LUẬN VĂN: Vai trò của pháp luật tố tụng hành chính ở Việt Nam hiện nay ppt

Kể từ khi được ban hành, các quy định của pháp luật tố tụng hành chính đã phần nào khẳng định vai trò của mình trong việc giải quyết tranh chấp hành chính, đóng góp vào công cuộc cải các

LUẬN VĂN:

Vai trò của pháp luật tố tụng hành

chính ở Việt Nam hiện nay

án hành chính”, đã được sửa đổi, bổ sung năm 1998 tạo cơ sở pháp lý cho việc tổ chức và hoạt động của Tòa hành chính trong hệ thống Tòa án nhân dân Những quy định này gọi là những quy định về tố tụng hành chính

Các văn bản pháp luật trên là cơ sở pháp lý cho việc xác lập một thiết chế mới - thiết chế được nhiều nhà khoa học pháp lý coi là một “biểu hiện” đặc trưng của nhà nước pháp quyền, thể hiện chế độ trách nhiệm qua lại giữa công dân với nhà nước, bảo đảm thực hiện quyền công dân và pháp chế trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước thông qua thủ tục tố tụng với những nguyên tắc dân chủ, công khai, bình đẳng Ngoài ra, các quy định này còn trao cho công dân một công cụ mới để thực hiện quyền khiếu nại đối với CQNN, cán bộ của CQNN Thể hiện một bước tiến mới của nhà nước ta trong việc tạo ra các điều kiện về mặt pháp luật để chủ động hội nhập quốc tế

Kể từ khi được ban hành, các quy định của pháp luật tố tụng hành chính đã phần nào khẳng định vai trò của mình trong việc giải quyết tranh chấp hành chính, đóng góp vào công cuộc cải cách nền hành chính, cải cách tư pháp, buộc các cơ quan hành chính nhà nước phải tự nâng cao năng lực, hoàn thiện thủ tục và phương thức quản lý xã hội, tạo điều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện đầy đủ quyền dân chủ của mình Tuy nhiên, trên thực tế thì các vụ án được khởi kiện tại tòa án hành chính chiếm một số lượng không lớn

so với tổng số các vụ khiếu kiện hành chính, hoặc có khởi kiện thì vì lý do này, lý do khác, như chưa qua thủ tục khiếu nại tại cơ quan hành chính, vụ việc không thuộc thẩm quyền của tòa án, đã hết thời hiệu khởi kiện, nên tòa án không thụ lý giải quyết Các văn bản tố tụng hành chính quy định về trình tự, thủ tục còn chưa phù hợp với đặc thù của tố tụng hành chính; cơ chế, chính sách đối với Tòa án nói chung, Tòa hành chính nói riêng còn có những điểm chưa hợp lý, nên còn để xảy ra tình trạng Thẩm phán “e ngại” khi giải quyết các vụ án hành chính Một số cơ quan hành chính, cán bộ công chức hành chính có QĐHC, HVHC bị khởi kiện do không hiểu rõ hoặc không tôn trọng các quy định của pháp luật tố tụng hành chính đã không thực hiện đầy đủ quyền và nghĩa vụ tố tụng của mình,

gây khó khăn cho việc giải quyết vụ án hành chính, thi hành án hành chính, làm cho thiết chế Toà hành chính không thể thực hiện đầy đủ được vai trò bảo vệ quyền công dân mà Đảng và Nhà nước mong muốn khi thành lập ra nó

Trước tình hình trên, tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, Đảng ta đã đề ra nhiệm

vụ: “khắc phục tình trạng chồng chéo, đùn đẩy trách nhiệm gây khó khăn, chậm chễ trong công việc và giải quyết khiếu kiện của dân Nâng cao vai trò của Tòa hành chính trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính” Sau đó, Nghị quyết số 08/NQ-TW ngày 2/1/2002

của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới đã tiếp

tục khẳng định: “Nghiên cứu mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính để góp phần khắc phục tình trạng trì trệ trong công tác giải quyết khiếu kiện hành chính hiện nay”

Việc thành lập Toà hành chính là một chủ trương đúng đắn, phù hợp với yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền, nhưng các quy định của pháp luật tố tụng hành chính chưa đáp ứng được yêu cầu, mục tiêu đề ra, chưa thể hiện đầy đủ vai trò của mình trong thực tiễn Vì vậy, nghiên cứu vấn đề vai trò của pháp luật tố tụng hành chính là rất cấp thiết hiện nay

Đặc biệt hiện nay, dưới góc độ lý luận vấn đề vai trò của pháp luật tố tụng hành chính đã có nhiều công trình khoa học, bài viết trên các sách báo pháp lý, nghiên cứu ở các khía cạnh về mối quan hệ tương quan giữa pháp luật tố tụng hành chính với một số lĩnh vực của đời sống xã hội, nhưng mới chỉ dừng lại ở việc nghiên cứu vai trò của nó đối với nền hành chính nhà nước hoặc đối với việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan và tổ chức trong giải quyết tranh chấp hành chính, mà chưa có công trình nào nghiên cứu một cách đầy đủ, toàn diện về vai trò của pháp luật tố tụng hành chính Chính vì vậy,

tôi đã chọn đề tài “Vai trò của pháp luật tố tụng hành chính ở Việt Nam hiện nay” để làm

luận văn thạc sĩ luật học

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Hiện nay, ở Việt Nam đã có một số công trình nghiên cứu liên quan tới vai trò của

pháp luật tố tụng hành chính như: “Thiết lập tài phán hành chính ở nước ta” – GS.TS

Nguyễn Duy Gia (chủ biên), Nxb Giáo dục, Hà Nội, năm1995 – các tác giả phân tích những vấn đề lý luận, các quan điểm, nguyên tắc tổ chức Toà án hành chính ở Việt

Nam;“Một số vấn đề về tài phán hành chính ở Việt Nam”- PTS Lê Bình Vọng, Nxb

Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1994, tác giả phân tích vị trí của tài phán hành chính trong nền hành chính quốc gia và sự cần thiết phải thiết lập hệ thống toà án hành chính ở Việt Nam;

“Tài phán hành chính ở Việt Nam”- PTS Đinh Văn Mậu và PTS Phạm Hồng Thái, Nxb

Thành phố Hồ Chí Minh, 1995, các tác giả phân tích những vấn đề chung về tài phán hành

chính và vấn đề xác định thẩm quyền của toà án hành chính; “Thẩm quyền xét xử của Tòa

án nhân dân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính”- Nguyễn Thanh Bình, Luận

án tiến sĩ luật học, Viện nghiên cứu nhà nước và pháp luật, 2003, trên cơ sở lý luận về thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính của Tòa án nhân dân, tác giả nghiên cứu thực trạng thẩm quyền của tòa án và đề xuất các phương hướng hoàn thiện pháp luật về thẩm

quyền giải quyết khiếu kiện hành chính của tòa án; “Một số vấn đề về đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam”- TS Nguyễn Văn Thanh và LG Đinh Văn

Minh, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2004, nghiên cứu về vị trí, vai trò của thiết chế toà hành

chính trong cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam hiện nay; “Số chuyên đề

về Tòa hành chính và việc giải quyết khiếu kiện của tổ chức, công dân”- Bộ Tư pháp, Tạp

chí Dân chủ và Pháp luật, tháng 12/2001 đề cập đến nhiều khía cạnh khác nhau về toà

hành chính và pháp luật TTHC Nghiên cứu về vấn đề này còn có các bài viết như: “Một

số nguyên tắc đặc thù trong tố tụng hành chính”- PTS Đặng Quang Phương, tạp chí Quản

lý nhà nước, số 1/1998, tác giả phân tích các nguyên tắc đặc thù của tố tụng hành chính

Việt Nam; “Một số khía cạnh của việc nâng cao hiệu suất hoạt động của Tòa hành chính trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính”- TS Vũ Thư, tạp chí Nhà nước và Pháp luật,

số 8/2003, trên cơ sở phân tích một số bất cập trong nội dung của pháp luật TTHC, tác giả

đã đề xuất một số kiến nghị nhằm nâng cao vai trò của toà hành chính; Bài viết “Thủ tục tố tụng hành chính” trong cuốn Hệ thống tư pháp và cải cách tư pháp ở Việt Nam hiện nay

của tác giả Vũ Thư – nghiên cứu sự hình thành con đường giải quyết tranh chấp hành

chính ở Việt Nam từ 1945 đến nay; “Cải cách hệ thống tài phán hành chính bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền và nghĩa vụ của công dân”- Lê Hồng Sơn, tạp chí Nhà nước

và Pháp luật, số 7/2003, vận dụng cơ sở lý luận vai trò của tài phán hành chính tác giả đã kiến nghị một số giải pháp về mô hình tổ chức và phạm vi thẩm quyền, đối tượng xét xử nhằm nâng cao vai trò của toà án hành chính ở Việt Nam hiện nay

Những công trình nói trên chỉ nghiên cứu ở khía cạnh này hoặc khía cạnh khác hay chỉ đề cập tới những vấn đề có liên quan tới vai trò của pháp luật TTHC, mà chưa có công

trình nào nghiên cứu một cách đầy đủ, có hệ thống cả về mặt lý luận và thực tiễn về vai trò của pháp luật TTHC Vì vậy, có thể nói rằng đây là lần đầu tiên vai trò của pháp luật TTHC được tiếp cận dưới góc độ lý luận Nhà nước và pháp quyền một cách toàn diện, có

hệ thống cả về phương diện lý luận và thực tiễn

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn

Mục đích của luận văn là phân tích cơ sở lý luận và đánh giá thực trạng vai trò của pháp luật TTHC trong điều kiện cụ thể của Việt Nam, trên cơ sở đó, xây dựng những quan điểm và giải pháp nhằm nâng cao vai trò của pháp luật TTHC

Trên cơ sở mục đích đặt ra, luận văn có nhiệm vụ:

- Trình bày khái niệm, đặc điểm, nhiệm vụ của pháp luật TTHC và nêu lên vai trò của pháp luật TTHC

- Phân tích những tiêu chí để đánh giá vai trò của pháp luật TTHC

- Trình bày một số vấn đề về pháp luật TTHC của một số nước trên thế giới và sự vận dụng nhằm nâng cao vai trò của pháp luật TTHC Việt Nam

- Nêu lên quá trình hình thành phát triển của pháp luật TTHC Việt Nam từ năm

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Trong phạm vi của luận văn này, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu lý luận và thực trạng vai trò của pháp luật TTHC trên cơ sở phân tích, đánh giá nội dung cơ bản của pháp luật tố tụng hành chính hiện hành ở Việt Nam (các quy định về tổ chức Tòa hành chính, quyền khởi kiện VAHC tại tòa án của công dân, thẩm quyền và quyền hạn của Tòa hành chính, một số vấn đề về thủ tục tố tụng trong giải quyết VAHC); hình thức của pháp luật TTHC; thực tiễn thực hiện pháp luật TTHC trong những năm qua Trên cơ sở phân tích thực trạng vai trò của pháp luật TTHC từ đó rút ra những kết luận làm cơ sở cho việc đề ra những quan điểm và giải pháp nâng cao vai trò pháp luật TTHC

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

* Cơ sở lý luận:

Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng ta về nhà nước và pháp luật trong lĩnh vực tố tụng hành chính

* Phương pháp nghiên cứu:

Luận văn được thực hiện bởi các phương pháp nghiên cứu như phương pháp phân

tích, tổng hợp, thống kê, so sánh, diễn giải, lịch sử

6 Những điểm mới của luận văn

- Lần đầu tiên luận văn phân tích những cơ sở lý luận về vai trò của pháp luật TTHC

để chứng minh cho quan điểm đúng đắn của Đảng về việc nâng cao vai trò của Tòa hành chính trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính

- Lần đầu tiên luận văn đã đánh giá có tính hệ thống về quá trình phát triển của pháp luật TTHC, đánh giá thực trạng vai trò của pháp luật TTHC ở Việt Nam hiện nay

- Đặc biệt, đây cũng là lần đầu tiên luận văn đưa ra các quan điểm, giải pháp nhằm nâng cao vai trò của pháp luật TTHC

7 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

Luận văn đã đóng góp một số vấn đề lý luận về vai trò của pháp luật TTHC có thể giúp cho các nhà hoạch định chính sách, nhà lập pháp, những người làm công tác nghiên cứu, làm công tác xét xử án hành chính có thêm một phần thông tin lý luận về vai trò của pháp luật TTHC, từ đó đóng góp vào việc xây dựng, tổ chức thực hiện và bảo vệ pháp luật

ở Việt Nam Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể làm tài liệu tham khảo cho sinh viên trong các trường chuyên luật và không chuyên luật, cho học viên đang học tập trong hệ thống các trường chính trị, cho những người quan tâm nghiên cứu về pháp luật TTHC và vai trò của pháp luật TTHC

8 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm có 3 chương 7 tiết

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH

1.1 Khái niệm, đặc điểm và nhiệm vụ của pháp luật tố tụng hành chính

1.1.1 Khái niệm, đặc điểm của pháp luật tố tụng hành chính

Để nghiên cứu một cách đầy đủ và chính xác về khái niệm pháp luật TTHC trước tiên cần nghiên cứu khái niệm TTHC

Hoạt động quản lý hành chính nhà nước (hoạt động hành chính nhà nước) là hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước, các chủ thể quản lý hành chính nhà nước mà chủ yếu là các cơ quan hành chính Nhà nước tác động chủ yếu bằng pháp luật tới các đối tượng quản lý, để thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình, nhằm bảo đảm chấp hành Hiến pháp, luật và các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan quản lý nhà nước cấp trên,

tổ chức chỉ đạo mọi hoạt động của đời sống kinh tế, chính trị, văn hoá - xã hội Tính chất chấp hành của hoạt động quản lý nhà nước thể hiện ở chỗ tuân thủ đúng các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước, được tiến hành trên cơ

sở pháp luật và để tổ chức, chỉ đạo việc thực hiện pháp luật Tính chất điều hành thể hiện ở chỗ các chủ thể quản lý hành chính nhà nước phải tổ chức và chỉ đạo trực tiếp đối với các đối tượng quản lý thuộc quyền, triển khai các quy định của Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và Nghị quyết của các cơ quan quyền lực nhà nước bảo đảm cho các quy định này đi vào cuộc sống Trong quá trình hoạt động chấp hành, điều hành, chủ thể quản lý hành chính nhà nước có quyền nhân danh quyền lực nhà nước thực hiện các HVHC, ban hành văn bản quy phạm pháp luật hay mệnh lệnh cụ thể, buộc đối tượng bị quản lý có liên quan phải thực hiện

Chủ thể quản lý hành chính nhà nước là các cơ quan nhà nước (chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước); cán bộ, công chức nhà nước có thẩm quyền; các tổ chức và cá nhân được nhà nước trao quyền quản lý hành chính nhà nước trong một số trường hợp nhất định, do pháp luật quy định Khách thể quản lý hành chính nhà nước là trật tự quản lý hành chính nhà nước, do các quy phạm pháp luật hành chính quy định

Hoạt động quản lý hành chính nhà nước thường biểu hiện ở hai nhóm hành vi cơ bản là: hoạt động ban hành các văn bản quản lý nhà nước và thực hiện các hành vi hành

chính

Hoạt động ban hành các văn bản quản lý bao gồm:

- Hoạt động ban hành các văn bản quy phạm hành chính (hay còn gọi là hoạt động lập quy), đây là loại văn bản do các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền ban hành trong đó có chứa đựng các quy tắc xử sự chung

- Hoạt động ban hành các văn bản áp dụng pháp luật hay còn được gọi là các văn bản cá biệt, hoạt động này do các CQNN có thẩm quyền, các cá nhân, tổ chức được Nhà nước trao quyền tiến hành, các văn bản cá biệt này được ban hành trên cơ sở quy định của pháp luật, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể, về một vấn đề

cụ thể

Hoạt động thực hiện các HVHC được biểu hiện ở hai hình thức:

- Hình thức hành động, tức là làm một việc theo chức trách do pháp luật quy định Hành động có thể là hợp pháp hoặc không hợp pháp

- Hình thức không hành động - không làm một việc trong quá trình thực thi công

vụ, bao gồm: không hành động hợp pháp (không làm một việc pháp luật ngăn cấm) và không hành động bất hợp pháp (không làm một việc pháp luật buộc phải làm)

Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, thông qua hoạt động ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC, các chủ thể quản lý hành chính nhà nước vì các lý do khác nhau, có thể gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân hoặc tổ chức (đối tượng quản lý) dẫn đến việc cá nhân, tổ chức khiếu kiện yêu cầu chấm dứt, bồi thường thiệt hại, tạo nên sự tranh chấp hành chính giữa nhà nước với công dân hoặc tổ chức Và dù muốn hay không Nhà nước phải thiết lập các cơ quan và ban hành các quy định pháp luật tạo cơ

sở pháp lý để xem xét và giải quyết những tranh chấp này

Như vậy, hoạt động giải quyết các tranh chấp hành chính là hoạt động gắn liền với hoạt động quản lý hành chính nhà nước, nó xuất hiện như là một hiện tượng lịch sử, gắn liền với quá trình hình thành, phát triển của nhà nước và pháp luật Khi có hoạt động quản

lý hành chính nhà nước thì sẽ có sự xem xét, phán quyết về các hoạt động đó Tuỳ thuộc vào truyền thống pháp luật của mỗi nước, quan điểm chính trị - pháp lý của giai cấp cầm quyền, sự xem xét, phán quyết hoạt động quản lý hành chính nhà nước được thực hiện bởi nhiều phương thức, do các CQNN khác nhau thực hiện, trong đó có sự xem xét, phán quyết thông qua hoạt động xét xử của Toà án

Mục đích của giải quyết tranh chấp hành chính là bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trước sự xâm phạm bởi các QĐHC, HVHC của các cơ quan, công chức nhà nước trong khi thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước, qua đó bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước

Hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện còn được gọi là giải quyết khiếu nại hành chính Chủ thể giải quyết khiếu nại là các cơ quan hành chính nhà nước; đối tượng bị khiếu nại là các QĐHC, HVHC trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý hành chính xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể khiếu nại; hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính tuân theo trình tự, thủ tục do pháp luật hành chính quy định hay còn gọi là thủ tục hành chính

Hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính do toà án độc lập với cơ quan hành chính nhà nước thực hiện được gọi là hoạt động xét xử hành chính Chủ thể xét xử tranh chấp hành chính là các toà án, hoạt động xét xử tranh chấp hành chính phát sinh khi có đơn khởi kiện của cá nhân, tổ chức và tuân theo trình tự, thủ tục tố tụng do pháp luật TTHC quy định; đối tượng xét xử hành chính là các QĐHC, HVHC bị công dân, tổ chức khởi kiện

Để giải quyết các tranh chấp hành chính kịp thời, đúng pháp luật thì các Toà án phải tiến hành giải quyết theo một trình tự, thủ tục do pháp luật quy định Mặt khác, sau khi đã

có bản án, quyết định của toà án thì việc thi hành bản án, quyết định đó cũng phải tuân thủ những trình tự, thủ tục do pháp luật quy định Những trình tự, thủ tục này được gọi là thủ tục tố tụng hành chính

Theo quy định của pháp luật Việt Nam thì cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức có quyền khởi kiện các QĐHC, HVHC tại toà án khi có căn cứ cho rằng các QĐHC hoặc HVHC đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình sau khi đã thực hiện việc khiếu nại theo thủ tục hành chính mà không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc đã hết thời hạn do pháp luật quy định mà khiếu nại vẫn không được giải quyết Sau khi nhận được đơn khởi kiện, nếu xét thấy thuộc thẩm quyền giải quyết của mình thì toà án thụ lý và tiến hành giải quyết theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định

Như vậy, tố tụng hành chính là toàn bộ hoạt động của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng, cơ quan nhà nước, tổ chức

và cá nhân theo trình tự do pháp luật quy định trong việc giải quyết vụ án hành chính tại toà án

Hiện nay trong các sách báo pháp lý có hai thuật ngữ được sử dụng để chỉ hoạt

động giải quyết tranh chấp hành chính tại toà án là "tài phán hành chính" và "tư pháp hành chính"

Tài phán hành chính là thuật ngữ được dịch từ các sách báo pháp lý của nước ngoài

và cũng chưa được hiểu một cách thống nhất Hiện nay có ba quan điểm khác nhau về khái

niệm tài phán hành chính:

- Quan điểm thứ nhất cho rằng: "Tài phán hành chính theo nghĩa hiện đại được hiểu

là quyền phán xét, xử lý của cơ quan hành chính đối với các tranh chấp cũng như các vi phạm trong quản lý nhà nước" [20, tr.3]

- Quan điểm thứ hai cho rằng tài phán hành chính là: "xét xử các khiếu kiện hành chính của dân đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính và hoạt động tư vấn"[22, tr.16]

- Quan điểm thứ ba cho rằng tài phán hành chính là:

+ Hoạt động xem xét và giải quyết các khiếu nại hành chính của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền;

+ Hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính do Toà án nhân dân thực hiện; + Hoạt động xử phạt vi phạm hành chính của các cơ quan, cán bộ có thẩm quyền [55, tr.104]

Nhìn chung, hầu hết các công trình nghiên cứu trên các sách báo pháp lý nước ta đều nghiên cứu tài phán hành chính với nội dung là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính của toà án, dưới góc độ này thì tài phán hành chính đồng nhất với TTHC

"Tư pháp hành chính" là thuật ngữ dùng để chỉ "hoạt động xét xử các tranh chấp

hành chính bởi hệ thống Toà án hành chính" [20, tr.6]

Theo cách phân tích ngữ nghĩa thì tư pháp hành chính được hình thành từ hai khái

niệm "tư pháp" và "hành chính",

Nói đến tư pháp hành chính là nói đến lĩnh vực xét xử các tranh chấp giữa các

cơ quan nhà nước với công dân (cơ quan, tổ chức) trong quan hệ pháp luật hành chính, được thực hiện bởi toà án theo thủ tục tư pháp [46, tr.23]

Tóm lại, các khái niệm tài phán hành chính, tư pháp hành chính xét ở một góc độ

nào đó đều được hiểu là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính giữa công dân với CQNN được thực hiện bởi toà án theo thủ tục tư pháp nhất định Trong quá trình nghiên cứu chúng tôi đề cập tới hai khái niệm này nhằm qua đó làm rõ hơn khái niệm TTHC đã

nêu trên

* Khái niệm pháp luật tố tụng hành chính

Theo học thuyết Mác - Lênin về nhà nước và pháp luật, pháp luật là một hiện tượng lịch sử vừa mang tính giai cấp vừa mang tính xã hội, chỉ phát sinh, tồn tại, phát triển trong

xã hội có giai cấp, do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, là công cụ để thực hiện quyền lực nhà nước, nhằm duy trì địa vị và bảo vệ lợi ích của giai cấp thống trị

Cũng giống như bất cứ một kiểu pháp luật nào trong lịch sử, pháp luật xã hội chủ nghĩa cũng có chức năng tổ chức, điều chỉnh nhằm thiết lập, duy trì trật tự xã hội và chức năng bảo hộ, trọng tài nhằm bảo vệ các quan hệ xã hội, giải quyết các tranh chấp và xung đột xã hội, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật

Tố tụng hành chính là một lĩnh vực của đời sống xã hội, nó bao gồm toàn bộ những hoạt động của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng, nên phát sinh rất nhiều quan hệ, như giữa Tòa án với các tổ chức, cá nhân khi họ khởi kiện các VAHC; quan hệ giữa Viện kiểm sát nhân dân với Tòa án trong quá trình giải quyết các VAHC v.v Do vậy, đòi hỏi pháp luật phải quy định địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và mối quan hệ giữa các chủ thể trong từng giai đoạn của tố tụng hành chính; quy định trình tự, thủ tục khởi kiện, thụ lý VAHC; trình tự, thủ tục thu thập chứng cứ, xét

xử sơ thẩm, phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm; trình tự, thủ tục thi hành án hành chính

Để thực hiện trình tự giải quyết tranh chấp hành chính đòi hỏi nhà nước phải ban hành các quy định pháp luật nhằm xác định một số vấn đề như: mô hình tổ chức cơ quan xét xử hành chính, hình thức tố tụng của việc xét xử, phạm vi các tranh chấp hành chính thuộc thẩm quyền của toà án hành chính Có thể nói, pháp luật trong lĩnh vực tố tụng hành chính phải điều chỉnh các vấn đề sau:

- Mô hình tổ chức toà án hành chính, việc xác định mô hình tổ chức toà án hành chính phụ thuộc vào các yếu tố, điều kiện như: quan điểm chính trị - pháp lý của giai cấp cầm quyền, truyền thống pháp luật của mỗi quốc gia và tính chất, đặc điểm của các tranh chấp hành chính

- Mối quan hệ phát sinh giữa các chủ thể được trao quyền lực nhà nước để thực hiện

các hoạt động tố tụng nhằm giải quyết vụ án hành chính Đó là quan hệ giữa Toà án với Viện kiểm sát thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động xét xử hành chính; quan hệ giữa các thành viên hội đồng xét xử với nhau

- Mối quan hệ phát sinh giữa các chủ thể tiến hành tố tụng với các chủ thể tham gia

tố tụng Đó là mối quan hệ giữa toà án, viện kiểm sát, thẩm phán, hội thẩm nhân dân, kiểm sát viên, thư ký toà án với những người tham gia tố tụng như các đương sự và đại diện hợp pháp của họ, người bảo vệ quyền lợi của đương sự, người làm chứng, người phiên dịch

- Mối quan hệ giữa các đương sự với nhau tại phiên toà hành chính nhằm bảo đảm cho các bên tranh tụng công khai và dân chủ tại phiên toà

Từ những phân tích trên có thể đi tới khái niệm pháp luật tố tụng hành chính như sau:

Pháp luật tố tụng hành chính là tổng thể các quy phạm pháp luật do các cơ quan Nhà nước

có thẩm quyền ban hành để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình giải quyết các tranh chấp hành chính tại toà án nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các cơ quan nhà nước, các tổ chức và cá nhân

* Đặc điểm của pháp luật tố tụng hành chính

Pháp luật tố tụng hành chính là một bộ phận của hệ thống pháp luật Việt Nam nên

nó cũng mang những đặc điểm chung của pháp luật xã hội chủ nghĩa Trước hết, pháp luật TTHC có tính quy phạm, nó chứa đựng những quy tắc xử sự của con người, đó là những chuẩn mực để đánh giá tính hợp pháp hay không hợp pháp trong hoạt động tố tụng hành chính; các quy tắc xử sự trong TTHC cũng có tính bắt buộc chung thể hiện ý chí của giai cấp công nhân, nhân dân lao động, thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam về hoạt động tố tụng hành chính Ngoài ra là một bộ phận trong hệ thống pháp luật Việt Nam, nên pháp luật TTHC cũng có đặc trưng riêng, khác biệt so với các lĩnh vực pháp luật khác như: pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính, pháp luật tố tụng dân sự, kinh

tế, lao động Những đặc trưng đó thể hiện cụ thể như sau:

Một là, pháp luật tố tụng hành chính điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong

quá trình giải quyết các tranh chấp hành chính, loại tranh chấp nảy sinh từ các quan hệ pháp luật hành chính, mang tính chất mệnh lệnh, phục tùng, trong đó các chủ thể quản lý hành chính nhà nước có quyền đơn phương ban hành các QĐHC hoặc thực hiện các HVHC có tính chất bắt buộc đối với các đối tượng bị quản lý hành chính Việc ban hành các QĐHC hoặc thực hiện HVHC có thể trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của đối

tượng bị quản lý và gây ra các tranh chấp trong quản lý hành chính nhà nước Khác với các hoạt động tố tụng hình sự, dân sự hoạt động tố tụng hành chính không xác định tội danh và hình phạt hoặc xác định quyền, nghĩa vụ dân sự của công dân mà chỉ xác định tính hợp pháp của QĐHC hoặc HVHC bị khởi kiện do đó bên bị kiện trong VAHC luôn luôn là các cơ quan, hoặc cá nhân có thẩm quyền thực hiện việc ban hành các QĐHC hoặc thực hiện HVHC

Hai là, pháp luật TTHC Việt Nam quy định quá trình giải quyết VAHC phải trải qua

hai giai đoạn có mối liên hệ mật thiết với nhau, được gọi là giai đoạn "tiền tố tụng" và giai đoạn "tố tụng"

- Giai đoạn tiền tố tụng: đây là giai đoạn khiếu nại hành chính được các cơ quan nhà nước thực hiện theo pháp luật về khiếu nại và thủ tục hành chính, là thủ tục bắt buộc trước khi thực hiện việc khởi kiện VAHC tại toà án

- Giai đoạn tố tụng: là giai đoạn giải quyết VAHC tại toà án, do các cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng thực hiện theo quy định của pháp luật TTHC

Ba là, pháp luật TTHC quy định tố tụng hành chính là “tố tụng viết” mà theo đó

chứng cứ các bên đưa ra trong tố tụng hành chính được trao đổi công khai, các bên có nghĩa vụ chứng minh bằng văn bản Do các tranh chấp chủ yếu là việc xác định tính hợp pháp của QĐHC, HVHC bị khởi kiện nên nguyên tắc “tố tụng viết” đòi hỏi mọi sự tranh luận, giải trình giữa các bên phải được thể hiện bằng văn bản Do vậy, giai đoạn xác minh, thu thập chứng cứ đặc biệt được coi trọng, toàn bộ hồ sơ vụ kiện cũng như căn cứ pháp luật cho việc giải quyết tranh chấp phải được chuẩn bị khá hoàn chỉnh trước khi mở phiên toà

Bốn là, pháp luật TTHC quy định các bên đương sự (bên kiện và bên bị kiện) trong

tố tụng hành chính bình đẳng với nhau về quyền, nghĩa vụ tố tụng, không theo kiểu quan

hệ "mệnh lệnh - phục tùng" bất bình đẳng như trong quan hệ hành chính bị tranh chấp hay như trong quá trình giải quyết khiếu nại theo thủ tục hành chính Nguyên tắc này xuất phát

từ nguyên tắc hiến định "mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật", việc ghi nhận nguyên tắc bình đẳng trong tố tụng hành chính được thể hiện trong các giai đoạn tố tụng và việc bảo đảm thi hành bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của toà án về việc giải quyết VAHC

1.1.2 Nhiệm vụ của pháp luật tố tụng hành chính

Pháp luật tố tụng hành chính điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình giải quyết VAHC tại toà án, nhằm tạo ra cơ chế pháp lý để mở rộng dân chủ, bảo đảm cho

cá nhân, cơ quan nhà nước và tổ chức bảo vệ được các quyền và lợi ích hợp pháp của mình trước sự xâm phạm từ phía các hoạt động hành chính của các CQNN Để đạt được mục đích này thì pháp luật TTHC có những nhiệm vụ sau:

Một là, quy định đối tượng, thẩm quyền và quyền hạn xét xử hành chính của toà án

- Đối tượng xét xử hành chính: đối tượng xét xử hành chính của toà án là những quyết định hành chính và hành vi hành chính bị cá nhân, cơ quan nhà nước và tổ chức khởi kiện

Quyết định hành chính trong khoa học pháp lý được xác định trước hết là những quyết định do các cơ quan quản lý nhà nước từ trung ương đến địa phương, những người

có thẩm quyền trong bộ máy đó, cũng như các cơ quan nhà nước khác ban hành, có liên quan tới hoạt động hành chính, tổ chức công tác nội bộ của các cơ quan đó, thậm chí quyết định hành chính còn do cả các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, xã hội ban hành khi được nhà nước trao quyền Quyết định hành chính được các nhà khoa học pháp lý chia thành ba loại dựa vào tính chất pháp lý của chúng, bao gồm: quyết định quy phạm, quyết định chủ đạo và quyết định cá biệt cụ thể Về mặt lý luận thì cả ba loại quyết định này đều

có thể không hợp pháp và có thể trực tiếp hoặc gián tiếp gây thiệt hại cho cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức và đều có thể bị đình chỉ, hay bãi bỏ theo quy định của pháp luật Về hình thức thể hiện, quyết định hành chính có thể được thể hiện dưới nhiều hình thức như: văn bản, nói, viết, ám hiệu, tín hiệu, trong đó hình thức văn bản có tính xác thực, chính xác hơn cả và các quyết định hành chính quan trọng bao giờ cũng được thể hiện dưới hình thức văn bản Quyết định hành chính là đối tượng xét xử của toà án theo quy định của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính là: các quyết định hành chính bằng văn bản của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng quốc hội, cơ quan nhà nước ở địa phương, các Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân các cấp được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề

cụ thể (Điều 4, khoản1)

Để thực hiện các quyết định hành chính, các dịch vụ hành chính theo yêu cầu của công dân, các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền giải quyết phải thực hiện những

HVHC khác nhau Việc thực hiện các hành vi hành chính không những là quyền mà còn là nghĩa vụ, trách nhiệm và bổn phận của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền thực hiện các HVHC, đòi hỏi phải thực hiện theo đúng pháp luật, khi không thực hiện HVHC theo đúng quy định của pháp luật có thể gây thiệt hại cho công dân và gây khiếu kiện Như vậy, HVHC bao gồm: hành động hoặc không hành động; hành vi hành chính có thể bị khiếu kiện có thể là hành vi hành chính lạm quyền, hành vi hành chính vô quyền, hành vi chậm trễ trong công vụ gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức

- Về thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án có hai loại:

+ Thẩm quyền xét xử hành chính theo lãnh thổ của toà án: hiện nay theo quy định của pháp luật thì Toà hành chính là một bộ phận của Toà án nhân dân, được tổ chức theo cấp hành chính, việc phân định thẩm quyền xét xử của Toà án nhân dân các cấp dựa trên hai nguyên tắc cơ bản là: thẩm quyền theo lãnh thổ và thẩm quyền theo cấp xét xử (căn cứ vào tiêu chí cơ quan ban hành QĐHC hay thực hiện HVHC) Nhằm bảo đảm tính nhanh chóng, kịp thời trong xét xử hành chính, phù hợp với trình độ, ý thức pháp luật của thẩm phán nói riêng và toàn xã hội nói chung, pháp luật TTHC nước ta đã áp dụng cả hai nguyên tắc này vào việc phân định thẩm quyền của Toà án các cấp

+ Thẩm quyền xét xử hành chính theo loại việc của toà án: hoạt động quản lý hành chính nhà nước rất phong phú, đa dạng, do nhiều cơ quan nhà nước thực hiện trên nhiều lĩnh vực: kinh tế, văn hoá - xã hội, chính trị và các quyền, tự do công dân Quyết định hành chính, hành vi hành chính do các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành hoặc thực hiện trên các lĩnh vực đó trái pháp luật có thể gây thiệt hại tới quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, do đó, các tranh chấp hay khiếu kiện hành chính rất nhiều và đa dạng Tuy nhiên, không thể đưa tất cả các tranh chấp hành chính đó vào xét xử tại toà án Việc xác định phạm vi các loại tranh chấp hành chính thuộc thẩm quyền của toà án được căn cứ bởi các yếu tố: Kinh nghiệm xét xử hành chính của toà án; trình độ, năng lực xét xử của thẩm phán; pháp luật cần thiết để làm căn cứ cho việc xét xử của toà án

- Quyền hạn của toà án khi xét xử vụ án hành chính: Quyền hạn của toà án khi xét

xử vụ án hành chính có thể được hiểu theo hai nghĩa khác nhau Theo nghĩa rộng, nó bao gồm toàn bộ các quyền mà pháp luật trao cho toà án với tư cách là cơ quan tiến hành tố tụng để tham gia vào các giai đoạn giải quyết VAHC Theo nghĩa hẹp, nó là phạm vi nội dung các phán quyết mà toà án đưa ra khi xét xử VAHC Theo nghĩa hẹp thì quyền hạn của

toà án khi xét xử VAHC phụ thuộc vào cách thức tổ chức quyền lực nhà nước, sự phân công rành mạch giữa hoạt động xét xử của toà án với hoạt động quản lý hành chính nhà nước, bảo đảm không để hoạt động xét xử của toà án cản trở hoạt động quản lý hành chính nhà nước hoặc chồng chéo chức năng giữa tòa án với các cơ quan thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, pháp luật đòi hỏi các QĐHC, HVHC phải thoả mãn cả yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý Vì vậy, phạm vi quyền hạn của toà án khi xét xử các VAHC được giới hạn phán xét về các thuộc tính trên của QĐHC, HVHC

Hai là, quy định về các chủ thể trong tố tụng hành chính

Trong tố tụng hành chính có hai nhóm chủ thể là chủ thể tiến hành tố tụng và chủ thể tham gia tố tụng, bao gồm: toà án, viện kiểm sát, thẩm phán, hội thẩm nhân dân, kiểm sát viên, thư ký tòa án, các đương sự, người đại diện do đương sự uỷ quyền, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự, người làm chứng, người giám định, người phiên dịch

Để quá trình giải quyết VAHC khách quan, đúng pháp luật thì pháp luật TTHC phải quy định quyền và nghĩa vụ tố tụng cho các chủ thể trên, bảo đảm cho các chủ thể tiến hành tố tụng độc lập trong tố tụng, được áp dụng các biện pháp cần thiết theo quy định của pháp luật về giải quyết VAHC; tham gia vào quá trình giải quyết vụ án một cách dân chủ

và bình đẳng để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình

Ba là, quy định một trình tự tố tụng hợp lý để giải quyết vụ án hành chính, phù hợp với tranh chấp hành chính

Để thực hiện được nhiệm vụ này đòi hỏi pháp luật phải có quy định cụ thể về các bước tiến hành hoạt động tố tụng từ khởi kiện, thụ lý VAHC đến thi hành bản án, quyết định của tòa án, đồng thời phải quy định chặt chẽ về thời gian thực hiện các hành vi tố tụng, các hình thức xử lý đối với việc vi phạm quy định về thời gian thực hiện hành vi tố tụng

Bốn là, quy định rõ các khái niệm trong tố tụng hành chính, tránh sự mập mờ gây

hiểu lầm hoặc hiểu khác nhau dẫn đến việc áp dụng pháp luật không thống nhất Đặc biệt

là các khái niệm về QĐHC, HVHC là đối tượng khiếu kiện hành chính, các khái niệm về tính hợp pháp của QĐHC

Năm là, pháp luật tố tụng hành chính phải xác lập một cơ chế rõ ràng, bảo đảm cho

các phán quyết của toà án được thi hành trong thực tế

Thi hành án hành chính là một gíai đoạn quan trọng trong quá trình TTHC, nó là giai đoạn mà kết quả của cả quá trình giải quyết tranh chấp hành chính được thực hiện trên thực tế, bảo đảm được công bằng xã hội, bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của các CQNN, các tổ chức và công dân Vì vậy, để đạt được mục đích trên, đòi hỏi pháp luật TTHC phải quy định một cách rõ ràng, đầy đủ trách nhiệm của từng cơ quan, tổ chức, cá nhân cũng như trình tự, thủ tục thi hành những bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của tòa án về VAHC

1.2 Vai trò của pháp luật tố tụng hành chính và những tiêu chí đánh giá

1.2.1 Vai trò của pháp luật tố tụng hành chính

Là một lĩnh vực trong hệ thống pháp luật Việt Nam, pháp luật TTHC có các vai trò của pháp luật nói chung, ngoài ra do có đối tượng điều chỉnh riêng, có nhiệm vụ riêng, nên pháp luật TTHC có những vai trò riêng như: pháp luật TTHC có vai trò là phương tiện thể chế hoá chủ trương, đường lối của Đảng đối với hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính bằng toà án; là phương tiện điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình TTHC; là phương tiện bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và là phương tiện bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong hoạt động hành chính nhà nước

Thứ nhất, pháp luật tố tụng hành chính có vai trò là phương tiện thể chế hoá chủ trương, đường lối của Đảng về tố tụng hành chính

Khiếu kiện hành chính là một thuật ngữ mới xuất hiện vào giữa thập kỷ 90 của thế

XX, nó được sử dụng trong các văn kiện của Đảng và Nhà nước, cùng với quá trình cải cách nền hành chính nhà nước trong đó có đổi mới công tác giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân Thuật ngữ khiếu kiện hành chính mới chính thức trở thành thuật ngữ pháp lý, được sử dụng trong các văn bản pháp luật trong khoảng thời gian gần đây Khái niệm này ngày càng được sử dụng phổ biến khi đề cập đến hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân

Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 Ban chấp hành trung ương Đảng khoá VII về "Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là

cải cách một bước nền hành chính" đã nhấn mạnh "Đẩy mạnh việc giải quyết khiếu kiện của dân xúc tiến việc thiết lập hệ thống Toà án hành chính để xét xử các khiếu kiện của dân đối với các quyết định hành chính" Thuật ngữ "khiếu kiện" lần đầu tiên được sử dụng

trong Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 Theo quy định của Pháp lệnh này thì người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại toà án để yêu cầu giải quyết sau khi đã khiếu nại lần đầu tại cơ quan hành chính nhà nước mà không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu đó

Giải quyết khiếu kiện hành chính là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước của bất cứ một quốc gia nào, tuỳ thuộc vào các quan điểm chính trị - pháp lý của mỗi quốc gia Hiện nay, trên thế giới tồn tại phổ biến cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính: vừa do chính các cơ quan hành chính thực hiện vừa do toà án hành chính độc lập với cơ quan hành chính nhà nước thực hiện

Ngay từ khi thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, trung thành với chủ nghĩa Mác - Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, Đảng, Nhà nước ta đã quan tâm và có nhiều biện pháp ghi nhận việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân, với mục tiêu xây dựng nhà nước của dân, do dân, vì dân, mọi quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân Quyền khiếu nại, tố cáo là một trong những quyền cơ bản, có tính chất chính trị - pháp lý của công dân, một hình thức biểu hiện của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa Theo quan điểm của Đảng, Nhà nước và Hồ Chủ tịch thì quyền khiếu nại, tố cáo có mối quan hệ chặt chẽ với các quyền, nghĩa vụ cơ bản khác của công dân, chiếm vị trí quan trọng trong hệ thống các quyền ấy Việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo là cơ sở cho việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ khác của công dân, nó chính là phương tiện để công dân đấu tranh chống lại các hành vi trái pháp luật nhằm bảo vệ lợi ích của nhà nước, tập thể, quyền và lợi ích hợp pháp của mình Mặt khác, quyền khiếu nại, tố cáo của công dân là quyền dân chủ trực tiếp, một chế định của nền dân chủ trực tiếp để thông qua đó nhân dân thiết thực tham gia vào việc quản

lý nhà nước, quản lý xã hội

Quan điểm, đường lối của Đảng về công tác giải quyết khiếu kiện hành chính được thể chế hoá thành các quy phạm pháp luật về thanh tra, pháp luật về xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo như: Pháp lệnh quy định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm

1981, Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991, Luật khiếu nại ,tố cáo năm 1998 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2004) và nhiều văn bản khác

Tuy nhiên, những văn bản quy phạm pháp luật này mới chỉ là cơ sở pháp lý cho việc giải quyết khiếu nại, tố cáo thông qua thủ tục hành chính Trong quá trình phát triển đất nước, cùng với tiến trình dân chủ hoá mọi mặt của đời sống xã hội, vai trò của nhà

nước ngày càng lớn trong việc giải quyết công việc của dân và trong tổ chức, điều hành ngày càng bộc lộ nhiều thiếu sót, các vụ việc khiếu nại, tố cáo ngày càng phát triển về nội dung, đa dạng về lĩnh vực, số lượng vụ việc ngày càng tăng, đặc biệt là các khiếu nại về hành chính, do đó đòi hỏi việc giải quyết khiếu kiện hành chính của công dân phải được nâng cao cả về chất lượng, đa dạng về phương thức, nhanh chóng và kịp thời về thời gian

Tại Đại hội toàn quốc lần thứ VI (tháng 12/1986), Đảng ta đã khởi xướng đường lối đổi mới đất nước, lấy đổi mới kinh tế làm trọng tâm, từng bước đổi mới và hoàn thiện hệ thống chính trị nhằm phục vụ cho công cuộc đổi mới kinh tế, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân, tăng cường quản lý nhà nước bằng pháp luật, phát huy nền dân chủ xã hội chủ nghĩa Đường lối đổi mới này được Đảng ta từng bước hoàn thiện qua các kỳ đại hội lần thứ VII, VIII, IX

Đặc biệt, tại Hội nghị Ban chấp hành trung ương lần thứ 8 (khoá VII) về "Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện nhà nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là cải

cách một bước nền hành chính" Đảng ta đã khẳng định: "Xây dựng nhà nước xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân, lấy liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức làm nền tảng, do Đảng cộng sản lãnh đạo Thực hiện quyền dân chủ của nhân dân, giữ nghiêm kỷ cương xã hội, chuyên chính với mọi hành động xâm phạm lợi ích của tổ quốc và lợi ích của nhân dân" Trên cơ sở đó, Đảng ta đã chỉ rõ: "Đẩy mạnh việc giải quyết các khiếu kiện của dân, soát xét, bổ sung và thể chế hoá các chính sách, trước hết đối với các lĩnh vực mà dân khiếu kiện nhiều như những tranh chấp về nhà, đất Xúc tiến việc thiết lập hệ thống toà án hành chính để xét xử các khiếu kiện của dân đối với các quyết định hành chính"

Thể chế hoá quan điểm này, tại kỳ họp thứ VIII, Quốc hội khoá IX ngày 28/10/1995

đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức toà án nhân dân, trong đó quy định Toà hành chính thuộc toà án nhân dân được thành lập và bắt đầu đi vào hoạt động kể từ ngày 1/7/1996, có nhiệm vụ xét xử các vụ án hành chính Để tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động tố tụng hành chính tại Toà hành chính, ngày 24/5/1996 Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành "Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính" quy định trình tự, thủ tục giải quyết VAHC tại toà án

Như vậy, việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về tố tụng hành chính đã tạo ra cơ sở pháp lý để xác lập, đổi mới tổ chức, đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành

chính, nhằm đáp ứng yêu cầu của việc xây dựng nhà nước pháp quyền, cải cách hành chính, cải cách tư pháp Tạo ra một cơ chế hữu hiệu mới để nhà nước và công dân kiểm tra, giám sát đối với hoạt động hành chính nhà nước, nhằm hạn chế, loại trừ những QĐHC, HVHC vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân

Quan điểm của Đảng về giải quyết khiếu kiện hành chính cũng được khẳng định và ghi nhận tại các nghị quyết: Đại hội toàn quốc lần thứ IX về "nâng cao vai trò của toà hành chính trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính", Nghị quyết Hội nghị lần thứ Ba ban chấp hành trung ương khoá VIII về "Tiếp tục kiện toàn và phát huy vai trò của toà án để xét xử các khiếu kiện hành chính", Nghị quyết trung ương 7 khoá IX về "tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đai hoá đất nước", Nghị quyết số 08 - NQ/TW ngày 2/1/2002 của Bộ Chính trị về "Một số nhiệm

vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới", Chỉ thị số 09-CT/TW ngày 6/3/2002 của Ban Bí thư về "Một số vấn đề cấp bách cần thực hiện trong việc giải quyết khiếu nại,

tố cáo hiện nay", Nghị quyết số 48 - NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về “ Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020” và Nghị quyết số 49 - NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về “Chiến lược Cải cách tư pháp đến năm 2020”

Thứ hai, pháp luật tố tụng hành chính có vai trò điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tố tụng hành chính

Các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình TTHC được pháp luật điều chỉnh là các quan hệ pháp luật TTHC mà nội dung của các quan hệ pháp luật này là các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể TTHC, bao gồm các nhóm chủ thể: tiến hành tố tụng, tham gia tố tụng Như vậy, các quan hệ tố tụng hành chính bao gồm quan hệ giữa các chủ thể tiến hành

tố tụng với nhau, các quan hệ giữa các chủ thể tham gia tố tụng với nhau và các quan hệ giữa các chủ thể tiến hành tố tụng với các chủ thể tham gia tố tụng

Các quan hệ xã hội phát sinh giữa các chủ thể tiến hành tố tụng bao gồm: quan hệ giữa các Tòa án với nhau, như quan hệ giữa Tòa án cấp sơ thẩm với Tòa án cấp phúc thẩm, quan hệ giữa các Tòa án khi thực hiện việc ủy thác xác minh, thu thập chứng cứ ; quan hệ giữa Viện kiểm sát nhân dân với Tòa án nhân dân khi Viện kiểm sát nhân dân thực hiện chức năng khởi tố vụ án và kiểm sát hoạt động giải quyết vụ án hành chính; quan hệ giữa các thành viên hội đồng xét xử VAHC với nhau, giữa Hội đồng xét xử với Kiểm sát viên,

Thư ký phiên tòa Trong nhóm các quan hệ xã hội phát sinh giữa các chủ thể tiến hành tố tụng, được trao quyền lực nhà nước, thực hiện các hoạt động tố tụng để giải quyết vụ án thì pháp luật TTHC có vai trò tạo ra cơ chế bảo đảm sự phân công, kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước trong quá trình tố tụng, tạo nên địa vị pháp lý độc lập giữa các chủ thể tiến hành tố tụng với nhau để việc giải quyết VAHC bảo đảm vô tư, khách quan

Trong nhóm các quan hệ xã hội phát sinh giữa các chủ thể tiến hành tố tụng với các chủ thể tham gia tố tụng như quan hệ giữa Hội đồng xét xử với các đương sự, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ án Nhóm quan hệ này được pháp luật TTHC điều chỉnh chủ yếu bằng phương pháp quyền lực phục tùng Do vậy, pháp luật TTHC có vai trò quy định chi tiết và cụ thể, nhằm bảo đảm thực hiện đầy đủ nguyên tắc mọi công dân bình đẳng trước pháp luật, bình đẳng trước tòa án, các đương sự phải thực hiện đầy đủ quyền và nghĩa vụ tố tụng của mình, bảo vệ một cách tốt nhất quyền, lợi ích hợp pháp của các CQNN, tổ chức và cá nhân

Thực hiện chủ trương “việc phán quyết của Tòa án phải căn cứ chủ yếu vào kết quả tranh tụng tại phiên tòa” mà Nghị quyết số 08/ NQ - TW ngày 02/01/2002 của Bộ Chính

trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thì gian tới thì pháp luật TTHC phải quy định chặt chẽ và hợp lý các mối quan hệ xã hội phát sinh giữa các đương sự với nhau tại phiên tòa hành chính, đó là trình tự, nội dung tranh luận giữa người khởi kiện, người bị kiện, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các đương sự, đại diện Viện kiểm sát nhân dân trong trường hợp Viện kiểm sát khởi tố vụ án…về các QĐHC, HVHC

bị khởi kiện và quy định trách nhiệm của Hội đồng xét xử đối với việc điều khiển, xem xét, đánh giá nội dung tranh luận

Thứ ba, pháp luật tố tụng hành chính có vai trò là phương tiện bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân

Điều 50 Hiến pháp năm 1992 quy định: "Ở nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hoá và xã hội được tôn trọng, thể hiện ở các quyền công dân và được quy định trong Hiến pháp và Luật" Tuy nhiên, các quyền con người, quyền công dân chỉ có ý nghĩa thực tế khi được bảo đảm bằng việc tổ

chức, điều hành của nhà nước trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá nhằm thoả mãn nhu cầu hợp pháp của công dân và được bảo vệ bằng các cơ chế pháp lý khi các quyền, lợi ích của công dân bị xâm hại

- Thẩm quyền giải quyết các tranh chấp hành chính theo thủ tục hành chính (khiếu nại hành chính)

- Thẩm quyền cưỡng chế hành chính nhà nước, bao gồm các biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn, xử lý vi phạm hành chính, trưng mua và trưng dụng

- Thẩm quyền thanh tra và kiểm tra trong quản lý hành chính nhà nước

- Thẩm quyền quản lý dịch vụ công

- Thẩm quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước

- Thẩm quyền quản lý hành chính nội bộ nhằm bảo đảm về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước

Để thực hiện thẩm quyền hành chính kể trên, các cơ quan nhà nước và cá nhân có thẩm quyền ban hành các QĐHC quy phạm, cá biệt hoặc bằng HVHC tổ chức trực tiếp Trong nhiều trường hợp những QĐHC, HVHC này có thể trái pháp luật, gây thiệt hại tới quyền, lợi ích hợp pháp của công dân và trước những QĐHC, HVHC trái pháp luật này thì công dân có quyền phản kháng, yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền tuyên bố tính bất hợp pháp của các QĐHC, HVHC đó và yêu cầu bồi thường thiệt hại

Thực chất của hoạt động giải quyết các VAHC là bằng hoạt động xét xử, theo quy định của pháp luật tòa án xem xét các QĐHC, HVHC của cơ quan nhà nước, nhân viên có thẩm quyền có vi phạm pháp luật hay không, có xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức hay không, từ đó ra quyết định xử lý và khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, chính vì vậy, theo TSKH Lê Cảm thì việc ban hành "Luật về khiếu nại đến toà án những hành vi (quyết định) đã xâm phạm đến các quyền và tự do của công dân"

và luật này được coi là "Tấm lá chắn thép để bảo vệ các quyền con người trong nhà nước pháp quyền" [9, tr.29] Vai trò bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trước những

QĐHC, HVHC trái pháp luật của pháp luật TTHC thể hiện ở những nội dung sau:

Một là, giải quyết khiếu nại hành chính là một chức năng quan trọng của hệ thống

cơ quan hành chính nhà nước và với sự ra đời của hệ thống Tòa hành chính trên cơ sở pháp luật TTHC đã tạo ra sự đối tác ngay trong bộ máy nhà nước đối với việc giải quyết khiếu nại hành chính của công dân, khiến cho chất lượng giải quyết khiếu nại hành chính được nâng cao, bởi vì:

Việc xét xử của toà án hành chính thực chất là việc kế thừa và nâng lên một bước cao hơn việc giải quyết các khiếu nại của công dân đối với các quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước mà từ lâu vẫn do các cơ quan hành chính và các tổ chức thanh tra tiến hành [22, tr.178]

Sự ra đời của Tòa hành chính đã trao cho công dân quyền và khả năng lựa chọn phương thức giải quyết khiếu nại đáng tin cậy nhất để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình

Hai là, trên cơ sở quy định của pháp luật TTHC thì Tòa hành chính có vị trí độc lập

với các cơ quan hành chính nhà nước và độc lập ngay trong mối quan hệ giữa các cấp toà

án, đóng vai trò là một trọng tài công tâm, trung lập trong mối quan hệ với người khiếu kiện và người bị khiếu kiện, thực hiện chế độ xét xử tranh tụng, nhân danh nhà nước để xác lập lẽ công bằng Nếu tòa án là công cụ trực tiếp bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân trước sự xâm phạm của các QĐHC, HVHC trái pháp luật thì pháp luật TTHC có vai trò to lớn trong quá trình dân chủ hoá mối quan hệ giữa các cơ quan công quyền và công dân

Ba là, Toà án nhân dân nói chung, Tòa hành chính nói riêng đều có nhiệm vụ bảo vệ

quyền, lợi ích hợp pháp của công dân thông qua việc thực hiện chức năng xét xử của mình, việc trao quyền khởi kiện VAHC đến toà án cho công dân đã làm nên sự khác biệt giữa nhiệm vụ của Tòa hành chính và các toà án khác là trong khi đối tượng xét xử của các toà

án thường là các quan hệ hình sự, dân sự, lao động, kinh tế, là các vi phạm pháp luật từ phía công dân và các tổ chức trong mối quan hệ không mang tính quyền lực nhà nước thì nhiệm vụ của Tòa hành chính là bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân do những QĐHC, HVHC trái pháp luật xâm phạm

Ngoài việc quy định quyền khởi kiện VAHC của công dân, tổ chức, thẩm quyền của toà án trong việc giải quyết các VAHC, pháp luật TTHC còn quy định các quyền và nghĩa

vụ tố tụng của các đương sự nhằm bảo đảm cho việc giải quyết VAHC được khách quan,

chính xác và công bằng hơn so với giải quyết khiếu nại hành chính do chính các cơ quan hành chính thực hiện vì trong quá trình giải quyết VAHC toà án phải tuân thủ các nguyên tắc tố tụng để tạo ra một cơ chế bảo đảm cho công dân có thể tranh tụng công khai, dân chủ và bình đẳng với cơ quan hành chính trong khi giải quyết tranh chấp

Thứ tư, pháp luật tố tụng hành chính có vai trò là phương tiện bảo đảm pháp chế

xã hội chủ nghĩa và kỷ luật trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước

Theo quan niệm chung hiện nay thì pháp chế xã hội chủ nghĩa “là chế độ thực hiện pháp luật nghiêm minh, thống nhất và tự giác của các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội, đơn vị kinh tế, lực lượng vũ trang, các cán bộ công chức nhà nước và mọi công dân” [25, tr.293]

Trong hoạt động của mình mỗi cơ quan nhà nước phải thực hiện các quy định về: chế độ trách nhiệm của công chức trong khi thi hành công vụ, chế độ làm việc, công tác của các thiết chế bộ máy, chế độ trách nhiệm của các cơ quan trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền được quy định Tóm lại, mỗi cơ quan, nhân viên trong bộ máy nhà nước đều được pháp luật xác định vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể Nhưng những quy định này sẽ không được thực hiện nghiêm túc nếu không áp đặt lên trên nó một chế độ trách nhiệm rõ ràng và chặt chẽ - chế độ trách nhiệm đó gọi là kỷ luật hành chính

Xác định rõ vai trò và tầm quan trọng của việc bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý nhà nước nói chung, quản lý hành chính nhà nước nói riêng, Báo cáo Chính trị của Ban chấp hành trung ương Đảng (khoá 8) trình tại Đại hội lần thứ IX của Đảng đã nhấn

mạnh:"Phát huy dân chủ đi đôi với giữ vững kỷ cương, tăng cường pháp chế, quản lý xã hội bằng pháp luật, tuyên truyền, giáo dục toàn dân, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật”

Hiện nay, hoạt động kiểm tra, giám sát nhằm bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong hoạt động hành chính nhà nước được thực hiện trên cơ sở các quy định của pháp luật về các lĩnh vực như: giám sát của Quốc hội đối với toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước, giám sát của hội đồng nhân dân các cấp; kiểm tra của các cơ quan nhà nước cấp trên với cơ quan nhà nước cấp dưới; giám sát của các tổ chức chính trị, xã hội và các đoàn thể quần chúng; thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước; giám sát của viện kiểm sát nhân dân; giám sát thông qua hoạt động xét xử của toà án nhân dân, trong đó có hoạt động xét xử các VAHC

Vai trò của pháp luật TTHC trong việc bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong hoạt động

hành chính nhà nước được thể hiện bằng việc thiết lập ra hệ thống toà án thực hiện chức năng xét xử các tranh chấp hành chính, một cơ quan mà trong tác phẩm "Những nhiệm vụ trước mắt của chính quyền Xô - Viết" khi bàn về vai trò của nó trong nhà nước vô sản, V.I

Lê - Nin đã viết:

Toà án chính là cơ quan có trách nhiệm làm cho tất cả những người nghèo khổ, không trừ một ai, đều có thể tham gia việc quản lý nhà nước (vì hoạt động của các toà án là một trong những chức năng của việc quản lý nhà nước); rằng toà

án là một cơ quan chính quyền của giai cấp vô sản và của nông dân nghèo; rằng toà án là một công cụ để giáo dục kỷ luật [31, tr.241]

Nhìn chung, mỗi một QĐHC, HVHC của bất cứ cơ quan nhà nước nào cũng phải chứa đựng yếu tố hợp pháp, phải căn cứ vào các quy định của pháp luật nhưng ngoài việc phải bảo đảm tính hợp pháp các QĐHC, HVHC còn phải bảo đảm tính hợp lý trong trường hợp người áp dụng phải lựa chọn một phương án tối ưu nhất trong số nhiều phương án mà quy phạm pháp luật đã dự liệu Thông qua việc trao quyền xét xử các QĐHC, HVHC cho toà án, xác định giới hạn kiểm tra việc tuân thủ pháp luật khi ban hành các QĐHC hay thực hiện HVHC, quyền hạn xử lý các QĐHC, HVHC trái pháp luật Theo đó, khi xét xử các VAHC toà án có các quyền và nghĩa vụ kiểm tra tính hợp pháp của các QĐHC, HVHC bằng việc ra các quyết định huỷ bỏ QĐHC, đình chỉ thực hiện HVHC trái pháp luật; trong trường hợp các QĐHC, HVHC trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân bị huỷ bỏ hoặc chấm dứt xuất phát từ việc áp dụng một QĐHC của cơ quan cấp trên thì toà án kiến nghị hoặc yêu cầu cơ quan đó huỷ bỏ hoặc sửa đổi, nếu QĐHC, HVHC là đúng pháp luật thì toà án bác đơn khởi kiện để khẳng định tính hợp pháp của QĐHC, HVHC bị khởi kiện Việc quy định quyền này cho toà án không làm ảnh hưởng tới quyền đình chỉ, huỷ bỏ QĐHC, HVHC trái pháp luật của các CQNN khác, mà pháp luật TTHC

đã làm hoàn thiện thêm cơ chế xử lý các QĐHC, HVHC trái pháp luật hiện nay

Thông qua hoạt động xét xử các VAHC trên cơ sở quy định của pháp luật TTHC, giúp cho bộ máy hành chính nhà nước nâng cao trách nhiệm, tăng cường kỷ luật, kỷ cương, bảo đảm thực hiện đúng các nguyên tắc của pháp chế xã hội chủ nghĩa, nâng cao trách nhiệm, bổn phận của cán bộ, nhân viên nhà nước trong thực thi công vụ, tôn trọng và bảo vệ quyền tự do, dân chủ, lợi ích hợp pháp của công dân, góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, xây dựng xã hội công bằng, dân chủ, văn minh Thông qua

đó, giáo dục ý thức pháp luật cho các nhân viên nhà nước, cũng như mọi công dân nhằm nâng cao tính tích cực chính trị trong đấu tranh với những vi phạm pháp luật, củng cố lòng tin của công dân đối với các cơ quan nhà nước

Pháp luật tố tụng hành chính là phương tiện bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong hoạt động hành chính nhà nước còn bởi lẽ nó là phương tiện kiểm tra, giám sát hữu hiệu hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, nhân viên nhà nước trước những hiện tượng lạm quyền, lộng quyền, trốn tránh trách nhiệm, loại trừ những hiện tượng tiêu cực, cửa quyền, quan liêu trong bộ máy nhà nước, góp phần xây dựng một nền hành chính trong sạch, năng động, có hiệu quả, đáp ứng ngày càng tốt hơn nhiệm vụ quản lý và cung cấp dịch vụ hành chính cho công dân

Tóm lại, sự xuất hiện của pháp luật TTHC và hoạt động của toà hành chính là một bước phát triển mới trong việc củng cố và hoàn thiện bộ máy nhà nước, góp phần khắc phục những nhược điểm của phương thức giải quyết khiếu kiện hành chính do cơ quan hành chính thực hiện và qua mỗi lần bị khiếu kiện tại toà án là một lần cơ quan hành chính

có thêm kinh nghiệm rút ra từ thực tiễn, làm cho việc ban hành các QĐHC hoặc thực hiện HVHC đúng đắn và hiệu quả hơn

1.2.2 Những tiêu chí đánh giá vai trò của pháp luật tố tụng hành chính

Mối quan hệ giữa vai trò của pháp luật nói chung và vai trò của pháp luật TTHC là mối quan hệ giữa cái chung, cái tổng thể (vai trò của pháp luật) với cái riêng, cái bộ phận (vai trò của pháp luật TTHC), điều đó có nghĩa là vai trò của pháp luật TTHC được xác định như một nội dung, một lĩnh vực trong vai trò của pháp luật và đặt nó trong mối liên

hệ với các giá trị xã hội cơ bản của pháp luật

Pháp luật TTHC nói ở đây là pháp luật TTHC thực định, là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình giải quyết các tranh chấp hành chính tại toà án Sự tồn tại của hệ thống pháp luật TTHC được thể hiện thông qua hệ thống các chế định, các quy phạm pháp luật mà hình thức xác định của nó là hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật Đó là cơ sở, điều kiện tiên quyết để pháp luật TTHC thực hiện vai trò của nó Tuy nhiên, pháp luật TTHC thực định cũng chỉ là những "quy phạm chết" nếu không thông qua hoạt động nhận thức và thực hiện pháp luật của con người trong đời sống xã hội, qua những mối liên hệ và hỗ trợ lẫn nhau giữa pháp luật TTHC với các quy phạm xã hội khác Để đánh giá vai trò của pháp luật TTHC người ta thường dựa

vào các tiêu chí sau:

* Tiêu chí về thể chế hóa đường lối của Đảng đối với hoạt động tố tụng hành chính

Ở nước ta, Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng duy nhất lãnh đạo Nhà nước và

xã hội, Đường lối của Đảng có ý nghĩa quyết định đối với sự nghiệp xây dựng và phát triển đất nước, là tư tưởng chỉ đạo cho việc xác định nội dung của các chính sách, pháp luật Có thể nói, việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật gắn chặt với quá trình thể chế hóa đường lối chính trị của Đảng

Thể chế hóa đường lối của Đảng về hoạt động tố tụng hành chính là hoạt động xây dựng pháp luật tố tụng hành chính của Nhà nước, trên cơ sở quán triệt định hướng tư tưởng, nội dung cơ bản của Đảng về điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình giải quyết khiếu kiện hành chính nói chung, hoạt động tố tụng hành chính nối riêng

Pháp luật TTHC phải thể hiện trung thành, nhất quán, đầy đủ, chính xác và kịp thời với định hướng về nội dung của đường lối chính trị, nhằm hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính và nâng cao vai trò của Tòa án trong việc giải quyết khiếu kiện của nhân dân Kết quả của việc thể chế hóa đường lối của Đảng về hoạt động tố tụng hành chính là việc Nhà nước ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về tố tụng hành chính, làm cơ sở pháp lý cho hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính của tòa án

Do vậy, để đánh giá thực trạng vai trò của pháp luật tố tụng hành chính, cần phải xem xét đến việc Nhà nước có ban hành kịp thời các văn bản pháp luật về tố tụng hành chính hay không, nội dung của các văn bản quy phạm pháp luật đó có thể hiện đầy đủ, chính xác nội dung định hướng đường lối của Đảng hay không

* Tiêu chí về nội dung của pháp luật tố tụng hành chính

Như đã trình bày ở trên, pháp luật TTHC là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động tố tụng hành chính Vì vậy, để đánh giá thực trạng vai trò của pháp luật TTHC, phải dựa trên cơ sở việc đánh giá nội dung của pháp luật TTHC, có nghĩa là phải đánh giá dựa vào các dấu hiệu sau:

- Pháp luật tố tụng hành chính có đủ các chế định, quy phạm pháp luật theo cơ cấu nội dung, quy định đầy đủ, cụ thể và minh bạch quyền, nghĩa vụ của các chủ thể tố tụng hành chính hay không, các khái niệm trong tố tụng hành chính có chính xác, rõ ràng hay không

- Pháp luật TTHC có phù hợp với trình độ phát triển của thực tiễn tố tụng hành

chính hay không Tính phù hợp của pháp luật TTHC thể hiện ở việc các quy định về tố tụng hành chính như các nguyên tắc của tố tụng hành chính, đối tượng, thẩm quyền và quyền hạn của tòa án trong xét xử hành chính…có phù hợp với các nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước, với cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam, với trình độ của cán bộ làm công tác xét xử hành chính, với sự hiểu biết pháp luật của nhân dân hay không Tòa án xét xử theo nguyên tắc “độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”, nên pháp luật tố tụng hành chính phải phù hợp với mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật hành chính làm căn cứ cho việc xét xử

- Tố tụng hành chính là một loại hình tố tụng đặc thù, được áp dụng để giải quyết các tranh chấp phát sinh từ các quan hệ pháp luật hành chính, có tính bất bình đẳng Do vậy, khi đánh giá nội dung của pháp luật tố tụng hành chính phải xem xét các quy định của

nó có tạo ra một trình tự dân chủ, bình đẳng, đơn giản và thuận tiện cho người khởi kiện hay không Pháp luật có tạo ra một cơ chế pháp lý để các quyết định, bản án giải quyết VAHC có hiệu lực pháp luật của tòa án được thi hành trên thực tế hay không

* Tiêu chí về hình thức của pháp luật tố tụng hành chính

Trên cơ sở lý luận về hình thức của pháp luật, việc đánh giá thực trạng hình thức của pháp luật TTHC được xem xét ở các khía cạnh sau:

- Tính thống nhất và đồng bộ của pháp luật TTHC Tính thống nhất, đồng bộ của

pháp luật TTHC thể hiện sự không mâu thuẫn, không trùng lặp, chồng chéo và triệt tiêu giữa các chế định và quy phạm pháp luật với nhau

- Các văn bản quy phạm pháp luật về TTHC có bảo đảm trật tự, thứ bậc về hiệu lực hay không Các quy định trong mỗi văn bản quy phạm pháp luật TTHC có bảo đảm tính lôgic về trật tự nội dung hay không

- Tên gọi của văn bản quy phạm pháp luật TTHC có phù hợp với nội dung văn bản hay không, ngôn ngữ, văn phong được sử dụng trong văn bản có chính xác, dễ hiểu hay không, có giải quyết được những mâu thuẫn giữa tính khái quát cao của quy phạm pháp luật với tính cụ thể của các quan hệ TTHC hay không

Nếu pháp luật TTHC đáp ứng được những yêu cầu về mặt hình thức như đã nêu trên thì pháp luật TTHC sẽ thực hiện tốt các vai trò của mình, còn ngược lại nếu pháp luật TTHC không đáp ứng hoặc đáp ứng không đầy đủ những yêu cầu trên thì sẽ không thực hiện được vai trò của mình trong đời sống xã hội

* Tiêu chí về chất lượng thực hiện pháp luật tố tụng hành chính

Đây cũng là một tiêu chí để đánh giá thực trạng vai trò của pháp luật TTHC, bởi vì, thực hiện pháp luật TTHC là giai đoạn mà các nguyên tắc, mô hình xử sự, các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể TTHC được xác lập trên thực tế, là quá trình mà chủ trương của Đảng về tố tụng hành chính được kiểm nghiệm trên thực tế, cũng như sự kiểm tra, đánh giá hoạt động thể chế hóa của Nhà nước đối với các chủ trương đó Do vậy, chất lượng thực hiện pháp luật TTHC sẽ phần nào phản ánh mức độ phù hợp giữa pháp luật TTHC với chủ trương của Đảng, với thực tiễn TTHC và trình độ thể chế hóa đường lối của Đảng thành các quy phạm pháp luật tố tụng hành chính

Những tiêu chí trên đây là cơ sở lý luận quan trọng để đánh giá vai trò của pháp luật

tố tụng hành chính, phân tích được những ưu điểm, hạn chế và rút ra được những nguyên nhân của hạn chế, từ đó nêu ra các quan điểm và đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao vai trò của pháp luật tố tụng hành chính ở Việt Nam hiện nay

1.3 Pháp luật tố tụng hành chính của một số nước trên thế giới và một số kinh nghiệm có thể vận dụng nhằm nâng cao vai trò pháp luật tố tụng hành chính ở Việt Nam

Thông qua việc nghiên cứu nội dung pháp luật về tổ chức TAHC, pháp luật về thủ tục TTHC của một số nước trên thế giới chúng ta có thể xem xét, đánh giá pháp luật TTHC của các nước đó, từ đó rút ra những kinh nghiệm có thể vận dụng vào thực tiễn Việt Nam

* Các quy định về tổ chức cơ quan xét xử tranh chấp hành chính

Hiện nay, trên thế giới pháp luật của một số nước quy định về tổ chức TAHC rất khác nhau, nhưng xét một cách chung nhất thì có thể phân chia thành các mô hình cơ bản sau:

Mô hình thứ nhất: Tổ chức ra một hệ thống TAHC độc lập với hệ thống toà án tư

pháp, nhưng gắn bó chặt chẽ với nền hành chính quốc gia thông qua việc giao thêm cho TAHC chức năng tư vấn pháp lý, đặc biệt là ở cấp trung ương Những nước tổ chức TAHC theo mô hình này gồm: Pháp, Bỉ, Italia, Hy-lạp, Thổ Nhĩ Kỳ

Mô hình thứ hai: Các nước như: CHLB Đức, Thụy Điển, Phần Lan, Áo, Bồ Đào

Nha lại tổ chức ra một hệ thống TAHC hoàn toàn độc lập với hệ thống cơ quan hành chính và với hệ thống toà án tư pháp Hệ thống TAHC ở các nước này chỉ làm nhiệm vụ

xét xử các tranh chấp hành chính

Mô hình thứ ba: TAHC không được tổ chức thành hệ thống độc lập, mà được tổ

chức thành những toà chuyên trách về xét xử các tranh chấp hành chính nằm trong các toà

án tư pháp Các nước tổ chức theo mô hình này bao gồm một số nước như: Trung Quốc, Indonesia, Senegan

Mô hình thứ tư: Một số nước như: Anh, Mỹ, Nauy, Đan Mạch không tổ chức ra

các TAHC để xét xử các tranh chấp hành chính như các mô hình trên, mà trao cho các toà

án tư pháp chức năng giải quyết các tranh chấp hành chính

Một cách phân chia nữa là cách phân chia căn cứ vào việc quốc gia đó có tổ chức ra

hệ thống TAHC hay không, theo cách phân chia này chúng ta có mô hình nhất hệ tài phán

và mô hình lưỡng hệ tài phán

Mô hình nhất hệ tài phán thường được tổ chức ở các nước không có sự phân biệt

rạch ròi giữa luật công và luật tư vì theo quan niệm của các nước này thì chỉ có duy nhất một cơ quan xét xử đó là toà án tư pháp và các tranh chấp hành chính được giải quyết bởi các toà án tư pháp Ở các nước này các tranh chấp hành chính trước hết được xem xét bởi các cơ quan đã ban hành ra các QĐHC bị khiếu kiện hoặc cơ quan cấp trên của cơ quan

đó Nếu không thoả mãn với việc giải quyết khiếu nại này thì được quyền khởi kiện ra toà

án

Mô hình lưỡng hệ tài phán thường được tổ chức ở các nước có sự phân định rạch

ròi giữa luật công và luật tư, các tranh chấp hành chính được xác định là các tranh chấp trong lĩnh vực luật công, nên bên cạnh việc cho phép các cơ quan công quyền tự xem xét lại quyết định hành chính của mình, các nước này đã lập ra hệ thống Toà án hành chính độc lập với hệ thống toà án tư pháp để xét xử các tranh chấp hành chính

Các nước như: Trung Quốc, Việt Nam thuộc các nước lựa chọn giải pháp trung

gian, không lựa chọn mô hình nhất hệ tài phán hay lưỡng hệ tài phán, mà thành lập các

toà hành chính chuyên trách bên cạnh các toà chuyên trách hình sự, dân sự nằm trong cơ cấu toà án nhân dân

Mô hình TAHC ở mỗi nước đều có những đặc điểm khác nhau, căn cứ vào những hoàn cảnh, tổ chức bộ máy nhà nước, truyền thống pháp lý của mỗi nước Tuy nhiên, mỗi một mô hình có những ưu điểm và hạn chế của riêng mình, những ưu điểm và hạn chế đó thể hiện như sau:

Đối với mô hình nhất hệ tài phán, tổ chức TAHC gọn nhẹ, ít nảy sinh những vấn đề tranh chấp về thẩm quyền giữa các toà án với nhau Tuy nhiên, TAHC thường gặp khó khăn khi thu thập chứng cứ từ cơ quan hành chính nhà nước, việc đánh giá tính hợp pháp của QĐHC, HVHC cũng gặp khó khăn, việc thi hành các bản án, quyết định của toà án hành chính phải thông qua cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền

Đối với mô hình lưỡng hệ tài phán thì ngoài chức năng xét xử, TAHC có thêm chức

năng tham vấn pháp lý cho cơ quan hành chính, người đứng đầu hệ thống TAHC thường là người đứng đầu chính phủ nên việc thi hành bản án hoặc quyết định của toà án có nhiều thuận lợi hơn so với mô hình nhất hệ tài phán Tuy nhiên, theo mô hình này thì tổ chức bộ máy TAHC cồng kềnh, đôi khi nảy sinh sự tranh chấp về thẩm quyền giữa TAHC và toà án

tư pháp hoặc có thể nảy sinh việc giải thích và áp dụng pháp luật của hai hệ thống toà án

về cùng một vấn đề pháp luật là khác nhau, ảnh hưởng đến việc áp dụng pháp luật một cách thống nhất

* Các quy định về đối tượng xét xử của Toà án hành chính

Nhìn chung, pháp luật các nước đều quy định TAHC có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của các QĐHC cá biệt vì lý do các văn bản pháp quy không xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân nên họ không có quyền khởi kiện, hơn nữa các văn bản pháp quy được CQNN sử dụng theo yêu cầu quản lý nhà nước, vì lợi ích chung của cả cộng đồng, vì vậy nếu cho phép khiếu kiện cả những văn bản pháp quy sẽ làm ảnh hưởng đến hoạt động quản lý nhà nước Ví dụ:

Điều 35 Luật tố tụng hành chính CHLB Đức quy định quyết định hành chính bị khiếu kiện ra TAHC: " là từng chỉ thị, quyết định hay biện pháp do một cơ quan hành chính ban hành nhằm điều chỉnh một trường hợp (vụ việc) cá biệt "

Điều 2 Luật tố tụng hành chính Trung Quốc quy định: "Mọi công dân, pháp nhân hay tổ chức có quyền khởi kiện đối với các văn bản hành chính cụ thể của một cơ quan hành chính nhà nước hay một công chức hành chính "

Pháp luật TTHC Thụy Điển cũng quy định đối tượng kiểm tra của các TAHC là các QĐHC cụ thể do các cơ quan hành chính công ban hành

Tuy nhiên, pháp luật một số nước cho phép TAHC xem xét tính hợp pháp của các văn bản pháp quy trong quá trình giải quyết các khiếu kiện đối với một quyết định hành chính cá biệt, thậm chí pháp luật TTHC của Pháp còn cho phép công dân khởi kiện trực

tiếp một văn bản pháp quy vì cho rằng TAHC có nhiệm vụ bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, bảo đảm tính hợp pháp của hoạt động hành chính, do vậy, mọi văn bản pháp quy đều có thể bị kiện ra trước TAHC

* Một số quy định về nguyên tắc xác định thẩm quyền của Toà án hành chính

Pháp luật một số nước còn đưa ra các nguyên tắc để xác định thẩm quyền của TAHC và phân định thẩm quyền giữa TAHC với toà án tư pháp Căn cứ vào chủ thể trong tranh chấp, pháp luật của Pháp quy định tất cả những tranh chấp mà một bên là cơ quan hành chính thực thi công vụ thì thuộc thẩm quyền của TAHC Căn cứ vào tính chất mối quan hệ tranh chấp, pháp luật Thụy Điển và Phần Lan quy định tất cả các tranh chấp phát sinh trên cơ sở quyền ra QĐHC đơn phương của cơ quan hành chính nhà nước thì thuộc thẩm quyền của TAHC Theo cách quy định này thì công dân có quyền khởi kiện ra TAHC tất cả các tranh chấp hành chính

Ngoài ra, ở một số nước do không có sự phân biệt giữa luật công và luật tư hoặc do trình độ dân trí chưa cao hoặc do chế định về xét xử hành chính chưa hoàn thiện thì pháp luật quy định thẩm quyền của TAHC bằng cách liệt kê các loại vụ việc thuộc thẩm quyền của toà án hoặc quy định trong các văn bản pháp luật hành chính những loại vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết của TAHC Nhược điểm của phương pháp này là không thể bao quát hết tất cả những loại tranh chấp hành chính thuộc thẩm quyền của TAHC

Pháp luật hầu hết các nước cùng quy định các tranh chấp hành chính phát sinh trong việc điều hành nội bộ của cơ quan nhà nước thì không thuộc thẩm quyền của TAHC (trừ các QĐHC buộc thôi việc - làm ảnh hưởng tới quyền có việc làm của công dân)

* Các quy định về quyền khởi kiện vụ án hành chính

Pháp luật một số nước coi việc khiếu nại theo thủ tục hành chính là bắt buộc trước khi khởi kiện ra TAHC Pháp luật một số nước khác cho phép công dân có quyền lựa chọn hoặc khiếu nại theo cấp hành chính hoặc khởi kiện ra TAHC Pháp luật Thụy Điển quy định cơ quan hành chính và TAHC có thẩm quyền như nhau trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính Pháp luật Trung Quốc quy định khiếu nại theo thủ tục hành chính không phải là một trình tự bắt buộc trước khi khởi kiện ra toà án, trừ trường hợp văn bản pháp quy quy định trình tự này là bắt buộc

* Một số quy định về tạm đình chỉ quyết định hành chính, hành vi hành chính khi bị khởi kiện

Nhiệm vụ của TAHC là bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, nhưng cũng không được làm ảnh hưởng đến hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước - với nghĩa vụ bảo vệ lợi ích chung của toàn xã hội, bởi vì một QĐHC, HVHC bị tạm đình chỉ khi bị khởi kiện có nguy cơ làm đình trệ các hoạt động của cơ quan hành chính Để xử lý vấn đề này, pháp luật một số nước quy định việc khởi kiện VAHC không có hiệu lực đình chỉ hay tạm đình chỉ thi hành QĐHC, HVHC bị kiện (Trung Quốc, Pháp), tuy vậy cũng có ngoại lệ là trong trường hợp nếu người khởi kiện có yêu cầu thì toà án có thể tạm hoãn thi hành QĐHC, HVHC bị kiện nếu cho rằng việc thực hiện QĐHC, HVHC ấy có thể gây thiệt hại

mà không thể khắc phục được và việc tạm đình chỉ thực hiện đó không gây phương hại đến lợi ích chung của xã hội Pháp luật CHLB Đức quy định về nguyên tắc khởi kiện hành chính có hiệu lực làm tạm đình chỉ thi hành QĐHC bị kiện, trừ một số trường hợp cơ quan hành chính có thể ra lệnh thực hiện ngay QĐHC và phải giải thích sự cần thiết phải thi hành ngay, đó là các trường hợp để bảo đảm lợi ích công

* Các quy định về quyền hạn của toà án hành chính trong việc kiểm tra các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện

Pháp luật các nước cũng có quy định khác nhau về quyền hạn của TAHC Quyền hạn chung nhất của TAHC là huỷ bỏ một phần hay toàn bộ QĐHC trái pháp luật; yêu cầu

cơ quan hành chính phải thực hiện một nghĩa vụ pháp luật nào đó và TAHC không có quyền ra QĐHC thay thế Tuy nhiên, cũng có một số trường hợp ngoại lệ: Pháp luật Trung Quốc quy định toà án có quyền sửa đổi một phần hay toàn bộ quyết định việc phạt "rõ ràng" thiếu công bằng; pháp luật CHLB Đức cho phép TAHC có thể sửa đổi QĐHC bị kiện trái pháp luật hoặc ra lệnh cho cơ quan hành chính phải ra một QĐHC hoặc thực hiện một HVHC mà họ đã từ chối với công dân nếu có nghĩa vụ pháp lý phải làm và có đủ điều kiện cần thiết để ra quyết định hoặc thực hiện hành vi đó

* Về quy định nhằm bảo đảm quyền bình đẳng của các đương sự trong tố tụng hành chính

Pháp luật các nước cũng quy định nguyên tắc về nghĩa vụ chứng minh trong tố tụng hành chính Pháp luật của Pháp quy định trong trường hợp nếu cơ quan nhà nước đã được thông báo việc mình bị kiện và yêu cầu trả lời, nếu quá thời hạn mà vẫn không trả lời thì toà án có quyền coi những lời trình bày của người khởi kiện là đúng sự thật Pháp luật một

số nước khác quy định nghĩa vụ chứng minh tính đúng đắn của QĐHC, HVHC bị kiện

thuộc về cơ quan hành chính

Tóm lại, một số kinh nghiệm được rút ra qua nghiên cứu nội dung pháp luật TTHC của một số nước trên thế giới để có thể vận dụng nhằm nâng cao vai trò của pháp luật TTHC ở Việt Nam hiện nay như sau:

Một là, dựa trên cơ sở truyền thống chính trị - pháp lý, thực tiễn tổ chức bộ máy nhà

nước, pháp luật của mỗi nước quy định về hệ thống TAHC theo mô hình nhất hệ tài phán, lưỡng hệ tài phán hoặc theo mô hình trung gian của hai mô hình này

Hai là, tất cả các nước đều quy định QĐHC cá biệt là đối tượng xét xử của tòa án,

nhưng có nhiều nước cho phép tòa án xét xử cả những QĐHC quy phạm

Ba là, về điều kiện “trước khi khởi kiện vụ án hành chính người khởi kiện phải

khiếu nại đến cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền” thì một số nước quy định đây

là thủ tục bắt buộc, có nước không quy định là thủ tục bắt buộc, cá biệt có nước chỉ quy định là điều kiện bắt buộc đối với một số loại tranh chấp hành chính cụ thể

Bốn là, quy định về phạm vi quyền hạn xem xét và ra phán quyết của tòa án đối với

các QĐHC bị khởi kiện Tất cả các nước đều cho phép tòa án xem xét tính hợp pháp của QĐHC, HVHC bị khởi kiện, có nước cho phép tòa án xem xét cả tính hợp lý của QĐHC bị khởi kiện, thậm chí có nước còn cho phép tòa án sửa đổi, ban hành QĐHC mới thay thế QĐHC bị khởi kiện

Năm là, pháp luật nhiều nước quy định nguyên tắc nghĩa vụ chứng minh tính hợp

pháp của QĐHC bị khởi kiện thuộc về CQNN có QĐHC bị khởi kiện nhằm bảo đảm cho

vụ án được giải quyết nhanh chóng và bảo đảm sự bình đẳng của các đương sự trong tố tụng

Kết luận chương 1

Pháp luật TTHC có vai trò rất quan trọng trong việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, pháp chế và kỷ luật trong hoạt động hành chính nhà nước, thể hiện tính chất dân chủ của chế độ xã hội chủ nghĩa, thể hiện sự phát triển trong nhận thức và thực tiễn về giải quyết khiếu kiện hành chính của nhà nước ta Mối quan hệ giữa vai trò của pháp luật TTHC và vai trò của pháp luật xã hội chủ nghĩa là mối quan hệ giữa cái riêng, cái bộ phận với cái chung, cái toàn thể, được thể hiện qua hoạt động xây dựng pháp luật, thực hiện pháp luật, do vậy, ngoài việc có vai trò của pháp luật xã hội chủ nghĩa nói chung, vai trò

của pháp luật TTHC còn mang những đặc điểm riêng, đó là phương tiện thể chế hoá quan điểm của Đảng về giải quyết khiếu kiện hành chính bằng toà án, là phương tiện điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình TTHC, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân trước sự xâm hại của các QĐHC, HVHC trái pháp luật, qua đó bảo đảm pháp chế

và kỷ luật trong hoạt động hành chính nhà nước Tuy vậy hoạt động TTHC và pháp luật TTHC vẫn là một vấn đề mới mẻ ở nước ta nên cần được tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện nhằm nâng cao hơn nữa vai trò của nó Thông qua việc nghiên cứu pháp luật TTHC của một số nước có hoạt động xét xử hành chính phát triển trên thế giới nhằm rút ra những kinh nghiệm để vận dụng phù hợp với điều kiện thực tiễn của Việt Nam cũng là một trong

những điều cần thiết để nâng cao vai trò của pháp luật TTHC ở Việt Nam hiện nay

Chương 2 THỰC TRẠNG VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẬT

các loại tranh chấp hành chính, theo thủ tục hành chính - thủ tục giải quyết khiếu nại, một thủ tục đơn giản hơn nhiều so với thủ tục tố tụng tại Toà án Xét về bản chất, việc giải quyết khiếu nại theo phương thức này chỉ là sự tự kiểm tra, xem xét các QĐHC, HVHC mang tính chất "Bộ trưởng - quan toà" của chính các cơ quan nhà nước có QĐHC, HVHC

bị khiếu kiện Trong lịch sử xây dựng nhà nước và pháp luật nước ta, thì ngay sau khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà nhà nước đã quan tâm tới việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, bằng việc ban hành Sắc lệnh số 64 - SL ngày 23/11/ 1945

về việc thành lập "Ban thanh tra đặc biệt" với chức năng giải quyết khiếu nại của công dân, hơn nữa quyền khiếu nại của công dân đã trở thành quyền hiến định, được quy định trong các bản Hiến pháp năm 1959, 1980, 1992 Để cụ thể hoá các quyền hiến định này nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản pháp luật, điển hình là: Pháp lệnh về khiếu nại, tố cáo năm 1981, 1991 và Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2004)

Sự xuất hiện của các văn bản này đã tạo cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động giải quyết khiếu nại của công dân, góp phần bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong hoạt động quản lý nhà nước, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân

Bên cạnh việc giải quyết các tranh chấp hành chính theo phương thức hành chính thì các tranh chấp hành chính còn được giải quyết theo phương thức Toà án, theo thủ tục tố tụng hành chính Chủ thể giải quyết các tranh chấp này là Toà án, một cơ quan tư pháp độc lập với các cơ quan nhà nước có các QĐHC, HVHC bị khiếu kiện Khảo sát thực tiễn xét

xử các tranh chấp hành chính trong và ngoài nước thì chủ thể xét xử có thể là Toà án tư pháp, Toà án hành chính độc lập hoặc là các phân toà hành chính thuộc hệ thống tư pháp

và do vậy trình tự, thủ tục có thể được thực hiện có thể là thủ tục tố tụng dân sự hoặc thủ tục tố tụng hành chính

Với quan niệm tố tụng hành chính là việc giải quyết các tranh chấp hành chính theo phương thức toà án và pháp luật tố tụng hành chính là các quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính tại toà án, tác giả nghiên cứu quá trình hình thành, phát triển của pháp luật TTHC Việt Nam từ năm 1945 đến nay thông qua các quy định của nhà nước về giải quyết tranh chấp hành chính tại toà án

2.1.1 Pháp luật tố tụng hành chính từ năm 1945 đến năm1996

Đây là giai đoạn từ khi thành lập nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà đến trước khi Nhà nước ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Toà án nhân

dân năm 1992 và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính

Cách mạng tháng Tám thành công, ngay sau khi giành chính quyền về tay nhân dân

và thành lập Chính phủ lâm thời do Chủ tịch Hồ Chí Minh đứng đầu, ngày 03/10/1945 Người đã ký Sắc lệnh số 41 về việc bãi bỏ tất cả các công sở và cơ quan trước đó thuộc Phủ toàn quyền Đông Dương và chuyển các công sở này sang các Bộ của Chính phủ lâm thời Theo Điều 2 của Sắc lệnh này thì cùng với hai toà thượng thẩm Hà Nội và Sài Gòn,

các toà án khác, các lao ngục, các Toà án hành chính được chuyển giao cho Bộ Tư pháp

của Chính phủ lâm thời quản lý Tuy nhiên theo nghiên cứu của TS Vũ Thư thì:

Ngày 24/12/1946, Nhà nước đã ban hành Sắc lệnh số 13 về tổ chức Toà án và các ngạch thẩm phán trong nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà Trong Sắc lệnh không nói rõ việc tổ chức Toà án hành chính và sau này, không biết trong thực

tế, Bộ Tư pháp có tổ chức Toà án hành chính hay không [49, tr.341]

Tiếp đó trong Luật Thuế trực thu Việt Nam được ban hành theo Sắc lệnh số 49- SL ngày 18/6/1949 thì cụm từ "Toà án hành chính" cũng được sử dụng Cụ thể là theo các điều 119 và Điều 120 thì người chịu thuế nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại về mức thu thuế của Ty thuế trực thu hoặc của Bộ trưởng Bộ tài chính thì có quyền khiếu nại trước TAHC Về mặt lý luận thì khiếu nại về mức thu thuế là một loại tranh chấp hành chính, theo quy định của văn bản pháp luật trên thì tranh chấp này cũng được giải quyết bởi toà án hành chính Như vậy cho dù trên thực tế TAHC có được tổ chức

ra hay không nhưng về mặt pháp lý thì có thể khẳng định sự tồn tại các quy định pháp luật

về việc giải quyết tranh chấp hành chính tại tòa án

Sau thắng lợi của cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp, ngày 20/7/1957 Nhà nước đã ban hành Sắc luật số 04 về bầu cử hội đồng nhân dân và uỷ ban hành chính các cấp, trong đó các khiếu nại về việc lập danh sách cử tri được giao cho các toà án thường

giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự Tại Điều 15, Sắc luật này quy định: "Kể từ ngày niêm yết và chậm nhất là 25 ngày trước ngày bầu cử, các cử tri có quyền kiểm soát danh sách

cử tri, nếu thấy có sai lầm hoặc thiếu sót thì gửi giấy khiếu nại đến cơ quan lập danh sách Trong thời hạn 3 ngày cơ quan lập danh sách phải giải quyết xong khiếu nại, nếu người khiếu nại chưa đồng ý về cách giải quyết đó thì có thể khiếu nại lên Toà án nhân dân huyện, châu hay là thành phố" Tranh chấp về việc lập danh sách cử tri là một loại tranh

chấp hành chính và qua quy định này chúng ta thấy tố tụng hành chính có vai trò quan

Trong thời gian đó, các quy định, hướng dẫn về thủ tục xét xử nằm rải rác ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau do các cơ quan nhà nước khác nhau quy định: thông tư liên ngành giữa các cơ quan Toà án, Viện kiểm sát, Bộ công an (hoặc Bộ nội vụ), các công văn hướng dẫn của ngành Toà án, thậm chí cả các kết luận của Chánh án Toà án nhân dân Tối cao tại các hội nghị tổng kết công tác hàng năm của ngành Toà án , v.v Tất nhiên, còn nhiều vấn đề về thủ tục chưa được hướng dẫn, quy định [49, tr.342-343]

Ngày 28/11/1989, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án dân sự, theo đó ngoài các tranh chấp về lập danh sách cử tri, các tranh chấp hành chính khác như: khiếu nại cơ quan hộ tịch; những việc khiếu nại cơ quan báo chí về việc cải chính thông tin có nội dung xúc phạm danh dự, nhân phẩm của công dân cũng được xem xét giải quyết tại Toà án theo thủ tục tố tụng dân sự So với các quy định trước đây thì hình thức tố tụng dân sự để giải quyết các tranh chấp này hoàn chỉnh hơn nhiều

2.1.2 Pháp luật tố tụng hành chính từ năm 1996 đến nay

Năm 1996 là năm các quy định về Tòa hành chính và thủ tục tố tụng hành chính có hiệu lực pháp luật, đánh dấu một bước phát triển và hoàn chỉnh của pháp luật TTHC Việt Nam Xuất phát từ yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân, có kỷ cương, kỷ luật, có nền dân chủ rộng mở và thực sự, pháp luật là công cụ chủ yếu để nhà nước quản lý xã hội, mọi quyền và lợi ích hợp pháp của công dân phải được pháp luật ghi nhận, phải được tôn trọng và bảo đảm thực hiện trên thực tế, nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật và chính các cơ quan, nhân viên nhà nước cũng phải tuân thủ pháp luật Đề cao tính tối cao của Hiến pháp và Luật, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, mọi hoạt động trong quá trình điều hành, quản lý xã hội của các cơ quan, nhân viên nhà nước phải được kiểm soát nhằm khắc phục mọi biểu hiện lạm quyền, lộng quyền hoặc trốn

Tình hình trên đã đặt ra một cách bức xúc, đòi hỏi Đảng và Nhà nước phải có các chính sách và ban hành pháp luật làm cơ sở pháp lý cho việc giải quyết tranh chấp hành chính tại Toà án

Ngày 28/10/1995, Quốc hội nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá IX, kỳ họp thứ VIII đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Toà án nhân dân năm 1992, trong đó trao cho Toà án nhân dân chức năng xét xử các vụ án hành chính

và thiết lập Toà hành chính trong Toà án nhân dân Theo luật này, Toà hành chính được tổ chức thành các toà chuyên trách bên cạnh các toà hình sự, dân sự, kinh tế, lao động ở Toà

án nhân dân tối cao và các Toà án nhân dân cấp tỉnh Ở các Toà án nhân dân cấp huyện không tổ chức ra các toà hành chính mà chỉ có các thẩm phán được phân công chuyên làm nhiệm vụ xét xử các VAHC Tiếp theo, ngày 21/5/1996 Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (có hiệu lực từ ngày 1/7/1996) và ngày 25/12/1998 là Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính ngày 21/5/1996 Theo các văn bản pháp luật này thì các loại tranh chấp hành chính được xét xử tại toà án được mở rộng hơn rất nhiều (gồm 10 loại vụ việc), chủ thể giải quyết là các toà hành chính thuộc Toà án nhân dân, hình thức tố tụng là tố tụng hành chính - tuy có nhiều nét tương đồng với tố tụng dân sự, nhưng trong các quy định cụ thể lại có nhiều nét khác biệt lớn, phù hợp với các tranh chấp phát sinh từ các quan hệ pháp luật hành chính Kể từ khi ban hành các văn bản pháp luật này các cơ

- Công văn số 07- HC ngày 9/8/1996 của Toà án nhân dân tối cao hướng dẫn một

số vấn đề về giải quyết khiếu nại hành chính;

- Nghị quyết số 03/2003/NQ-HĐTP ngày 18/4/2003 của Hội đồng thẩm phán Toà

án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính

Ngoài ra trong quá trình phát triển của đất nước, Quốc hội và các cơ nhà nước có thẩm quyền còn ban hành một số văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến tố tụng hành chính như: Luật tổ chức Toà án nhân dân năm 2002, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002, Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2004), các văn bản pháp luật về quản lý nhà, đất, các văn bản về quản lý cán bộ, công chức, các văn bản về xử lý vi phạm hành chính quy định về các loại QĐHC, HVHC trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước thuộc thẩm quyền xét xử của Toà án

2.2 Vai trò của pháp luật tố tụng hành chính ở Việt Nam trong những năm qua - những ưu điểm và hạn chế

Vai trò của pháp luật TTHC được thể hiện thông qua phạm vi điều chỉnh, hình thức thể hiện của pháp luật TTHC cũng như nội dung và phương thức tồn tại của pháp luật TTHC v.v vì thế việc khảo sát, đánh giá vai trò của pháp luật TTHC ở Việt Nam hiện nay

là công việc hết sức phức tạp và trên một bình diện rộng Song dựa trên các tiêu chí đánh giá ở tiết 1.2.3 Chương 1 thì những ưu điểm và hạn chế của vai trò pháp luật TTHC thể hiện ở những khía cạnh sau:

2.2.1.Những ưu điểm và hạn chế về nội dung của các quy phạm pháp luật tố tụng hành chính

Ngày 28/10/1995 Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân, theo đó Tòa hành chính được thành lập như một tòa chuyên