hình thức tố tụng của việc xét xử,phạm vi các tranh chấp hành chính thuộc thẩm quyền của toà án hành chính

Có thể nói, pháp luật trong lĩnh vực tố tụng hành chính phải điều chỉnh cácvấn đề sau:

- Mô hình tổ chức toà án hành chính, việc xác định mô hình tổ chức toà

án hành chính phụ thuộc vào các yếu tố, điều kiện như: quan điểm chính trị pháp lý của giai cấp cầm quyền, truyền thống pháp luật của mỗi quốc gia vàtính chất, đặc điểm của các tranh chấp hành chính.

Mối quan hệ phát sinh giữa các chủ thể được trao quyền lực nhà nước

để thực hiện các hoạt động tố tụng nhằm giải quyết vụ án hành chính Đó làquan hệ giữa Toà án với Viện kiểm sát thực hành quyền công tố và kiểm sáthoạt động xét xử hành chính; quan hệ giữa các thành viên hội đồng xét xử vớinhau

- Mối quan hệ phát sinh giữa các chủ thể tiến hành tố tụng với các chủthể tham gia tố tụng Đó là mối quan hệ giữa toà án, viện kiểm sát, thẩm phán,hội thẩm nhân dân, kiểm sát viên, thư ký toà án với những người tham gia tốtụng như các đương sự và đại diện hợp pháp của họ, người bảo vệ quyền lợicủa đương sự, người làm chứng, người phiên dịch

- Mối quan hệ giữa các đương sự với nhau tại phiên toà hành chínhnhằm bảo đảm cho các bên tranh tụng công khai và dân chủ tại phiên toà

Từ những phân tích trên có thể đi tới khái niệm pháp luật tố tụng hành

chính như sau: Pháp luật tố tụng hành chính là tổng thể các quy phạm pháp luật do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình giải quyết các tranh chấp hành chính tại toà án nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các cơ quan nhà nước, các

tổ chức và cá nhân

* Đặc điểm của pháp luật tố tụng hành chính

Pháp luật tố tụng hành chính là một bộ phận của hệ thống pháp luậtViệt Nam nên nó cũng mang những đặc điểm chung của pháp luật xã hội chủnghĩa Trước hết, pháp luật TTHC có tính quy phạm, nó chứa đựng nhữngquy tắc xử sự của con người, đó là những chuẩn mực để đánh giá tính hợppháp hay không hợp pháp trong hoạt động tố tụng hành chính; các quy tắc xử

sự trong TTHC cũng có tính bắt buộc chung thể hiện ý chí của giai cấp công

nhân, nhân dân lao động, thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng Cộng sảnViệt Nam về hoạt động tố tụng hành chính Ngoài ra là một bộ phận trong hệthống pháp luật Việt Nam, nên pháp luật TTHC cũng có đặc trưng riêng, khácbiệt so với các lĩnh vực pháp luật khác như: pháp luật về giải quyết khiếu nạihành chính, pháp luật tố tụng dân sự, kinh tế, lao động Những đặc trưng đó thểhiện cụ thể như sau:

Một là, pháp luật tố tụng hành chính điều chỉnh các quan hệ xã hội phát

sinh trong quá trình giải quyết các tranh chấp hành chính, loại tranh chấp nảysinh từ các quan hệ pháp luật hành chính, mang tính chất mệnh lệnh, phục tùng,trong đó các chủ thể quản lý hành chính nhà nước có quyền đơn phương banhành các QĐHC hoặc thực hiện các HVHC có tính chất bắt buộc đối với cácđối tượng bị quản lý hành chính Việc ban hành các QĐHC hoặc thực hiệnHVHC có thể trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của đốitượng bị quản lý và gây ra các tranh chấp trong quản lý hành chính nhà nước.Khác với các hoạt động tố tụng hình sự, dân sự hoạt động tố tụng hành chínhkhông xác định tội danh và hình phạt hoặc xác định quyền, nghĩa vụ dân sự củacông dân mà chỉ xác định tính hợp pháp của QĐHC hoặc HVHC bị khởi kiện

do đó bên bị kiện trong VAHC luôn luôn là các cơ quan, hoặc cá nhân có thẩmquyền thực hiện việc ban hành các QĐHC hoặc thực hiện HVHC

Hai là, pháp luật TTHC Việt Nam quy định quá trình giải quyết VAHC

phải trải qua hai giai đoạn có mối liên hệ mật thiết với nhau, được gọi là giaiđoạn "tiền tố tụng" và giai đoạn "tố tụng"

- Giai đoạn tiền tố tụng: đây là giai đoạn khiếu nại hành chính được các

cơ quan nhà nước thực hiện theo pháp luật về khiếu nại và thủ tục hành chính,

là thủ tục bắt buộc trước khi thực hiện việc khởi kiện VAHC tại toà án

- Giai đoạn tố tụng: là giai đoạn giải quyết VAHC tại toà án, do các cơquan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng thựchiện theo quy định của pháp luật TTHC

Ba là, pháp luật TTHC quy định tố tụng hành chính là “tố tụng viết”

mà theo đó chứng cứ các bên đưa ra trong tố tụng hành chính được trao đổicông khai, các bên có nghĩa vụ chứng minh bằng văn bản Do các tranh chấpchủ yếu là việc xác định tính hợp pháp của QĐHC, HVHC bị khởi kiện nênnguyên tắc “tố tụng viết” đòi hỏi mọi sự tranh luận, giải trình giữa các bênphải được thể hiện bằng văn bản Do vậy, giai đoạn xác minh, thu thập chứng

cứ đặc biệt được coi trọng, toàn bộ hồ sơ vụ kiện cũng như căn cứ pháp luậtcho việc giải quyết tranh chấp phải được chuẩn bị khá hoàn chỉnh trước khi

mở phiên toà

Bốn là, pháp luật TTHC quy định các bên đương sự (bên kiện và bên bị

kiện) trong tố tụng hành chính bình đẳng với nhau về quyền, nghĩa vụ tố tụng,không theo kiểu quan hệ "mệnh lệnh - phục tùng" bất bình đẳng như trongquan hệ hành chính bị tranh chấp hay như trong quá trình giải quyết khiếu nạitheo thủ tục hành chính Nguyên tắc này xuất phát từ nguyên tắc hiến định

"mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật", việc ghi nhận nguyên tắc bìnhđẳng trong tố tụng hành chính được thể hiện trong các giai đoạn tố tụng vàviệc bảo đảm thi hành bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của toà án

về việc giải quyết VAHC

1.1.2 Nhiệm vụ của pháp luật tố tụng hành chính

Pháp luật tố tụng hành chính điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinhtrong quá trình giải quyết VAHC tại toà án, nhằm tạo ra cơ chế pháp lý để mởrộng dân chủ, bảo đảm cho cá nhân, cơ quan nhà nước và tổ chức bảo vệ đượccác quyền và lợi ích hợp pháp của mình trước sự xâm phạm từ phía các hoạtđộng hành chính của các CQNN Để đạt được mục đích này thì pháp luậtTTHC có những nhiệm vụ sau:

Một là, quy định đối tượng, thẩm quyền và quyền hạn xét xử hành chính của toà án

- Đối tượng xét xử hành chính: đối tượng xét xử hành chính của toà án

là những quyết định hành chính và hành vi hành chính bị cá nhân, cơ quannhà nước và tổ chức khởi kiện.

Quyết định hành chính trong khoa học pháp lý được xác định trước hết

là những quyết định do các cơ quan quản lý nhà nước từ trung ương đến địaphương, những người có thẩm quyền trong bộ máy đó, cũng như các cơ quannhà nước khác ban hành, có liên quan tới hoạt động hành chính, tổ chức côngtác nội bộ của các cơ quan đó, thậm chí quyết định hành chính còn do cả các

tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, xã hội ban hành khi được nhà nước traoquyền Quyết định hành chính được các nhà khoa học pháp lý chia thành baloại dựa vào tính chất pháp lý của chúng, bao gồm: quyết định quy phạm,quyết định chủ đạo và quyết định cá biệt cụ thể Về mặt lý luận thì cả ba loạiquyết định này đều có thể không hợp pháp và có thể trực tiếp hoặc gián tiếpgây thiệt hại cho cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức và đều có thể bị đìnhchỉ, hay bãi bỏ theo quy định của pháp luật Về hình thức thể hiện, quyết địnhhành chính có thể được thể hiện dưới nhiều hình thức như: văn bản, nói, viết,

ám hiệu, tín hiệu, trong đó hình thức văn bản có tính xác thực, chính xác hơn

cả và các quyết định hành chính quan trọng bao giờ cũng được thể hiện dướihình thức văn bản Quyết định hành chính là đối tượng xét xử của toà án theoquy định của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính là: các quyếtđịnh hành chính bằng văn bản của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộcChính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng quốc hội, cơ quan nhà nước

ở địa phương, các Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân các cấp được ápdụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể(Điều 4, khoản1)

Để thực hiện các quyết định hành chính, các dịch vụ hành chính theoyêu cầu của công dân, các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền giải quyếtphải thực hiện những HVHC khác nhau Việc thực hiện các hành vi hànhchính không những là quyền mà còn là nghĩa vụ, trách nhiệm và bổn phận của

cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền thực hiện các HVHC, đòihỏi phải thực hiện theo đúng pháp luật, khi không thực hiện HVHC theo đúngquy định của pháp luật có thể gây thiệt hại cho công dân và gây khiếu kiện.Như vậy, HVHC bao gồm: hành động hoặc không hành động; hành vi hànhchính có thể bị khiếu kiện có thể là hành vi hành chính lạm quyền, hành vihành chính vô quyền, hành vi chậm trễ trong công vụ gây thiệt hại cho cánhân, tổ chức.

- Về thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án có hai loại:

+ Thẩm quyền xét xử hành chính theo lãnh thổ của toà án: hiện naytheo quy định của pháp luật thì Toà hành chính là một bộ phận của Toà ánnhân dân, được tổ chức theo cấp hành chính, việc phân định thẩm quyền xét

xử của Toà án nhân dân các cấp dựa trên hai nguyên tắc cơ bản là: thẩmquyền theo lãnh thổ và thẩm quyền theo cấp xét xử (căn cứ vào tiêu chí cơquan ban hành QĐHC hay thực hiện HVHC) Nhằm bảo đảm tính nhanhchóng, kịp thời trong xét xử hành chính, phù hợp với trình độ, ý thức phápluật của thẩm phán nói riêng và toàn xã hội nói chung, pháp luật TTHC nước

ta đã áp dụng cả hai nguyên tắc này vào việc phân định thẩm quyền của Toà

án các cấp

+ Thẩm quyền xét xử hành chính theo loại việc của toà án: hoạt độngquản lý hành chính nhà nước rất phong phú, đa dạng, do nhiều cơ quan nhànước thực hiện trên nhiều lĩnh vực: kinh tế, văn hoá - xã hội, chính trị và cácquyền, tự do công dân Quyết định hành chính, hành vi hành chính do các cơquan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành hoặc thực hiện trên các lĩnhvực đó trái pháp luật có thể gây thiệt hại tới quyền, lợi ích hợp pháp của côngdân, do đó, các tranh chấp hay khiếu kiện hành chính rất nhiều và đa dạng.Tuy nhiên, không thể đưa tất cả các tranh chấp hành chính đó vào xét xử tạitoà án Việc xác định phạm vi các loại tranh chấp hành chính thuộc thẩmquyền của toà án được căn cứ bởi các yếu tố: Kinh nghiệm xét xử hành chính

của toà án; trình độ, năng lực xét xử của thẩm phán; pháp luật cần thiết để làmcăn cứ cho việc xét xử của toà án

- Quyền hạn của toà án khi xét xử vụ án hành chính: Quyền hạn của toà

án khi xét xử vụ án hành chính có thể được hiểu theo hai nghĩa khác nhau.Theo nghĩa rộng, nó bao gồm toàn bộ các quyền mà pháp luật trao cho toà ánvới tư cách là cơ quan tiến hành tố tụng để tham gia vào các giai đoạn giảiquyết VAHC Theo nghĩa hẹp, nó là phạm vi nội dung các phán quyết mà toà

án đưa ra khi xét xử VAHC Theo nghĩa hẹp thì quyền hạn của toà án khi xét

xử VAHC phụ thuộc vào cách thức tổ chức quyền lực nhà nước, sự phân côngrành mạch giữa hoạt động xét xử của toà án với hoạt động quản lý hành chínhnhà nước, bảo đảm không để hoạt động xét xử của toà án cản trở hoạt độngquản lý hành chính nhà nước hoặc chồng chéo chức năng giữa tòa án với các

cơ quan thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước Trong hoạt độngquản lý hành chính nhà nước, pháp luật đòi hỏi các QĐHC, HVHC phải thoảmãn cả yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý Vì vậy, phạm vi quyền hạncủa toà án khi xét xử các VAHC được giới hạn phán xét về các thuộc tính trêncủa QĐHC, HVHC

Hai là, quy định về các chủ thể trong tố tụng hành chính

Trong tố tụng hành chính có hai nhóm chủ thể là chủ thể tiến hành tốtụng và chủ thể tham gia tố tụng, bao gồm: toà án, viện kiểm sát, thẩm phán,hội thẩm nhân dân, kiểm sát viên, thư ký tòa án, các đương sự, người đại diện

do đương sự uỷ quyền, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự,người làm chứng, người giám định, người phiên dịch

Để quá trình giải quyết VAHC khách quan, đúng pháp luật thì phápluật TTHC phải quy định quyền và nghĩa vụ tố tụng cho các chủ thể trên, bảođảm cho các chủ thể tiến hành tố tụng độc lập trong tố tụng, được áp dụng cácbiện pháp cần thiết theo quy định của pháp luật về giải quyết VAHC; thamgia vào quá trình giải quyết vụ án một cách dân chủ và bình đẳng để bảo vệ

quyền, lợi ích hợp pháp của mình.

Ba là, quy định một trình tự tố tụng hợp lý để giải quyết vụ án hành chính, phù hợp với tranh chấp hành chính

Để thực hiện được nhiệm vụ này đòi hỏi pháp luật phải có quy định cụthể về các bước tiến hành hoạt động tố tụng từ khởi kiện, thụ lý VAHC đếnthi hành bản án, quyết định của tòa án, đồng thời phải quy định chặt chẽ vềthời gian thực hiện các hành vi tố tụng, các hình thức xử lý đối với việc viphạm quy định về thời gian thực hiện hành vi tố tụng

Bốn là, quy định rõ các khái niệm trong tố tụng hành chính, tránh sự

mập mờ gây hiểu lầm hoặc hiểu khác nhau dẫn đến việc áp dụng pháp luậtkhông thống nhất Đặc biệt là các khái niệm về QĐHC, HVHC là đối tượngkhiếu kiện hành chính, các khái niệm về tính hợp pháp của QĐHC

Năm là, pháp luật tố tụng hành chính phải xác lập một cơ chế rõ ràng, bảo đảm cho các phán quyết của toà án được thi hành trong thực tế

Thi hành án hành chính là một gíai đoạn quan trọng trong quá trìnhTTHC, nó là giai đoạn mà kết quả của cả quá trình giải quyết tranh chấp hànhchính được thực hiện trên thực tế, bảo đảm được công bằng xã hội, bảo vệđược quyền, lợi ích hợp pháp của các CQNN, các tổ chức và công dân Vìvậy, để đạt được mục đích trên, đòi hỏi pháp luật TTHC phải quy định mộtcách rõ ràng, đầy đủ trách nhiệm của từng cơ quan, tổ chức, cá nhân cũng nhưtrình tự, thủ tục thi hành những bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luậtcủa tòa án về VAHC

1.2 Vai trò của pháp luật tố tụng hành chính và những tiêu chí đánh giá

1.2.1 Vai trò của pháp luật tố tụng hành chính

Là một lĩnh vực trong hệ thống pháp luật Việt Nam, pháp luật TTHC

có các vai trò của pháp luật nói chung, ngoài ra do có đối tượng điều chỉnhriêng, có nhiệm vụ riêng, nên pháp luật TTHC có những vai trò riêng như:

pháp luật TTHC có vai trò là phương tiện thể chế hoá chủ trương, đường lốicủa Đảng đối với hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính bằng toà án; làphương tiện điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình TTHC; làphương tiện bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và là phương tiệnbảo đảm pháp chế và kỷ luật trong hoạt động hành chính nhà nước.

Thứ nhất, pháp luật tố tụng hành chính có vai trò là phương tiện thể chế hoá chủ trương, đường lối của Đảng về tố tụng hành chính

Khiếu kiện hành chính là một thuật ngữ mới xuất hiện vào giữa thập kỷ

90 của thế XX, nó được sử dụng trong các văn kiện của Đảng và Nhà nước,cùng với quá trình cải cách nền hành chính nhà nước trong đó có đổi mớicông tác giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân Thuật ngữ khiếu kiện hànhchính mới chính thức trở thành thuật ngữ pháp lý, được sử dụng trong các vănbản pháp luật trong khoảng thời gian gần đây Khái niệm này ngày càng được

sử dụng phổ biến khi đề cập đến hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo củacông dân

Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 Ban chấp hành trung ương Đảng khoáVII về "Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩaViệt Nam, trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính" đã nhấn mạnh

"Đẩy mạnh việc giải quyết khiếu kiện của dân xúc tiến việc thiết lập hệ thống Toà án hành chính để xét xử các khiếu kiện của dân đối với các quyết định hành chính" Thuật ngữ "khiếu kiện" lần đầu tiên được sử dụng trong

Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 Theo quy địnhcủa Pháp lệnh này thì người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chínhtại toà án để yêu cầu giải quyết sau khi đã khiếu nại lần đầu tại cơ quan hànhchính nhà nước mà không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu đó

Giải quyết khiếu kiện hành chính là hoạt động mang tính quyền lực nhànước của bất cứ một quốc gia nào, tuỳ thuộc vào các quan điểm chính trị -pháp lý của mỗi quốc gia Hiện nay, trên thế giới tồn tại phổ biến cơ chế giải

quyết khiếu kiện hành chính: vừa do chính các cơ quan hành chính thực hiệnvừa do toà án hành chính độc lập với cơ quan hành chính nhà nước thực hiện.

Ngay từ khi thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, trung thànhvới chủ nghĩa Mác - Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, Đảng, Nhà nước ta đãquan tâm và có nhiều biện pháp ghi nhận việc bảo đảm quyền con người,quyền công dân, với mục tiêu xây dựng nhà nước của dân, do dân, vì dân, mọiquyền lực nhà nước thuộc về nhân dân Quyền khiếu nại, tố cáo là một trongnhững quyền cơ bản, có tính chất chính trị - pháp lý của công dân, một hìnhthức biểu hiện của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa Theo quan điểm của Đảng,Nhà nước và Hồ Chủ tịch thì quyền khiếu nại, tố cáo có mối quan hệ chặt chẽvới các quyền, nghĩa vụ cơ bản khác của công dân, chiếm vị trí quan trọngtrong hệ thống các quyền ấy Việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo là cơ sởcho việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ khác của công dân, nó chính làphương tiện để công dân đấu tranh chống lại các hành vi trái pháp luật nhằmbảo vệ lợi ích của nhà nước, tập thể, quyền và lợi ích hợp pháp của mình Mặtkhác, quyền khiếu nại, tố cáo của công dân là quyền dân chủ trực tiếp, mộtchế định của nền dân chủ trực tiếp để thông qua đó nhân dân thiết thực thamgia vào việc quản lý nhà nước, quản lý xã hội

Quan điểm, đường lối của Đảng về công tác giải quyết khiếu kiện hànhchính được thể chế hoá thành các quy phạm pháp luật về thanh tra, pháp luật

về xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo như: Pháp lệnh quy định việc xét, giảiquyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981, Pháp lệnh khiếu nại, tố cáocủa công dân năm 1991, Luật khiếu nại ,tố cáo năm 1998 (đã được sửa đổi, bổsung năm 2004) và nhiều văn bản khác

Tuy nhiên, những văn bản quy phạm pháp luật này mới chỉ là cơ sởpháp lý cho việc giải quyết khiếu nại, tố cáo thông qua thủ tục hành chính.Trong quá trình phát triển đất nước, cùng với tiến trình dân chủ hoá mọi mặtcủa đời sống xã hội, vai trò của nhà nước ngày càng lớn trong việc giải quyết

công việc của dân và trong tổ chức, điều hành ngày càng bộc lộ nhiều thiếusót, các vụ việc khiếu nại, tố cáo ngày càng phát triển về nội dung, đa dạng vềlĩnh vực, số lượng vụ việc ngày càng tăng, đặc biệt là các khiếu nại về hànhchính, do đó đòi hỏi việc giải quyết khiếu kiện hành chính của công dân phảiđược nâng cao cả về chất lượng, đa dạng về phương thức, nhanh chóng và kịpthời về thời gian.

Tại Đại hội toàn quốc lần thứ VI (tháng 12/1986), Đảng ta đã khởixướng đường lối đổi mới đất nước, lấy đổi mới kinh tế làm trọng tâm, từngbước đổi mới và hoàn thiện hệ thống chính trị nhằm phục vụ cho công cuộcđổi mới kinh tế, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, dodân, vì dân, tăng cường quản lý nhà nước bằng pháp luật, phát huy nền dânchủ xã hội chủ nghĩa Đường lối đổi mới này được Đảng ta từng bước hoànthiện qua các kỳ đại hội lần thứ VII, VIII, IX

Đặc biệt, tại Hội nghị Ban chấp hành trung ương lần thứ 8 (khoá VII)

về "Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện nhà nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa ViệtNam, trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính" Đảng ta đã khẳng định:

"Xây dựng nhà nước xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân, lấy liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức làm nền tảng, do Đảng cộng sản lãnh đạo Thực hiện quyền dân chủ của nhân dân, giữ nghiêm kỷ cương xã hội, chuyên chính với mọi hành động xâm phạm lợi ích của tổ quốc và lợi ích của nhân dân" Trên cơ sở đó, Đảng ta đã chỉ rõ:

"Đẩy mạnh việc giải quyết các khiếu kiện của dân, soát xét, bổ sung và thể chế hoá các chính sách, trước hết đối với các lĩnh vực mà dân khiếu kiện nhiều như những tranh chấp về nhà, đất Xúc tiến việc thiết lập hệ thống toà án hành chính để xét xử các khiếu kiện của dân đối với các quyết định hành chính".

Thể chế hoá quan điểm này, tại kỳ họp thứ VIII, Quốc hội khoá IXngày 28/10/1995 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức toà án nhân

dân, trong đó quy định Toà hành chính thuộc toà án nhân dân được thành lập

và bắt đầu đi vào hoạt động kể từ ngày 1/7/1996, có nhiệm vụ xét xử các vụ

án hành chính Để tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động tố tụng hành chính tại Toàhành chính, ngày 24/5/1996 Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành "Pháplệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính" quy định trình tự, thủ tục giảiquyết VAHC tại toà án

Như vậy, việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về tố tụnghành chính đã tạo ra cơ sở pháp lý để xác lập, đổi mới tổ chức, đổi mới cơ chếgiải quyết khiếu kiện hành chính, nhằm đáp ứng yêu cầu của việc xây dựngnhà nước pháp quyền, cải cách hành chính, cải cách tư pháp Tạo ra một cơchế hữu hiệu mới để nhà nước và công dân kiểm tra, giám sát đối với hoạtđộng hành chính nhà nước, nhằm hạn chế, loại trừ những QĐHC, HVHC viphạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân

Quan điểm của Đảng về giải quyết khiếu kiện hành chính cũng đượckhẳng định và ghi nhận tại các nghị quyết: Đại hội toàn quốc lần thứ IX về

"nâng cao vai trò của toà hành chính trong việc giải quyết khiếu kiện hànhchính", Nghị quyết Hội nghị lần thứ Ba ban chấp hành trung ương khoá VIII

về "Tiếp tục kiện toàn và phát huy vai trò của toà án để xét xử các khiếu kiệnhành chính", Nghị quyết trung ương 7 khoá IX về "tiếp tục đổi mới chínhsách, pháp luật luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiệnđai hoá đất nước", Nghị quyết số 08 - NQ/TW ngày 2/1/2002 của Bộ Chínhtrị về "Một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới", Chỉthị số 09-CT/TW ngày 6/3/2002 của Ban Bí thư về "Một số vấn đề cấp báchcần thực hiện trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo hiện nay", Nghị quyết số

48 - NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về “ Chiến lược xây dựng vàhoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm2020” và Nghị quyết số 49 - NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về

“Chiến lược Cải cách tư pháp đến năm 2020”

Thứ hai, pháp luật tố tụng hành chính có vai trò điều chỉnh các quan

hệ xã hội phát sinh trong quá trình tố tụng hành chính

Các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình TTHC được pháp luậtđiều chỉnh là các quan hệ pháp luật TTHC mà nội dung của các quan hệ phápluật này là các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể TTHC, bao gồm các nhómchủ thể: tiến hành tố tụng, tham gia tố tụng Như vậy, các quan hệ tố tụnghành chính bao gồm quan hệ giữa các chủ thể tiến hành tố tụng với nhau, cácquan hệ giữa các chủ thể tham gia tố tụng với nhau và các quan hệ giữa cácchủ thể tiến hành tố tụng với các chủ thể tham gia tố tụng

Các quan hệ xã hội phát sinh giữa các chủ thể tiến hành tố tụng baogồm: quan hệ giữa các Tòa án với nhau, như quan hệ giữa Tòa án cấp sơ thẩmvới Tòa án cấp phúc thẩm, quan hệ giữa các Tòa án khi thực hiện việc ủy thácxác minh, thu thập chứng cứ ; quan hệ giữa Viện kiểm sát nhân dân với Tòa

án nhân dân khi Viện kiểm sát nhân dân thực hiện chức năng khởi tố vụ án vàkiểm sát hoạt động giải quyết vụ án hành chính; quan hệ giữa các thành viênhội đồng xét xử VAHC với nhau, giữa Hội đồng xét xử với Kiểm sát viên,Thư ký phiên tòa Trong nhóm các quan hệ xã hội phát sinh giữa các chủ thểtiến hành tố tụng, được trao quyền lực nhà nước, thực hiện các hoạt động tốtụng để giải quyết vụ án thì pháp luật TTHC có vai trò tạo ra cơ chế bảo đảm

sự phân công, kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước trong quá trình tốtụng, tạo nên địa vị pháp lý độc lập giữa các chủ thể tiến hành tố tụng vớinhau để việc giải quyết VAHC bảo đảm vô tư, khách quan

Trong nhóm các quan hệ xã hội phát sinh giữa các chủ thể tiến hành tốtụng với các chủ thể tham gia tố tụng như quan hệ giữa Hội đồng xét xử vớicác đương sự, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ

án Nhóm quan hệ này được pháp luật TTHC điều chỉnh chủ yếu bằngphương pháp quyền lực phục tùng Do vậy, pháp luật TTHC có vai trò quyđịnh chi tiết và cụ thể, nhằm bảo đảm thực hiện đầy đủ nguyên tắc mọi công

dân bình đẳng trước pháp luật, bình đẳng trước tòa án, các đương sự phải thựchiện đầy đủ quyền và nghĩa vụ tố tụng của mình, bảo vệ một cách tốt nhấtquyền, lợi ích hợp pháp của các CQNN, tổ chức và cá nhân.

Thực hiện chủ trương “việc phán quyết của Tòa án phải căn cứ chủ yếu vào kết quả tranh tụng tại phiên tòa” mà Nghị quyết số 08/ NQ - TW

ngày 02/01/2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tưpháp trong thì gian tới thì pháp luật TTHC phải quy định chặt chẽ và hợp lýcác mối quan hệ xã hội phát sinh giữa các đương sự với nhau tại phiên tòahành chính, đó là trình tự, nội dung tranh luận giữa người khởi kiện, người bịkiện, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các đương sự, đại diện Việnkiểm sát nhân dân trong trường hợp Viện kiểm sát khởi tố vụ án…về cácQĐHC, HVHC bị khởi kiện và quy định trách nhiệm của Hội đồng xét xử đốivới việc điều khiển, xem xét, đánh giá nội dung tranh luận

Thứ ba, pháp luật tố tụng hành chính có vai trò là phương tiện bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân

Điều 50 Hiến pháp năm 1992 quy định: "Ở nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hoá và

xã hội được tôn trọng, thể hiện ở các quyền công dân và được quy định trong Hiến pháp và Luật" Tuy nhiên, các quyền con người, quyền công dân chỉ có ý

nghĩa thực tế khi được bảo đảm bằng việc tổ chức, điều hành của nhà nướctrong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá nhằm thoả mãn nhu cầu hợppháp của công dân và được bảo vệ bằng các cơ chế pháp lý khi các quyền, lợiích của công dân bị xâm hại

Trong hoạt động của mình, hệ thống cơ quan hành chính nhà nước cónhững thẩm quyền hành chính sau:

- Thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật (bao gồm nghịđịnh, quyết định, nghị quyết, thông tư, chỉ thị có chứa các quy phạm pháp luật)

- Thẩm quyền giải quyết các yêu cầu về tự do, quyền và lợi ích hợp

pháp của công dân, bao gồm các hoạt động: cấp phép, đăng ký, chứng thực thịthực, công chứng, giữ và cấp hồ sơ dân sự cho công dân, tổ chức.

- Thẩm quyền giải quyết các tranh chấp hành chính theo thủ tục hànhchính (khiếu nại hành chính)

- Thẩm quyền cưỡng chế hành chính nhà nước, bao gồm các biện phápphòng ngừa, ngăn chặn, xử lý vi phạm hành chính, trưng mua và trưng dụng

- Thẩm quyền thanh tra và kiểm tra trong quản lý hành chính nhà nước

- Thẩm quyền quản lý dịch vụ công

- Thẩm quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước

- Thẩm quyền quản lý hành chính nội bộ nhằm bảo đảm về tổ chức vàhoạt động của bộ máy nhà nước

Để thực hiện thẩm quyền hành chính kể trên, các cơ quan nhà nước và

cá nhân có thẩm quyền ban hành các QĐHC quy phạm, cá biệt hoặc bằngHVHC tổ chức trực tiếp Trong nhiều trường hợp những QĐHC, HVHC này

có thể trái pháp luật, gây thiệt hại tới quyền, lợi ích hợp pháp của công dân vàtrước những QĐHC, HVHC trái pháp luật này thì công dân có quyền phảnkháng, yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền tuyên bố tính bất hợp phápcủa các QĐHC, HVHC đó và yêu cầu bồi thường thiệt hại

Thực chất của hoạt động giải quyết các VAHC là bằng hoạt động xét

xử, theo quy định của pháp luật tòa án xem xét các QĐHC, HVHC của cơquan nhà nước, nhân viên có thẩm quyền có vi phạm pháp luật hay không, cóxâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức hay không, từ đó raquyết định xử lý và khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, chính vìvậy, theo TSKH Lê Cảm thì việc ban hành "Luật về khiếu nại đến toà ánnhững hành vi (quyết định) đã xâm phạm đến các quyền và tự do của công

dân" và luật này được coi là "Tấm lá chắn thép để bảo vệ các quyền con người trong nhà nước pháp quyền" [9, tr.29] Vai trò bảo vệ quyền và lợi ích hợp

pháp của công dân trước những QĐHC, HVHC trái pháp luật của pháp luật

TTHC thể hiện ở những nội dung sau:

Một là, giải quyết khiếu nại hành chính là một chức năng quan trọng

của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước và với sự ra đời của hệ thống Tòahành chính trên cơ sở pháp luật TTHC đã tạo ra sự đối tác ngay trong bộ máynhà nước đối với việc giải quyết khiếu nại hành chính của công dân, khiếncho chất lượng giải quyết khiếu nại hành chính được nâng cao, bởi vì:

Việc xét xử của toà án hành chính thực chất là việc kế thừa vànâng lên một bước cao hơn việc giải quyết các khiếu nại của côngdân đối với các quyết định hành chính của cơ quan hành chínhnhà nước mà từ lâu vẫn do các cơ quan hành chính và các tổ chứcthanh tra tiến hành [22, tr.178]

Sự ra đời của Tòa hành chính đã trao cho công dân quyền và khả nănglựa chọn phương thức giải quyết khiếu nại đáng tin cậy nhất để bảo vệ quyền,lợi ích hợp pháp của mình

Hai là, trên cơ sở quy định của pháp luật TTHC thì Tòa hành chính có

vị trí độc lập với các cơ quan hành chính nhà nước và độc lập ngay trong mốiquan hệ giữa các cấp toà án, đóng vai trò là một trọng tài công tâm, trung lậptrong mối quan hệ với người khiếu kiện và người bị khiếu kiện, thực hiện chế

độ xét xử tranh tụng, nhân danh nhà nước để xác lập lẽ công bằng Nếu tòa án

là công cụ trực tiếp bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân trước sự xâmphạm của các QĐHC, HVHC trái pháp luật thì pháp luật TTHC có vai trò tolớn trong quá trình dân chủ hoá mối quan hệ giữa các cơ quan công quyền vàcông dân

Ba là, Toà án nhân dân nói chung, Tòa hành chính nói riêng đều có

nhiệm vụ bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân thông qua việc thựchiện chức năng xét xử của mình, việc trao quyền khởi kiện VAHC đến toà áncho công dân đã làm nên sự khác biệt giữa nhiệm vụ của Tòa hành chính vàcác toà án khác là trong khi đối tượng xét xử của các toà án thường là các

quan hệ hình sự, dân sự, lao động, kinh tế, là các vi phạm pháp luật từ phíacông dân và các tổ chức trong mối quan hệ không mang tính quyền lực nhànước thì nhiệm vụ của Tòa hành chính là bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp củacông dân do những QĐHC, HVHC trái pháp luật xâm phạm

Ngoài việc quy định quyền khởi kiện VAHC của công dân, tổ chức,thẩm quyền của toà án trong việc giải quyết các VAHC, pháp luật TTHC cònquy định các quyền và nghĩa vụ tố tụng của các đương sự nhằm bảo đảm choviệc giải quyết VAHC được khách quan, chính xác và công bằng hơn so vớigiải quyết khiếu nại hành chính do chính các cơ quan hành chính thực hiện vìtrong quá trình giải quyết VAHC toà án phải tuân thủ các nguyên tắc tố tụng

để tạo ra một cơ chế bảo đảm cho công dân có thể tranh tụng công khai, dânchủ và bình đẳng với cơ quan hành chính trong khi giải quyết tranh chấp

Thứ tư, pháp luật tố tụng hành chính có vai trò là phương tiện bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ luật trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước

Theo quan niệm chung hiện nay thì pháp chế xã hội chủ nghĩa “là chế

độ thực hiện pháp luật nghiêm minh, thống nhất và tự giác của các cơ quannhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội, đơn vị kinh tế, lực lượng vũ trang,các cán bộ công chức nhà nước và mọi công dân” [25, tr.293]

Trong hoạt động của mình mỗi cơ quan nhà nước phải thực hiện cácquy định về: chế độ trách nhiệm của công chức trong khi thi hành công vụ,chế độ làm việc, công tác của các thiết chế bộ máy, chế độ trách nhiệm củacác cơ quan trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền được quyđịnh Tóm lại, mỗi cơ quan, nhân viên trong bộ máy nhà nước đều đượcpháp luật xác định vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể Nhưngnhững quy định này sẽ không được thực hiện nghiêm túc nếu không áp đặtlên trên nó một chế độ trách nhiệm rõ ràng và chặt chẽ - chế độ trách nhiệm

đó gọi là kỷ luật hành chính

Xác định rõ vai trò và tầm quan trọng của việc bảo đảm pháp chế và kỷluật trong quản lý nhà nước nói chung, quản lý hành chính nhà nước nóiriêng, Báo cáo Chính trị của Ban chấp hành trung ương Đảng (khoá 8) trình

tại Đại hội lần thứ IX của Đảng đã nhấn mạnh :"Phát huy dân chủ đi đôi với giữ vững kỷ cương, tăng cường pháp chế, quản lý xã hội bằng pháp luật, tuyên truyền, giáo dục toàn dân, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật” Hiện

nay, hoạt động kiểm tra, giám sát nhằm bảo đảm pháp chế và kỷ luật tronghoạt động hành chính nhà nước được thực hiện trên cơ sở các quy định củapháp luật về các lĩnh vực như: giám sát của Quốc hội đối với toàn bộ hoạtđộng của bộ máy nhà nước, giám sát của hội đồng nhân dân các cấp; kiểm tracủa các cơ quan nhà nước cấp trên với cơ quan nhà nước cấp dưới; giám sátcủa các tổ chức chính trị, xã hội và các đoàn thể quần chúng; thanh tra của các

cơ quan thanh tra nhà nước; giám sát của viện kiểm sát nhân dân; giám sátthông qua hoạt động xét xử của toà án nhân dân, trong đó có hoạt động xét xửcác VAHC

Vai trò của pháp luật TTHC trong việc bảo đảm pháp chế và kỷ luậttrong hoạt động hành chính nhà nước được thể hiện bằng việc thiết lập ra hệthống toà án thực hiện chức năng xét xử các tranh chấp hành chính, một cơquan mà trong tác phẩm "Những nhiệm vụ trước mắt của chính quyền Xô -Viết" khi bàn về vai trò của nó trong nhà nước vô sản, V.I Lê - Nin đã viết:

Toà án chính là cơ quan có trách nhiệm làm cho tất cả những ngườinghèo khổ, không trừ một ai, đều có thể tham gia việc quản lý nhànước (vì hoạt động của các toà án là một trong những chức năngcủa việc quản lý nhà nước); rằng toà án là một cơ quan chính quyềncủa giai cấp vô sản và của nông dân nghèo; rằng toà án là một công

cụ để giáo dục kỷ luật [31, tr.241]

Nhìn chung, mỗi một QĐHC, HVHC của bất cứ cơ quan nhà nước nàocũng phải chứa đựng yếu tố hợp pháp, phải căn cứ vào các quy định của pháp

luật nhưng ngoài việc phải bảo đảm tính hợp pháp các QĐHC, HVHC cònphải bảo đảm tính hợp lý trong trường hợp người áp dụng phải lựa chọn mộtphương án tối ưu nhất trong số nhiều phương án mà quy phạm pháp luật đã

dự liệu Thông qua việc trao quyền xét xử các QĐHC, HVHC cho toà án, xácđịnh giới hạn kiểm tra việc tuân thủ pháp luật khi ban hành các QĐHC haythực hiện HVHC, quyền hạn xử lý các QĐHC, HVHC trái pháp luật Theo đó,khi xét xử các VAHC toà án có các quyền và nghĩa vụ kiểm tra tính hợp phápcủa các QĐHC, HVHC bằng việc ra các quyết định huỷ bỏ QĐHC, đình chỉthực hiện HVHC trái pháp luật; trong trường hợp các QĐHC, HVHC tráipháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân bị huỷ bỏ hoặcchấm dứt xuất phát từ việc áp dụng một QĐHC của cơ quan cấp trên thì toà

án kiến nghị hoặc yêu cầu cơ quan đó huỷ bỏ hoặc sửa đổi, nếu QĐHC,HVHC là đúng pháp luật thì toà án bác đơn khởi kiện để khẳng định tính hợppháp của QĐHC, HVHC bị khởi kiện Việc quy định quyền này cho toà ánkhông làm ảnh hưởng tới quyền đình chỉ, huỷ bỏ QĐHC, HVHC trái phápluật của các CQNN khác, mà pháp luật TTHC đã làm hoàn thiện thêm cơ chế

xử lý các QĐHC, HVHC trái pháp luật hiện nay

Thông qua hoạt động xét xử các VAHC trên cơ sở quy định của phápluật TTHC, giúp cho bộ máy hành chính nhà nước nâng cao trách nhiệm, tăngcường kỷ luật, kỷ cương, bảo đảm thực hiện đúng các nguyên tắc của phápchế xã hội chủ nghĩa, nâng cao trách nhiệm, bổn phận của cán bộ, nhân viênnhà nước trong thực thi công vụ, tôn trọng và bảo vệ quyền tự do, dân chủ, lợiích hợp pháp của công dân, góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền xã hộichủ nghĩa, xây dựng xã hội công bằng, dân chủ, văn minh Thông qua đó,giáo dục ý thức pháp luật cho các nhân viên nhà nước, cũng như mọi côngdân nhằm nâng cao tính tích cực chính trị trong đấu tranh với những vi phạmpháp luật, củng cố lòng tin của công dân đối với các cơ quan nhà nước

Pháp luật tố tụng hành chính là phương tiện bảo đảm pháp chế và kỷ

luật trong hoạt động hành chính nhà nước còn bởi lẽ nó là phương tiện kiểmtra, giám sát hữu hiệu hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, nhânviên nhà nước trước những hiện tượng lạm quyền, lộng quyền, trốn tránhtrách nhiệm, loại trừ những hiện tượng tiêu cực, cửa quyền, quan liêu trong bộmáy nhà nước, góp phần xây dựng một nền hành chính trong sạch, năng động,

có hiệu quả, đáp ứng ngày càng tốt hơn nhiệm vụ quản lý và cung cấp dịch vụhành chính cho công dân

Tóm lại, sự xuất hiện của pháp luật TTHC và hoạt động của toà hànhchính là một bước phát triển mới trong việc củng cố và hoàn thiện bộ máy nhànước, góp phần khắc phục những nhược điểm của phương thức giải quyếtkhiếu kiện hành chính do cơ quan hành chính thực hiện và qua mỗi lần bịkhiếu kiện tại toà án là một lần cơ quan hành chính có thêm kinh nghiệm rút

ra từ thực tiễn, làm cho việc ban hành các QĐHC hoặc thực hiện HVHC đúngđắn và hiệu quả hơn

1.2.2 Những tiêu chí đánh giá vai trò của pháp luật tố tụng hành chính

Mối quan hệ giữa vai trò của pháp luật nói chung và vai trò của phápluật TTHC là mối quan hệ giữa cái chung, cái tổng thể (vai trò của pháp luật)với cái riêng, cái bộ phận (vai trò của pháp luật TTHC), điều đó có nghĩa làvai trò của pháp luật TTHC được xác định như một nội dung, một lĩnh vựctrong vai trò của pháp luật và đặt nó trong mối liên hệ với các giá trị xã hội cơbản của pháp luật

Pháp luật TTHC nói ở đây là pháp luật TTHC thực định, là tổng thể cácquy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trìnhgiải quyết các tranh chấp hành chính tại toà án Sự tồn tại của hệ thống phápluật TTHC được thể hiện thông qua hệ thống các chế định, các quy phạmpháp luật mà hình thức xác định của nó là hệ thống các văn bản quy phạmpháp luật Đó là cơ sở, điều kiện tiên quyết để pháp luật TTHC thực hiện vaitrò của nó Tuy nhiên, pháp luật TTHC thực định cũng chỉ là những "quy

phạm chết" nếu không thông qua hoạt động nhận thức và thực hiện pháp luậtcủa con người trong đời sống xã hội, qua những mối liên hệ và hỗ trợ lẫnnhau giữa pháp luật TTHC với các quy phạm xã hội khác Để đánh giá vai tròcủa pháp luật TTHC người ta thường dựa vào các tiêu chí sau:

* Tiêu chí về thể chế hóa đường lối của Đảng đối với hoạt động tố tụng hành chính

Ở nước ta, Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng duy nhất lãnh đạoNhà nước và xã hội, Đường lối của Đảng có ý nghĩa quyết định đối với sựnghiệp xây dựng và phát triển đất nước, là tư tưởng chỉ đạo cho việc xác địnhnội dung của các chính sách, pháp luật Có thể nói, việc xây dựng và hoànthiện hệ thống pháp luật gắn chặt với quá trình thể chế hóa đường lối chính trịcủa Đảng

Thể chế hóa đường lối của Đảng về hoạt động tố tụng hành chính làhoạt động xây dựng pháp luật tố tụng hành chính của Nhà nước, trên cơ sởquán triệt định hướng tư tưởng, nội dung cơ bản của Đảng về điều chỉnh cácquan hệ xã hội phát sinh trong quá trình giải quyết khiếu kiện hành chính nóichung, hoạt động tố tụng hành chính nối riêng

Pháp luật TTHC phải thể hiện trung thành, nhất quán, đầy đủ, chínhxác và kịp thời với định hướng về nội dung của đường lối chính trị, nhằmhoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính và nâng cao vai trò củaTòa án trong việc giải quyết khiếu kiện của nhân dân Kết quả của việc thểchế hóa đường lối của Đảng về hoạt động tố tụng hành chính là việc Nhànước ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về tố tụng hành chính, làm cơ

sở pháp lý cho hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính của tòa án

Do vậy, để đánh giá thực trạng vai trò của pháp luật tố tụng hành chính,cần phải xem xét đến việc Nhà nước có ban hành kịp thời các văn bản phápluật về tố tụng hành chính hay không, nội dung của các văn bản quy phạmpháp luật đó có thể hiện đầy đủ, chính xác nội dung định hướng đường lối của

Đảng hay không.

* Tiêu chí về nội dung của pháp luật tố tụng hành chính

Như đã trình bày ở trên, pháp luật TTHC là tổng thể các quy phạmpháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động tố tụnghành chính Vì vậy, để đánh giá thực trạng vai trò của pháp luật TTHC, phảidựa trên cơ sở việc đánh giá nội dung của pháp luật TTHC, có nghĩa là phảiđánh giá dựa vào các dấu hiệu sau:

- Pháp luật tố tụng hành chính có đủ các chế định, quy phạm pháp luậttheo cơ cấu nội dung, quy định đầy đủ, cụ thể và minh bạch quyền, nghĩa vụcủa các chủ thể tố tụng hành chính hay không, các khái niệm trong tố tụnghành chính có chính xác, rõ ràng hay không

- Pháp luật TTHC có phù hợp với trình độ phát triển của thực tiễn tốtụng hành chính hay không Tính phù hợp của pháp luật TTHC thể hiện ởviệc các quy định về tố tụng hành chính như các nguyên tắc của tố tụng hànhchính, đối tượng, thẩm quyền và quyền hạn của tòa án trong xét xử hànhchính…có phù hợp với các nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước, với cơ chếgiải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam, với trình độ của cán bộ làmcông tác xét xử hành chính, với sự hiểu biết pháp luật của nhân dân haykhông Tòa án xét xử theo nguyên tắc “độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”,nên pháp luật tố tụng hành chính phải phù hợp với mức độ hoàn thiện của hệthống pháp luật hành chính làm căn cứ cho việc xét xử

- Tố tụng hành chính là một loại hình tố tụng đặc thù, được áp dụng đểgiải quyết các tranh chấp phát sinh từ các quan hệ pháp luật hành chính, cótính bất bình đẳng Do vậy, khi đánh giá nội dung của pháp luật tố tụng hànhchính phải xem xét các quy định của nó có tạo ra một trình tự dân chủ, bìnhđẳng, đơn giản và thuận tiện cho người khởi kiện hay không Pháp luật có tạo

ra một cơ chế pháp lý để các quyết định, bản án giải quyết VAHC có hiệu lựcpháp luật của tòa án được thi hành trên thực tế hay không

* Tiêu chí về hình thức của pháp luật tố tụng hành chính

Trên cơ sở lý luận về hình thức của pháp luật, việc đánh giá thực trạnghình thức của pháp luật TTHC được xem xét ở các khía cạnh sau:

- Tính thống nhất và đồng bộ của pháp luật TTHC Tính thống nhất,

đồng bộ của pháp luật TTHC thể hiện sự không mâu thuẫn, không trùng lặp,chồng chéo và triệt tiêu giữa các chế định và quy phạm pháp luật với nhau

- Các văn bản quy phạm pháp luật về TTHC có bảo đảm trật tự, thứ bậc

về hiệu lực hay không Các quy định trong mỗi văn bản quy phạm pháp luậtTTHC có bảo đảm tính lôgic về trật tự nội dung hay không

- Tên gọi của văn bản quy phạm pháp luật TTHC có phù hợp với nộidung văn bản hay không, ngôn ngữ, văn phong được sử dụng trong văn bản cóchính xác, dễ hiểu hay không, có giải quyết được những mâu thuẫn giữa tínhkhái quát cao của quy phạm pháp luật với tính cụ thể của các quan hệ TTHChay không

Nếu pháp luật TTHC đáp ứng được những yêu cầu về mặt hình thức như

đã nêu trên thì pháp luật TTHC sẽ thực hiện tốt các vai trò của mình, cònngược lại nếu pháp luật TTHC không đáp ứng hoặc đáp ứng không đầy đủnhững yêu cầu trên thì sẽ không thực hiện được vai trò của mình trong đời sống

xã hội

* Tiêu chí về chất lượng thực hiện pháp luật tố tụng hành chính

Đây cũng là một tiêu chí để đánh giá thực trạng vai trò của pháp luậtTTHC, bởi vì, thực hiện pháp luật TTHC là giai đoạn mà các nguyên tắc, môhình xử sự, các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể TTHC được xác lập trênthực tế, là quá trình mà chủ trương của Đảng về tố tụng hành chính được kiểmnghiệm trên thực tế, cũng như sự kiểm tra, đánh giá hoạt động thể chế hóa củaNhà nước đối với các chủ trương đó Do vậy, chất lượng thực hiện pháp luậtTTHC sẽ phần nào phản ánh mức độ phù hợp giữa pháp luật TTHC với chủtrương của Đảng, với thực tiễn TTHC và trình độ thể chế hóa đường lối của

Đảng thành các quy phạm pháp luật tố tụng hành chính

Những tiêu chí trên đây là cơ sở lý luận quan trọng để đánh giá vai tròcủa pháp luật tố tụng hành chính, phân tích được những ưu điểm, hạn chế vàrút ra được những nguyên nhân của hạn chế, từ đó nêu ra các quan điểm và đềxuất các giải pháp nhằm nâng cao vai trò của pháp luật tố tụng hành chính ởViệt Nam hiện nay

1.3 Pháp luật tố tụng hành chính của một số nước trên thế giới và một số kinh nghiệm có thể vận dụng nhằm nâng cao vai trò pháp luật tố tụng hành chính ở Việt Nam

Thông qua việc nghiên cứu nội dung pháp luật về tổ chức TAHC, phápluật về thủ tục TTHC của một số nước trên thế giới chúng ta có thể xem xét,đánh giá pháp luật TTHC của các nước đó, từ đó rút ra những kinh nghiệm cóthể vận dụng vào thực tiễn Việt Nam

* Các quy định về tổ chức cơ quan xét xử tranh chấp hành chính

Hiện nay, trên thế giới pháp luật của một số nước quy định về tổ chứcTAHC rất khác nhau, nhưng xét một cách chung nhất thì có thể phân chiathành các mô hình cơ bản sau:

Mô hình thứ nhất: Tổ chức ra một hệ thống TAHC độc lập với hệ thống

toà án tư pháp, nhưng gắn bó chặt chẽ với nền hành chính quốc gia thông quaviệc giao thêm cho TAHC chức năng tư vấn pháp lý, đặc biệt là ở cấp trungương Những nước tổ chức TAHC theo mô hình này gồm: Pháp, Bỉ, Italia,Hy-lạp, Thổ Nhĩ Kỳ

Mô hình thứ hai: Các nước như: CHLB Đức, Thụy Điển, Phần Lan,

Áo, Bồ Đào Nha lại tổ chức ra một hệ thống TAHC hoàn toàn độc lập với hệthống cơ quan hành chính và với hệ thống toà án tư pháp Hệ thống TAHC ởcác nước này chỉ làm nhiệm vụ xét xử các tranh chấp hành chính

Mô hình thứ ba: TAHC không được tổ chức thành hệ thống độc lập, mà

được tổ chức thành những toà chuyên trách về xét xử các tranh chấp hành

chính nằm trong các toà án tư pháp Các nước tổ chức theo mô hình này baogồm một số nước như: Trung Quốc, Indonesia, Senegan

Mô hình thứ tư: Một số nước như: Anh, Mỹ, Nauy, Đan Mạch không

tổ chức ra các TAHC để xét xử các tranh chấp hành chính như các mô hìnhtrên, mà trao cho các toà án tư pháp chức năng giải quyết các tranh chấp hànhchính

Một cách phân chia nữa là cách phân chia căn cứ vào việc quốc gia đó

có tổ chức ra hệ thống TAHC hay không, theo cách phân chia này chúng ta có

mô hình nhất hệ tài phán và mô hình lưỡng hệ tài phán.

Mô hình nhất hệ tài phán thường được tổ chức ở các nước không có sự

phân biệt rạch ròi giữa luật công và luật tư vì theo quan niệm của các nướcnày thì chỉ có duy nhất một cơ quan xét xử đó là toà án tư pháp và các tranhchấp hành chính được giải quyết bởi các toà án tư pháp Ở các nước này cáctranh chấp hành chính trước hết được xem xét bởi các cơ quan đã ban hành racác QĐHC bị khiếu kiện hoặc cơ quan cấp trên của cơ quan đó Nếu khôngthoả mãn với việc giải quyết khiếu nại này thì được quyền khởi kiện ra toà án

Mô hình lưỡng hệ tài phán thường được tổ chức ở các nước có sự phân

định rạch ròi giữa luật công và luật tư, các tranh chấp hành chính được xácđịnh là các tranh chấp trong lĩnh vực luật công, nên bên cạnh việc cho phépcác cơ quan công quyền tự xem xét lại quyết định hành chính của mình, cácnước này đã lập ra hệ thống Toà án hành chính độc lập với hệ thống toà án tưpháp để xét xử các tranh chấp hành chính

Các nước như: Trung Quốc, Việt Nam thuộc các nước lựa chọn giải

pháp trung gian, không lựa chọn mô hình nhất hệ tài phán hay lưỡng hệ tài phán , mà thành lập các toà hành chính chuyên trách bên cạnh các toà chuyên

trách hình sự, dân sự nằm trong cơ cấu toà án nhân dân

Mô hình TAHC ở mỗi nước đều có những đặc điểm khác nhau, căn cứvào những hoàn cảnh, tổ chức bộ máy nhà nước, truyền thống pháp lý của

mỗi nước Tuy nhiên, mỗi một mô hình có những ưu điểm và hạn chế củariêng mình, những ưu điểm và hạn chế đó thể hiện như sau:

Đối với mô hình nhất hệ tài phán, tổ chức TAHC gọn nhẹ, ít nảy sinhnhững vấn đề tranh chấp về thẩm quyền giữa các toà án với nhau Tuy nhiên,TAHC thường gặp khó khăn khi thu thập chứng cứ từ cơ quan hành chính nhànước, việc đánh giá tính hợp pháp của QĐHC, HVHC cũng gặp khó khăn,việc thi hành các bản án, quyết định của toà án hành chính phải thông qua cơquan hành chính nhà nước có thẩm quyền

Đối với mô hình lưỡng hệ tài phán thì ngoài chức năng xét xử, TAHC

có thêm chức năng tham vấn pháp lý cho cơ quan hành chính, người đứng đầu

hệ thống TAHC thường là người đứng đầu chính phủ nên việc thi hành bản ánhoặc quyết định của toà án có nhiều thuận lợi hơn so với mô hình nhất hệ tàiphán Tuy nhiên, theo mô hình này thì tổ chức bộ máy TAHC cồng kềnh, đôikhi nảy sinh sự tranh chấp về thẩm quyền giữa TAHC và toà án tư pháp hoặc

có thể nảy sinh việc giải thích và áp dụng pháp luật của hai hệ thống toà án vềcùng một vấn đề pháp luật là khác nhau, ảnh hưởng đến việc áp dụng phápluật một cách thống nhất

* Các quy định về đối tượng xét xử của Toà án hành chính

Nhìn chung, pháp luật các nước đều quy định TAHC có thẩm quyềnxem xét tính hợp pháp của các QĐHC cá biệt vì lý do các văn bản pháp quykhông xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân nên họkhông có quyền khởi kiện, hơn nữa các văn bản pháp quy được CQNN sửdụng theo yêu cầu quản lý nhà nước, vì lợi ích chung của cả cộng đồng, vìvậy nếu cho phép khiếu kiện cả những văn bản pháp quy sẽ làm ảnh hưởngđến hoạt động quản lý nhà nước Ví dụ:

Điều 35 Luật tố tụng hành chính CHLB Đức quy định quyết định hànhchính bị khiếu kiện ra TAHC: " là từng chỉ thị, quyết định hay biện pháp domột cơ quan hành chính ban hành nhằm điều chỉnh một trường hợp (vụ việc)

cá biệt ".

Điều 2 Luật tố tụng hành chính Trung Quốc quy định: "Mọi công dân,pháp nhân hay tổ chức có quyền khởi kiện đối với các văn bản hành chính cụthể của một cơ quan hành chính nhà nước hay một công chức hành chính "

Pháp luật TTHC Thụy Điển cũng quy định đối tượng kiểm tra của cácTAHC là các QĐHC cụ thể do các cơ quan hành chính công ban hành

Tuy nhiên, pháp luật một số nước cho phép TAHC xem xét tính hợppháp của các văn bản pháp quy trong quá trình giải quyết các khiếu kiện đốivới một quyết định hành chính cá biệt, thậm chí pháp luật TTHC của Phápcòn cho phép công dân khởi kiện trực tiếp một văn bản pháp quy vì cho rằngTAHC có nhiệm vụ bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, bảo đảmtính hợp pháp của hoạt động hành chính, do vậy, mọi văn bản pháp quy đều

có thể bị kiện ra trước TAHC

* Một số quy định về nguyên tắc xác định thẩm quyền của Toà án hành chính

Pháp luật một số nước còn đưa ra các nguyên tắc để xác định thẩmquyền của TAHC và phân định thẩm quyền giữa TAHC với toà án tư pháp.Căn cứ vào chủ thể trong tranh chấp, pháp luật của Pháp quy định tất cảnhững tranh chấp mà một bên là cơ quan hành chính thực thi công vụ thìthuộc thẩm quyền của TAHC Căn cứ vào tính chất mối quan hệ tranh chấp,pháp luật Thụy Điển và Phần Lan quy định tất cả các tranh chấp phát sinhtrên cơ sở quyền ra QĐHC đơn phương của cơ quan hành chính nhà nước thìthuộc thẩm quyền của TAHC Theo cách quy định này thì công dân có quyềnkhởi kiện ra TAHC tất cả các tranh chấp hành chính

Ngoài ra, ở một số nước do không có sự phân biệt giữa luật công vàluật tư hoặc do trình độ dân trí chưa cao hoặc do chế định về xét xử hànhchính chưa hoàn thiện thì pháp luật quy định thẩm quyền của TAHC bằngcách liệt kê các loại vụ việc thuộc thẩm quyền của toà án hoặc quy định trong

các văn bản pháp luật hành chính những loại vụ việc thuộc thẩm quyền giảiquyết của TAHC Nhược điểm của phương pháp này là không thể bao quáthết tất cả những loại tranh chấp hành chính thuộc thẩm quyền của TAHC.

Pháp luật hầu hết các nước cùng quy định các tranh chấp hành chínhphát sinh trong việc điều hành nội bộ của cơ quan nhà nước thì không thuộcthẩm quyền của TAHC (trừ các QĐHC buộc thôi việc - làm ảnh hưởng tớiquyền có việc làm của công dân)

* Các quy định về quyền khởi kiện vụ án hành chính

Pháp luật một số nước coi việc khiếu nại theo thủ tục hành chính là bắtbuộc trước khi khởi kiện ra TAHC Pháp luật một số nước khác cho phépcông dân có quyền lựa chọn hoặc khiếu nại theo cấp hành chính hoặc khởikiện ra TAHC Pháp luật Thụy Điển quy định cơ quan hành chính và TAHC

có thẩm quyền như nhau trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính.Pháp luật Trung Quốc quy định khiếu nại theo thủ tục hành chính không phải

là một trình tự bắt buộc trước khi khởi kiện ra toà án, trừ trường hợp văn bảnpháp quy quy định trình tự này là bắt buộc

* Một số quy định về tạm đình chỉ quyết định hành chính, hành vi hành chính khi bị khởi kiện

Nhiệm vụ của TAHC là bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân,nhưng cũng không được làm ảnh hưởng đến hoạt động của cơ quan hànhchính nhà nước - với nghĩa vụ bảo vệ lợi ích chung của toàn xã hội, bởi vìmột QĐHC, HVHC bị tạm đình chỉ khi bị khởi kiện có nguy cơ làm đình trệcác hoạt động của cơ quan hành chính Để xử lý vấn đề này, pháp luật một sốnước quy định việc khởi kiện VAHC không có hiệu lực đình chỉ hay tạm đìnhchỉ thi hành QĐHC, HVHC bị kiện (Trung Quốc, Pháp), tuy vậy cũng cóngoại lệ là trong trường hợp nếu người khởi kiện có yêu cầu thì toà án có thểtạm hoãn thi hành QĐHC, HVHC bị kiện nếu cho rằng việc thực hiện QĐHC,HVHC ấy có thể gây thiệt hại mà không thể khắc phục được và việc tạm đình

chỉ thực hiện đó không gây phương hại đến lợi ích chung của xã hội Phápluật CHLB Đức quy định về nguyên tắc khởi kiện hành chính có hiệu lực làmtạm đình chỉ thi hành QĐHC bị kiện, trừ một số trường hợp cơ quan hànhchính có thể ra lệnh thực hiện ngay QĐHC và phải giải thích sự cần thiết phảithi hành ngay, đó là các trường hợp để bảo đảm lợi ích công.

* Các quy định về quyền hạn của toà án hành chính trong việc kiểm tra các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện

Pháp luật các nước cũng có quy định khác nhau về quyền hạn củaTAHC Quyền hạn chung nhất của TAHC là huỷ bỏ một phần hay toàn bộQĐHC trái pháp luật; yêu cầu cơ quan hành chính phải thực hiện một nghĩa

vụ pháp luật nào đó và TAHC không có quyền ra QĐHC thay thế Tuy nhiên,cũng có một số trường hợp ngoại lệ: Pháp luật Trung Quốc quy định toà án cóquyền sửa đổi một phần hay toàn bộ quyết định việc phạt "rõ ràng" thiếu côngbằng; pháp luật CHLB Đức cho phép TAHC có thể sửa đổi QĐHC bị kiệntrái pháp luật hoặc ra lệnh cho cơ quan hành chính phải ra một QĐHC hoặcthực hiện một HVHC mà họ đã từ chối với công dân nếu có nghĩa vụ pháp lýphải làm và có đủ điều kiện cần thiết để ra quyết định hoặc thực hiện hành viđó

* Về quy định nhằm bảo đảm quyền bình đẳng của các đương sự trong

Tóm lại, một số kinh nghiệm được rút ra qua nghiên cứu nội dung pháp